Administracinė byla Nr. AS-794-624/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02676-2016-3

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2016 m. gruodžio 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė), Arūno Dirvono (pranešėjas) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ skundą atsakovui Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I.

Pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ kreipėsi į teismą su skundu, kuriuo prašė panaikinti Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaitos Nr. AA-2 išvadų 3, 4 ir 5 punktus.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. liepos 7 d. nutartimi atsisakė priimti uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ skundą kaip nenagrinėtiną teismų Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka ir nutarė, nutarčiai įsiteisėjus, grąžinti pareiškėjui jo sumokėtą 28 Eur žyminį mokestį ir skundą su priedais.

Pirmosios instancijos teismas vadovavosi ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu. Pareiškėjas teismui skundė Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaitą Nr. AA-2, iš kurios turinio matyti, kad jos surašymo tikslas buvo audituojamo subjekto viešojo ir vidaus administravimo įvertinimas. Atitinkamai, atlikusi auditą, savivaldybės kontrolierė 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaitoje Nr. AA-2 išdėstė rekomendacijas bendrovės steigėjui, direktoriui ir valdybai, taip pat savivaldybės administracijos direktoriui.

Teismas rėmėsi ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies, 23 straipsnio 1 dalies nuostatomis, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011). Vadovavosi Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 9 dalies 8 ir 9 punktais, 10 dalies 4 punktu, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 188(12) straipsniu. Aiškindamas Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 9 ir 10 dalies, Administracinių teisės pažeidimų kodekso 188(12) straipsnio bei ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies ir 23 straipsnio 1 dalies (atitinkamai, iki 2016 m. liepos 1 d. galiojusios ABTĮ redakcijos 5 straipsnio 1 dalis ir 22 straipsnio 1 dalis) nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. gruodžio 23 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011 konstatavo, jog administraciniams teismams priskirta nagrinėti tik administracines bylas dėl savivaldybių kontrolę ir auditą vykdančios institucijos pareigūnų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Tuo tarpu savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos atlikto audito išvadose yra įtvirtintos viešojo administravimo subjekto užfiksuotos savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos nustatytos faktinės aplinkybės, todėl tokios ataskaitos išvada savaime jokių teisių nesuteikia, taip pat nenustato jokių pareigų (įpareigojimų), t. y. nesukelia kokių nors teisinių pasekmių (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS662-369/2014, 2013 m. birželio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS552-417/2013 ir kt.).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjo skundžiamoje Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaitoje Nr. AA-2 Trakų rajono savivaldybės kontrolės ir audito tarnyba pareiškia savo nuomonę ir formuluoja atitinkamas išvadas, remdamasi audito metu surinktais duomenimis, todėl audito išvada negali būti laikoma viešojo administravimo subjekto patvarkymu. Atsižvelgiant į nurodytą teisinį reguliavimą bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką, konkrečias materialines teisines pasekmes pareiškėjui galėtų sukelti tik Trakų rajono savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos pagal Vietos savivaldos 27 straipsnio 9 straipsnio 9 dalį priimtas sprendimas dėl finansinio ir veiklos audito metu nustatytų ir nepašalintų teisės aktų pažeidimų, toks aktas galėtų būti skundžiamas administraciniam teismui. Atsižvelgdamas į nustatytas aplinkybes, teismas darė išvadą, jog Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaita Nr. AA-2 (jos išvados) negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, tokio pobūdžio ginčų administracinis teismas nesprendžia, todėl pareiškėjo skundą atsisakytina priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Teismas rėmėsi ABTĮ 38 straipsnio 1 dalies 3 punktu. Atitinkamai, šia nutartimi atsisakius priimti pareiškėjo skundą, jo sumokėtas žyminis mokestis yra grąžintinas.

III.

Pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ pateikė atskirąjį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 7 d. nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės – UAB „Trakų paslaugos“ skundą priimti.

Nurodo, kad savivaldybės kontrolieriui atlikus savivaldybės kontroliuojamos įmonės veiklos auditą, pagal Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 9 dalies 8 punktą, savivaldybės kontrolierius ataskaitoje turi pareigą priimti sprendimą, kuriuo, pagal atlikto audito tikslus ir prasmę, turėtų būti nuspręsta, ar buvo nustatyti audituojamos įmonės veiklos trūkumai bei teisės aktų pažeidimai, ar veiklos trūkumai bei teisės aktų pažeidimai nustatyti nebuvo. Sprendimo turiniui ir formai šio įstatymo 27 straipsnio 9 dalies 8 punktas reikalavimų nenustato, todėl ataskaitos sprendimas gali būti išreikštas ataskaitos išvadose. Ataskaitos sprendimo priėmimas turi ne tik tą reikšmę, kad būtent juo nusprendžiama, ar yra nustatyti trūkumai ir teisės aktų pažeidimai ir kokie, bet ir tai, jog būtent ataskaitos sprendimas sudaro pagrindą savivaldybės kontrolieriui duoti nurodymus savivaldybės administracijos direktoriui, audituotų subjektų vadovams per jo nurodytą terminą pašalinti nustatytus veiklos trūkumus ir teisės aktų pažeidimus. Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 9 dalies 8 punkto nuostata, kad savivaldybės kontrolierius nustato terminą, per kurį turi būti pašalinti nustatyti teisės aktų pažeidimai, parodo, kad toks nurodymas yra privalomojo, o ne rekomendacinio pobūdžio; ši nuostata imperatyviai nustato pareigą ištaisyti audito metu nustatytus veiklos trūkumus. Todėl ataskaitos sprendimas yra neatsiejamai susijęs su pasekmėmis. Akcentuoja, kad 2016 m. gegužės 25 d. ataskaitos išvados pagal prasmę atitinka sprendimo turinį. Būtent išvados, vertintinos kaip sprendimas, sudarė pagrindą ataskaita duoti privalomą nurodymą Trakų rajono savivaldybės administracijai ir UAB „Trakų paslaugos“ pašalinti ataskaitoje nustatytus trūkumus ir teisės aktų pažeidimus. Nors ataskaitoje šis nurodymas įvardintas kaip rekomendacijos, jis realiai nėra rekomendacinio pobūdžio. Nurodymo privalomumą patvirtina ne tik įstatyminis reglamentavimas, bet ir 2016 m. gegužės 25 d. ataskaitos rekomendacijos (nurodymo) punktų tekstas, kuriame vartojami nurodomojo patvarkomojo pobūdžio terminai. Jei pagal skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties motyvus 2016 m. gegužės 25 d. ataskaitos išvada negali būti laikoma viešojo administravimo subjekto patvarkymu ir išvadų pagrindu duoti nurodymai yra tik rekomendacinio pobūdžio, tai dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti išvadų bei rekomendacijų nevykdymo negalėtų būti priimtas UAB „Trakų paslaugos“ privalomas, sukeliantis teisines pasekmes sprendimas. Tvirtina, jog pirmosios instancijos teismo nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika yra keistina.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV.

Nagrinėjamos bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 7 d. nutarties, kuria teismas atsisakė priimti skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu (administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą), jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka), teisėtumas ir pagrįstumas.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas UAB „Trakų paslaugos“ kreipėsi į administracinį teismą, prašydamas panaikinti Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaitos Nr. AA-2 išvadų 3, 4 ir 5 punktus.

Pažymėtina, kad pagal ABTĮ 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą. ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto teisės akto ar veiksmo (neveikimo), taip pat dėl viešojo administravimo subjekto vilkinimo atlikti veiksmus turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės tarnautojus ir pareigūnus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, jog šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-121/2004). Administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis. Todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010; 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011).

Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnio 9 dalies 8 punkte numatyta, kad savivaldybės kontrolierius priima sprendimus pagal atlikto finansinio ir veiklos audito ataskaitas, nurodo savivaldybės administracijos direktoriui, audituotų subjektų vadovams jų veiklos trūkumus ir nustato terminą, per kurį turi būti pašalinti nustatyti teisės aktų pažeidimai. Savivaldybės administracijos direktorius, audituotų subjektų vadovai per savivaldybės kontrolieriaus nustatytą terminą (bet ne trumpesnį kaip 30 dienų) privalo ištaisyti audito metu nustatytus jų veiklos trūkumus ir pažeidimus ir apie jų pašalinimą raštu pranešti savivaldybės kontrolieriui. Atitinkamai 9 punkte nurodyta, kad savivaldybės kontrolierius teikia merui, savivaldybės vykdomajai institucijai, audituotų subjektų vadovams išvadas, ataskaitas ir sprendimus, kurie buvo priimti dėl finansinio ir veiklos audito metu nustatytų ir nepašalintų teisės aktų pažeidimų. Audito ataskaitos ir išvados skelbiamos savivaldybės interneto svetainėje, o jeigu įmanoma, – ir per kitas visuomenės informavimo priemones.

Atsižvelgiant į tokį teisinį reglamentavimą, pirmosios instancijos teismas pagrįstai rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuotu aiškinimu, jog savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos atlikto audito išvadose esant įtvirtintoms savivaldybės kontrolės ir audito tarnybos nustatytoms faktinėms aplinkybėms, tokios ataskaitos išvada savaime jokių teisių nesuteikia, taip pat nenustato jokių pareigų (įpareigojimų), t. y. nesukelia kokių nors teisinių pasekmių (žr., pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011).

Taigi, nors nagrinėjamu atveju prašomose panaikinti Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaitos Nr. AA-2 išvadose užfiksuotos šios tarnybos nustatytos aplinkybės, nurodyti pareiškėjo veiklos trūkumai, savaime šios išvados jokių teisinių pasekmių pareiškėjui nesukėlė.

Be to, pareiškėjas pats atskirajame skunde nurodė, jog skundžiamos ataskaitos išvados sudaro prielaidas atsirasti jo nurodytoms pasekmėms, t. y. duoti nurodymus pašalinti trūkumus ir t. t. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011).

Tokios pozicijos dėl analogiško pobūdžio ataskaitos nepriskyrimo administraciniam teismui skųstinų administracinių aktų kategorijai Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikėsi ir ankstesnėse bylose (pvz., 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011, 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-745/2011, 2013 m. birželio 19 d. nutartis Nr. AS552-417/2013).

Pareiškėjo atskirojo skundo teiginys, kad pirmosios instancijos teismo nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika keistina, yra nepagrįstas: pagal Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalį (2008 m. liepos 3 d. įstatymo Nr. X-1685 redakcija) teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose <...>; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina. Nagrinėjamoje byloje, teisėjų kolegijos vertinimu, nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo, leidžiančio daryti išvadą, kad šioje byloje yra sąlygos kurti naują precedentą ar nukrypti nuo aktualios ir vyraujančiuos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos.

Atitinkamai teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas, padaręs pagrįstą išvadą, jog Trakų rajono savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybos 2016 m. gegužės 25 d. veiklos audito ataskaita (jos išvados) negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, kadangi savaime nesukelia kokių nors teisinių pasekmių, ir pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

uždarosios akcinės bendrovės „Trakų paslaugos“ atskirojo skundo netenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                                               Laimė Baltrūnaitė

                                                                                            Arūnas Dirvonas

                                                                                            Vaida Urmonaitė-Maculevičienė