Civilinė byla Nr.  e2A-47-467/2026

Teisminio proceso Nr. 2-59-3-00118-2024-7

Procesinio sprendimo kategorijos: 2.1.2.4.1.1; 2.1.2.4.1.2; 2.1.2.6; 2.6.11.4.3; 2.6.11.4.5; 3.3.1.19.1

 (S)

LIETUVOS APELIACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2026 m. kovo 3 d.

Vilnius

Lietuvos apeliacinio teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Giedrės Čėsnienės, Almos Urbanavičienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Tomo Venckaus,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo civilinę bylą pagal atsakovių Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir uždarosios akcinės bendrovės „Kupiškio autobusų parkas“ apeliacinius skundus dėl Panevėžio apygardos teismo 2025 m. spalio 10 d. sprendimo civilinėje byloje pagal ieškovės uždarosios akcinės bendrovės „Transrevis“ ieškinį atsakovėms Kupiškio rajono savivaldybės administracijai ir uždarajai akcinei bendrovei „Kupiškio autobusų parkas“ dėl vidaus sandorio pripažinimo negaliojančiu.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I.                      Ginčo esmė

1.       Ieškovė uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Transrevis“, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – VPĮ) 101 straipsnio 1 dalies 3 punktu, 102 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 1.80 straipsnio 1 dalimi, 1.81 straipsnio 1 dalimi, pareiškė ieškinį atsakovėms Kupiškio rajono savivaldybės administracijai (toliau – ir savivaldybė) ir UAB „Kupiškio autobusų parkas“, prašydama pripažinti neteisėta ir negaliojančia atsakovės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir jos kontroliuojamo juridinio asmens UAB „Kupiškio autobusų parkas“ sudarytą vidaus sandorį – 2024 m. birželio 14 d. keleivių vežimo paslaugų teikimo sutartį Nr. B5-101 (toliau – ir sutartis).

2.       Ieškovė nurodė, kad atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija nepagrįstai išvengė viešojo pirkimo procedūrų ir taip pažeidė sąžiningą konkurenciją bei skaidrumo principus. Ieškovės nuomone, nebuvo objektyvių ar išimtinių priežasčių tiesiogiai pavesti teikti paslaugas savo įmonei, toks sprendimas prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – Konstitucinis Teismas) doktrinai ir racionaliam lėšų naudojimui. Ieškovė pabrėžė savo suinteresuotumą, nes kaip rinkos dalyvė prarado galimybę varžytis dėl sutarties sudarymo, ir neigia atsakovių argumentus, esą sutartis gali būti laikoma koncesija.

II.                      Pirmosios instancijos teismo sprendimo esmė

3.       Panevėžio apygardos teismas 2025 m. spalio 10 d. sprendimu ieškovės UAB „Transrevis“ ieškinį tenkino visiškai – pripažino neteisėta 2024 m. birželio 14 d. atsakovių Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir UAB ,,Kupiškio autobusų parkas“ sudarytą vidaus sandorį – keleivių vežimo paslaugų teikimo sutartį Nr. B-101 ir taikė alternatyvią sankciją – sutrumpino šios sutarties galiojimo terminą iki 5 mėnesių nuo šio teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos, priteisė ieškovei UAB „Transrevis“ iš atsakovės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir atsakovės UAB „Kupiškio autobusų parkas“ po 6 649,84 Eur bylinėjimosi išlaidų, patirtų pirmosios instancijos teisme.

4.       Teismas, įvertinęs šalių paaiškinimus ir ištyręs byloje surinktų įrodymų visumą, priėjo išvados, kad atsakovių sudaryta sutartis yra vidaus sandoris, sudarytas vadovaujantis VPĮ 10 straipsnio nuostatomis. Pačioje sutartyje yra nurodyta, kad ji sudaryta vadovaujantis VPĮ 10 straipsniu, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – VSĮ) 6  straipsnio 33 punktu, 15 straipsnio 29 punktu, jos objektas yra keleivių vežimas, t. y. viešoji paslauga, numatyta VSĮ 55 straipsnio 2 dalyje. Sutartis pagal turinį neatitinka koncesijos sutarčiai keliamų reikalavimų. Kupiškio rajono savivaldybės taryba nėra priėmusi sprendimo dėl koncesijos sudarymo, o bylos nagrinėjimo metu neįrodinėjo, kad byloje ginčijamas sandoris yra koncesijos sutartis. Atsakovė UAB ,,Kupiškio autobusų parkas“ vežimo paslaugas teikia ne tik Kupiškio savivaldybės, bet ir Panevėžio savivaldybės teritorijoje (maršrutas Kupiškis–Panevėžys–Kupiškis). Sutartis Centriniame viešųjų pirkimų portale (toliau – CVP IS) viešai skelbiama kaip vidaus sandoris. Atsakovė UAB ,,Kupiškio autobusų parkas“ neprisiėmė su nagrinėjamų paslaugų teikimu susijusios rizikos, jos atlygis yra gaunamas ir priklauso nuo atsakovės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos teikiamo kompensavimo iš biudžeto, kuris padengia kaštus, investicijas, dotuoja nuostolingus pervežimus (sutarties 1.1 papunktis).

5.       Atsižvelgdamas į nurodytas aplinkybes, teismas įvertino, kad atsakovė UAB ,,Kupiškio autobusų parkas“ nepagrįstai teigia, jog byloje ginčijamai sutarčiai reguliuoti taikytinas Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso (toliau – KTK) 171 straipsnis ir 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1370/2007 dėl keleivinio geležinkelių ir kelių transporto viešųjų paslaugų ir panaikinantis Tarybos reglamentus (EEB) Nr. 1191/69 ir (EEB) Nr. 1107/70 (toliau – ir Reglamentas Nr. 1370/2007) 5 straipsnio taisyklės.

6.       Pasisakydamas dėl ieškovės teisės ginčyti sutartį, teismas konstatavo, kad ieškovė pagrįstai tvirtina turinti teisinį suinteresuotumą ginčyti atsakovių sudaryta? vidaus sandori?. Byloje nėra ginčo, kad ieškovės pagrindinė veikla yra teikti keleivių vežimo paslaugas. Atsakovių sudarytos sutarties objektas yra keleivių vežimas atsakovės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos nustatytais vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais, t. y. keleivių vežimo paslaugos Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje. Taigi ieškovė yra potenciali sutartimi įsigytos paslaugos teikėja, dalyvaujanti kituose konkursuose dėl keleivių vežimo paslaugų teikimo įvairiose savivaldybėse. Jei Kupiškio rajono savivaldybės administracija dėl keleivių vežimo būtų pasirinkusi sudaryti ne vidaus sandorį, o būtų nusprendusi vykdyti viešąjį pirkimą pagal VPĮ nuostatas, ieškovė, kaip ir kiti rinkoje veikiantys tokių paslaugų teikėjai, būtų turėjusi galimybę dalyvauti viešajame pirkime. Atsakovėms sudarius ginčijamą vidaus sandorį ieškovė neteko galimybės ir teisės, konkuruodama su kitais rinkos dalyviais, varžytis dėl keleivių vežimo paslaugos teikimo Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje.

7.       Teismo nuomone, tarp šalių nekilo ginčas dėl atsakovių atitikimo VPĮ 10 straipsnio 1 dalies reikalavimams ir VPĮ 10 straipsnio 2 dalies 2 punkto reikalavimui (įsigyjamos viešosios paslaugos, administruojamos vadovaujantis VSĮ 55 straipsnio 2 dalimi). Ieškovė nesutinka su atsakovių argumentais, kad atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija su atsakove UAB „Kupiškio autobusų parkas“ sudarė ginčijamą vidaus sandorį būdama įsitikinusi išimtinio atvejo buvimu ir kad sandoris nepažeidė sąžiningos konkurencijos laisvės principo, neeliminavo konkurencijos ir nepažeidė pareigos paslaugoms skirtas lėšas naudoti racionaliai.

8.       Atsakovės, įrodinėdamos ginčijamo vidaus sandorio sudarymo metu buvusias išimtines aplinkybes, nurodė, kad pagrindą netaikyti viešojo pirkimo procedūros pagal VPĮ sudarė būtinumas užtikrinti nepertraukiamą ir kokybišką keleivių vežimo paslaugą nedidelę teritoriją ir nedidelį gyventojų skaičių turinčios Kupiškio rajono savivaldybės gyventojams ir tai neribojo konkurencijos, nes keleivių vežimo paslaugas visada teikė tik atsakovė UAB „Kupiškio autobusų parkas“. Ši rinka kitiems dalyviams niekada nebuvo atverta, perkant paslaugą viešajame pirkime dėl rajono specifiškumo (nedidelė teritorija, mažas skaičius gyventojų, daug jų gyvena kaime, kelių būklė) nebūtų neįmanoma užtikrinti kokybiškos, nepertraukiamos, prieinamos keleivių vežimo paslaugos savivaldybės teritorijos gyventojams, todėl vidaus sandoris galėjo būti sudarytas.

9.       Teismo vertinimu, sprendime išdėstyti Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. ir 2024 m. spalio 10 d. nutarimuose pateikti išaiškinimai sudaro pagrindą išvadai, kad atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija, prieš nuspręsdama sudaryti vidaus sandorį, turėjo pareigą remdamasi objektyviais duomenimis įvertinti, ar keleivių vežimo paslaugos teikimas negali būti įsigytas parenkant paslaugos teikėją viešai, atliekant pirkimo procedūras pagal VPĮ reikalavimus, ar bus užtikrinta, kad viešoji paslauga bus kokybiška, nepertraukiama, teikiama nuolat visiems gyventojams, ar sudarant vidaus sandorį atsakovei UAB „Kupiškio autobusų parkas“ nebus suteikta privilegijų ir ar kiti keleivių vežimo rinkoje veikiantys ūkio subjektai nebus diskriminuojami.

10.       Bylos duomenys rodo, kad iki ginčijamo vidaus sandorio sudarymo atsakovės 2017 m. birželio 14 d. buvo sudariusios iš esmės analogiško turinio keleivių vežimo nustatytais maršrutais vidaus sandorį, kurį 2020 m. sausio mėnesį tikrino Viešųjų pirkimų tarnyba (toliau – VPT). Tuomet atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija VPT nurodė, kad sandoris nenutrauktas, nes ji privalo užtikrinti šios paslaugos teikimą pagal VSĮ, kadangi tai yra savarankiška savivaldybių funkcija, tačiau savivaldybė žada skelbti viešuosius pirkimus dėl keleivių vežimo paslaugos pirkimo. Taigi atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija, prieš sudarydama ginčijamą sutartį, pripažino, kad paslaugą pirkti vykdant viešuosius pirkimus galima ir nenurodė išimtinių aplinkybių.

11.       Teismas pažymėjo, kad VPT, vertindama 2017 m. birželio 14 d. šalių keleivių vežimo nustatytais maršrutais vidaus sandorį, be kita ko, nurodė, kad „Perkančiosios organizacijos, suteikdamos išimtines sąlygas konkrečiam ūkio subjektui, sudarydamos Vidaus sandorius su konkrečiu tiekėju nevykdydamos viešojo pirkimo procedūrų, savo veiksmais apribojo kitų tiekėjų galimybę lygiomis sąlygomis varžytis dėl paslaugų teikimo ir tokiu būdu pažeidė VSĮ 17 straipsnio 1 dalyje nustatytą skaidrumo, lygiateisiškumo, nediskriminavimo principus bei VSĮ 17 straipsnio 3 dalį“. Taigi atsakovei Kupiškio rajono savivaldybės administracijai iš VPT išvadų turėjo būti žinoma ir suprantama, kokius veiksmus ir vertinimus reikia atlikti, kad būtų pagrįstas vidaus sandorio sudarymo išimtinumas.

12.       Teismo vertinimu, atsakovės neįrodė, t. y. į bylą nepateikė patikimų ir objektyvių įrodymų, pagrindžiančių, kad pasirenkant sudaryti vidaus sandorį buvo situacija, atitinkanti išimtinio atvejo sąlygas. Iš bylos duomenų nenustatyta, kad prieš sudarant vidaus sandorį būtų buvęs atliktas ekonominis rinkos tyrimas, būtų buvę vertinta, ar nebus pažeista keleivių vežimo srityje veikiančių kitų paslaugos teikėjų konkurencija, ar buvo imtasi veiksmų, siekiant nustatyti ir pagrįsti, jog situacija tikrai išimtinė, leidžianti paslaugos teikėją dėl objektyvių priežasčių parinkti netaikant viešojo pirkimo procedūrų pagal VPĮ nuostatas.

13.       Atsakovių nurodytas aplinkybes apie tai, kad Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje keleivių vežimo sritis niekada nebuvo atverta rinkai, paslaugą teikė išimtinai tik atsakovė UAB „Kupiškio rajono autobusų parkas“, pelno siekiantiems privatiems juridiniams asmenis nenaudinga teikti viešąsias paslaugas ir kitos perkančiosios organizacijos sudaro panašius vidaus sandorius, kurie nėra ginčijami, teismas pripažino nepagrįstomis leistinais įrodymais. Kitų subjektų sudaryti sandoriai ir jų sudarymo aplinkybės nesudaro šio ginčo objekto. Ilgalaikis paslaugos pirkimas iš to paties kontroliuojamo juridinio asmens, neapsvarsčius kitų alternatyvų, įskaitant paslaugos teikėjo parinkimą viešu konkurencingu būdu, rodo, kad pagrįsto įsitikinimo nei dėl išimtinių sąlygų vidaus sandoriui sudaryti, nei dėl Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – KĮ) (ne)pažeidimų, nei dėl galimo racionalesnio paslaugai pirkti lėšų panaudojimo nebuvo. Atsakovės leistinais įrodymais nepaneigė ieškovės argumentų, kad tiek ji, tiek kiti rinkoje veikiantys dalyviai (UAB „Transporto centras“, UAB „Eisturas“, UAB „Ridvija“, UAB „Transrevis“) yra suinteresuoti dalyvauti viešajame pirkime ir konkurencingomis sąlygomis pasiūlyti paslaugas atsakovei pagal jos parengtas sąlygas. Atsakovių vertinimas, kad kitų teikėjų paslaugos bus (gali būti) nekokybiškos, neužtikins nepertraukiamumo, prieinamumo visiems gyventojams, stokoja pagrįstumo, nes neturi objektyvaus pagrindimo. Atsakovės UAB „Kupiškio autobusų parkas“ pateikti duomenys apie 2024 metais gautas pajamas, patirtas tiesiogines ir netiesiogines sąnaudas, 1 km vežimo savikainą, apie šios atsakovės darbuotojų sumokėtą gyventojų pajamų mokestį yra svarbūs šios atsakovės teikiamos paslaugos vertinimui, tačiau nepatvirtina, kad tik vidaus sandoris tarp atsakovių garantuoja tinkamesnę (geresnę) vežimo paslaugos kokybę ir racionaliausią kainą lyginant su kitų tiekėjų siūloma analogiška paslauga konkurencingoje rinkoje. Nepaneigtas ir ieškovės argumentas, kad ginčijamas vidaus sandoris sudaro sąlygas atsakovei UAB „Kupiškio autobusų parkas“ gauti tam tikras privilegijas, apmokant už nuostolingas paslaugas iš atsakovės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos biudžeto ir neprisiimant rizikos, o tai įprastai nedaroma paslaugas teikiant kitiems tiekėjams.

14.       Teismas nusprendė, kad atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija neįrodė, jog prieš sudarydama ginčijamą vidaus sandorį ji įvykdė pareigą nustatyti ir įvertinti išimtines aplinkybes, leidžiančias netaikyti viešojo pirkimo procedūrų, taip pat įvykdė pareigą įsitikinti, kad sudarius vidaus sandorį nebus pažeista keleivių vežimo rinkoje veikiančių tiekėjų konkurencija. Taigi atsakovė neįvykdė pareigos pagrįsti išimtinių sąlygų sudaryti vidaus sandorį buvimo ir kad viešasis pirkimas pagal VPĮ šiuo konkrečiu atveju negalėjo būti vykdomas dėl objektyvių priežasčių (Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 178 straipsnis). Tai sudaro pagrindą išvadai, kad ginčo sutartis (vidaus sandoris) neatitinka imperatyvioje VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje numatytų reikalavimų visumos (nėra išimtinumo aplinkybės), taip pat prieštarauja imperatyviems KĮ 4 straipsnio reikalavimams, VPĮ 17 straipsnyje įtvirtintiems viešojo pirkimo principams. Imperatyvioms įstatymo nuostatoms ir viešajai tvarkai prieštaraujantis sandoris yra niekinis ir negalioja (CK 1.80 straipsnio 1 dalis, 1.81 straipsnio 1 dalis). Todėl, teismo vertinimu, byloje nustatytas faktinis ir teisinis pagrindas ginčo sutartį pripažinti neteisėta (VPĮ 101 straipsnio 1 dalies 3 punktas). 

15.       Teismas nurodė, kad pagal VPĮ 106 straipsnio 2 dalį teismas gali nepripažinti pirkimo sutarties negaliojančia ir taikyti alternatyvias sankcijas pagal šio straipsnio 3 dalį, nors pirkimo sutartis buvo sudaryta neteisėtai pagal šio įstatymo 105 straipsnio 1 dalies nuostatas, jeigu dėl viešojo intereso, įskaitant su pirkimo sutartimi nesusijusius ekonominius interesus, dėl kurių pirkimo sutarties pripažinimas negaliojančia turėtų neproporcingų pasekmių, būtina išsaugoti pirkimo sutarties ar preliminariosios sutarties pasekmes. VPĮ 106 straipsnio 3 dalis numato, kad teismo skiriamos alternatyvios sankcijos turi būti veiksmingos, proporcingos ir atgrasančios.

16.       Teismas nustatė, kad ginčo sutartyje nurodyta, jog ji įsigalioja 2024 m. birželio 16 d. ir galioja, kol šalys susitaria ją nutraukti arba kol sutarties galiojimas pasibaigia (visiškai įvykdomi įsipareigojimai), nutraukiama įstatymu ar sutartyje numatytais atvejais, bet ne ilgiau kaip 49 mėnesiams (3.1 papunktis). Paslaugų atlikimo terminas 36 mėnesiai nuo sutarties įsigaliojimo dienos, bet ne daugiau nei išperkamas 100 proc. pradinės sutarties vertės (3.2 papunktis). Pasibaigus paslaugų atlikimo terminui (36 mėnesiams) paslaugų atlikimo terminas gali būti pratęstas vieną kartą 12 mėnesių laikotarpiui, jei vežėjas nepažeidė sutarties nuostatų ir Lietuvos Respublikos teisės aktų, reglamentuojančių keleivių vežimą (3.3 papunktis).

17.       Įvertinęs keleivių vežimo paslaugos nepertraukiamumo reikšmingumą, teismas nusprendė, kad sutarties pripažinimas negaliojančia nuo jos sudarymo momento turės neproporcingų neigiamų pasekmių, pažeis viešąjį interesą. Todėl, iki bus atliktos reikiamos VPĮ procedūros nustatant paslaugos teikėją, yra būtinumas laikinai išsaugoti imperatyvioms įstatymo normoms prieštaraujančio vidaus sandorio galiojimą, taikant VPĮ 106 straipsnyje numatytą alternatyvią sankciją – sutarties termino sutrumpinimą, nustatant individualų pagal šioje byloje nustatytas aplinkybes penkių mėnesių terminą nuo šio teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos. Teismo vertinimu, toks terminas yra protingas ir pakankamas viešojo pirkimo procedūroms pagal VPĮ reikalavimus atlikti ir sudaryti naują sutartį, taip užtikrinant paslaugos teikimo nepertraukiamumą, neigiamoms neteisėtoms perkančiosios organizacijos veiksmų pasekmėms tiekėjų atžvilgiu sumažinti, kad jie galėtų praėjus trumpesniam terminui varžytis viešajame konkurse (VPĮ 106 straipsnio 2 dalis, 3 dalies 1 punktas).

III.                      Apeliacinių skundų ir atsiliepimo į juos argumentai

18.       Apeliaciniame skunde atsakovės Kupiškio rajono savivaldybės administracija ir UAB „Kupiškio autobusų parkas“ prašo panaikinti Panevėžio apygardos teismo 2025 m. spalio 10 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – atmesti ieškovės UAB „Transrevis“ ieškinį bei priteisti atsakovėms jų patirtas bylinėjimosi išlaidas iš ieškovės. Apeliacinis skundas grindžiamas tokiais argumentais:

18.1.                      Teismas nepagrįstai nusprendė, kad ginčo sutartis negali būti laikoma keleivių vežimo autobusais koncesija. Sutarties turinys ir faktinis jos vykdymas patvirtina, kad atsakovei UAB „Kupiškio autobusų parkas“ buvo perduota paklausos rizika – šios atsakovės pajamos tiesiogiai priklauso nuo keleivių srautų ir faktiškai surenkamų bilietų pajamų, todėl paslaugos teikėjas prisiima ekonominę riziką, būdingą koncesijos teisiniam modeliui.

18.2.                      Ginčo sutarties teisėtumas turėjo būti vertinamas ne pagal VPĮ 10 straipsnio nuostatas, o Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnyje nustatytus pagrindus, kuriuos sutartis atitinka – 5 straipsnio 2 dalyje nurodytas bendrąsias tiesioginės sutarties sudarymo sąlygas su vidiniu operatoriumi ir 5 straipsnio 4 dalyje nustatytas de minimis (nereikšmingas, minimalias) taisykles, taikytinas mažoms įmonėms, teikiančioms riboto masto viešojo transporto paslaugas.

18.3.                      Teismas nepagrįstai įvertino, kad Kupiškio rajono savivaldybės administracija, kompensuodama UAB „Kupiškio autobusų parkas“ nuostolius ir keleiviams suteiktas lengvatas, pašalina  bet kokią veiklos (paklausos) riziką. Kompensacija yra skirta neutralizuoti ne keleivių nebuvimo, bet savivaldybės administracijos sprendimų dėl bilietų kainos sumažinimo ar nulinės kainos taikymo pasekmes. Nuostoliai kompensuojami pagal Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro patvirtintą nuostolių aprašą ir jame numatytą formulę, kuri padengia tik išimtinai patirtas sąnaudas ir nenumato pelno (rentabilumo), todėl UAB „Kupiškio autobusų parkas“ prisiima riziką visus metus dirbti neuždirbdama pelno. Be to, iš šių lėšų bendrovė privalo išlaikyti papildomą infrastruktūrą (autobusų stotį, darbuotojus), to nereikėtų daryti privatiems vežėjams, o sąnaudos be pelno garantijos kompensuojamos tik tuo atveju, kai dėl nepakankamo keleivių skaičiaus iš bilietų surinktų pajamų nepavyksta padengti patirtų kaštų – jei keleivių nėra, yra rizika dirbti nuostolingai.

18.4.                      Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo 9 straipsnio 1 dalies 1 punktas nustato, kad šis įstatymas nėra taikomas keleivių vežimo autobusais koncesijoms, kai jos sudaromos laikantis Reglamento Nr. 1370/2007 reikalavimų. Tuo tarpu 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo (toliau –Direktyva 2014/23/ES), 10 straipsnio 3 dalyje nustato, kad ji netaikoma koncesijoms, kurioms taikomas Reglamentas Nr. 1370/2007. Šios nuostatos patvirtina, kad keleivių vežimo autobusais paslaugų sutartims, kurios sudaromos pagal Reglamento 1370/2007 5 straipsnį (tiesiogiai su vidiniais operatoriais), taikomas specialusis teisinis režimas, kuris pagal lex specialis (specialiojo įstatymo) principą eliminuoja bendrąjį koncesijų reguliavimą. Pagal jį nereikalaujama savivaldybės tarybos sprendimo.

18.5.                      Sutarties objektas yra specifinis – keleivių autobusais vežimo paslaugos. Būtent sutarties objekto paslaugų įsigijimo taisykles reguliuoja lex specialis teisės aktai – Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatymas (toliau – TVPĮ) ir KTK. TVPĮ 13 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog keleivių vežimo sutarčių turinį, trukmę, jų sudarymo sąlygas ir tvarką nustato Reglamentas Nr. 1370/2007. KTK 171 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad keleivių vežimo autobusais paslaugos gali būti įsigyjamos dviem būdais: 1) organizuojant konkursą Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnyje nustatyta tvarka; 2) sutartį sudarant tiesiogiai su vežėju, atitinkančiu Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio reikalavimus.

18.6.                      Sutartis faktiškai tenkina du savarankiškus Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnyje nurodytus pagrindus, kuriais vadovaujantis Kupiškio rajono savivaldybės administracija turi diskreciją sudaryti tiesioginę sutartį su UAB „Kupiškio autobusų parkas“ dėl keleivių vežimo autobusais: 1) kaip sutartį su vidiniu operatoriumi (5 straipsnio 2 dalis), nes Kupiškio rajono savivaldybės administracija kontroliuoja bendrovę kaip savo padalinį, o paslaugos teikiamos tik savivaldybės teritorijoje; 2) pagal de minimis taisyklę (5 straipsnio 4 dalis), nes UAB „Kupiškio autobusų parkas“ yra maža įmonė (13 autobusų), o sutarties vertė ir rida neviršija nustatytų ribų (metinė vertė neviršija 2 000 000 Eur, o metinė rida – neviršija 600 000 km).

18.7.                      Teismas nepagrįstai konstatavo, kad UAB „Kupiškio autobusų parkas“ paslaugas teikia ne tik Kupiškio rajono savivaldybės administracijai pavaldžios teritorijos ribose, kadangi teisiškai pagal KTK 18 straipsnio 9 dalį maršrutas Kupiškis–Panevėžys–Kupiškis yra kvalifikuojamas vietiniu (priemiestiniu) maršrutu.  

18.8.                      Kadangi ginčo sutartis pagrįstai sudaryta Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 2 ir 4 dalių pagrindu, ieškovė neturėjo nei teisinio suinteresuotumo ją ginčyti, nei realios teisės inicijuoti peržiūros procedūrą (neatitinka Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 7 dalies). Keleivių vežimo paslaugos Kupiškio rajono savivaldybėje istoriškai visada buvo teikiamos tik savivaldybės kontroliuojamos UAB „Kupiškio autobusų parkas“, todėl ieškovė negalėjo turėti teisėto lūkesčio dalyvauti konkurencingoje procedūroje, kuri šiuo atveju pagrįstai nebuvo vykdoma. Teismo argumentai dėl prarastos galimybės varžytis yra tik abstraktūs pasvarstymai, nes ieškovė neįrodė, kad analogiškomis sąlygomis galėtų suteikti paslaugas pigiau ar geriau užtikrinti viešajam interesui gyvybiškai svarbius kriterijus – paslaugų nepertraukiamumą, saugumą bei socialinį prieinamumą, kurie keleivių vežimo srityje yra svarbesni nei mažiausios kainos kriterijus. Juo labiau nei ieškovė, nei kiti tiekėjai ir nesikreipė dėl noro teikti šias paslaugas.

18.9.                      Net ir tuo atveju, jeigu sutartis būtų vertinama kaip vidaus sandoris pagal VPĮ 10 straipsnį, sutartis atitiko visas šiame įstatyme ir susijusiuose teisės aktuose nustatytas subjektyviąsias ir objektyviąsias sąlygas, nes Kupiškio rajono savivaldybė UAB „Kupiškio autobusų parkas“ kontroliuoja kaip savo padalinį, joje nėra privataus kapitalo, o keleivių vežimas yra VSĮ 55 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtinta viešoji paslauga.

18.10.                      Remiantis Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (toliau – ESTT) ir Lietuvos Aukščiausiojo Teismo suformuota praktika (2019 m. gruodžio 17 d. nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019, visi vidaus sandorių teisėtumo kriterijai privalo būti aiškiai apibrėžti tik pozityviojoje teisėje (VPĮ), todėl teismas negalėjo jų savavališkai išplėsti, remdamasis doktrininiais ar konstituciniais išaiškinimais, kurie tuo metu nebuvo perkelti į įstatymą.

18.11.                      Teismas nepagrįstai rėmėsi Konstitucinio Teismo 2022 ir 2024 metų nutarimais, kurie savo esme yra skirti įstatymų leidėjui, o ne tiesioginiam sutarčių galiojimo vertinimui, ypač atsižvelgiant į tai, kad ginčo sutartis buvo sudaryta 2024 metų birželio mėn., galiojant tuometiniam liberaliam teisiniam reguliavimui. Vadovaujantis lex retro non agit (įstatymas atgal negalioja) principu ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 107 straipsniu, Konstitucinio Teismo 2024 m. spalio 10 d. nutarimas, priimtas po ginčo sutarties sudarymo, neturi atgalinio poveikio ir negali panaikinti teisėtai atsiradusių teisinių padarinių.

18.12.                      Teismo bandymas grįsti 2024 metais sudarytos sutarties neteisėtumą ankstesnių, skirtingomis teisinėmis aplinkybėmis sudarytų, sutarčių pagrindu, yra teisiškai nepagrįstas ir vertintinas kaip siekis dirbtinai perkelti praeities situacijas į šiuo metu taikomą teisinį kontekstą. Sutartys, kuriomis remiasi teismas, sudarytos 2017 ir 2020 metais, buvo sudarytos galiojant kitoms ir ginčo sutarčiai netaikytinoms VPĮ redakcijoms, kurios nustatė iš esmės skirtingas vidaus sandorių sąlygas. Anksčiau atlikti institucijų vertinimai dėl ankstesnių sutarčių negali turėti prejudicinės reikšmės šioje byloje, nes nėra susiję nei su ginčo sutarties turiniu, nei su jos sudarymo metu galiojusiu teisiniu reguliavimu.

19.       Apeliaciniame skunde atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija prašo panaikinti Panevėžio apygardos teismo 2025 m. spalio 10 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – ieškovės UAB „Transrevis“ ieškinį atmesti. Apeliacinis skundas grindžiamas tokiais argumentais:

19.1.                      Teismas nevertino atsakovės argumentų, kad ginčo sutartis (1 punktas, 2.4, 2.6, 2.14 papunkčiai) atitinka Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. ir 2024 m. spalio 10 d. nutarimuose nurodytus išaiškinimus, kuriais remiantis, vidaus sandoriai gali būti sudaromi tik tada, kai taip siekiama užtikrinti, jog viešosios paslaugos būtų teikiamos nuolat, jomis galėtų naudotis visi gyventojai, jos būtų kokybiškos.

19.2.                      Sutartis neturi ir negali turėti įtakos sąžiningai konkurencijai ir negali būti laikoma konkurenciją ribojančia, nes tokia sutartis nesukuria jokių pranašumų atsakovei UAB „Kupiškio autobusų parkas“ rinkos sąlygomis konkuruoti su kitais ūkio subjektais. Sutartis savo esme nėra komercinė, todėl negali iškreipti rinkos. Vežėjai mokama tik už faktinę paslaugų savikainą, negarantuojant pelno, o tai paneigia galimybę įgyti konkurencinį pranašumą prieš privačius subjektus. Kadangi pelno nesiekiama, privatūs subjektai objektyviai nebūtų suinteresuoti teikti paslaugų tokiomis sąlygomis. UAB „Kupiškio autobusų parkas“ veikia tik savivaldybės teritorijoje, nevykdo komercinės plėtros kituose regionuose ir nekonkuruoja su privačiais vežėjais dėl rinkos dalies.

19.3.                      Teismas nevertino, kad sutartis buvo sudaryta vadovaujantis galiojančiomis VSĮ nuostatomis, kurios nėra ir nebuvo pripažintos prieštaraujančiomis Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir (ar) VPĮ. Savivaldybė, vykdydama išimtinę savarankišką funkciją organizuoti keleivių vežimą vietiniais maršrutais, turėjo teisę ir pareigą pasirinkti viešųjų paslaugų teikimo būdą, įskaitant šių paslaugų teikimą per savo įsteigtą, kontroliuojamą ir valdomą bendrovę.  

19.4.                      UAB „Kupiškio autobusų parkas“, kaip savivaldybės įsteigta bendrovė, veikia ne komerciniais, o viešojo intereso tenkinimo tikslais. Jos veikla yra griežtai reglamentuota ir kontroliuojama Kupiškio rajono savivaldybės administracijos, tai užtikrina paslaugų kokybę, prieinamumą ir tęstinumą. Sutartis su šia atsakove užtikrina efektyvų ir skaidrų savivaldybės lėšų panaudojimą.  

19.5.                      VPĮ viršenybė negali būti interpretuojama taip, kad būtų paneigtas kitų įstatymų, šiuo atveju – VSĮ, reguliavimas. Remiantis nuoseklia kasacinio teismo praktika, VPĮ nuostatos nereguliuoja visų teisinių santykių išimtinai, todėl kiti teisės aktai taikomi subsidiariai, o jų nuostatos negali būti ignoruojamos, nebent VPĮ expressis verbis (aiškiais žodžiais) įtvirtintų priešingą reguliavimą. Kadangi byloje nebuvo įrodyta tiesioginių prieštaravimų tarp VPĮ ir VSĮ, savivaldybė turėjo teisinį pagrindą vadovautis VSĮ suteikta teise bei pareiga savarankiškai pasirinkti viešųjų paslaugų teikimo būdą.

19.6.                      VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje yra nurodyta, kad „išimtinis atvejis“ yra kai tenkinamos tiek 10 straipsnio 1 dalies, tiek 10 straipsnio 2 dalies sąlygos. Kadangi ginčo sutartimi įsigyjamos keleivių vežimo paslaugos, kurios yra tiesiogiai numatytos VSĮ 55 straipsnio 2 dalyje, visos įstatyminės prielaidos vidaus sandoriui sudaryti yra išpildytos. Įstatymų leidėjas pateikė baigtinį ir imperatyvų aplinkybių sąrašą, todėl bet koks reikalavimas papildomai įrodinėti situacijos išimtinumą pagal įstatyme neįtvirtintus kriterijus būtų nepagrįstas VPĮ aiškinimas, dirbtinai sukuriantis papildomas, teisės aktuose nenumatytas kliūtis vidaus sandoriams. 

19.7.                      Konstitucinis Teismas 2022 m. gegužės 5 d. nutarime ne tik nustatė, kad yra galimybės sudaryti vidaus sandorį pagal VSĮ 9 straipsnio 2 dalies 1 punktą, bet taip pat: 1) patvirtino, kad sudarant vidaus sandorį yra taikomas VSĮ; 2) nurodė, kad VPĮ nuostatos neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Sutartis atitinka Konstitucinio Teismo suformuluotus kriterijus: užtikrina visuotinį paslaugų prieinamumą, nepertraukiamumą ir aukštą kokybę. Be to, sandoris nedaro neigiamos įtakos sąžiningai konkurencijai, nes yra nekomercinio pobūdžio.

19.8.                      Nesutiktina su teismo išvada, kad nebuvo atliktas ekonominis rinkos tyrimas. Byloje pateikti duomenys patvirtina sprendimo racionalumą bei efektyvų viešųjų lėšų naudojimą. Sutartis numato tik faktinės paslaugų savikainos kompensavimą be jokios pelno maržos – tokios sąlygos privačiam verslui būtų nepriimtinos, tačiau savivaldybei leidžia sutaupyti. Konkretūs skaičiavimai rodo, kad UAB „Kupiškio autobusų parkas“ paslaugų kaina (0,78–0,80 Eur/km) yra gerokai mažesnė už kitų savivaldybių mokamą rinkos vidurkį (1,26 Eur/km) ir ieškovės sudaromų sutarčių įkainius (1,17–1,80 Eur/km). Be to, nuolatiniai auditai patvirtina skaidrią apskaitą, o ieškovė nepateikė įrodymų, galinčių paneigti šį ekonominį pagrįstumą.  

20.       Atsiliepime į atsakovių Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir UAB „Kupiškio autobusų parkas“ apeliacinius skundus ieškovė UAB „Transrevis“ prašo apeliacinius skundus atmesti ir Panevėžio apygardos teismo 2025 m. spalio 10 d. sprendimą palikti nepakeistą, priteisti iš atsakovių bylinėjimosi išlaidas. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

20.1.                      Atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija pateikė du apeliacinius skundus. Toks procesinis elgesys kelia abejonių dėl Kupiškio rajono savivaldybės administracijos atstovavimo aiškumo ir iš esmės sudaro įspūdį, kad bendras apeliacinis skundas yra fiktyvus veiksmas, kuriuo siekiama sudaryti dirbtinę iliuziją, jog atsakovių pozicijos dėl sutarties kvalifikavimo sutampa, juo labiau kad atskirai pateikto apeliacinio skundo turinys kai kuriose vietose prieštarauja bendrai pateiktame apeliaciniame skunde dėstomai pozicijai.

20.2.                      Kupiškio rajono savivaldybės administracija, kaip perkančioji organizacija, turėdama diskreciją spręsti, kokios formos sutartį ji nori sudaryti, ne tik priėmė sprendimą sudaryti vidaus sandorį, bet ir kvalifikavo jį kaip tokį. Tai aiškiai numatyta sutarties preambulėje. VPĮ 10 straipsnis reglamentuoja vidaus sandorio sudarymą ir tokio sandorio sudarymo kriterijus. Taigi sutarties šalys aiškiai išreiškė valią sudaryti būtent vidaus sandorį, o ne koncesijos sutartį. Priešingu atveju, vietoje VPĮ nuostatų būtų pateikiama nuoroda į Reglamentą Nr. 1370/2007 ir KTK.

20.3.                      CVP IS Kupiškio rajono savivaldybės administracijai paviešinus sudarytą ginčo sutartį, buvo aiškiai nurodyta, kad sudarytas vidaus sandoris (VS). Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2024 m. gruodžio 12 d. sprendimas Nr. TS-323, kuris taikomas atsakovių sudarytai sutarčiai, taip pat patvirtinta, kad sudarytas vidaus sandoris, o ne koncesijos sutartis. Teorija apie koncesiją yra išimtinai UAB „Kupiškio autobusų parkas“ gynybinė linija. Kupiškio rajono savivaldybės administracija atskirame apeliaciniame skunde laikosi pozicijos, kad sutartis yra vidaus sandoris, sudarytas pagal VPĮ ir VSĮ.

20.4.                      UAB „Kupiškio autobusų parkas“ nebuvo perduota paklausos rizika. Savivaldybė įsipareigojo kompensuoti 100 proc. faktiškai patirtų sąnaudų ir nuostolių. Kompensavimas tapo savivaldybės, o ne UAB „Kupiškio autobusų parkas“ atsakomybe ir rizika dėl galimų nuostolių teko perkančiajai organizacijai. Kadangi įvesta 100 proc. važiavimo lengvata, vežėjas pajamas gauna ne iš keleivių (bilietų), o iš savivaldybės biudžeto pagal nuvažiuotus kilometrus (žr. vežėjos išrašytas sąskaitas faktūras). UAB „Kupiškio autobusų parkas“ negauna pajamų iš tiesioginių paslaugos gavėjų (keleivių), jiems susimokant už suteiktas paslaugas. Viską apmoka savivaldybė pagal nuvažiuotą atstumą, nepriklausomai nuo to, kiek keleivių vežama. Todėl negautų pajamų ar bilietų pardavimo rizika nėra šios atsakovės rizika, jos finansinis rezultatas nesikeičia, net jei autobusu nevažiuotų nė vienas keleivis.

20.5.                      Nors atsakovės teigia, kad mokama tik savikaina, UAB „Kupiškio autobusų parkas“ tenkantis vidutinis 1,74 Eur/km įkainis ne tik žymiai viršija rinkos kainą (1,26 Eur/km), bet ir paneigia esmines koncesijos sąlygas pagal Reglamentą 1370/2007, kurioms būtinas realus rizikos perdavimas operatoriui. Tokia schema, kai finansinis rezultatas nepriklauso nuo veiklos našumo, o visa ekonominė našta tenka tik perkančiajai organizacijai, vienareikšmiškai patvirtina, kad sudaryta sutartis yra vidaus sandoris, o ne koncesija.

20.6.                      Vidaus sandorio išimtinumo sąlyga yra tiesiogiai įtvirtinta VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje, todėl teismas, aiškindamas šią nuostatą pagal Konstitucinio Teismo doktriną, ne sukūrė naujus reikalavimus, o tinkamai įvykdė pareigą aiškinti ir taikyti galiojančią teisę. Konstitucinio Teismo nutarimai yra privalomi visiems subjektams (lot. erga omnes) ir vienareikšmiškai nustato, jog vidaus sandoris galimas tik kaip ultima ratio (paskutinė) priemonė), t. y. tik tada, kai paslaugų objektyviai neįmanoma įsigyti per viešojo pirkimo procedūras. Atsakovės neįvykdė joms tenkančios pareigos įrodyti tokių išimtinių aplinkybių egzistavimą, nes prieš sudarydamos sutartį neatliko ekonominio rinkos tyrimo ir neįvertino poveikio sąžiningai konkurencijai. Kadangi vien deklaruojamas siekis užtikrinti paslaugų kokybę ar tęstinumą, neįrodžius, kad tų pačių tikslų neįmanoma pasiekti viešojo konkurso būdu, nepateisina vidaus sandorio sudarymo, sutartis pagrįstai pripažinta neteisėta dėl imperatyvių įstatymo normų ir konstitucinių principų pažeidimo.

20.7.                      Savivaldybė neteisėtai suabsoliutina VSĮ taikymą, bandydama juo pateisinti sprendimą neorganizuoti viešojo pirkimo, nors pagal nusistovėjusią Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktiką VPĮ yra laikomas lex specialis, turinčiu viršenybę prieš VSĮ nuostatas vidaus sandorių srityje. Savivaldybės savarankiškumas ir teisė steigti įmones nereiškia absoliučios diskrecijos sudaryti vidaus sandorius, nepaisant konkurencijos principų – tiek kasacinio, tiek Konstitucinio Teismo doktrina reikalauja, kad vidaus sandoris būtų sudaromas tik griežtai laikantis VPĮ procedūrų ir tik įrodžius, jog paslaugų objektyviai neįmanoma įsigyti viešo konkurso būdu.

20.8.                      KĮ ir VSĮ pakeitimai nepakeitė ir nepanaikino VPĮ 10 straipsnio 2 dalies nuostatos. Atlikti pakeitimai numatė, kad nebus taikomi KĮ reikalavimai, tačiau nenumatė VPĮ nuostatų negaliojimo, nebuvo atlikti ir VPĮ pateikimai.

20.9.                      Konstitucinis Teismas 2024 m. spalio 10 d. nutarime nepateikė naujų VPĮ 10 straipsnio aiškinimo ar taikymo taisyklių, o tik detalizavo tai, kas jau buvo konstatuota Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarime. Būtent pastarajame nutarime Konstitucinis Teismas išaiškino išimtinio atvejo sąlygos turinį ir prasmę, todėl šio reikalavimo taikymo ribos buvo žinomos ir galiojo dar iki 2024 m. spalio 10 d. nutarimo priėmimo ir atsakovių sudarytas vidaus sandoris šio reikalavimo netenkino ir neatitiko jo sudarymo dieną. Vėlesnis nutarimas tik suteikė daugiau konteksto ir papildomai pagrindė šios sąlygos taikymą, tačiau nesukūrė naujos taisyklės, kuri galėtų būti taikoma tik nuo jo priėmimo dienos. 

20.10.                      Savivaldybė pateikia klaidingą teiginį, esą prieštaravimo tarp VPĮ ir VSĮ nėra, todėl šie teisės aktai turi būti taikomi lygiagrečiai. Tačiau būtent toks lygiagretus taikymas pagal kasacinio teismo suformuotą doktriną ir sukuria realų prieštaravimą, nes VSĮ nuostatos negali būti naudojamos kaip instrumentas sudaryti vidaus sandorį, neįvykdžius VPĮ 10 straipsnyje įtvirtintų sąlygų. VPĮ šioje srityje nustato uždarą, išsamų ir specialų reguliavimą, todėl VSĮ normos gali būti taikomos tik tiek, kiek jos neprieštarauja VPĮ ir nesuteikia alternatyvaus kelio, kurio VPĮ nenumato. Be to, Konstitucinis Teismas nepasisakė, jog VSĮ gali būti taikomas nepaisant VPĮ. Priešingai, vidaus sandoris turi būti sudaromas griežtai laikantis VPĮ procedūrų, o VSĮ apibrėžia tik savivaldybės funkcijas, bet ne viešųjų pirkimų ar vidaus sandorių teisinę tvarką.

20.11.                      Savivaldybės argumentai dėl būtinybės sudaryti vidaus sandorį siekiant išlaikyti tiesioginę kontrolę ir paslaugų lankstumą yra teisiškai nepagrįsti, nes viešųjų pirkimų sutartys bei VPĮ reguliavimas suteikia visus reikiamus instrumentus paslaugų kokybei apibrėžti, griežtai kontrolei vykdyti ir sutarčių sąlygoms keisti pasikeitus teisiniam reguliavimui ar bendruomenės poreikiams. Kontrolės efektyvumas kyla iš sutartinių įsipareigojimų, o ne iš tiekėjo teisinės formos, todėl vidaus sandorio pasirinkimas nesukuria objektyvaus pranašumo, kurio nebūtų galima pasiekti viešo konkurso būdu.

20.12.                      Ieškovė turi teisinį suinteresuotumą ginčyti vidaus sandorį, nes ji yra aktyvi keleivių vežimo paslaugų rinkos dalyvė, nuolat dalyvaujanti ir laiminti viešuosius pirkimus įvairiose Lietuvos savivaldybėse. Remiantis kasacinio teismo praktika, tiekėjo suinteresuotumui pagrįsti pakanka įrodyti, kad perkančiosios organizacijos pasirinktas neteisėtas pirkimo būdas eliminavo jo subjektinę teisę varžytis dėl sutarties sudarymo konkurencingos procedūros sąlygomis. Ieškovė neprivalo įrodyti, kad būtinai laimėtų konkursą ar pateiktų ekonomiškai naudingiausią pasiūlymą. Kadangi savivaldybė, sudarydama vidaus sandorį, sąmoningai eliminavo konkurenciją ir apribojo prieigą prie rinkos, ieškovė pagrįstai siekia apginti savo pažeistą teisę realios konkurencijos sąlygomis varžytis dėl keleivių vežimo paslaugų teikimo Kupiškio rajono teritorijoje.

20.13.                      Ankstesnių (2017 ir 2020 metų) vidaus sandorių vertinimas byloje yra būtinas, nes jis atskleidžia sistemišką, sąmoningą ir tęstinį Kupiškio rajono savivaldybės administracijos elgesį pažeidžiant teisės aktus. Savivaldybė, nepaisydama VPT konstatuotų pažeidimų ir savo oficialių įsipareigojimų ateityje paslaugas pirkti viešojo konkurso būdu, ignoravo konkurencijos principus ir vėl pasirinko uždarą vidaus sandorio modelį.

20.14.                      Savivaldybės pateiktas ekonominis rinkos tyrimas yra neobjektyvus, neatitinka tikrovės ir greičiausiai buvo parengtas jau prasidėjus teisminiam ginčui, siekiant sukurti racionalaus lėšų naudojimo iliuziją. Remiantis faktinėmis sąskaitomis faktūromis, realus UAB „Kupiškio autobusų parkas“ savikainos vidurkis siekia 1,74 Eur/km, o tai ne tik dvigubai viršija atsakovės deklaruojamą 0,79 Eur/km tarifą, bet ir yra žymiai brangiau už rinkoje egzistuojančius privačių tiekėjų įkainius su pelno marža (apie 1,26 Eur/km). Tokia kainodara, kai už vidaus sandorį mokama brangiau nei rinkos sąlygomis, paneigia bet kokį ekonominį pagrįstumą ir įrodo neracionalų viešųjų lėšų naudojimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV.                      Apeliacinės instancijos teismo nustatytos bylos aplinkybės, teisiniai argumentai ir išvados

21.       Bylos nagrinėjimo apeliacine tvarka ribas sudaro apeliacinių skundų faktinis ir teisinis pagrindas bei absoliučių sprendimo negaliojimo pagrindų patikrinimas (CPK 320 straipsnio 1 dalis). Apeliacinės instancijos teismas nagrinėja bylą neperžengdamas apeliaciniame skunde nustatytų ribų, išskyrus atvejus, kai to reikalauja viešasis interesas, ir, neperžengus skundo ribų, būtų pažeistos asmens, visuomenės ar valstybės teisės ir teisėti interesai. Apeliacinės instancijos teismas ex officio (pagal pareigas) patikrina, ar nėra CPK 329 straipsnyje nurodytų absoliučių sprendimo negaliojimo pagrindų. Šioje byloje teisėjų kolegija nei absoliučių sprendimo negaliojimo pagrindų, nei pagrindo peržengti apeliacinių skundų ribas nenustatė, todėl byla nagrinėjama neperžengiant apeliacinių skundų ribų.

22.       Pirmosios instancijos teismas ieškovės UAB „Transrevis“ ieškinį patenkino, konstatavęs, kad savivaldybė neįrodė VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto privalomo išimtinio atvejo sąlygos: prieš sudarydama vidaus sandorį, neatliko objektyvaus rinkos tyrimo ar ekonominės analizės, kuria būtų pagrįsta, jog viešasis konkursas negali užtikrinti paslaugų kokybės, prieinamumo ar tęstinumo. Teismas pabrėžė, kad rinkoje egzistuoja realus kitų vežėjų susidomėjimas, o savivaldybė, sąmoningai ignoravusi savo ankstesnį pažadą VPT skelbti konkursą, neteisėtai privilegijavo savo įmonę ir taip pažeidė Lietuvos Respublikos Konstitucijoje bei įstatymuose įtvirtintus skaidrumo, lygiateisiškumo ir sąžiningos konkurencijos principus. Be to, teismas atmetė koncesijos versiją, nurodydamas, kad 100 proc. nuostolių kompensavimo mechanizmas panaikina bet kokią vežėjo ekonominę (verslo) riziką, todėl sandoris privalo būti vertinamas pagal griežtus viešųjų pirkimų reikalavimus.

23.       Bendrame atsakovių Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir UAB „Kupiškio autobusų parkas“ apeliaciniame skunde nurodoma, kad ginčo sutartis yra transporto koncesija, kuriai pagal lex specialis principą turi būti taikomas Reglamentas Nr. 1370/2007 ir KTK, o ne VPĮ 10 straipsnis. Atsakovės teigia, kad vežėja prisiima tikrą veiklos (paklausos) riziką, nes jos pajamos tiesiogiai priklauso nuo keleivių srautų, o savivaldybės teikiamas 100 proc. nuostolių kompensavimas yra skirtas padengti pajamų trūkumą, atsirandantį dėl taikomų lengvatų bei žemų važiavimo tarifų, bet negarantuoja pelno. Taip pat pabrėžiama, kad sandoris tenkina tiek „vidinio operatoriaus“, tiek de minimis išimtis, todėl savivaldybė turėjo diskreciją sudaryti sutartį tiesiogiai, siekdama užtikrinti viešųjų paslaugų tęstinumą bei kokybę specifinėje, privačiam verslui nepatrauklioje Kupiškio rajono rinkoje.

24.       Atskirai pateiktame apeliaciniame skunde Kupiškio rajono savivaldybės administracija akcentuoja savivaldos autonomiją ir pareigą organizuoti keleivių vežimą pagal VSĮ, teigdama, kad VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas „išimtinis atvejis“ yra automatiškai išpildytas, nes paslauga patenka į VSĮ 55 straipsnio 2 dalies reguliavimo sritį. Taip pat pabrėžia ekonominį sandorio naudingumą, teigdama, kad UAB „Kupiškio autobusų prakas“ teikiamų paslaugų kaina (0,78–0,80 Eur/km) yra žymiai mažesnė už ieškovės siūlomas rinkos kainas, o teismas nepagrįstai rėmėsi vėlesniais Konstitucinio Teismo išaiškinimais, kurie negali būti taikomi atgal – jau sudarytai sutarčiai. Atsakovė taip pat tvirtina, kad dėl papildomos socialinės naštos (stoties išlaikymo, darbuotojų garantijų) UAB „Kupiškio autobusų parkas“ negali būti lyginama su privačiais vežėjais, todėl tiesioginis pavedimas buvo vienintelis būdas užtikrinti stabilų viešojo transporto funkcionavimą.

25.       Taigi apeliacine tvarka nagrinėjamoje byloje visų pirma keliamas ginčo sandorio kvalifikavimo klausimas, siekiant nustatyti, ar ginčo sutartis yra viešojo paslaugų pirkimo vidaus sandoris, ar specifinė transporto paslaugų koncesijos sutartis, atitinkamai, pasisakant dėl ginčo sandorio sudarymui taikytino reglamentavimo ir šio sandorio (ne)teisėtumo.

Dėl reikšmingų faktinių bylos aplinkybių

26.       Nustatyta, kad 1991 m. gruodžio 30 d. buvo įsteigtas Kupiškio rajono valdybos Valstybinis autobusų parkas, kuris 1995 metais reorganizuotas į UAB „Kupiškio autobusų parkas“; šios bendrovės veikla – keleivių pervežimas. Nuo įsteigimo iki šiol Kupiškio rajono savivaldybė yra vienintelė UAB „Kupiškio autobusų parkas“ akcininkė.

27.       VPT 2020 m. sausio 22 d. tikrinimo ataskaitoje nurodoma, kad Kupiškio rajono savivaldybės administracija 2019 m. spalio 22 d. raštu Nr. S1-2305(4.22) paaiškino, jog sudarytos 2017 m. birželio 14 d. paslaugų teikimo sutarties Nr. B5-247 dėl keleivių vežimo nustatytais vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais (nurodytos lentelės Nr. 1 eilutėje Nr. 5) galiojimas nėra nutrūkęs, kadangi savivaldybės administracija privalo užtikrinti šios paslaugos teikimą pagal VSĮ 6 straipsnio 32 ir 33 punktuose nustatytas savarankiškąsias Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas) savivaldybių funkcijas, susijusias su minėtų paslaugų teikimu, ir nurodė žadanti skelbti viešuosius pirkimus dėl lentelėje Nr. 1 eilutėse Nr. 4 ir Nr. 5 nurodytų paslaugų pirkimo. VPT ataskaitos surašymo metu apie pirkimus nepaskelbta. VPT ataskaitoje konstatavo, kad Kupiškio rajono savivaldybė nenutraukė 2017 m. birželio 14 d. paslaugų teikimo sutarties Nr. B5-247 dėl keleivių vežimo nustatytais vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais ir tuo pažeidė 2017 m. gegužės 2 d. Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų pakeitimo įstatymo Nr. XIII-327 4 straipsnio 9 dalies nuostatas, kurios numato, kad iki šio įstatymo įsigaliojimo (t. y. iki 2017 m. liepos 1 d.) sudaryti vidaus sandoriai galioja iki vidaus sandorio sutarties galiojimo termino pabaigos, bet ne ilgiau kaip iki 2018 m. gruodžio 31 d.

28.       Kupiškio rajono savivaldybės administracija 2020 m. birželio 11 d. su UAB „Kupiškio autobusų parkas“ sudarė vidaus sandorį – keleivių vežimo paslaugų teikimo sutartį Nr. B5-230.

29.       2024 m. birželio 14 d. atsakovė Kupiškio rajono savivaldybės administracija (užsakovė) ir atsakovė UAB ,,Kupiškio autobusų parkas“ (vežėja), vadovaudamosi VPĮ 10 straipsniu, VSĮ 6 straipsnio 33 punktu, 15 straipsnio 29 punktu, sudarė vidaus sandorį – keleivių vežimo paslaugų teikimo sutartį Nr. B-101 (ginčo sutartį), kurios objektas yra keleivių vežimas užsakovės nustatytais vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais pagal užsakovės išduotus leidimus, patvirtintus eismo tvarkaraščius ir sutarties šalių prisiimtus įsipareigojimus bei vežėjos išlaidų (negautų pajamų) dėl keleiviams taikytų važiavimo lengvatų ir nuostolių, susidariusių dėl Kupiškio rajono savivaldybės visuomenei teikiamų būtinų vietinio reguliaraus susisiekimo keleivinio kelių transporto paslaugų, kompensavimas (atlyginimas) teisės aktų nustatyta tvarka (sutarties 1.1 papunktis). Sutartis įsigalioja 2024 m. birželio 16 d. ir galioja, kol šalys susitaria ją nutraukti arba kol sutarties galiojimas pasibaigia (visiškai įvykdomi įsipareigojimai), nutraukiama įstatymu ar sutartyje numatytais atvejais, bet ne ilgiau kaip 49 mėnesiams (sutarties 3.1 papunktis). Paslaugų atlikimo terminas 36 mėnesiai nuo sutarties įsigaliojimo dienos, bet ne daugiau nei išperkamas 100 proc. pradinės sutarties vertės (sutarties 3.2 papunktis). Pasibaigus paslaugų atlikimo terminui (36 mėnesiams) paslaugų atlikimo terminas gali būti pratęstas vieną kartą 12 mėnesių laikotarpiui, jei vežėja nepažeidė sutarties nuostatų ir Lietuvos Respublikos teisės aktų, reglamentuojančių keleivių vežimą (sutarties 3.3 papunktis). Sutarties kaina ne didesnė kaip 1 900 000 Eur su pridėtinės vertės mokesčiu (toliau – PVM) (sutarties 4.1 papunktis).

30.       Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2022 m. balandžio 28 d. sprendimu Nr. TS-1203 buvo nuspręsta UAB „Kupiškio autobusų parkas“ taikyti keleivių vežimo reguliariais reisais vietinio susisiekimo maršrutuose šiuos tarifus ir mažiausią bilieto kainą važiuojant atstumą iki 3 kilometrų: 0,138 Eur be PVM už vieną keleivio kilometrą, išskyrus maršrutą Kupiškis–Panevėžys–Kupiškis; 0,083 Eur be PVM už vieną keleivio kilometrą maršrute Kupiškis–Panevėžys–Kupiškis; mažiausią bilieto kainą – 0,459 Eur be PVM.

31.       Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2024 m. gruodžio 12 d. sprendimu Nr. TS-3234 buvo nuspręsta, kad nuo 2025 m. sausio 1 d. visiems keleiviams, važiuojantiems Kupiškio rajono savivaldybės vietinio (priemiesčio) reguliaraus susisiekimo maršrutais, taikoma 100 proc. lengvata; nuostoliai, susidarę vežant keleivius vietinio (priemiesčio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje dėl šio sprendimo 1 punkte nurodytos lengvatos, yra kompensuojami iš Kupiškio rajono savivaldybės biudžeto lėšų teisės aktų nustatyta tvarka.

Dėl ginčo sandorio sudarymo metu galiojusio teisinio reglamentavimo

32.       VSĮ 6 straipsnio 33 punkte buvo nustatyta, kad keleivių vežimo vietiniais maršrutais organizavimas, lengvatinio keleivių vežimo kompensacijų skaičiavimas ir mokėjimas yra savarankiškoji (Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų nustatyta (priskirta)) savivaldybių funkcija.

33.       KĮ 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad viešojo administravimo subjektai, įgyvendindami pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu Lietuvos Respublikoje, privalo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. To paties įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant įstatymų reikalavimus.

34.       VSĮ 15 straipsnio 2 dalies 29 punkte nustatyta, kad kainų ir tarifų už savivaldybės valdomų įmonių, biudžetinių ir viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) teikiamas atlygintinas viešąsias paslaugas ir keleivių vežimą vietiniais maršrutais nustatymas, centralizuotai tiekiamos šilumos, karšto vandens kainų nustatymas (tvirtinimas) įstatymų nustatyta tvarka, vietinių rinkliavų, įmokų ir mokesčių tarifų nustatymas įstatymų nustatyta tvarka yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija.

35.       VSĮ 55 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybė gali steigti naujus viešųjų paslaugų teikėjus ir (ar) VPĮ arba Lietuvos Respublikos pirkimų, atliekamų vandentvarkos, energetikos, transporto ar pašto paslaugų srities perkančiųjų subjektų, įstatymo, arba Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo nustatyta tvarka pavesti viešųjų paslaugų teikimą jau įsteigtam viešųjų paslaugų teikėjui, kai: 1) teikiamos vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose paslaugos arba 2) teikiant viešąsias paslaugas turi būti valdomas ir naudojamas savivaldybių ar savivaldybių juridinių asmenų nekilnojamasis turtas ir kitas ūkio subjektas tokios paslaugos negalėtų teikti savo patalpose, arba 3) pagal šio įstatymo 56 straipsnį steigiant naują juridinį asmenį ar pavedant vykdyti šios viešosios paslaugos teikimą, kai šios paslaugos teikimas yra ūkinė veikla, jau veikiančiai savivaldybės valdomai įmonei buvo gautas Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos sutikimas, arba 4) savivaldybių nekilnojamasis turtas: koncertų salės, muziejai, parodų rūmai, bibliotekos, kultūros namai, teatrai, sporto salės, maniežai, stadionai, baseinai, naudojamas viešosioms paslaugoms teikti švietimo, kultūros, sporto srityse ir su jomis susijusiai ūkinei veiklai vykdyti, jeigu toks objektas yra vienintelis savivaldybės teritorijoje ar seniūnijoje. VSĮ 55 straipsnio 3 dalyje buvo nustatyta, kad kai viešosios paslaugos teikimas yra ūkinė veikla, kaip ji apibrėžiama KĮ, turi būti įgyvendinti šio įstatymo 56 straipsnyje nustatyti reikalavimai. Šio straipsnio 2 dalies 1, 2 ir 4 punktuose nurodytais atvejais šio įstatymo 56 straipsnyje nustatyti reikalavimai ir KĮ 4 straipsnyje nustatyti reikalavimai ir draudimai nėra taikomi.

36.       VPĮ 10 straipsnio, reglamentuojančio vidaus sandorių sudarymą, 1 dalyje nustatyta, kad šio įstatymo reikalavimai netaikomi vidaus sandoriams, kuriuos perkančioji organizacija sudaro su kita perkančiąja organizacija, kai yra visos šios sąlygos kartu: 1) perkančioji organizacija kitą perkančiąją organizaciją kontroliuoja kaip savo pačios tarnybą ar struktūrinį padalinį, darydama lemiamą įtaką jos strateginiams tikslams ir reikšmingiems sprendimams, įskaitant sprendimus dėl: ilgalaikio turto investavimo, perleidimo, nuomos, įkeitimo, hipotekos; kitų ūkio subjektų akcijų įsigijimo arba perleidimo; teisės valdyti ūkio subjekto (subjektų) skyrius perdavimo. Tokią kontrolę gali atlikti ir kitas juridinis asmuo, kurį patį tokiu pačiu būdu kontroliuoja perkančioji organizacija; 2) per paskutinius 3 finansinius metus daugiau kaip 80 proc. kontroliuojamos perkančiosios organizacijos gautų vidutinių pajamų iš pirkimo–pardavimo sutarčių sudaro pajamos, gautos iš sutarčių, sudarytų su kontroliuojančia perkančiąja organizacija ar su juridiniais asmenimis, kuriuos kontroliuoja ta perkančioji organizacija, ir skirtų jos (jų) poreikiams tenkinti ar funkcijoms atlikti. Jeigu kontroliuojama perkančioji organizacija vykdė veiklą trumpiau kaip 3 finansinius metus, tai atitinkami rezultatai turi būti numatyti pagal jos veiklos planus; 3) kontroliuojamoje perkančiojoje organizacijoje nėra tiesioginio privataus kapitalo dalyvavimo.

37.       VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad vidaus sandoris gali būti sudaromas tik išimtiniu atveju, kai tenkinamos šio straipsnio 1 dalyje išdėstytos sąlygos ir kai: 1) perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo arba 2) įsigyjamos viešosios paslaugos, administruojamos vadovaujantis VSĮ 55 straipsnio 2 dalimi arba 3) vidaus administravimui reikalingas paslaugas įsigyja perkančiosios organizacijos, kurios yra valstybės įmonės, akcinės bendrovės ir uždarosios akcinės bendrovės, kuriose valstybei nuosavybės teise priklausančios akcijos suteikia daugiau kaip 1/2 balsų visuotiniame akcininkų susirinkime.

38.       Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad išskyrus atvejus, kai draudžiama pagal nacionalinę teisę, vietos kompetentinga institucija – nesvarbu, ar tai būtų integruotas keleivinio transporto viešąsias paslaugas teikianti atskira institucija, ar institucijų grupė – gali nuspręsti viešąsias keleivinio transporto paslaugas teikti pati arba tiesiogiai sudaryti viešųjų paslaugų sutartis su teisiškai atskirtu subjektu, kurį vietos kompetentinga institucija, o institucijų grupės atveju – bent viena vietos kompetentinga institucija – kontroliuoja panašiai, kaip ji kontroliuoja savo padalinius. Kai vietos kompetentinga institucija priima tokį sprendimą, laikomasi toliau nurodytos tvarkos: a) siekiant nustatyti, ar vietos kompetentinga institucija vykdo tokią kontrolę, atsižvelgiama į tokius rodiklius: atstovavimo administraciniuose, valdymo ar priežiūros organuose mastą, su šiuo atstovavimu susijusias atitinkamas įstatų nuostatas, nuosavybę, faktinę įtaką ir kontrolę priimant strateginius sprendimus ir atskirus valdymo sprendimus. Pagal Bendrijos teisę 100 proc. nuosavybės priklausymas kompetentingai valdžios institucijai, ypač viešojo ir privataus sektorių partnerystės atveju, nėra privalomas šioje dalyje apibrėžtos kontrolės nustatymo reikalavimas, jei viešasis sektorius dominuoja ir jei tokią kontrolę galima nustatyti kitų kriterijų pagrindu; b) šis punktas taikomas su sąlyga, kad vidaus operatorius ir subjektas, kuriam šis operatorius daro bent mažiausią poveikį, savo keleivinio transporto viešųjų paslaugų veiklą vykdys vietos kompetentingai institucijai pavaldžioje teritorijoje – neatsižvelgiant į toje veikloje naudojamas linijas ar kitus pagalbinius elementus, patenkančius į kaimyninei vietos kompetentingai institucijai pavaldžią teritoriją, – ir nedalyvaus konkursuose dėl viešųjų keleivinio transporto paslaugų teikimo, organizuojamuose už vietos kompetentingai institucijai pavaldžios teritorijos ribų.

39.       Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad išskyrus atvejus, kai draudžiama pagal nacionalinę teisę, kompetentingos institucijos gali nuspręsti tiesiogiai sudaryti viešųjų paslaugų sutartis, jei numatoma vidutinė metinė tų paslaugų vertė neviršija 1 000 000 Eur arba jei metinis keleivinio transporto paslaugų atstumas neviršija 300 000 kilometrų. Tais atvejais, kai viešųjų paslaugų sutartis tiesiogiai sudaroma su maža ir vidutine įmone, eksploatuojančia ne daugiau kaip 23 transporto priemones, tos ribos gali būti padidintos iki vidutinės metinės tų paslaugų vertės, kuri neviršija 2 000 000 Eur, arba, kai jos susijusios su metinio keleivinio transporto paslaugų atstumu, – iki atstumo, kuris neviršija 600 000 kilometrų.

40.       KTK 171 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad užtikrindami viešųjų paslaugų prieinamumą savivaldybių teritorijose, viešųjų paslaugų teikimo vietinio susisiekimo maršrutais poreikį numato savivaldybės vykdomoji institucija arba jos įgaliotas viešojo administravimo subjektas, vadovaudamiesi savivaldybės atstovaujamosios institucijos nustatyta tvarka. Savivaldybės vykdomoji institucija arba jos įgaliotas viešojo administravimo subjektas vežėjus teikti viešąsias paslaugas vietinio susisiekimo maršrutais pagal viešųjų paslaugų įsipareigojimus parenka: 1) konkurso būdu, vadovaudamiesi Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnyje nurodytais reikalavimais; 2) tiesiogiai sudarydami viešųjų paslaugų teikimo sutartį su vežėju, atitinkančiu Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnyje nurodytus reikalavimus.

41.       TVPĮ 13 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad viešųjų paslaugų sutarčių turinį, trukmę, jų sudarymo sąlygas ir tvarką, vežėjo (operatoriaus) nuostolių, patirtų vykdant viešųjų paslaugų įsipareigojimus, kompensavimo tvarką nustato Reglamentas Nr. 1370/2007 ir Reglamentas Nr. 1008/2008. Nuostolių, patirtų vykdant viešųjų paslaugų įsipareigojimą, kompensacijos apskaičiavimo tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija (TVPĮ 13 straipsnio 3 dalis).

Dėl Konstitucinio Teismo jurisprudencijos vidaus sandorių sudarymo (ne)teisėtumo klausimu

42.       Konstitucinis Teismas 2022 m. gegužės 5 d. nutarime įvertino VPĮ 10 straipsnio 2 dalies (2019 m. gruodžio 20  d. redakcija) 2 punkto atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Pažymėtina, kad šios teisės normos turinys ginčo sandorio metu ir šiuo metu galiojančioje įstatymo redakcijoje išliko tapatus, o įvykęs pasikeitimas yra tik redakcinio pobūdžio, susijęs su VSĮ nuostatų pernumeravimu (buvusi nuoroda į VSĮ 9 straipsnio 2 dalį tapo nuoroda į VSĮ 55 straipsnio 2 dalį).

43.       Šiame 2022 m. gegužės 5 d. nutarime Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad VPĮ 10 straipsnio 2 dalies (2019 m. gruodžio 20 d. redakcija) 2 punkte nustatyta, kada gali būti sudarytas vidaus sandoris, kuriam netaikomi VPĮ nustatyti reikalavimai: savivaldybė, inter alia (be kita ko) įgyvendindama jai priskirtas savarankiškąsias funkcijas, be kita ko, organizuodama viešųjų paslaugų teikimą, gali VPĮ nustatyta tvarka, sudarydama vidaus sandorį, pavesti jau įsteigtam viešųjų paslaugų teikėjui, kurį ji, be kita ko, įstatyme nurodyta apimtimi kontroliuoja (arba tai atlieka kitas jos kontroliuojamas juridinis asmuo), teikti vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose paslaugas. Toks savivaldybės pavedimas teikti minėtas viešąsias paslaugas jau įsteigtam ir, be kita ko, įstatyme nurodyta apimtimi jos (arba kito jos atitinkamai kontroliuojamo juridinio asmens) kontroliuojamam viešųjų paslaugų teikėjui sudarant vidaus sandorį galimas tik išimtiniu atveju (t. y. tik tada, jei tokių paslaugų teikimas, paisant inter alia veiklos skaidrumo ir viešumo reikalavimų, negali būti organizuojamas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pasirenkant paslaugų teikėją viešai, inter alia taikant VPĮ įtvirtintus viešųjų pirkimų atlikimo tvarkos reikalavimus), veikiant bendruomenės interesais ir siekiant, be kita ko, užtikrinti, kad tokios viešosios paslaugos būtų teikiamos nuolat, kad jomis galėtų naudotis visi gyventojai, kad jos būtų kokybiškos. Kaip minėta, prieš sudarant tokį vidaus sandorį pagal VPĮ 10 straipsnio 2 dalies (2019 m. gruodžio 20 d. redakcija) 2 punktą, turi būti įvertinta tokio sprendimo įtaka sąžiningai konkurencijai, t. y. tai, ar sudarant vidaus sandorį konkrečiam viešosios paslaugos teikėjui neteikiama privilegijų, nediskriminuojami kiti šioje rinkoje veikiantys ūkio subjektai (Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarimo 24.1 papunktis).

44.       Vadinasi, pagal VPĮ 10 straipsnio 2 dalies (2019 m. gruodžio 20 d. redakcija) 2 punktą savivaldybė, prieš sudarydama su jau įsteigtu įstatyme nurodyta apimtimi jos (arba kito jos atitinkamai kontroliuojamo juridinio asmens) kontroliuojamu viešųjų paslaugų teikėju vidaus sandorį dėl minėtų viešųjų paslaugų teikimo, privalo įsitikinti, kad tokių paslaugų teikimas, paisant inter alia veiklos skaidrumo ir viešumo reikalavimų, negali būti organizuojamas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pasirenkant paslaugų teikėją viešai, inter alia taikant VPĮ įtvirtintus viešųjų pirkimų atlikimo tvarkos reikalavimus, taip pat kad tik taip bus užtikrinta, kad tokios viešosios paslaugos būtų teikiamos nuolat, kad jomis galėtų naudotis visi gyventojai, kad jos būtų kokybiškos; be to, turi būti įvertinta, ar sudarant vidaus sandorį konkrečiam viešosios paslaugos teikėjui neteikiama privilegijų, nediskriminuojami kiti šioje rinkoje veikiantys ūkio subjektai (Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarimo 24.2 papunktis).

45.       Konstitucinis Teismas konstatavo, kad tokiu VPĮ 10 straipsnio 2 dalies (2019 m. gruodžio 20 d. redakcija) 2 punkte įtvirtintu teisiniu reguliavimu, aiškinamu sistemiškai kartu su tame punkte nurodytos VSĮ 9 straipsnio 2 dalies (2019 m. gruodžio 20 d. redakcija) 1 punkto nuostatomis, kitomis VPĮ, VSĮ nuostatomis, taip pat su Viešojo administravimo įstatymo, KĮ nuostatomis, sudaromos prielaidos savivaldybėms įgyvendinti įstatymu joms priskirtas savarankiškąsias funkcijas, susijusias su viešųjų paslaugų – vandens tiekimo, nuotekų valymo, šilumos tiekimo, atliekų tvarkymo, keleivių vežimo, teritorijų ir gatvių priežiūros ir tvarkymo, maitinimo švietimo, socialinės globos arba sveikatos priežiūros įstaigose paslaugų – teikimo organizavimu, sudarant vidaus sandorius, t. y. netaikant atitinkamų VPĮ nustatytų reikalavimų, jei viešųjų paslaugų teikimas negali būti organizuojamas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka viešai pasirenkant paslaugų teikėją. Tokiu išimtiniu atveju vidaus sandoriai gali būti sudaromi tik tada, kai taip siekiama užtikrinti, kad minėtos viešosios paslaugos būtų teikiamos nuolat, kad jomis galėtų naudotis visi gyventojai, kad jos būtų kokybiškos, ir tik prieš tai įvertinus tokio sprendimo įtaką sąžiningai konkurencijai (Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarimo 24.3 papunktis).

46.       Konstitucinis Teismas 2024 m. spalio 10 d. nutarime pažymėjo, kad VSĮ 55 straipsnio 3 dalis (2023 m. birželio 29 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją šio įstatymo 55 straipsnio 2 dalies 1, 2 ir 4 punktuose nurodytais atvejais nėra taikomi KĮ 4 straipsnyje nustatyti reikalavimai ir draudimai, prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 1, 3, 4 dalims, 120 straipsnio 2 daliai, konstituciniam teisinės valstybės principui, remiantis tais pačiais argumentais konstatavo ir tai, kad šioms Konstitucijos nuostatoms prieštarauja ir VSĮ 55 straipsnio 3 dalyje (2023 m. birželio 29 d. redakcija) įtvirtintas teisinis reguliavimas tiek, kiek pagal jį šio įstatymo 55 straipsnio 2 dalies 1, 2 ir 4 punktuose nurodytais atvejais nėra taikomi šio įstatymo 56 straipsnyje nustatyti reikalavimai (Konstitucinio Teismo 2024 m. spalio 10 d. nutarimo 14.2 papunktis).

Dėl ginčo sandorio kvalifikavimo ir jo (ne)teisėtumo įvertinimo

47.       Atsakovių apeliaciniame skunde teigiama, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atmetė apeliančių poziciją dėl ginčo sandorio kaip koncesijos sutarties kvalifikavimo ir nepagrįstai ginčo sandorio neanalizavo Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnyje (jo 2 ir 4 dalyse) nustatyto reguliavimo kontekste. Teisėjų kolegija neturi pagrindo sutikti su šia pozicija dėl toliau nurodytų motyvų.

48.       Nors byloje nėra ginčo, kad apskritai keleivinio transporto viešųjų paslaugų koncesija kaip tokia yra galima, tačiau, teisėjų kolegijos požiūriu, šiuo atveju ginčo sandorį vertinti kaip koncesiją teisinio pagrindo nėra.

49.       Koncesija, remiantis Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo 2 straipsnio 10 punktu, laikomas suteikiančiosios institucijos koncesininkui pagal šį įstatymą ir sudaromą sutartį suteikiamas leidimas vykdyti ekonominę veiklą, apimančią paslaugų teikimą ir (ar) darbų vykdymą, ir (ar) viešųjų paslaugų teikimą, kai koncesininkas prisiima visą ar didžiąją dalį su tokia veikla susijusios rizikos bei atitinkamas teises ir pareigas, o jo atlygį už tokią veiklą sudaro tik teisės užsiimti atitinkama veikla suteikimas ir pajamos iš tokios veiklos arba tokios teisės suteikimas ir pajamos iš tokios veiklos kartu su atlygiu, mokamu koncesininkui suteikiančiosios institucijos, atsižvelgiant į jos prisiimtą riziką. Koncesijos sutartimi laikoma suteikiančiosios institucijos ir koncesininko raštu sudaroma sutartis, kurioje nustatomos suteikiančiosios institucijos ir koncesininko teisės ir pareigos, susijusios su koncesija, ir kitos šiame įstatyme nurodytos koncesijos sutarties sąlygos.

50.       Kasacinis teismas yra nurodęs, kad koncesijos teisiniai santykiai savo esme yra panašūs į viešųjų pirkimų teisinius santykius, t. y. abeji teisiniai santykiai turi viešojo intereso pobūdį, panašius teisinio reguliavimo tikslus (ekonominis visuomenės suinteresuotumas tam tikrais gėriais, kurių poreikis patenkinamas šiomis viešojo konkurso rūšimis, dalyvių sąžiningos konkurencijos skatinimas ir užtikrinimas, konkursą rengiančių institucijų atstovų korupcijos prevencija ir pan.), paprastai tą patį konkursą inicijuojantį subjektą. Koncesijos teisiniuose santykiuose, be kita ko, reikšmingi nediskriminavimo, lygiateisiškumo, proporcingumo, skaidrumo ir abipusio pripažinimo principai (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. liepos 30 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-350/2010; 2023 m. gegužės 4 d. nutarties civilinėje byloje Nr. e3K-3-150-378/2023 43 punktas).

51.       Kasacinis teismas, pasisakydamas dėl viešojo pirkimo sutarties ir koncesijos atribojimo, taip pat yra pažymėjęs, kad sutarties kvalifikavimui koncesija būtina nustatyti ne tik atlygio už teikiamas paslaugas ar darbus gavimą iš trečiųjų asmenų bei kartu, bet nebūtinai ir iš sutartį sudariusios institucijos (koncesijoje atlygis už suteiktas paslaugas – tik teisė eksploatuoti paslaugą arba tokia teisė kartu su užmokesčiu), tačiau ir tai, ar ūkio subjektas prisiima su nagrinėjamų paslaugų teikimu susijusią riziką. Jei paslaugų teikėjui neperkeliama jokia su paslaugų teikimu susijusi rizika (pvz., jam negresia rinkos netikėtumai), aptariamas sandoris yra viešojo paslaugų pirkimo sutartis (žr. pagal analogiją Teisingumo Teismo 2009 m. rugsėjo 10 d. sprendimą Eurawasser, C-206/08, Rink. 2009, p. I-8377). Koncesijos atveju ūkio subjektui perkeliama visa arba reikšminga su paslauga susijusi rizikos dalis. Rizikos perkėlimas gali sumenkti dėl valstybės reguliavimo. Dažnai tam tikros veiklos sritys, be kita ko, susijusios su visuomenei naudinga veikla (pavyzdžiui, vandens tiekimas ir nuotekų šalinimas) reglamentuojamos taip, kad ten kylanti rizika yra ribojama. Tačiau ir tokiose srityse tiekėjui iš principo gali būti perkeliama perkančiajai organizacijai tekusi ribota rizika, dėl ko sandoris kvalifikuotinas ne viešojo paslaugų pirkimo, o koncesijos sutartimi (žr. pagal analogiją pirmiau nurodytą Teisingumo Teismo sprendimą Eurawasser, C-206/08). Kai atlyginimą paslaugų teikėjui moka išimtinai tretieji asmenys, tam, kad būtų galima nustatyti, jog egzistuoja viešoji paslaugų koncesija, pakanka, kad perkančioji organizacija perkeltų labai ribotą teikimo riziką. Paslaugos ekonominio eksploatavimo riziką reikia suprasti kaip eksploatavimo riziką dėl rinkos netikėtumų. Ji gali reikštis kaip konkurencijos su kitais ūkio subjektais rizika, paslaugų pasiūlos ir paklausos neatitikties rizika, už teikiamą paslaugą turinčiųjų sumokėti skolininkų nemokumo rizika, eksploatavimo išlaidų visiško nepadengimo iš pajamų rizika arba atsakomybės už žalą dėl nesuteiktos paslaugos rizika. Priešingai, tokia rizika, susijusi su blogu ūkio subjekto valdymu arba vertinimo klaidomis, nėra lemiama siekiant kvalifikuoti viešojo pirkimo sutartį arba viešąją paslaugų koncesiją, nes iš tiesų ji būdinga kiekvienai sutarčiai, neatsižvelgiant į tai, atitinka ji viešojo pirkimo sutartį ar paslaugų koncesiją. Kai neužtikrinama, kad bus padengtos visos vykdant veiklą patirtos išlaidos, atsiranda nors ir labai ribota eksploatavimo rizika, ši sutartis turi būti kvalifikuojama kaip viešoji paslaugų koncesija (žr. pagal analogiją Teisingumo Teismo 2011 m. kovo 10 d. sprendimą Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler, C-274/09, Rink. 2011, p. I-1335, ir jame nurodytą Teisingumo Teismo jurisprudenciją) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. spalio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-456/2014).

52.       Minėtoje nutartyje kasacinis teismas, pasisakydamas dėl rizikos, tenkančios tiekėjui koncesijos sutartyje, taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad suteikiant paslaugų koncesiją, koncesininkui perduodama veiklos rizika, susijusi su tų paslaugų naudojimu, apimanti paklausos ar pasiūlos riziką arba abiejų šių rūšių riziką; laikoma, kad koncesininkas prisiima veiklos riziką, kai įprastomis veiklos sąlygomis nesuteikiama garantijų, kad bus atgautos teikiant paslaugas, kurie yra koncesijos dalykas, įdėtos investicijos ar patirtos išlaidos; koncesininkui perduota rizikos dalis turi apimti realią atvirumo rinkos pokyčiams riziką, kaip antai, kad bet koks nuostolis, kurį gali patirti koncesininkas, nebūtų tik nominalus ar nedidelis (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. spalio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-456/2014).

53.       Vienintelė tiekėjo atlyginimo iš trečiųjų asmenų aplinkybė nebūtų pakankama spręsti apie koncesijos teisinius santykius, jei tiekėjo galimus patiriamus nuostolius atlygintų perkančioji organizacija, taip jam garantuodama de minimis patirtų išlaidų padengimą (žr. pagal analogiją Teisingumo Teismo 2011 m. lapkričio 10 d. sprendimą Norma–A ir Dekom, C-348/10, Rink. 2011, p. I-10983) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. spalio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-456/2014).

54.       Taigi, atsižvelgiant į šią teismų praktiką, darytina išvada, kad rizika koncesijoje egzistuoja tik tuomet, kai koncesininkas gali susidurti su rinkos netikėtumais ir turi realią tikimybę neatgauti patirtų išlaidų ir įdėtų investicijų.

55.       Remiantis ginčo sutarties 1.1 papunkčiu, sutarties objektu laikomas ne tik keleivių vežimas užsakovės vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais pagal užsakovės išduotus leidimus, patvirtintus eismo tvarkaraščius ir sutarties šalių prisiimtus įsipareigojimus, bet ir vežėjos išlaidų (negautų pajamų) dėl keleiviams taikytinų važiavimo lengvatų bei nuostolių, susidariusių dėl Kupiškio rajono savivaldybės visuomenei teikiamų būtinų vietinio reguliaraus susisiekimo keleivinio transporto paslaugų, kompensavimas (atlyginimas) teisės aktų nustatyta tvarka. Be to, Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2024 m. gruodžio 12 d. sprendimu Nr. TS-3234 buvo nuspręsta, kad nuo 2025 m. sausio 1 d. visiems keleiviams, važiuojantiems Kupiškio rajono savivaldybės vietinio (priemiesčio) reguliaraus susisiekimo maršrutais, taikoma 100 proc. lengvata; nuostoliai, susidarę vežant keleivius vietinio (priemiesčio) reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje dėl šio sprendimo 1 punkte nurodytos lengvatos, yra kompensuojami iš Kupiškio rajono savivaldybės biudžeto lėšų teisės aktų nustatyta tvarka. Tai reiškia, kad Kupiškio rajono savivaldybės administracija įsipareigojo kompensuoti 100 proc. faktiškai UAB „Kupiškio autobusų parkas“ patirtų sąnaudų ir nuostolių. Kompensavimas tapo savivaldybės administracijos, o ne vežėjos atsakomybe ir rizika dėl galimų nuostolių teko pačiai užsakovei.

56.       Nors atsakovių apeliaciniame skunde teigiama, kad UAB „Kupiškio autobusų parkas“ buvo perduota paklausos rizika, nes šios apeliantės pajamos tiesiogiai priklauso nuo keleivių srautų ir faktiškai surenkamų bilietų pajamų, tačiau apeliantės nepagrįstai tapatina bilietų pardavimo procesą su paklausos rizika, kadangi galiojantis 100 proc. nuostolių kompensavimo mechanizmas užtikrina, jog vežėja nepatirs jokių finansinių praradimų net ir visiškai nesant paslaugos paklausos. Kitaip tariant, jei keleivių srautas sumažėja (paklausos rizika realizuojasi), vežėjos pajamų trūkumas visiškai padengiamas Kupiškio rajono savivaldybės biudžeto lėšomis. Koncesijos atveju, mažėjant paklausai, koncesininkas patiria nuostolį, kurio niekas nekompensuoja, be to, remiantis minėta kasacinio teismo nutartimi civilinėje byloje Nr. 3K-3-456/2014, koncesininkas prisiima veiklos riziką tada, kai įprastomis veiklos sąlygomis nesuteikiama garantijų, kad bus atgautos įdėtos investicijos ar patirtos išlaidos. Šiuo atveju UAB „Kupiškio autobusų parkas“ finansinis rezultatas yra garantuotas savivaldybės biudžeto lėšomis dotuojant visus nuostolingus pervežimus, todėl ekonominė rizika UAB „Kupiškio autobusų parkas“ nėra perduota, priešingai – suteikta absoliuti apsauga nuo rinkos netikėtumų, kurių riziką koncesijos atveju prisiimtų koncesininkas.

57.       Kitokio vertinimo nesuponuoja ir apeliančių argumentai, kad kompensacija yra skirta neutralizuoti ne keleivių nebuvimo, bet savivaldybės administracijos sprendimų dėl bilietų kainos sumažinimo ar nulinės kainos taikymo pasekmes. Pažymėtina, kad jei vežėja teiktų paslaugas 100 proc. lengvatos (nulinės kainos) sąlygomis ir autobusu nevažiuotų nė vienas keleivis, jos pajamos iš bilietų būtų 0 Eur, tačiau pagal galiojantį nuostolių kompensavimo mechanizmą, savivaldybė vis tiek kompensuotų 100 proc. vežėjos patirtų sąnaudų. Toks kompensavimo mechanizmas padengia skirtumą tarp bet kokių gautų pajamų (nesvarbu, ar jos mažos dėl keleiviams taikomų lengvatų, ar dėl mažo keleivių skaičiaus) ir patirtų išlaidų. Vadinasi, savivaldybė visiškai prisiima paklausos riziką: vežėjai nesvarbu, ar keleivių nėra dėl to, kad bilietas brangus, ar dėl to, jog niekas nenori važiuoti – jos nuostoliai bet kokiu atveju bus padengti iš savivaldybės biudžeto.

58.       Be to, pačios apeliantės nurodo, kad toks nuostolių kompensavimas nenumato pelno (rentabilumo) ir padengia tik patirtas sąnaudas. Tačiau tai taip pat įrodo, kad ginčo sandoris negali būti laikomas koncesija. Verslo modelis „dirbti už nulį arba nuostolių padengimą“ yra būdingas vidaus sandoriui, bet ne koncesijai, kuri iš principo yra komercinio pobūdžio bendradarbiavimas.

59.       Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad pagal ginčo sutartį užsakovė su vežėja atsiskaito pagal vežėjos pateiktas atskaitas ir sąskaitas faktūras už suteiktas paslaugas (sutarties 4.2.1 papunktis). UAB „Kupiškio autobusų parkas“ sąskaitos faktūros išrašytos už keleivių vežimo vietinio reguliaraus susisiekimo autobusų maršrutais nuostolių kompensavimą kas mėnesį, tačiau nei šiose sąskaitose, nei jas detalizuojančiose ataskaitose ir šių ataskaitų paaiškinimuose (kaip pavyzdį žr. 4 t., b. l. 202–206), nei pačioje ginčo sutartyje nėra įsipareigojimų būtent iš šių, kaip nuostolių kompensacijos, gaunamų lėšų išlaikyti papildomą infrastruktūrą (autobusų stotį bei darbuotojus). Kitaip tariant, autobusų stotis ir jos išlaikymo klausimas nėra susijęs su ginčo sutartimi, o jos išlaikymo kaštai, viena vertus, byloje nebuvo įrodinėti, kita vertus, jie nepatenka į ginčo sutarties vykdymo rizikos sritį. Todėl ši aplinkybė taip pat nepatvirtina apeliančių skunde įrodinėjamos koncesijos sutarties versijos.

60.       Atmetus transporto koncesijos versiją, atitinkamai atmestini ir apeliančių argumentai dėl Koncesijų įstatymo reikalavimų netaikymo keleivių vežimo autobusais paslaugų sutartims, sudaromoms laikantis Reglamento Nr. 1370/2007 reikalavimų (Koncesijų įstatymo 9 straipsnio 1 dalies 1 punktas).

61.       Pirmosios instancijos teismas pagrįstai įvertino, kad ginčo sutartis pagal turinį neatitinka koncesijos sutarčiai keliamų reikalavimų ir pagrįstai atkreipė dėmesį į tai, jog pačioje ginčo sutartyje nurodyta, kad ji sudaryta vadovaujantis VPĮ 10 straipsniu, VSĮ 6 straipsnio 33 punktu, 15 straipsnio 29 punktu, jos objektas yra keleivių vežimas, t. y. vieša paslauga, numatyta VSĮ 55 straipsnio 2 dalyje, o apie sandorį viešai pranešta kaip apie vidaus sandorį (VS).

62.       Taigi ginčo sandoris kvalifikuotinas kaip viešojo pirkimo vidaus sandoris, kuriuo įsigyjamos viešosios paslaugos, nes jis atitinka visus tokio pobūdžio sutarčiai būdingus požymius. Pirma, sandorio sudarymo metu abi šalys išreiškė valią taikyti būtent šį institutą: sutarties preambulėje tiesiogiai nurodytas VPĮ 10 straipsnis, apie sandorį viešai pranešta kaip apie vidaus sandorį, o Kupiškio rajono savivaldybė išlaiko absoliučią vežėjo kontrolę kaip savo padalinio (yra vienintelė 100 proc. akcijų savininkė). Be to, būtent savivaldybei, kaip perkančiajai organizacijai, teko pareiga apsispręsti, kokią sutartį sudarydama ji ketina vykdyti jai priskirtą savarankiškąją keleivių vežimo vietiniais maršrutais organizavimo funkciją. Antra, sandorio turinys (visiškas ekonominės rizikos nebuvimas) paneigia apeliančių įrodinėjamą koncesijos versiją. Kadangi savivaldybė įsipareigojo kompensuoti 100 proc. faktiškai patirtų sąnaudų ir nuostolių, vežėjos finansinis rezultatas visiškai nepriklauso nuo keleivių srauto ar rinkos paklausos, o tai įrodo, kad ginčo sandoris yra viešųjų paslaugų pirkimas, vykdomas per vidaus operatorių. Galiausiai faktas, kad savivaldybė anksčiau pripažino pareigą skelbti viešąjį konkursą, patvirtina, jog ginčo sandoris yra ne kas kita, kaip bandymas netaikant konkurencingų procedūrų tiesiogiai įsigyti paslaugas iš savo kontroliuojamo subjekto.

63.       Šiame kontekste teisėjų kolegija atmeta apeliančių argumentus, kuriais remiantis teigiama, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi anksčiau sudarytų sutarčių faktu ir VPT pateiktu jų įvertinimu, kaip nepagrįstus. Nors apeliantės pažymi, kad 2017 ir 2020 metais sutartys buvo sudarytos galiojant kitoms VPĮ redakcijoms, nustačiusioms iš esmės skirtingas vidaus sandorių sąlygas, tačiau išimtinumo sąlyga pozityviojoje teisėje buvo tiesiogiai įtvirtinta ir įsigaliojo dar 2017 m. liepos 1 d., kuomet, VPĮ išdėsčius nauja redakcija, VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje buvo įtvirtinta, kad vidaus sandoris gali būti sudaromas tik išimtiniu atveju, kai tenkinamos šio straipsnio 1 dalyje išdėstytos sąlygos ir perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo (žr. 2017 m. gegužės 2 d. Viešųjų pirkimo įstatymo Nr. I-1491 pakeitimo įstatymą Nr. XIII-327). Be to, faktas, kad keleivių vežimo vietinio susisiekimo maršrutais paslaugas nuo pat 1991 metų išimtinai teikė UAB „Kupiškio autobusų parkas“ tik patvirtina aplinkybę, kad šiai paslaugai teikti Kupiškio rajono savivaldybės teritorija niekada nebuvo atverta, o pirmiau nurodyta sutarčių dėl šios viešosios paslaugos teikimo sudarymo chronologija, keičiantis teisiniam reguliavimui ir VPT reaguojant į šiuos pokyčius, patvirtina aplinkybę, kad Kupiškio rajono savivaldybės administracija sąmoningai nesiekė šios rinkos atverti kitiems rinkoje dalyvaujantiems vežėjams.

64.       Kaip nurodyta pirmiau, Kupiškio rajono savivaldybės administracija 2019 m. spalio 22 d. raštu Nr. S1-2305(4.22) VPT nurodė ketinanti skelbti viešuosius pirkimus dėl keleivių vežimo nustatytais maršrutais paslaugų pirkimo. Tačiau nei VPT 2020 m. sausio 22 d. tikrinimo ataskaitos surašymo metu, nei vėliau apie pirkimus nebuvo paskelbusi, o tiesiog sudarė 2020 m. birželio 11 d. vidaus sandorį. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į tai, kad ginčo sandoris sudarytas 2024 m. birželio 14 d., t. y. jau po Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarimo paskelbimo. Todėl Kupiškio rajono savivaldybės administracijai neabejotinai turėjo būti žinoma, kad savivaldybės pavedimas teikti keleivių vežimo viešąsias paslaugas jau įsteigtam ir, be kita ko, įstatyme nurodyta apimtimi jos (arba kito jos atitinkamai kontroliuojamo juridinio asmens) kontroliuojamam viešųjų paslaugų teikėjui, sudarant vidaus sandorį, galimas tik išimtiniu atveju (t. y. tik tada, jei tokių paslaugų teikimas, paisant inter alia veiklos skaidrumo ir viešumo reikalavimų, negali būti organizuojamas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pasirenkant paslaugų teikėją viešai, inter alia taikant VPĮ įtvirtintus viešųjų pirkimų atlikimo tvarkos reikalavimus). Be to, prieš sudarant tokį vidaus sandorį savivaldybė privalo įsitikinti, kad tokių paslaugų teikimas, paisant inter alia veiklos skaidrumo ir viešumo reikalavimų, negali būti organizuojamas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pasirenkant paslaugų teikėją viešai, inter alia taikant VPĮ įtvirtintus viešųjų pirkimų atlikimo tvarkos reikalavimus (Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. nutarimo 24.1, 242 papunkčiai). Kitaip tariant, prieš sudarydama vidaus sandorį, savivaldybė privalėjo įsitikinti, kad šių viešųjų paslaugų neįmanoma įsigyti paskelbus viešąjį pirkimą. Šiuo atveju Kupiškio rajono savivaldybės administracija nesiekė atlikti viešojo pirkimo procedūras, tačiau tiesiog sudarė sutartį su savo kontroliuojama įmone.

65.       Teisėjų kolegija nesutinka ir su apeliančių argumentais, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai išplėtė vidaus sandorių sudarymo teisėtumo kriterijus, remdamasis doktrininiais ar konstituciniais išaiškinimais, nes Konstitucinio Teismo 2022 ir 2024 metų nutarimai savo esme yra skirti įstatymų leidėjui, o ne tiesioginiam sutarčių galiojimo vertinimui.

66.       Nors viena vertus, apeliantės pagrįstai pažymi, kad „Irgita“ byloje kasacinis teismas išaiškino, jog visi vidaus sandorių teisėtumo kriterijai privalo būti aiškiai apibrėžti tik VPĮ, tačiau kasacinio teismo teisėjų kolegija, atsižvelgdama į prejudiciniame sprendime Europos Teisingumo Teismo pateiktą Europos Sąjungos teisės aiškinimą, VPĮ ir kitų teisės normų turinį, šių teisės aktų santykį ir nutartyje nurodytą teisinį reguliavimą aiškinančią teismų praktiką, siekdama užtikrinti skaidrumo ir teisinio tikrumo principus bei vadovaudamasi CPK 361 straipsnio 4 dalies 2 punktu, suformulavo tokias teisės aiškinimo taisykles: 1) perkančiosios organizacijos su savo kontroliuojamais subjektais vidaus (angl. in house) sandorį gali sudaryti tik tokiu atveju, jei tokia jų teisė tiesiogiai įtvirtinta VPĮ; Lietuvos įstatymų leidėjas pagal Direktyvą 2014/24 turi šių sandorių reguliavimo diskreciją; 2) visi materialieji ir procedūriniai įstatymo leidėjo siekiami taikyti vidaus sandorių sudarymo reikalavimai, nepriklausomai nuo to, ar jie nustatyti vykdant iš Europos Sąjungos teisės kylančias pareigas, ar naudojantis vidaus teisinio reguliavimo teise, turi būti aiškiai, tiksliai, nedviprasmiškai ir suprantamai įtvirtinti viename teisės akte – VPĮ (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. gruodžio 17 d. nutarties civilinėje byloje Nr. e3K-3-494-469/2019 76 punktas).

67.       Kita vertus, išimtinio atvejo kriterijaus sąlyga, kaip jau minėta, VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje, t. y. pozityviojoje teisėje, buvo aiškiai įtvirtinta dar nuo 2017 m. liepos 1 d., todėl pirmosios instancijos teismas, priimdamas sprendimą, jokiais pozityviojoje teisėje neįtvirtintais vidaus sandorio teisėtumo kriterijais ir nesirėmė. Be to, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo (toliau – Konstitucinio Teismo įstatymas) 72 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad Konstitucinio Teismo nutarimai yra privalomi visoms valdžios institucijoms, teismams, visoms įmonėms, įstaigoms bei organizacijoms, pareigūnams ir piliečiams (lot. erga omnes). Konstitucinio Teismo nutarimai yra galutiniai ir neskundžiami (Konstitucinio Teismo įstatymo 59 straipsnis). Nors baigęs nagrinėti bylą Konstitucinis Teismas dėl teisės akto atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai priima vieną iš Konstitucinio Tesimo įstatymo 71 straipsnio 1 dalyje nurodytų nutarimų, tačiau tiek teisės doktrinai, tiek teismų praktikai yra svarbi ne tik rezoliucinė Konstitucinio Teismo nutarimo dalis, bet ir konstatuojamojoje dalyje suformuluoti argumentai ir motyvai, kurie nubrėžia būsimo teisinio reguliavimo gaires. Konstitucinis Teismas 2003 m. gegužės 30 d. nutarime Nr. 53-2361 yra nurodęs, kad visos jo nutarimų sudedamosios dalys yra susijusios ir sudaro vieningą visumą, Konstitucinio Teismo nutarime turi būti pateikiami argumentai, kuriais grindžiamas nutarimas ir išdėstoma Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatų samprata, priimant naujus, keičiant, papildant jau priimtus įstatymus ir kitus teisės aktus juos leidžiančios valstybės institucijos – Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausybė – yra saistomos Konstitucinio Teismo nutarimo motyvuojamojoje dalyje išdėstytos Konstitucijos nuostatų sampratos, kitų teisinių argumentų (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d. nutarimo Nr. 53-2361 11.3 papunktis).

68.       Teisės doktrinoje teigiama, kad Konstitucinio Teismo nutarimai, kuriais nebuvo paneigtas teisės normos konstitucingumas, bet atvirkščiai – patvirtintas, nesukelia realių teisinių padarinių, tačiau Konstitucinio Teismo argumentai ir motyvai, kuriais aiškinamos konstitucinės ar kitos normos, išlieka vertingos kaip Lietuvos teisės pažinimo šaltinis. Jų negalima paneigti, panaikinti ar pakoreguoti, nes tam nėra nei konstitucinių, nei iš įstatymo išplaukiančių prielaidų. Jų ignoravimas įstatymų leidyboje, kitoje politinėje ar teisinėje veikloje reiškia, kad ignoruojamos konstitucinės valstybės vertybės, kurios pripažįstamos šiuolaikinėje ideologijoje (Žilys J. Konstitucinio Teismo aktai teisės šaltinių sistemoje // Jurisprudencija. 2000. T. 17(9). P. 75). Konstitucinio Teismo nutarimai (tiek jų rezoliucinė, tiek ir konstatuojamoji dalys) yra teisės šaltiniai (Žilys J. Konstitucinio Teismo aktai teisės šaltinių sistemoje // Jurisprudencija. 2000. T. 17(9). P. 77). Taigi Konstitucinio Teismo nutarimų motyvuojamoji dalis (išaiškinimai) yra tiek pat svarbi, kaip ir rezoliucinė dalis ir yra privaloma visoms valdžios institucijoms, teismams, visoms įmonėms, įstaigoms bei organizacijoms, pareigūnams ir piliečiams (Lietuvos apeliacinio teismo 2023 m. spalio 31 d. nutarties civilinėje byloje Nr. e2A-719-933/2023 33 punktas).

69.       Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad apeliančių argumentai, kuriais bandoma sumenkinti Konstitucinio Teismo nutarimų motyvuojamosios dalies reikšmę tiesioginiam sutarčių teisėtumo vertinimui, yra teisiškai nepagrįsti. Nors „Irgita“ byloje suformuota taisyklė reikalauja, kad vidaus sandorių kriterijai būtų įtvirtinti VPĮ, tai nereiškia, kad teismas, taikydamas šiuos įstatyme jau esančius kriterijus (konkrečiai – VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą „išimtinio atvejo“ sąlygą), gali ignoruoti privalomą šių normų konstitucinę sampratą. Pabrėžtina, kad Konstitucinio Teismo išaiškinimai dėl būtinybės vertinti vidaus sandorio poveikį konkurencijai ir pagrįsti pirkimo neįmanomumą viešo konkurso būdu, nėra naujų, papildomų sąlygų kūrimas, o tik imperatyvus galiojančios VPĮ 10 straipsnio 2 dalies turinio detalizavimas. Todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai vadovavosi Konstitucinio Teismo nutarimuose išdėstytais motyvais kaip privalomais teisės aiškinimo šaltiniais, skirtais užtikrinti Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintą sąžiningos konkurencijos laisvę. Apeliančių teiginys, kad šie išaiškinimai saisto tik įstatymų leidėją, prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Konstitucinio Teismo įstatymo 72 straipsniui, įtvirtinančiam Konstitucinio Teismo nutarimų galią erga omnes. Todėl konstatuotina, kad ginčo sandorio teisėtumo vertinimas per Konstitucinio Teismo doktrinos prizmę buvo ne tik teisėtas, bet ir būtinas siekiant apginti viešąjį interesą bei užtikrinti racionalų viešųjų lėšų naudojimą.

70.       Atitinkamai, atmestini ir apeliančių argumentai dėl lex retro non agit principo taikymo ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 107 straipsnio taikymo. Teisėjų kolegija pažymi, kad apeliantės klaidingai interpretuoja „liberalų reguliavimą“ ir Konstitucinio Teismo 2022 m. gegužės 5 d. ir 2024 m. spalio 10 d. nutarimų objektą. VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą išimtinumo kriterijų Konstitucinis Teismas išaiškino dar 2022 m. gegužės 5 d. nutarime, kuriame iš esmės nurodė, kad vidaus sandoris yra ultima ratio (paskutinė priemonė), o perkančioji organizacija privalo objektyviai pagrįsti, kodėl viešasis pirkimas neužtikrintų viešosios paslaugos kokybės ar tęstinumo, be to, nurodė, kad turi būti įvertinta sprendimo sudaryti vidaus sandorį įtaka sąžiningai konkurencijai, t. y. tai, ar sudarant vidaus sandorį konkrečiam viešosios paslaugos teikėjui neteikiama privilegijų, nediskriminuojami kiti šioje rinkoje veikiantys ūkio subjektai. Minėtas išimtinumo kriterijus ginčo sandorio sudarymo metu (2024 m. birželio 14 d.) buvo galiojantis, aiškus ir privalomas. Konstitucinio Teismo 2024 m. spalio 10 nutarimu antikonstituciniu buvo pripažintas KĮ 4 straipsnio netaikymas, kuris buvo numatytas VSĮ 55 straipsnio 3 dalyje, dėl kurio įtvirtinimo VSĮ 55 straipsnio 3 dalyje, apeliantės tvirtina sandorio sudarymo metu galiojusį reguliavimą buvus liberaliu. Kitaip tariant, vėlesnis Konstitucinio Teismo nutarimas tik patvirtino, kad net ir įstatymu įtvirtintas bandymas atleisti savivaldybes nuo KĮ 4 straipsnio laikymosi negali panaikinti konstitucinės pareigos vertinti poveikį konkurencijai. VPĮ 10 straipsnio 2 dalies reikalavimas savivaldybėms įrodyti išimtinumą, t. y. tai, kad rinka negali pasiūlyti paslaugos, niekada nebuvo panaikintas nei pozityviojoje teisėje, nei ją aiškinančioje teismų praktikoje.

71.       Net ir sutinkant su apeliantėmis tuo aspektu, kad ginčo sutarties objektas yra specifinis ir keleivių autobusais vežimo paslaugų įsigijimo taisykles reguliuoja specialūs teisės aktai – TVPĮ ir KTK, atkreiptinas dėmesys į tai, kad KTK įgyvendina Reglamento Nr. 1370/2007 nuostatas, tačiau tai nepaneigia apeliantės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos pareigos laikytis VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje nustatytų reikalavimų. Ši išvada grindžiama tuo, kad Reglamentas Nr. 1370/2007 (tiek 5 straipsnio 2 dalis, tiek 5 straipsnio 4 dalis) tiesiogiai numato išlygas, jog kompetentinga vietos institucija gali nuspręsti tiesiogiai sudaryti viešųjų paslaugų sutartį, išskyrus tuos atvejus, kai tai draudžiama pagal nacionalinę teisę. Vadinasi, Reglamentas Nr. 1370/2007 pripažįsta nacionalinės teisės ribojimų viršenybę, o Lietuva, įgyvendindama šią diskrecijos teisę, nacionalinėje teisėje (VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje) įtvirtino papildomą pareigą – įrodyti pirkimo būdo išimtinumą, kurio savivaldybė privalo laikytis nepriklausomai nuo sektoriaus specifiškumo. Šios VPĮ nuostatos taikomos subsidiariai kartu su VSĮ nuostatomis. Todėl vien tik tai, kad keleivių vežimas yra savivaldybėms priskirta savarankiškoji funkcija ir teisės aktai numato du jos įgyvendinimo būdus (konkurso būdu arba tiesiogiai sudarant sandorį su jau įsteigtu savivaldybės kontroliuojamu subjektu), o kontroliuojamas subjektas atitinka formaliąsias vidinio operatoriaus ar de minimis taisyklės sąlygas, numatytas Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 2 ir 4 dalyse, neatleidžia savivaldybės nuo pareigos objektyviais įrodymais pagrįsti, kad viešasis pirkimas neužtikrintų paslaugos kokybės ar tęstinumo, ir taip pateisinti pasirinktą nekonkurencinį paslaugų įsigijimo būdą.

72.       Teisėjų kolegija pažymi, kad UAB „Kupiškio autobusų parkas“ apeliaciniame skunde su Kupiškio rajono savivaldybės administracija įrodinėja, jog ginčo sutartis yra transporto paslaugų koncesija, tačiau to neįrodė, tuo tarpu Kupiškio rajono savivaldybės administracija savarankiškame apeliaciniame skunde įrodinėja ginčo sutartį atitikus visus Konstitucinio Teismo nutarimuose nurodytus išaiškinimus, kuriais remiantis vidaus sandoriai gali būti sudaryti. Taigi savarankiškame apeliaciniame skunde pastaroji apeliantė nekvestionuoja pirmosios instancijos teismo išvadų, jog sutartis nėra koncesija, pagrįstumo, priešingai, Kupiškio rajono savivaldybės administracija (perkančioji organizacija) šį sandorį kvalifikuoja vidaus sandoriu, sudarytu pagal VPĮ 10 straipsnio 2 dalį.

73.       Teisėjų kolegija nesutinka su apeliantės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos argumentais, kad ginčo sandoris atitinka visus jam, kaip vidaus sandoriui, sudaryti keliamus reikalavimus. Primintina, kad VPĮ 10 straipsnio 2  dalyje nustatyta, jog vidaus sandoris gali būti sudaromas tik išimtiniu atveju, kai tenkinamos šio straipsnio 1 dalyje išdėstytos sąlygos ir kai: 1) perkant viešojo pirkimo būdu būtų neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo arba 2) įsigyjamos viešosios paslaugos, administruojamos vadovaujantis VSĮ 55 straipsnio 2 dalimi arba 3) vidaus administravimui reikalingas paslaugas įsigyja perkančiosios organizacijos, kurios yra valstybės įmonės, akcinės bendrovės ir uždarosios akcinės bendrovės, kuriose valstybei nuosavybės teise priklausančios akcijos suteikia daugiau kaip 1/2 balsų visuotiniame akcininkų susirinkime. Taigi, be to, kad sudaromas vidaus sandoris turėjo atitikti VPĮ 10 straipsnio 1 dalies sąlygas bei nors vieną iš alternatyvių šio straipsnio 2 dalies punktų (ginčo dėl to byloje nėra, paslaugos buvo perkamos pagal VPĮ 10 straipsnio 2 dalies 2 punktą), šio sandorio sudarymui turėjo egzistuoti objektyviais įrodymais įmanomas pagrįsti atvejo išimtinumas, t. y. kad rinkoje šių paslaugų įsigyti nėra galimybės. Būtent šios pradinės išimtinumo sąlygos egzistavimo ginčo sandorio sudarymo metu perkančioji organizacija neįrodė, nes apskritai nebandė surengti viešo konkurso byloje aptariamų viešųjų paslaugų pirkimui, todėl objektyviai nėra galimybės teigti, kad toks išimtinis atvejis (kad šių paslaugų rinka pasiūlyti negali, ar kad jos brangesnės nei galėtų pasiūlyti vidinis operatorius) ginčo sandorio sudarymo metu egzistavo. Be to, teisėjų kolegija pažymi ir tai, kad VPĮ 10 straipsnio 2 dalies norma įtvirtina perkančiosios organizacijos teisę tik išimtiniais atvejais sudaryti vidaus sandorį, bet ne pareigą sudaryti vidaus sandori?, esant šioje normoje nustatytiems pagrindams.

74.       Iš byloje teismo posėdžių metu išklausytų apeliančių atstovų pasisakymų ir paaiškinimų matyti, kad toks keleivių vežimo paslaugų modelis abiem apeliantėms yra tiesiog priimtinesnis ir patogesnis dėl subjektyvių priežasčių (galimo UAB „Kupiškio autobusų parkas“ neatitikimo konkurso sąlygoms dėl aplinkosauginių reikalavimų, prastos kelių būklės, kuria, be kita ko, rūpintis turėtų ir savivaldybė, autobusų stoties išlaikymo ir administravimo ir pan.). Tačiau vien tik tai nesuteikia teisės ignoruoti įstatyme nustatyto reglamentavimo ir neatleidžia savivaldybės administracijos nuo pareigos, prieš sudarant vidaus sandorį, įrodyti, kad šios viešosios paslaugos teikimo neįmanoma įsigyti rinkoje. Negana to, ši apeliantė nepateikė įtikinamų argumentų, kad rinkoje veikiantys paslaugų teikėjai negalėtų užtikrinti paslaugų kokybės, prieinamumo ir tęstinumo. Savivaldybės administracija, kaip viešojo administravimo subjektas, turi sekti, kas ir iki kada teikia viešąsias paslaugas bei iš anksto planuoti, kas jas teiks vienoms ar kitoms sutartims pasibaigus.

75.       Nesutiktina ir su apeliantės Kupiškio rajono savivaldybės administracijos teiginiais, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai įvertino, jog nebuvo atliktas ekonominis rinkos tyrimas. UAB „Kupiškio autobusų parkas“ 2024 metų finansinių ataskaitų rinkinio audito išvada, atlikta UAB „Kupiškio autobusų parkas“ užsakymu ir parengta 2025 metais, neįrodo, kad Kupiškio rajono savivaldybės administracija, kaip perkančioji organizacija, atliko vidaus sandorio sudarymo ekonominę analizę. Pirmosios instancijos teismui savivaldybės administracija su tripliku pateikė lentelę panašaus į Kupiškio rajono savivaldybės ir UAB „Kupiškio autobusų parkas“ vidaus sandoriu nustatytų maršrutų 1 km savikainos palyginimą, atliktą atsižvelgiant į panašių savivaldybių gyventojų skaičių, metinės maršruto ridos ilgį (km) vidaus sandorio sudarymo laikotarpiu. Atkreiptinas dėmesys, kad šios lentelės parengimo data nėra nurodyta, nenurodytas ir jos rengėjas, dokumentas nepasirašytas. Dėl šių priežasčių pagrindo šia lentele remtis kaip įrodymu nėra, juo labiau kad byloje nepaneigta ieškovės išsakyta abejonė, jog ši lentelė parengta tik teisminio nagrinėjimo metu.

76.       Apibendrindama teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai ginčo sandorį kvalifikavo vidaus sandoriu, atmesdamas apeliančių bylos eigoje įrodinėtą transporto koncesijos versiją. Taip pat pagrįstai konstatavo, kad Kupiškio rajono savivaldybės administracija neįrodė, jog prieš sudarydama ginčijamą vidaus sandorį ji įvykdė pareigą nustatyti ir įvertinti išimtines aplinkybes, leidžiančias netaikyti viešojo pirkimo procedūrų, įvykdė pareigą įsitikinti, kad sudarius vidaus sandorį nebus pažeista keleivių vežimo rinkoje veikiančių tiekėjų konkurencija. Taigi, neįvykdė pareigos pagrįsti išimtinių sąlygų sudaryti vidaus sandorį buvimo ir kad viešasis pirkimas pagal VPĮ šiuo konkrečiu atveju negalėjo būti vykdomas dėl objektyvių priežasčių. Dėl to pagrįstai padarė išvadą, kad ginčijama sutartis (vidaus sandoris) neatitinka imperatyvioje VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje numatytų reikalavimų visumos (nėra išimtumo aplinkybės), taip pat prieštarauja imperatyviems KĮ 4 straipsnio reikalavimams, VPĮ 17 straipsnyje įtvirtintiems viešojo pirkimo principams bei imperatyvioms įstatymo nuostatoms ir viešajai tvarkai (CK 1.80 straipsnio 1 dalis ir 1.81 straipsnio 1 dalis). Atsižvelgdamas į tai, kad ginčo sutarties pripažinimas negaliojančia nuo jos sudarymo momento turėtų neproporcingų pasekmių ir pažeistų viešąjį interesą, pirmosios instancijos teismas teisingai ginčo sutartį pripažino neteisėta ir taikė VPĮ 106 straipsnyje numatytą alternatyvią sankciją – ginčo sutarties termino sutrumpinimą, nustatydamas individualų pagal šioje byloje nustatytas aplinkybes penkių mėnesių terminą nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos. Apeliaciniuose skunduose dėl šios sankcijos pagrįstumo ar jos termino trukmės nė viena iš apeliančių ginčo nekėlė, todėl teisėjų kolegija šiais aspektais plačiau nepasisako.

Dėl prašymo kreiptis į ESTT su prašymu priimti prejudicinį sprendimą

77.       Lietuvos apeliaciniame teisme 2026 m. vasario 2 d. užregistruotas apeliantės UAB „Kupiškio autobusų parkas“ prašymas (dokumento registracijos Nr. DOK-500), kuriame atsakovė prašo stabdyti civilinę bylą ir kreiptis į ESTT su prašymu priimti prejudicinį sprendimą dėl jos prašyme išdėstytų klausimų.  

78.       Apeliantės UAB „Kupiškio autobusų parkas“ teigimu, civilinėje byloje yra sprendžiamas teisinis ginčas, kurio tinkamam išsprendimui būtina kreiptis į ESTT, nes ginčas esą kilo dėl to, jog Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje (2022 m. gegužės 5 d. nutarime ir 2024 m. spalio 10 d. nutarime) nustatė papildomas vidaus sandorio sudarymo sąlygas (išimtinumą, rinkos tyrimą), kurios, apeliantės nuomone, nėra tiesiogiai įtvirtintos pozityviojoje teisėje – Direktyvoje 2014/24/ES ar Reglamente Nr. 1370/2007. Apeliantės vertinimu, nacionalinių teismų taikomi ribojimai, grindžiami konkurencijos teisės imperatyvais, nepagrįstai apriboja perkančiųjų organizacijų teisę sudaryti vidaus sandorius, o transporto sektoriaus specifika ir 100 proc. nuostolių kompensavimo mechanizmas daro tokį kreipimąsi būtiną siekiant užtikrinti ES teisės vienodą taikymą.

79.       Vadovaujantis Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 267 straipsnio 1 dalimi, ESTT priima prejudicinius sprendimus dėl Europos Sąjungos sutarčių aiškinimo ir institucijų, įstaigų ar organų aktų galiojimo ir išaiškinimo. Tokiam klausimui iškilus nagrinėjant bylą valstybės narės teisme, kurio sprendimas pagal nacionalinę teisę negali būti toliau apskundžiamas teismine tvarka, tas teismas kreipiasi į ESTT (SESV 267 straipsnio 3 dalis). Nors nacionalinės valstybių narių teisės aiškinimas pagal bendrąją taisyklę nėra prejudicinio sprendimo dalykas, tačiau kreipimasis dėl prejudicinio sprendimo yra galimas ir tuo atveju, kai ginčo klausimai susiję su nacionalinės teisės nuostatomis, perkeltomis iš Europos Sąjungos teisės arba tiesiogiai su jomis susijusiomis (ESTT sprendimas byloje C-28/95 Leur-Bloem, 32 paragrafas; Lietuvos apeliacinio teismo 2014 m. birželio 23 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 2A-871/2014). Tačiau nacionalinis teismas nėra saistomas bylos šalių iniciatyvos ir sprendimą kreiptis dėl prejudicinio sprendimo priima savo nuožiūra (lot. ex officio), įvertinęs, ar toks kreipimasis yra būtinas sprendimui priimti (žr. ESTT sprendimo byloje CILFIT, C-283/81, 9, 10 punktus).

80.       Remiantis ESTT rekomendacijomis nacionaliniams teismams, prašymas priimti prejudicinį sprendimą turi būti teikiamas dėl Sąjungos teisės išaiškinimo, o ne dėl nacionalinės teisės normų turinio ar fakto klausimų (8 punktas). ESTT gali priimti sprendimą tik jei nagrinėjamoje byloje taikytina Sąjungos teisė palieka neaiškumų (9 punktas) (Lietuvos apeliacinio teismo 2023 m. balandžio 18 d. nutarties civilinėje byloje Nr. e2A-345-516/2023 24 punktas). Svarbu tai, kad ESTT jau yra suformavęs aiškią jurisprudenciją būtent vidaus sandorių ir valstybių narių teisės nustatyti griežtesnius nacionalinius ribojimus srityje, todėl pakartotinis kreipimasis tais pačiais klausimais yra laikomas pertekliniu.

81.       Remiantis aptartu teisiniu reglamentavimu, teisėjų kolegija konstatuoja, kad, visų pirma, Lietuvos apeliaciniam teismui, kaip negalutinei instancijai, nekyla pareiga kreiptis į ESTT. Antra, apeliantės suformuluoti klausimai iš esmės kvestionuoja ne ES teisės neaiškumą, o nacionalinio įstatymo leidėjo ir Konstitucinio Teismo atliktą VPĮ 10 straipsnio 2 dalies aiškinimą. Pažymėtina, kad ESTT byloje C-285/18 („Irgita“ byla) jau aiškiai konstatavo, kad valstybių narių laisvė pasirinkti, jų nuomone, tinkamiausią darbų atlikimo ar paslaugų teikimo organizavimo būdą nėra neribota. Priešingai, ji turi būti įgyvendinama laikantis pagrindinių SESV nuostatų, visų pirma laisvo prekių judėjimo, įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų teikimo, taip pat iš jų išplaukiančių principų, kaip antai vienodo požiūrio, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo (pagal analogiją žr. 1987 m. liepos 9 d. Sprendimo CEI ir Bellini, 27/86–29/86, EU:C:1987:355, 15 punktą; 2000 m. gruodžio 7 d. Sprendimo Telaustria ir Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, 60 punktą ir 2009 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Sea, C‑573/07, EU:C:2009:532, 38 punktą). Paisydama šių apribojimų valstybė narė gali perkančiajai organizacijai nustatyti vidaus sandorio sudarymo sąlygas, kurios nenumatytos Direktyvos 2014/24 12 straipsnio 1 dalyje (ESTT 2019 m. spalio 3 d sprendimo byloje C-285/18 48 ir 49 punktus). Taigi, darytina išvada, kad ESTT jau yra suformavęs aiškią jurisprudenciją būtent vidaus sandorių ir valstybių narių teisės nustatyti griežtesnius nacionalinius ribojimus srityje, todėl pakartotinis kreipimasis tais pačiais klausimais yra laikomas pertekliniu. Trečia, kaip minėta, dėl transporto sektoriaus specifikos, pats Reglamentas Nr. 1370/2007 (5 straipsnio 2 ir 4 dalys) tiesiogiai pripažįsta nacionalinės teisės viršenybę draudžiant ar ribojant tiesioginius suteikimus. Ketvirta, klausimai dėl veiklos rizikos perdavimo (koncesijos požymių) yra faktinio pobūdžio vertinimas, kurį nacionalinis teismas privalo atlikti remdamasis jau suformuota ESTT ir kasacinio teismo praktika. Be to, šioje nutartyje jau pasisakyta, kad ginčo sandoris nelaikytinas koncesija dėl rizikos neprisiėmimo.

82.       Teisėjų kolegijos vertinimu, apeliantės reiškiamos abejonės (vertinant vidaus sandorio teisėtumą transporto sektoriuje) laikomos nepagrįstomis, o ES teisės nuostatos – pakankamai aiškiomis. Apeliantė iš esmės siekia, kad ESTT peržiūrėtų Konstitucinio Teismo pateiktus išaiškinimus, tačiau ESTT neturi tokios jurisdikcijos. Atsižvelgdama į tai, kad visais esminiais aspektais ES teisės interpretacija jau yra pateikta ankstesnėje ESTT jurisprudencijoje, o kreipimasis nagrinėjamu atveju nėra būtinas teisingam ginčo išsprendimui, teisėjų kolegija apeliantės prašymo kreiptis į ESTT netenkina.

Dėl procesinės bylos baigties ir apeliacinės instancijos teisme patirtų bylinėjimosi išlaidų

83.       Apibendrindama teisėjų kolegija pažymi, kad pirmosios instancijos teismas teisingai atliko ginčo sandorio teisinę kvalifikaciją kaip vidaus sandorio ir konstatavęs, kad perkančioji organizacija neįrodė vidaus sandorio sudarymui būtinos išimtinio atvejo sąlygos, padarė pagrįstą išvadą, jog ginčijamas sandoris neatitinka imperatyvioje VPĮ 10 straipsnio 2 dalyje numatytų reikalavimų visumos (nėra išimtumo aplinkybės), taip pat prieštarauja imperatyviems KĮ 4 straipsnio reikalavimams, VPĮ 17 straipsnyje įtvirtintiems viešojo pirkimo principams bei imperatyvioms įstatymo nuostatoms ir viešajai tvarkai (CK 1.80 straipsnio 1 dalis ir 1.81 straipsnio 1 dalis) ir  šį sandorį pripažino neteisėtu, pritaikydamas VPĮ 106 straipsnyje numatytą alternatyvią sankciją – sutarties termino sutrumpinimą.

84.       Šioje nutartyje aptarti esminiai apeliacinių skundų argumentai, kurie nesudaro pagrindo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, kitų argumentų įvertinimas nėra teisiškai reikšmingas šios apeliacijos išnagrinėjimo procesiniam rezultatui, todėl teisėjų kolegija plačiau dėl jų nepasisako. Apeliančių Kupiškio rajono savivaldybės administracijos ir UAB „Kupiškio autobusų parkas“ apeliaciniai skundai atmetami, o skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas (CPK 326 straipsnio 1 dalies 1 punktas).

85.       Apeliantė Kupiškio rajono savivaldybės administracija prašė priteisti jai 3 781,25 Eur išlaidas už apeliacinio skundo parengimą, o apeliantė UAB „Kupiškio autobusų parkas“ nurodė apeliacinės instancijos teisme patyrusi  6 277,98 Eur bylinėjimosi išlaidas. Atsižvelgus į šios apeliacijos išnagrinėjimo procesinį rezultatą, apeliančių patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas nespręstinas, kadangi teisę į apeliacinės instancijos teisme patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimą įgijo tik ieškovė UAB „Transrevis“ (CPK 93 straipsnis).

86.       Ieškovė pateikė įrodymus, patvirtinančius, kad už susipažinimo su apeliaciniais skundais ir atsiliepimo į juos parengimą patyrė 7 399,92 Eur išlaidas: advokatų kontoros TEGOS 2025 m. gruodžio 31 d. PVM sąskaita Nr. TGSLT2504302 ir 2026 m. sausio 27 d. SEB banko, akcinės bendrovės, patvirtinimas apie lėšų įskaitymą į kliento sąskaitą, iš kurio matyti, kad ieškovė UAB „Transrevis“ PVM sąskaitą faktūrą apmokėjo.

87.       Remiantis Rekomendacijų dėl civilinėse bylose priteistino užmokesčio už advokato ar advokato padėjėjo teikiamą pagalbą maksimalaus dydžio, patirtintų Lietuvos advokatų tarybos 2004 m. kovo 26 d. nutarimu ir Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2004 m. balandžio 2 d. įsakymas Nr. 1R-85 (toliau – Rekomendacijų), 7 punktu ir 8.11 papunkčiu, maksimali už atsiliepimą į apeliacinį skundą rekomenduojama priteisti suma (atsižvelgiant į tai, kad sąskaita faktūra apmokėta 2026 m. I ketvirtį), sudarytų 3 155,88 Eur (2 427,60 Eur x 1,3).

88.       Ieškovės UAB „Transrevis“ apeliacinės instancijos teisme patirtos bylinėjimosi išlaidos viršija Rekomendacijose už atsiliepimo į apeliacinį skundą parengimą nustatytą maksimalų rekomenduojamą priteisti dydį, tačiau teisėjų kolegija laiko reikšminga aplinkybe, kad ieškovės atsiliepimas yra pateiktas į du skirtingais argumentais grindžiamus apeliacinius skundus, o šiam atsiliepimui parengti advokatas sugaišo iš viso 31,25 val. Dėl šių priežasčių, atsižvelgdama ir į Rekomendacijų 2 punkte nurodytus kriterijus, teisėjų kolegija vertina, kad ieškovės pagrįsta apeliacinės instancijos teisme patirtų bylinėjimosi išlaidų suma sudaro 6 311,76 Eur ir ši suma ieškovei priteistina iš apeliančių lygiomis dalimis, t. y. po 3 155,88 Eur iš kiekvienos.

Lietuvos apeliacinio teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 326 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 331 straipsniu,

n u t a r i a :

Panevėžio apygardos teismo 2025 m. spalio 10 d. sprendimą palikti nepakeistą. 

Priteisti iš atsakovės biudžetinės įstaigos Kupiškio rajono savivaldybės administracijos (juridinio asmens kodas 188774975) ir atsakovės uždarosios akcinės bendrovės „Kupiškio autobusų parkas“ (juridinio asmens kodas 164742773) ieškovei uždarajai akcinei bendrovei „Transrevis“ (juridinio asmens kodas 124107111) po 3 155,88 Eur (trijų tūkstančių vieno šimto penkiasdešimt penkių eurų 88 centų) bylinėjimosi išlaidų, patirtų apeliacinės instancijos teisme, atlyginimą.

Teisėjai                                                                                           Giedrė Čėsnienė

                                                                                                  Alma Urbanavičienė

                                                                                                  Tomas Venckus