Administracinė byla Nr. eA-4814-575/2017

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00114-2017-3

Procesinio sprendimo kategorija 21.3.5

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. rugsėjo 20 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Arūno Sutkevičiaus,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo S. Š. apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 16 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo S. Š. skundą atsakovui Visagino savivaldybės tarybai, trečiuoju suinteresuotu asmeniu byloje dalyvaujant Visagino savivaldybės merei D. Š., dėl sprendimo panaikinimo, grąžinimo į tarnybą, darbo užmokesčio už priverstinės pravaikštos laiką, kompensacijos už nepanaudotas atostogas priverstinės pravaikštos metu priteisimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1. Pareiškėjas S. Š. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą su skundu (I t., b. l. 1-6), prašydamas panaikinti atsakovo Visagino savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2017 m. kovo 14 d. sprendimą Nr. TS-25 „Dėl Visagino savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo S. Š. atleidimo“ (toliau – ir Sprendimas), grąžinti pareiškėją į Visagino savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigas (lygis A, kategorija 16, paliekant 40 proc. pareiginės algos priemoką už įprastą darbo krūvį viršijančią veiklą bei priedą už tarnybos Lietuvos valstybei stažą), priteisti vidutinį darbo užmokestį už priverstinę pravaikštą nuo 2017 m. kovo 18 d. iki pareiškėjo sugrąžinimo į Visagino savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktoriaus pavaduotojo pareigas dienos ir 5 proc. metines palūkanas nuo priteistos sumos, jas skaičiuojant nuo bylos iškėlimo teisme dienos iki teismo sprendimo visiško įvykdymo, priteisti kompensaciją už nepanaudotas atostogas priverstinės pravaikštos metu bei priteisti bylinėjimosi išlaidų (jei tokių bus) atlyginimą.
1. Paaiškino, kad 2017 m. kovo 14 d. Tarybos sprendimu jis buvo atleistas iš Visagino savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigų praradus pasitikėjimą, tačiau šis Sprendimas buvo priimtas pažeidžiant esmines jo priėmimo procedūras. Pareiškėjo atleidimą iš pareigų inicijavo Tarybos nariai. Dalis jų 2017 m. vasario 17 d. pasirašė pareiškimą (toliau – ir Pareiškimas), kuriuo informavo Visagino savivaldybės merę (toliau – ir Merė) apie šių Tarybos narių nepasitikėjimą pareiškėju. Tą pačią dieną Tarybos narys I. C. pateikė Merei prašymą įtraukti pareiškėjo atleidimo iš pareigų klausimą į 2017 m. vasario 24 d. Tarybos posėdžio darbotvarkę ir pateikė Tarybos sprendimo projektą, aiškinamąjį raštą bei Pareiškimą. 2017 m. vasario 20 d. buvo užregistruotas kitos redakcijos Tarybos sprendimo projektas Nr. TSP-30, kurį parengė Tarybos narys J. Š. Tačiau Merė klausimo dėl pareiškėjo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą į Tarybos posėdžio darbotvarkę neįtraukė. Tuomet ne mažiau kaip 1/3 išrinktų Tarybos narių raštu, kuris 2017 m. kovo 1 d. buvo užregistruotas Nr. 2-921, pareikalavo Merės sušaukti Tarybos posėdį, į jo darbotvarkę įtraukiant pareiškėjo atleidimo iš pareigų klausimą. Merė, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas, VSĮ) 13 straipsnio 4 dalimi ir Visagino savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Visagino savivaldybės tarybos 2015 m. birželio 25 d. sprendimu Nr. TS-129, (toliau – ir Reglamentas) 37 punktu, sušaukė Tarybos posėdį 2017 m. kovo 14 d., kuriame skundžiamu Sprendimu pareiškėjas buvo atleistas iš pareigų.
2. Pareiškėjo manymu, pagal Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalį savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų procedūros pradėjimo pagrindas yra mero iniciatyva arba mero gauta rašytinė informacija apie pavaduotojo tarnybinius nusižengimus. Tačiau šiuo atveju pareiškėjas jokių tarnybinių nusižengimų nėra padaręs, todėl galėjo būti atleistas tik Visagino savivaldybės merės iniciatyva. Šiuo atveju Visagino savivaldybės merės iniciatyvos dėl pareiškėjo atleidimo taip pat nebuvo, o Sprendimas priimtas dalies Tarybos narių Pareiškimo dėl nepasitikėjimo pareiškėju pagrindu, tokiu būdu nesilaikant VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje nustatytos savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų procedūros iniciatyvos diskrecijos. Pagal VSĮ 29 straipsnio 3 dalį tik savivaldybės administracijos direktorius, o ne jo pavaduotojas gali būti atleistas iš pareigų remiantis mero gauta informacija apie savivaldybės tarybos pateiktus nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriumi motyvus.
3. Pažymėjo, jog nei Visagino savivaldybės administracijos direktorius (Tarybos 2017 m. kovo 14 d. posėdžio metu viešai patvirtino neturįs priekaištų), nei Visagino savivaldybės merė pareiškėjui dėl jo darbo Visagino savivaldybės administracijoje jokių pretenzijų nereiškė ir klausimo dėl nepasitikėjimo pareiškėju niekada nekėlė. Priešingai, pareiškėjo darbu Merė buvo visiškai patenkinta ir kėlė klausimą dėl dalies Tarybos narių atsakomybės stokos, kurie dirbtinai kėlė nepasitikėjimo iniciatyvas tiek Merės pavaduotoja, tiek pareiškėju, bandė įtikinti iniciatorius atsiimti registruotą sprendimo projektą. Vien faktas, kad Merė į vėlesniojo Tarybos posėdžio (2017 m. kovo 14 d.) darbotvarkę įtraukė dalies Tarybos narių inicijuotą klausimą dėl pareiškėjo atleidimo iš pareigų, nelaikytina jos iniciatyva, nes ji tai turėjo padaryti vadovaudamasi VSĮ 13 straipsnio 4 dalies nuostatomis. Taigi skundžiamo Sprendimo priėmimo procedūros pažeidimas turi esminės įtakos jo pagrįstumui.
4. Atkreipė dėmesį į tai, kad pagal VSĮ 29 straipsnio 3 dalį atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą direktoriumi (ne direktoriaus pavaduotoju) procedūra pradedama mero iniciatyva gavus nepasitikėjimo motyvus iš savivaldybės tarybos, kaip institucijos, o ne iš dalies tarybos narių, kaip buvo šiuo atveju. Atskiriems savivaldybės tarybos nariams nėra suteikta teisė reikšti nepasitikėjimą politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautoju. Taigi motyvų dėl savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą pateikimo merui funkcija yra deleguota būtent savivaldybės tarybai, kaip institucijai, o ne atskiriems tarybos nariams. Taigi šiuo atveju Visagino savivaldybės taryba, priimdama Sprendimą, viršijo savo įgaliojimus ir tokiu būdu veikė neteisėtai.
5. Pareiškėjui abejones sukėlė ir tai, ar sprendimo dėl pareiškėjo atleidimo projektas, kuris buvo priimtas, buvo vienodai suprantamas ir žinomas visų Pareiškimą pasirašiusių Tarybos narių. Visiškai nėra aišku, kokiu pagrindu J. Š. vienasmeniškai inicijavo ir parengė kitos redakcijos sprendimo projektą, prie kurio buvo pridėtas tas pats aiškinamasis raštas ir Pareiškimas. Visa tai kelia abejonių dėl to, ar sprendimo dėl pareiškėjo atleidimo projektas apskritai buvo derinamas su Pareiškimą pasirašiusiais Tarybos nariais. Taip pat, pareiškėjo manymu, Taryba sprendimą atleisti pareiškėją priėmė negalėjusi visiškai susipažinti su šio sprendimo projekto nuostatomis ir galutiniu sprendimo projekto variantu.
2. Atsakovas Visagino savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškėjo skundą (I t., b. l. 46-52) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
1. Atsakovas paaiškino, kad Sprendimą priėmė teisėtai ir nepažeidė tokio sprendimo priėmimo procedūrų, nustatytų Vietos savivaldos įstatyme. Pagal VSĮ savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimas iš pareigų yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija, kurios negali riboti ir negali įgyvendinti kita savivaldybės institucija. Nors VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje nepasisakyta dėl detalios administracijos direktoriaus pavaduotojo iš pareigų atleidimo procedūros, tačiau, atsižvelgiant į tai, kad VSĮ nėra tiesiogiai draudžiama savivaldybės tarybos nariams rengti klausimus ir teikti projektus dėl administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo, o Reglamento 55 punkte numatyta tarybos nariams teisė inicijuoti svarstyti klausimus tarybos posėdyje, VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje numatytos nuostatos interpretuotinos kaip papildomų įgaliojimų suteikimas merui inicijuoti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimą ir tarnybinės nuobaudos jam skyrimą esant duomenų apie nepasitikėjimą juo ar duomenų apie tarnybinio nusižengimo padarymą. Iniciatyvos pareiškimas negali būti suprantamas kaip administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūros pradžia, bet aiškintinas kaip pasiūlymas pradėti atleidimo procedūrą, nurodant procedūros pradėjimo pagrindus, motyvus, atleidimo klausimo rengėjus, atleidimo priežastis. Nepasitikėjimo pareiškimo procedūra administracijos direktoriaus pavaduotojui negali būti labiau apribota nei administracijos direktoriui, todėl tarybos narių pareiškimas įregistruoti sprendimo projektą dėl administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo, pateikus nepasitikėjimo administracijos direktoriaus pavaduotoju motyvus, yra pakankama rašytinė informacija nepasitikėjimo administracijos direktoriaus pavaduotoju procedūrai inicijuoti, kurios šiuo atveju Visagino savivaldybės merė neinicijavo ir savo įgaliojimais nepasinaudojo. Be to, jei savivaldybės taryba negalėtų pradėti administracijos direktoriaus atleidimo procedūros be mero iniciatyvos, būtų neteisėtai apribojama jos išimtinė kompetencija ir paneigiamas savivaldybės tarybos viršenybės prieš jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas principas.
2. Pažymėjo, jog, kadangi Tarybos posėdį Merė sušaukė to raštu reikalaujant ne mažiau kaip 1/3 išrinktų Tarybos narių, tai posėdis sušauktas teisėtai. Kadangi Tarybos posėdyje dalyvavo ne mažiau kaip 13 savivaldybės Tarybos narių, tai posėdis taip pat buvo teisėtas. Kadangi pareikšto nepasitikėjimo motyvai ir priežastys yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija, tai politinis nepasitikėjimas negali būti teisminio nagrinėjimo dalyku, taigi ir pareiškėjo argumentai, kad dėl pareiškėjo darbo nei meras, nei administracijos direktorius neturėjo priekaištų ar nusiskundimų, todėl pareiškėjas negalėjo būti atleistas, yra teisiškai nereikšmingi. Taigi pareiškėjas pagrįstai atleistas iš tarnybos 2017 m. kovo 14 d. tarybos sprendimu Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – ir Valstybės tarnybos įstatymas, VTĮ) 44 straipsnio 1 dalies 7 punkto pagrindu dėl Tarybos pareikšto nepasitikėjimo pareiškėju, kaip politinio pasitikėjimo valstybės tarnautoju.
3. Teigė, kad pagal VSĮ 29 straipsnio 3 dalį savivaldybės tarybos, kaip kolegialios institucijos, nepasitikėjimo motyvų pareiškimas būtinas tik reiškiant nepasitikėjimą administracijos direktoriumi, o reiškiant nepasitikėjimą administracijos direktoriaus pavaduotoju tokio motyvų pareiškimo VSĮ nereikalauja, todėl nepasitikėjimą administracijos direktoriaus pavaduotoju gali pareikšti ir dalis savivaldybės tarybos narių.
4. Dėl dviejų skirtingų Tarybos Sprendimo projektų, pažymėjo, kad, vadovaujantis VSĮ 13 straipsnio 5, 6 dalių, Reglamento 47, 48, 68, 70, 107 punktų nuostatomis, gali būti teikiami alternatyvūs sprendimo projektai, tačiau šiuo atveju buvo pateiktas vienas sprendimo projektas. Balsavę Tarybos nariai pastebėjimų nei balsavimo metu 2017 m. kovo 14 d. posėdyje, nei vėliau dėl projekto Nr. TSP-30 neturėjo. Pateiktas sprendimo projektas prieš ir po suderinimo yra tas pats, tačiau derinimo procedūros metu projektas yra koreguojamas, todėl pateikto 2017 m. vasario 20 d. ir įregistruoto sprendimo projekto turinys gali skirtis, tačiau tai nereiškia, kad balsavimui Tarybos 2017 m. kovo 14 d. posėdyje buvo pateikti du skirtingi pareiškėjo atleidimo sprendimų projektai. 2017 m. kovo 14 d. buvo balsuojama dėl vieno sprendimo projekto – Nr. TSP-30. Pareiškėjas nepateikė jokių įrodymų ir nenurodė aplinkybių, kad Taryba sprendimą atleisti pareiškėją priėmė negalėjusi visiškai susipažinti su šio sprendimo projekto nuostatomis ir galutiniu sprendimo projekto variantu. Šiuo atveju duomenų ar informacijos, kad Tarybos nariai nebūtų susipažinę su 2017 m. kovo 14 d. Tarybos sprendimo projektu ar nebūtų dėl jo informuoti, nėra.
3. Trečiasis suinteresuotas asmuo Visagino savivaldybės merė D. Š. atsiliepime į pareiškėjo skundą (I t., b. l. 84-85) su juo sutiko ir palaikė.
1. Paaiškino, kad politinio nepasitikėjimo pareiškėju motyvas ir pagrindas buvo Visagino savivaldybės administracijos vardu vykdoma administracijos direktoriaus pavaduotojo vadovaujamos Nuolatinės viešųjų pirkimų komisijos veikla, jo veikla Visagino savivaldybei priklausančios UAB „Visagino būstas“ valdyboje bei Visagino savivaldybės administracijos Strateginio planavimo ir investicijų valdymo veiklos srities trūkumai. Nors pagal Vietos savivaldos įstatymo nuostatas savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas yra atskaitingas savivaldybės administracijos direktoriui, o prireikus ir savivaldybės tarybai, tačiau per beveik dvejus jo darbo metus nei administracijos direktorius, nei Tarybos nariai jokių pastabų dėl netinkamo (nekokybiško) direktoriaus pavaduotojo darbo neturėjo ir abejonių dėl galimai netinkamai Nuolatinės viešųjų pirkimų komisijos organizuojamų rangos darbų pirkimų nereiškė. Visagino savivaldybės merės nuomone, direktoriaus pavaduotojas dirbo gerai.
2. Teigė, kad Visagino savivaldybės tarybos posėdis 2017 m. vasario 24 d. buvo suplanuotas iš anksto, o 2017 m. vasario 17 d. pareiškimas dėl nepasitikėjimo pareiškėju su sprendimo projektu ir aiškinamuoju raštu registruotas baigiantis darbo dienai penktadienį, o kitą darbo dieną, pirmadienį, buvo užregistruotas dar vienas sprendimo projektas, todėl šio klausimo įtraukimas į Tarybos posėdį buvo neįmanomas dėl sprendimų projektuose iškilusių neaiškumų (prieštaravimų) ir terminų. 2017 m. kovo 1 d. gautas dalies Visagino savivaldybės tarybos narių 2017 m. sausio 25 d. raštas sušaukti neeilinį tarybos posėdį. Vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 4 dalimi, toks Tarybos narių prašymas buvo patenkintas sušaukiant posėdį 2017 m. kovo 14 d., kuriame ir buvo priimtas Sprendimas atleisti pareiškėją iš pareigų.
3. Pažymėjo, jog, susiklosčius situacijai, kai įpusėjus kadencijai be aiškaus pagrindo atleidžiami Merės pavaduoja ir administracijos direktoriaus pavaduotojas, Merė 2017 m. kovo 14 d. Tarybos posėdyje kėlė savivaldybės tarybos narių atsakomybės už sklandų savivaldybės bei savivaldybės administracijos darbą klausimą. Nors savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo priėmimas į pareigas ir atleidimas yra savivaldybės tarybos išimtinė kompetencija (VSĮ 16 str. 2 d. 9 p.), tačiau atleidimo procedūra turi atitikti įstatymo nuostatas.
4. Nurodė, kad atleisti pareiškėją iš pareigų savo iniciatyva neturėjo pagrindo ir tokio atleidimo neinicijavo, o atleisti pagal Tarybos pateiktus nepasitikėjimo motyvus, pagal VSĮ 29 straipsnio 3 dalį galima tik savivaldybės administracijos direktorių, kadangi direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) šioje normoje nėra nurodyti.

II.

4. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2017 m. birželio 16 d. sprendimu (I t., b. l. 93-99) pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.
5. Atsižvelgęs į byloje nustatytas skundžiamo Sprendimo priėmimo faktines aplinkybes, teismas pažymėjo, jog Taryba svarstė Tarybos nario J. Š. parengtą, Administracijoje 2017 m. vasario 20 d. įregistruotą sprendimo projektą, kurio registracijos Nr. TSP-30, dėl pareiškėjo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą, kuris Tarybai buvo pateiktas laikantis Reglamente nustatytos Tarybos posėdžiuose teikiamų svarstyti klausimų rengimo tvarkos, numatytos Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 5 dalyje, Reglamento 43.1, 46-47, 56-60, 63, 68, 71 punktuose. Todėl atmetė pareiškėjo argumentus, kad su minėto sprendimo projektu buvo nesusipažinę Tarybos nariai, kurie pasirašė 2017 m. vasario 17 d. pareiškimą dėl nepasitikėjimo pareiškėju.
6. Aiškindamas Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalį, teismas atsižvelgė į anksčiau galiojusią šios normos redakciją bei į tai, kaip ji buvo pakeista vėlesne redakcija, todėl sprendė, kad palyginus ankstesnę aptariamos teisės normos dalies redakciją su galiojančia nuo 2016 m. gruodžio 1 d. šios normos dalies redakcija, darytina išvada, jog šia pakeista teisės norma buvo nustatyta savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą tvarka, tačiau nėra detaliai nustatyta savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) atleidimo tvarka jam (jiems) praradus savivaldybės tarybos pasitikėjimą. Teismas pažymėjo, kad ir rengiant Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 11, 13, 20 ir 29 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XII-2636 projektą buvo akcentuojamas būtent savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą tvarkos nustatymas. Tačiau įstatymų leidėjas, rengdamas Vietos savivaldos įstatymo pakeitimo projektus ir priimdamas minėtą Vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatymą Nr. XII-2636, nekėlė tikslo susiaurinti savivaldybės tarybos kompetencijos, pareiškiant nepasitikėjimą bei šiuo pagrindu atleidžiant iš pareigų savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją (pavaduotojus), t. y. nesiekė būtent šio politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojo atleidimą praradus pasitikėjimą apriboti labiau, negu savivaldybės administracijos direktoriaus. Pažymėjo, kad Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalyje bei 16 straipsnio 2 dalies 9 punkte įtvirtinta savivaldybės Tarybos kompetencija spręsti tiek nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriumi, tiek ir jo pavaduotoju (pavaduotojais) klausimus ir juos atleisti šiuo pagrindu.
7. Atsižvelgęs į tai, teismas padarė išvadą, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimas iš pareigų praradus pasitikėjimą gali būti vykdomas bendra Vietos savivaldos įstatyme ir Reglamente nustatyta sprendimų priėmimo tvarka, o Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies nuostatos neriboja savivaldybės tarybos kompetencijos spręsti dėl nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoju (pavaduotojais) ir jo (jų) atleidimo šiuo pagrindu. Pažymėjo, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo nuostatas inicijuoti klausimus svarstyti savivaldybės tarybos posėdyje gali ne tik savivaldybės meras, bet ir kiti įstatyme nurodyti subjektai, tarp kurių ir savivaldybės tarybos nariai ir / ar jų grupės (VSĮ 13 str. 4 d.). Nagrinėjamu atveju tarybos posėdis, kuriame priimtas ginčijamas Sprendimas, buvo sušauktas 2017 m. kovo 6 d. Visagino savivaldybės merės potvarkiu Nr. PV-15 raštu to pareikalavus ne mažiau kaip 1/3 išrinktų Tarybos narių (ne mažiau 9) grupei, laikantis Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 4 dalies ir Reglamento 37 punkto nuostatų ir esant pateiktiems svarstytiniems klausimams ir sprendimų projektams. Pareiškėjas neginčija Tarybos posėdžio sušaukimo ir darbotvarkės, kuri buvo sudaryta tuo pačiu 2017 m. kovo 6 d. Merės potvarkiu, įtraukiant pareiškėjo atleidimo iš pareigų klausimo svarstymą, teisėtumo. Teismas pažymėjo, kad Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalis įtvirtina savivaldybės tarybos kompetenciją, be kita ko, slapta balsuojant spręsti nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoju (pavaduotojais) klausimus. Nagrinėjamu atveju 2016 m. kovo 14 d. Tarybos posėdyje slaptu kolegialios institucijos – Tarybos narių balsavimu savivaldybės tarybos posėdyje dalyvaujančių Tarybos narių balsų dauguma (dalyvavo 23 Tarybos nariai, balsavo „už“ 12 Tarybos narių) priimtu sprendimu buvo išreikštas Tarybos, kaip kolegialios institucijos, nepasitikėjimas pareiškėju ir šiuo pagrindu pareiškėjas buvo atleistas.
8. Teismas taip pat, vadovaudamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojama praktika šio pobūdžio bylose (pvz., 2010 m. birželio 22 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. A143-873/2010, 2014 m. sausio 21 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A143-182/2014), pareiškėjo (kaip Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 9 punkto taikymo subjekto) teisės aktų nustatytų teisių ar įstatymų saugomų interesų (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 str. 1 d., 23 str. 1 d.) pažeidimų nenustatė.

III.

9. Pareiškėjas S. Š. pateikė apeliacinį skundą (I t., b. l. 101-108), kuriame prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 16 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti. Pareiškėjo apeliacinis skundas grindžiamas iš dalies tais pačiais argumentais, kaip ir skundas pirmosios instancijos teismui, papildomai nurodant, kad:
1. Tarybos nariai, pasirašę Pareiškimą, nurodė, kad pareiškėjo atleidimo procedūra turėtų būti vykdoma VSĮ 29 straipsnio 3 dalies pagrindu.
2. Pareiškėjo manymu, VSĮ 29 straipsnio 3 dalis reglamentuoja savivaldybės administracijos direktoriaus ir direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūrą, o teismo teiginys, kad šia pakeista teisės norma buvo nustatyta savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą tvarka, tačiau nėra detaliai nustatyta savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) atleidimo tvarka jam (jiems) praradus savivaldybės tarybos pasitikėjimą, nepagrįstas. Teismas nepateikė jokių tokią išvadą pagrindžiančių argumentų. Aiškinamasis raštas „Dėl Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 11, 13, 20 ir 29 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto (XIIP-4081(2), Lietuvos Respublikos laikino tiesioginio valdymo savivaldybės teritorijoje įstatymo Nr. I-830 2 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto (XIIP-4082(2)“ patvirtina, kad pakeitimai parengti siekiant patikslinti galiojančias nuostatas ir užtikrinti, kad laiku būtų sudaryta ir visais galimais atvejais sklandžiai funkcionuotų savivaldybės institucinė sistema, būtų aiškiai reglamentuotas mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus ir jo pavaduotojo (pavaduotojų), Kontrolės komiteto ir įstatyme nustatytų komisijų pirmininkų skyrimas ir atleidimas iš einamų pareigų. Todėl pirmosios instancijos teismas visiškai nepagrįstai teigia, kad nuo 2016 m. gruodžio 1 d. galiojančia VSĮ 29 straipsnio 3 dalies redakcija nebuvo siekiama sureglamentuoti ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūrą. Šiuo atveju, atsižvelgiant į įstatymų leidėjo ketinimo (teleologinio) teisės aiškinimo metodą, VSĮ 29 straipsnio 3 dalis negali būti aiškinama kitaip, nei nurodyta įstatymų leidėjo aiškinamajame rašte. Be to, teismas, grįsdamas savo sprendimą, tik pateikė nuorodą į www.lrs.lt, tačiau nenurodė, kokiu konkrečiu dokumentu vadovavosi. Taip pat teismas nepateikė ir jokių kitų argumentų, pagrindžiančių jo išvadą.
3. Aiškinant VSĮ 29 straipsnio 3 dalies normą lingvistiškai, akivaizdžiai matyti, kad ja reguliuojama ne tik savivaldybės administracijos direktoriaus, bet ir jo pavaduotojo atleidimo procedūra, kadangi pats VSĮ 29 straipsnis yra pavadintas „vykdomoji institucija“. Vykdomoji yra ne tik savivaldybės administracijos direktorius, bet ir direktoriaus pavaduotojas, jei savivaldybės taryba jam deleguoja vykdomosios valdžios funkcijas (VSĮ 29 str. 1 d.). Visoje VSĮ 29 straipsnio normoje kalbama tiek apie savivaldybės administracijos direktoriaus, tiek ir apie direktoriaus pavaduotojo skyrimo tvarką, darbo organizavimą ir pan. Be to, pačioje VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje taip pat aiškiai nurodyta: „atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą ar tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūra“. Be to, norma nustato ir dar vieną atvejį, jog tik savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo procedūra gali būti pradėta remiantis mero gauta rašytine informacija apie savivaldybės tarybos pateiktus nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriumi motyvus. Atsižvelgiant į tai, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, jog VSĮ 29 straipsnio 3 dalis savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūros inicijavimui nėra taikoma ir neatsakė į nei vieną pareiškėjo skundo argumentą, sprendimas yra be motyvų (ABTĮ 86 str. 2 d., 87 str. 4 d.), todėl naikintinas ir priimtinas naujas sprendimas.
4. Pirmosios instancijos teismo posėdžio metu, atsižvelgiant į atsakovo atsakymą į pareiškėjo klausimą, ar Tarybos nariai inicijuodami, o vėliau ir Taryboje priimdami Sprendimą vadovavosi VSĮ 29 straipsnio 3 dalimi, t. y. kad patvirtino, jog rėmėsi bendrosiomis VSĮ nuostatomis, o VSĮ 29 straipsnio 3 dalis yra specialioji nuostata, į kurią taip pat reikėtų atsižvelgti, tačiau, kadangi ji yra nekonkreti ir kolizinė, buvo nurodytos tos VSĮ normos, kurios yra tinkamos šiuo atveju, tuo atsakovas tik patvirtino, kad pakeitė savo poziciją ir tai, jog VSĮ 29 straipsnio 3 dalimi nebuvo vadovautasi. Taigi atsakovo pozicija yra prieštaringa ir nenuosekli, tačiau pirmosios instancijos teismas į tai neatsižvelgė ir šios aplinkybės apskritai nevertino. Pažymėtina, kad atsakovui, kaip savivaldybės institucijai, yra keliami aukštesni atidumo ir rūpestingumo standartai, Taryba savo veikloje privalo veikti skaidriai, vadovaudamasi teisės normomis, tačiau šiuo atveju kyla abejonė, ar Taryba tinkamai vykdo savo funkcijas, nes VSĮ 29 straipsnio 3 dalies aspektu ne tik neturi aiškios pozicijos, bet ir ją nuolat keičia, traktuodama šią normą sau naudinga linkme. Visa tai sudaro pagrįstą abejonę Tarybos priimamais sprendimais, o skundžiamą Sprendimą daro neteisėtu ir nepagrįstu.
5. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, aiškinant proceso teisės normas, tarnybos teisinių santykių srityje įrodinėjimo našta dėl neigiamų pasekmių valstybės tarnautojui taikymo paprastai perkeliama darbdaviui. Todėl šiuo atveju būtent Taryba turi įrodyti, kad pareiškėjo atleidimo procedūra buvo atlikta tinkamai, tačiau, atsižvelgiant į prieštaringą atsakovo poziciją, pareiškėjo, kaip silpnesniosios šalies, skundas turi būti tenkinamas.
6. Savo paaiškinimų, jog Tarybai teisės aktais yra suteikta teisė inicijuoti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūrą, atsakovas nepagrindė jokiomis teisės normomis. Visi atsakovo atsiliepime pateikti išvedžiojimai yra atsakovą atstovaujančių asmenų strategija, ginantis nuo padarytų procedūrinių pažeidimų (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2017 m. sausio 18 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-85-695/2017).
7. Nors atsakovas teigia, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūra gali būti pradedama ir gavus rašytinę informaciją apie Tarybos pateiktus nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoju motyvus, tačiau tokios nuostatos VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje nėra. Atsakovas taiko analogijos principą, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui turėtų būti taikoma VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje nustatyta savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo procedūra. Tačiau Taryba taip piktnaudžiauja savo teise ir taiko analogiją teisės normos aiškinimui jai naudinga linkme. Šiuo atveju jokios teisės spragos nėra, o VSĮ 29 straipsnio 3 dalis aiškiai reglamentuoja savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūrą, todėl taikyti analogijos principą ir ją interpretuoti kitaip, nei yra tiesiogiai nurodyta, šiuo atveju negalima. Taip pat klaidingas atsakovo teiginys, kad priešingai interpretuojant VSĮ 29 straipsnio 3 dalį būtų apribojama išimtinė Tarybos kompetencija ir viršenybės paneigimas prieš jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas, kadangi, vadovaujantis VSĮ 3 straipsnio 3 dalimi savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas nėra vykdomoji institucija, jei tokių įgaliojimų nesuteikia savivaldybės taryba. Šiuo atveju, pareiškėjui, kaip savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui, Taryba nebuvo suteikusi vykdomosios institucijos įgaliojimų, todėl, vadovaujantis VSĮ 29 straipsnio 3 dalimi, nėra pažeidžiama Tarybos kompetencija ir viršenybė prieš jai atskaitingas savivaldybės vykdomąsias institucijas. Be to, iš esmės skiriasi savivaldybės administracijos direktoriaus ir direktoriaus pavaduotojo funkcijos, įgaliojimai bei atsakomybė. Todėl savivaldybės administracijos direktoriaus atveju yra numatyta ir papildoma atleidimo inicijavimo procedūra. Taip pat, atkreiptinas dėmesys į tai, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo paskyrimas savivaldybės administracijoje nėra privalomas, net ir esant įsteigtai pareigybei, meras gali neteikti kandidatūros.
10. Atsakovas Visagino savivaldybės taryba atsiliepime į apeliacinį skundą (I t., b. l. 116-121) prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:
1. Sprendimo preambulėje nėra nurodyta, kad Visagino savivaldybės taryba atleido pareiškėją iš pareigų, vadovaudamasi VSĮ 29 straipsnio 3 dalimi, todėl esant nurodytiems kitiems teisiniams pagrindams VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje numatyta procedūra netaikytina. Šiuo atveju Tarybos nariai Pareiškimu dėl nepasitikėjimo pateikė Merei prašymą pradėti pareiškėjo atleidimo dėl nepasitikėjimo juo procedūrą, tačiau VSĮ 29 straipsnio 3 dalis nustato, kad atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą procedūra pagal savivaldybės tarybos pateiktus nepasitikėjimo motyvus mero gali būti pradėta tik dėl administracijos direktoriaus. VSĮ, kaip pažymėjo pirmosios instancijos teismas, nereguliuoja administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūros gavus rašytinę tarybos narių informaciją, todėl būtina atsižvelgti į bendrą nustatytą VSĮ tarybos kompetenciją ir sprendimų priėmimo procedūras. VSĮ 29 straipsnio 3 dalis nustatė ne tarybos kompetencijos apribojimus, bet suteikė merui papildomus įgaliojimus, todėl meras gauna didesnius įgaliojimus kontroliuojant savivaldybės vykdomąją instituciją. Jeigu VSĮ 29 straipsnio 3 dalies pakeitimu įstatymų leidėjas būtų norėjęs apriboti tarybos kompetenciją, tai būtų nustatęs tarybai apribojimus įgyvendinant išimtinę kompetenciją – atleisti administracijos direktoriaus pavaduotoją. Nuo 2014 m. liepos 12 d. merą renkant tiesiogiai ir suteikiant jam tiesioginį rinkėjų pasitikėjimą, VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje atsirado ir papildomi mero įgaliojimai, būtent, inicijuoti atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą ar tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūras. Iš aiškinamojo rašto dėl VSĮ Nr. 1-533 11, 13, 20 ir 29 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto (XIIP-4081(2), Lietuvos Respublikos laikino tiesioginio valdymo savivaldybės teritorijoje įstatymo Nr. 1-830 2 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto (XIIP-4082(2), matyti, kad straipsnių pakeitimo projektai parengti siekiant patikslinti galiojančias nuostatas ir užtikrinti, kad laiku būtų sudaryta ir visais galimais atvejais sklandžiai funkcionuotų savivaldybės institucinė sistema, būtų aiškiai reglamentuotas mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus ir jo pavaduotojo (pavaduotojų), Kontrolės komiteto ir įstatyme nustatytų komisijų pirmininkų skyrimas ir atleidimas iš einamų pareigų. Iš aiškinamojo rašto 3 punkto matyti, kad teisiniu reguliavimu siekta nustatyti teisę merui, kai jis išrenkamas savivaldybės tarybos kadencijos laikotarpiu, siūlyti savivaldybės tarybai atleisti iš pareigų asmenis, einančius mero pavaduotojo (pavaduotojų), administracijos direktoriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) pareigas, ir siūlyti į šias pareigas kitus asmenis. Iš aiškinamojo rašto 4 punkto iš siūlomų naujų teisinio reguliavimo nuostatų ir laukiama teigiamų rezultatų, kad meras savivaldybės tarybos veiklos reglamento nustatyta tvarka pristato, derina ir teikia savivaldybės tarybai mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (savivaldybės administracijos direktoriaus siūlymu), Kontrolės komiteto ir įstatyme nustatytų komisijų pirmininkų kandidatūras, taip pat reglamento nustatyta tvarka gali siūlyti atleisti juos iš pareigų, siūlyti skirti nuobaudas savivaldybės administracijos direktoriui. Kaip matyti iš aiškinamojo rašto, įstatymų pakeitimu siekta suteikti naujas teises mero institucijai, kurie aiškinamajame rašte suprantami kaip mero siūlymai tarybai imtis veiksmų, įstatyme apibrėžti kaip iniciatyvos teisė. Šiais įstatymų pakeitimais nesiekta apriboti savivaldybių tarybų kompetencijos, tačiau siekta suteikti naujų įgaliojimų merui, taigi savivaldybių tarybos po minėtų įstatymų pakeitimų išlaikė teisę per išimtinę kompetenciją priimti ir atleisti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją.
2. Išimtinė kompetencija atleisti iš pareigų savivaldybės administracijos direktorių suteikiama savivaldybės tarybai, šiuo atveju išimtinė kompetencija negali būti perduota jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaigai (VSĮ 16 str. 6 d.). Taigi jokia kita savivaldybės institucija ar įstaiga, taigi ir meras, negali apriboti savivaldybės tarybos išimtinės kompetencijos įgyvendinimo – nepasitikėjimo procedūros inicijavimo. Šiuo atveju pasikeitus teisiniam reguliavimui, Pareiškime dėl nepasitikėjimo Tarybos narių dalis, pareiškusi nepasitikėjimo pareiškėju motyvus, nurodė, kad nepasitikėjimą reiškia, remdamasi VSĮ 29 straipsnio 3 dalimi. 2017 m. kovo 14 d. Tarybos sprendimas dėl pareiškėjo atleidimo priimtas, vadovaujantis Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 7 punktu. Merė, gavusi Tarybos narių Pareiškimą dėl nepasitikėjimo, neinicijavo pareiškėjo atleidimo procedūros, todėl Tarybos nariai, vadovaudamiesi bendru, VSĮ nustatytu sprendimų priėmimo reglamentavimu, inicijavo neeilinį Tarybos posėdį, kurio metu administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo klausimas buvo svarstytas bendra VSĮ ir Visagino savivaldybės tarybos reglamento nustatyta tvarka. 2017 m. kovo 14 d. sprendimo preambulėje Taryba aiškiai nurodė teisinį pareiškėjo atleidimo pagrindą, todėl jo argumentas, kad Tarybos pozicija yra prieštaringa, todėl pareiškėjo, kaip silpnesniosios šalies, skundas turi būti tenkinamas, nėra pagrįsta. Be to, pats pareiškėjas iškėlė klausimą dėl VSĮ 29 straipsnio 3 dalies taikymo savo teisiniams santykiams su atsakovu, kuo ir grindė savo skundą, tačiau skundžiamame Sprendime VSĮ 29 straipsnio 3 dalis nėra minima.
3. Nepagrįstas pareiškėjo teiginys, kad, jeigu meras nepareiškia iniciatyvos atleisti administracijos direktoriaus pavaduotojo, tai atleidimo procedūra ir negali būti pradėta. Atsakovo nuomone, tai prieštarauja VSĮ nurodytam tarybos viršenybės prieš jai atskaitingas institucijas principui, nes šiuo atveju savivaldybės tarybai apribojus teisę inicijuoti administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūrą būtų neteisėtai apribojama savivaldybės tarybos teisė per politinio pasitikėjimo institutą formuoti tarybos sprendimus įgyvendinančią administraciją.
4. VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje nenustatyta ir VSĮ nėra aiškios administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūros, ką nurodė ir pirmosios instancijos teismas. Atsakovas įstatymo analogijos netaiko, tačiau nurodo, kad administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūra negali būti sudėtingesnė, nei paties administracijos direktoriaus, kai abi pareigybės yra politinio pasitikėjimo valstybės tarnautojo pareigybės ir asmenis į šias pareigas priima ta pati institucija – savivaldybės taryba. Dėl savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo, kaip vykdomosios institucijos, vadovaujantis VSĮ 3 straipsnio 3 dalies 2 punktu, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas yra savivaldybės vykdomoji institucija, tačiau tada, kai suteikiami viešojo administravimo įgaliojimai. Pagal VSĮ 16 straipsnio 7 dalį ir 29 straipsnio 7 dalį administracijos direktoriaus pavaduotojui įgaliojimus gali suteikti ir administracijos direktorius, ir taryba, be to, administracijos direktoriaus pavaduotojas visada yra atskaitingas administracijos direktoriui ir, prireikus, tarybai, o tai reiškia, kad administracijos direktoriaus pavaduotoją sprendimu skiria taryba ir išimtinė kompetencija atleisti apeliantą iš pareigų yra tarybos prerogatyva. Atsakovas sutinka su pareiškėjo teiginiu, kad administracijos direktoriaus ir administracijos direktoriaus pavaduotojo funkcijos, įgaliojimai ir atsakomybė iš esmės skiriasi, todėl savivaldybės administracijos direktoriaus atveju yra numatyta ir papildoma atleidimo inicijavimo procedūra. Atsakovo manymu, VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje nustatyta administracijos direktoriaus atleidimo procedūra pateikiant rašytinę informaciją, nenustačius administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo apribojimų, suteikia teisę tarybai atleisti pareiškėją, vadovaujantis bendromis VSĮ ir kitų įstatymų teisės normomis, o mero iniciatyva nėra būtina administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimui. Jokių argumentų dėl skirtingo tos pačios VSĮ 29 straipsnio 3 dalies aiškinimo atsakovas nei atsiliepime, nei pirmosios instancijos teismo posėdžio metu nenurodė. Atsakovas plečiamai šios teisės normos neinterpretuoja ir vėliau siaurinamai netraktuoja. Ši teisės norma, atsakovo manymu, taikytina tik tokiu mastu, kad administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūra negali būti sudėtingesnė, nei administracijos direktoriaus, todėl mero iniciatyva gavus rašytinę informaciją apie nepasitikėjimą būtina tik administracijos direktoriui atleisti, o administracijos direktoriaus pavaduotojui toks reikalavimas VSĮ nenustatytas, taigi nėra jokių kitų apribojimų, kuriais remdamasi, Taryba negalėjo atleisti pareiškėjo Sprendimu pagal jame nurodytus teisės aktus ir teisės normas bendra sprendimų priėmimo tvarka, nustatyta VSĮ ir Visagino savivaldybės tarybos reglamente.
5. Tarybos nariams sprendimo projekto medžiaga buvo žinoma, Tarybos nariai medžiagos sudarymo, pateikimo ir įtraukimo į darbotvarkę aplinkybių neginčijo. Dėl sprendimo projekto Taryba balsavo VSĮ ir Visagino savivaldybės tarybos reglamento nustatyta tvarka, todėl nėra pagrindo pripažinti pareiškėjo teiginius, kad dalis Tarybos narių, pareiškusių rašytinį nepasitikėjimą, ir jam esant pridėtam prie į darbotvarkę įtraukto sprendimo projekto dėl pareiškėjo atleidimo, vykdė visos Tarybos įgaliojimus, pagrįstais. Iš Pareiškimo ir apeliacinio skundo neaišku, kokiu būdu Taryba, priimdama Sprendimą, galėjo padaryti esminius pažeidimus, kurie lemtų jo neteisėtumą ir negaliojimą. Visagino savivaldybės taryba, priimdama skundžiamą Sprendimą, vykdė savo turimus išimtinės kompetencijos įgaliojimus, todėl pareiškėjui nurodant iš esmės tik vieną argumentą, kad inicijuoti jo atleidimą galėjo tik meras, nėra aišku, kuo Tarybai, kaip kolegialiai institucijai, įgyvendinant savo išimtinę kompetenciją tai galėjo sutrukdyti ar nulemti neteisėto sprendimo priėmimą bei kur buvo padarytas esminis procedūros pažeidimas, kai meras gali tik inicijuoti pareiškėjo atleidimą, bet ne jį atleisti. Pirmosios instancijos teismo sprendimas susideda iš visų privalomų teismo sprendimui dalių, yra motyvuotas, nurodytos pagrindinės teismo nustatytos aplinkybės ir įrodymai, aprašomojoje dalyje yra išdėstyti visi svarbiausi šalių argumentai. Kadangi teismas neturi pasisakyti dėl visų šalių argumentų ir aplinkybių, o tik dėl tų, kurie yra svarbūs nagrinėjamai bylai ir turi pakankamą teisinę reikšmę, todėl šiuo atveju pirmosios instancijos teismas neturėjo sprendime nagrinėti tik VSĮ 29 straipsnio 3 dalies taikymo nagrinėjamai situacijai, tačiau apžvelgė ir kitas bylai reikšmingas aplinkybes ir įrodymus. Taigi, pareiškėjo argumentai, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas tėra perrašyta atsakovo pozicija ar, kad teismas turėjo nagrinėti tik pareiškėjo nurodomą VSĮ 29 straipsnio 3 dalies teisės normos taikymą esamai situacijai, nėra tinkami nurodyti galimą sprendimo motyvacijos stoką.
11. Trečiasis suinteresuotas asmuo Visagino savivaldybės merė D. Š. atsiliepime į apeliacinį skundą (I t., b. l. 124-126) su juo sutinka ir palaiko. Atsiliepimas grindžiamas iš dalies tais pačiais argumentais, kaip ir atsiliepimas į skundą pirmosios instancijos teismui, papildomai nurodant, kad:
1. VSĮ 16 straipsnio 2 dalis reglamentuoja išimtinę savivaldybės tarybos kompetenciją, o šios normos 9 punktas, be kita ko, nustato savivaldybės administracijos direktoriaus (savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo) priėmimą į pareigas ir atleidimą iš jų, tačiau tiek direktoriaus, tiek ir direktoriaus pavaduotojo atleidimo tvarka nustatyta VSĮ 29 straipsnio 3 dalyje, ir pagal pareiškėjo atleidimo metu galiojusią šią teisės normą dalis tarybos pareikšti politinio nepasitikėjimo direktoriaus pavaduotojui negalėjo, kadangi ši norma numato nepasitikėjimo procedūrą tik administracijos direktoriui, o ne direktoriaus pavaduotojui. Merės nuomone, Tarybos nariai, norėdami atleisti direktoriaus pavaduotoją, turėjo taikyti kitokią atleidimo procedūrą.
2. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad VSĮ nereguliuoja administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo procedūros gavus rašytinę tarybos narių informaciją, todėl būtina atsižvelgti į bendrą nustatytą VSĮ tarybos kompetenciją ir sprendimų priėmimo procedūras, tačiau tokios bendros atleidimo procedūros VSĮ 16 straipsnio 2 dalyje, reglamentuojančioje išimtinę savivaldybės tarybos kompetenciją, išvis nėra numatyta. VSĮ 29 straipsnio 1 dalis nustato, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės administracijos direktorius ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (jeigu ši pareigybė steigiama ir jeigu šiai pareigybei suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas. Savivaldybės administracijos direktorius pavaldus savivaldybės tarybai, atskaitingas savivaldybės tarybai ir merui. VSĮ 29 straipsnis reglamentuoja ir abiejų pareigybių (savivaldybės administracijos direktoriaus ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo) atleidimo procedūras, todėl pirmosios instancijos teismo pareiga buvo nustatyti, ar dalis Tarybos narių, inicijavusi Pareiškimą dėl nepasitikėjimo pareiškėju, tinkamai taikė atleidimo procedūrą pagal VSĮ. Teismui aiškinant VSĮ 29 straipsnio 3 dalį turėjo būti atsižvelgta į įstatymų leidėjo suformuluotus tikslus, tačiau tai nesuteikia jam VSĮ 29 straipsnio 3 dalį aiškinti plečiamai arba siaurinamai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

12. Nagrinėjamoje byloje ginčas iš esmės kilo dėl atsakovo Visagino savivaldybės tarybos sprendimo, kuriuo pareiškėjas atleistas iš Visagino savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigų praradus pasitikėjimą, teisėtumo ir pagrįstumo.
13. Pareiškėjas apeliaciniame skunde iš esmės nesutinka su pirmosios instancijos teismo pateiktu Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies nuostatos aiškinimu bei taikymu ginčo atveju, ir teigia, kad VSĮ 29 straipsnio 3 dalimi reguliuojama ne tik savivaldybės administracijos direktoriaus, bet ir jo pavaduotojo atleidimo procedūra, tačiau tik savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo procedūra gali būti pradėta remiantis mero gauta rašytine informacija apie savivaldybės tarybos pateiktus nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriumi motyvus. Taigi šiuo atveju, nors pareiškėjas ir kelia klausimą dėl skundžiamo Sprendimo priėmimo procedūros pažeidimo, t. y. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies nuostatų netinkamo aiškinimo bei taikymo ginčo atveju, tačiau iš jo argumentų matyti, jog jis iš esmės kelia atsakovo kompetencijos spręsti pareiškėjo atleidimo iš savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigų (inicijavimo) klausimą.
14. Pagal Valstybės tarnybos įstatymo (byloje aktuali 2016 m. gegužės 19 d. įstatymo Nr. XII-2380 redakcija) 6 straipsnyje pateiktą valstybės tarnautojų pareigybių skirstymą bei Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalyje (2016 m. rugsėjo 27 d. įstatymo Nr. XII-2636 redakcija) įtvirtintą nuostatą dėl savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) skyrimo į pareigas savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigybė priskiriama politinio (asmeninio) pasitikėjimo grupei. Valstybės tarnybos įstatymas apibrėžia, kad politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojas – valstybės tarnautojas, priimtas į pareigas jį priėmusio valstybės politiko ar kolegialios valstybės institucijos įgaliojimų laikui arba kituose įstatymuose nustatytam laikui (VTĮ 2 str. 7 d.).
15. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pasisakęs, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pareigų priskyrimas politinio (asmeninio) pasitikėjimo pareigybėms lemia jo atleidimo iš šių pareigų nepasibaigus savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui ypatumus. Nepasitikėjimo pareiškimas valstybės tarnautojui, kuris į pareigas skiriamas politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu, yra jį priėmusio į pareigas valstybės politiko ar kolegialios valstybės institucijos diskrecijos teisė. Politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojo atleidimą iš pareigų nepasibaigus jo paskyrimo į pareigas terminui lemia politinė politikų valia, todėl administracinis teismas, nagrinėdamas ginčą dėl politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojo atleidimo iš pareigų jam praradus į pareigas jį priėmusio valstybės politiko ar kolegialios valstybės ar savivaldybės institucijos pasitikėjimą, vadovaudamasis ABTĮ 3 straipsnio 2 dalies nuostatomis, turi nustatyti tik tai, ar sprendžiant atleidimo klausimą, buvo laikomasi teisės aktų nustatytų esminių procedūrų ir taisyklių, ar nebuvo viršyta įstatymų nustatyta kompetencija (žr., pvz., 2007 m. kovo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A14-216/2007, 2009 m. balandžio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-451/2009, 2010 m. birželio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A143-873/2010, 2010 m. liepos 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A575-868/2010, 2010 m. liepos 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-837/2010, 2014 m. birželio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-1416/2014 ir kt.). Taip pat šio pobūdžio bylose yra reikšmingi tik tokie skundžiamo sprendimo priėmimo procedūros pažeidimai, kurie tiesiogiai galėtų turėti įtakos neobjektyvaus ir nepagrįsto asmens atžvilgiu atlikto balsavimo dėl nepasitikėjimo rezultatams bei (procedūros atlikimo aspektu) pažeistų jo (kaip Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d. 9 p. bei Valstybės tarnybos įstatymo 44 str. 1 d. 7 p. taikymo subjekto) teisės aktų nustatytas teises ar įstatymų saugomus interesus (ABTĮ 5 str. 1 d., 22 str. 1 d.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. birželio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A143-873/2010, 2014 m. sausio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-182/2014).
16. Skundžiamo Sprendimo atleisti pareiškėją iš pareigų pagrindas – Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 9 punktas, 29 straipsnio 6 dalis bei Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 7 punktas. Kaip minėta, pareiškėjas neginčija šio Sprendimo pagrindo, tačiau mano, kad Sprendimo priėmimo procedūra buvo pažeista – nesilaikyta Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalyje numatytos savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą procedūros inicijavimo tvarkos, t. y. Taryba (jos narių grupė) šiuo atveju nebuvo kompetentinga inicijuoti pareiškėjo atleidimo iš pareigų procedūrą, kadangi tai galėjo padaryti tik Merė savo iniciatyva arba remdamasi jos gauta rašytine informacija apie pareiškėjo tarnybinius nusižengimus.
17. Valstybės tarnybos įstatymas (44 str.) dėl politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų atleidimo iš pareigų nustato tik bendrąsias taisykles – pasitikėjimo praradimą numato kaip savarankišką atleidimo pagrindą (44 str. 1 d. 7 p.) ir nustato, kad atleidžiant valstybės tarnautoją šiuo pagrindu netaikoma taisyklė, draudžianti atleisti valstybės tarnautoją iš pareigų laikinojo nedarbingumo ir atostogų metu (44 str. 6 d.). Pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 9 punktą savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo priėmimas į pareigas ir atleidimas iš šių pareigų yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija. Vietos savivaldos įstatymo prasme išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija – Konstitucijos ir įstatymų nustatyta kompetencija, kurios negali perimti, kištis į ją, įgyvendinti jokia kita savivaldybės institucija. Savivaldybės taryba negali atsisakyti savo išimtinės kompetencijos ar perduoti ją kitoms savivaldybės institucijoms (VSĮ 3 str. 9 d., 16 str. 6 d.). Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 6 dalyje yra reglamentuojami atsiskaitymo su iš pareigų atleidžiamu savivaldybės administracijos direktoriumi (jo pavaduotoju) klausimai (pažymėtina, kad šie klausimai nagrinėjamai bylai nėra aktualūs, nes pareiškėjas savo skunde jų nekelia). Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (pvz., 2010 m. liepos 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-837/2010), minėtas teisinis reguliavimas reiškia, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą procedūra, atsižvelgus į tai, kad sprendimą šiuo klausimu gali priimti tik kolegialus subjektas – savivaldybės taryba, turi atitikti pagrindines procedūras ir taisykles, kurios numatytos savivaldybės tarybos sprendimų priėmimo tvarkai, kartu atsižvelgus į tas teisės normas, kuriose aptarti kai kurie politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų skyrimo ir atleidimo iš pareigų klausimai.
18. Nagrinėjamos administracinės bylos kontekste atkreiptinas dėmesys į tai, kad pareiškėjas apeliaciniame skunde (skirtingai, nei skunde pirmosios instancijos teismui) nebekelia klausimo dėl Tarybos posėdžio, kurio metu priimtas Sprendimas atleisti pareiškėją iš pareigų praradus pasitikėjimą, sušaukimo, svarstytinų jame klausimų ir priimtinų sprendimų projektų bei jų lydimųjų dokumentų pateikimo ir registravimo, posėdžio darbotvarkės sudarymo tvarkos pažeidimų. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad nagrinėjamu atveju Tarybos posėdis, kuriame priimtas ginčijamas Sprendimas, buvo sušauktas laikantis Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 4 dalies ir Reglamento 37 punkto nuostatų, sprendimo dėl pareiškėjo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą projektas Tarybai buvo pateiktas, nariai su juo supažindinti ir posėdžio darbotvarkė sudaryta laikantis Tarybos posėdžiuose teikiamų svarstyti klausimų rengimo tvarkos, numatytos VSĮ 13 straipsnio 5-8 dalyse, Reglamento 43.1, 46-47, 56-60, 63, 68, 71 punktuose, o Sprendimas priimtas posėdyje dalyvavusių Tarybos narių balsų dauguma, laikantis VSĮ 13 straipsnio 9 dalyje bei Reglamento 50, 99-111 punktuose, XXII skyriuje nustatytos tvarkos, todėl skundžiamas atsakovo Sprendimas savivaldybės tarybos sprendimų priėmimo tvarkos prasme laikytinas teisėtu.
19. Teisėjų kolegija, pasisakydama dėl pareiškėjo, kaip savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo, teisių politinio nepasitikėjimo išreiškimo procedūroje, pažymi, kad nei Vietos savivaldos įstatyme, nei Reglamente nėra specialiai aptartos ar kitaip sureglamentuotos savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo teisės procedūros dėl politinio pasitikėjimo (nepasitikėjimo) išreiškimo vykdymo metu. Todėl šiuo aspektu konstatuotina, kad priimant skundžiamą Sprendimą nebuvo pažeistos ar kokiu nors būdu suvaržytos ir pareiškėjo teisės ar įstatymo saugomi interesai. Pažymėtina, kad pareiškėjas iš anksto buvo informuotas apie minėto Tarybos 2017 m. kovo 14 d. posėdžio laiką bei vietą, dalyvavo šiame posėdyje ir tuo pačiu turėjo galimybę pateikti Tarybos nariams savo argumentus bei poziciją visais su reiškiamu nepasitikėjimu sietinais klausimais (I t., b. l. 63-72).
20. Kalbant apie atsakovo – Tarybos narių (jų grupės), kompetenciją inicijuoti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų procedūrą ir aiškinant Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies nuostatas, kuriose, be kita ko, numatyta, jog atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą ar tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūra pradedama mero iniciatyva arba remiantis jo gauta rašytine informacija apie savivaldybės administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) tarnybinius nusižengimus ar apie savivaldybės tarybos pateiktus nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriumi motyvus, sutiktina su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 3 dalies nuostatos neriboja savivaldybės tarybos kompetencijos spręsti dėl nepasitikėjimo savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoju (pavaduotojais) ir jo (jų) atleidimo šiuo pagrindu bei tokios procedūros inicijavimo. Sisteminis Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 dalies, 16 straipsnio 2 dalies 9 punkto bei kitų nuostatų aiškinimas leidžia daryti išvadą, jog savivaldybės taryba (ar jos narių grupė), kaip subjektas, turintis išimtinę kompetenciją spręsti dėl nepasitikėjimo pareiškimo bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo, kaip politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojo, atleidimo, turi teisę ir inicijuoti tokią procedūrą. Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, pagal Vietos savivaldos įstatymo nuostatas inicijuoti klausimus svarstyti savivaldybės tarybos posėdyje gali ne tik savivaldybės meras, bet ir kiti įstatyme nurodyti subjektai, tarp kurių ir savivaldybės tarybos nariai ir / ar jų grupės (VSĮ 13 str. 4, 5 d., taip pat Reglamento 55 p.). Tik patį sprendimą dėl savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą turi priimti taryba, kaip kolegiali institucija, posėdyje dalyvaujančių narių balsų dauguma (VSĮ 13 str. 9 d., Reglamento 50 p.). Be to, 2016 m. rugsėjo 27 d. Vietos savivaldos įstatymo 11, 13, 20 ir 29 straipsnių pakeitimo įstatymo XII-2636 aiškinamajame rašte iškeltas tikslas patikslinti galiojančias nuostatas ir užtikrinti, kad, be kita ko, būtų aiškiai reglamentuotas savivaldybės administracijos direktoriaus ir jo pavaduotojo (pavaduotojų) skyrimas ir atleidimas iš einamų pareigų, reiškia ir siekį nustatyti ne tik savivaldybės administracijos direktoriaus, bet ir jo pavaduotojo (pavaduotojų) atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą tvarką, taip pat vienareikšmiškai nereiškia siekio būtent savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) atleidimą praradus pasitikėjimą apriboti labiau (ar reguliuoti skirtingai), nei savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimą praradus pasitikėjimą. Galiausiai, atsižvelgiant į iki 2016 m. gruodžio 1 d. galiojusią minėtos VSĮ 29 straipsnio 3 dalies nuostatos redakciją („Tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūra pradedama mero iniciatyva arba remiantis jo gauta rašytine informacija apie savivaldybės administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo (pavaduotojų) tarnybinius nusižengimus“) ir į šiuo metu galiojančios tos pačios nuostatos redakciją, akivaizdu, kad ne tik tarnybinės nuobaudos skyrimo procedūros, tačiau ir atleidimo praradus pasitikėjimą procedūros pradžią tiek savivaldybės administracijos direktoriaus, tiek jo pavaduotojo (pavaduotojų) atžvilgiu iš esmės siekta nustatyti tokią pačią. Taigi iš to darytina išvada, kad ir Taryba (ar jos narių grupė) turi teisę inicijuoti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atleidimo iš pareigų praradus pasitikėjimą procedūrą.
21. Apibendrindama teisėjų kolegija konstatuoja, kad patikrinus bylą nenustatyta, jog individualus administracinis aktas, kuriuo pareiškėjas atleistas iš Visagino savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigų praradus savivaldybės kolegialios institucijos pasitikėjimą, buvo priimtas pažeidžiant pagrindines procedūras ir taisykles ar pareiškėjo, kaip Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 9 punkto bei Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 7 punkto taikymo subjekto, teisės aktų nustatytas teises ar įstatymų saugomus interesus, todėl ABTĮ 89 straipsnyje numatytų pagrindų skundžiamo akto panaikinimui nėra.
22. Remiantis tuo, kas išdėstyta, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ir taikė teisės aktus, reguliuojančius ginčo santykius, bei faktines ginčo aplinkybes, priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį ABTĮ 86 straipsnio reikalavimus bei suformuotą teismų praktiką panašiose bylose, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjo S. Š. apeliacinį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 16 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                         Ramūnas Gadliauskas

Ričardas Piličiauskas

Arūnas Sutkevičius