Administracinė byla Nr. eA-4507-415/2018
Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01992-2017-5
Procesinio sprendimo kategorijos: 15.1.3; 15.8; 18.4.2; 18.5.1; 18.6.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2018 m. spalio 10 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Ramutės Ruškytės, Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Kauno apygardos prokuratūros prokurorės V. M. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2018 m. balandžio 25 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos Kauno apygardos prokuratūros prokurorės V. M. pareiškimą atsakovams Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, V. V., Z. D. V., J. Z., V. G.-Z., trečiajam suinteresuotam asmeniui Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Valstybinei miškų tarnybai dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėja Kauno apygardos prokuratūros prokurorė V. M. (toliau – ir Prokurorė) padavė pareiškimą (kurį vėliau patikslino), kuriuo prašė: 1) kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą (toliau – ir Konstitucinis Teismas), kad būtų išspręsta, ar Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (2016 m. birželio 2 d. įstatymo redakcija Nr. XII-2399, galiojanti nuo 2016 m. liepos 1 d.) (toliau – ir ABTĮ) 30 straipsnio 1 dalyje ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkte įtvirtintos normos ta apimtimi, kad numatytas 10 metų terminas skundui (prašymui, pareiškimui) paduoti nuo skundžiamo teisės akto priėmimo ar veiksmo atlikimo arba nuo įstatymo ar kito teisės akto nustatyto klausimo išsprendimo termino pasibaigimo yra naikinamasis terminas ir nėra numatyta galimybės jį atnaujinti net ginant išimtinę valstybės nuosavybę, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 30 straipsnio 1 daliai, 47 straipsniui, 118 straipsnio 2 daliai, teisinės valstybės bei įstatymo negaliojimo atgal principams; 2) panaikinti Kauno apskrities viršininko 2005 m. gruodžio 23 d. įsakymo Nr. 02-07-13327 „Dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) atkūrimo (duomenys neskelbtini)“ dalį dėl 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško (toliau – ir miškas), esančio 0,1750 ha ploto žemės sklype (duomenys neskelbtini) (toliau – ir žemės sklypas); 3) panaikinti Kauno apskrities viršininko administracijos 2005 m. gruodžio 23 d. sprendimo Nr. 02/190 „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo mieste pilietei Z. D. V.“ dalį dėl 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško, esančio 0,1750 ha ploto žemės sklype (duomenys neskelbtini); 4) pripažinti negaliojančia 2006 m. vasario 24 d. valstybinės žemės dovanojimo sutarties Nr. RI-2411 dalį, kuria Z. D. V. padovanojo V. V. 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško, esančio 0,1750 ha ploto žemės sklype (duomenys neskelbtini); 5) pripažinti negaliojančia 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutarties Nr. 5608 dalį, kuria V. V. perleido nuosavybėn J. Z. 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško, esančio 0,1750 ha ploto žemės sklype (duomenys neskelbtini); 6) taikant restituciją natūra valstybės nuosavybėn grąžinti 0,1250 ha žemės sklypą su valstybinės reikšmės mišku, esančiu 0,1750 ha ploto žemės sklype (duomenys neskelbtini), o valstybę įpareigoti J. Z. grąžinti pagal 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutartį Nr. 5608 sumokėtos pinigų sumos, atitinkančios paimamo žemės sklypo vertę, dalį, t. y. 4 642,86 Eur sumą.
2. Prokurorė nurodė, kad Kauno apskrities viršininkas 2005 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. 02-07-13327 „Dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) atkūrimo (duomenys neskelbtini)“ ir Kauno apskrities viršininko administracija 2005 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. 02/190 „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo mieste pilietei Z. D. V.“ atkūrė nuosavybės teises Z. D. V. į buvusios savininkės O. M. iki nacionalizacijos (duomenys neskelbtini) mieste valdytos žemės dalį, grąžinant natūra 0,1750 ha (iš jų 0,1404 ha miško želdinių, 0,0346 ha pievų) žemės sklypą, nustatant naudojimo būdą – rekreacinės teritorijos. Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Valstybinės miškų tarnybos 2017 m. rugpjūčio 9 d. pažyma Nr. 76226 apie grafinius Lietuvos Respublikos miškų valstybės kadastro duomenis patvirtina, kad skaičiumi „50“ pažymėtas 0,1750 ha žemės sklypas patenka į valstybinės reikšmės miškų plotą miško žemėje. VMT 2017 m. rugpjūčio 9 d. pažymoje Nr. 76225 apie tekstinius Lietuvos Respublikos miškų valstybės kadastro duomenų taksacinius rodiklius ir taksoraščio ištraukoje nurodyta, kad Lietuvos Respublikos valstybės kadastre įregistruotas 0,1750 ha žemės sklypas, kurio 0,17 ha yra Prienų miškų urėdijos Išlaužo girininkijos 12 kvartalo 50 taksacinio sklypo 0,20 ha plote. Šiame plote medžių amžius yra 60–64 metai, aukštis – 26 metrai, skersmuo – 27 cm, medynų tūris – 92 kub. m. Miškas priskiriamas Nemuno kilpų regioniniam parkui, parko apsauginei zonai, miestų miškams. Į minėtą žemės sklypą patenka Prienų miškų urėdijos Išlaužo girininkijos 12 kvartalo 50 taksacinis sklypas, kuris Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. lapkričio 3 d. nutarimu Nr. 1370 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. spalio 23 d. nutarimo Nr. 1154 „Dėl valstybinės reikšmės miškų plotų patvirtinimo“ pakeitimo“ priskirtas valstybinės reikšmės miškų plotams (toliau – ir 2004 m. lapkričio 3 d. nutarimas Nr. 1370). Tai reiškia, kad nuosavybės teisių atkūrimo metu žemės sklypas jau pateko į (duomenys neskelbtini) miesto teritoriją ir buvo priskirtas valstybinės reikšmės miškų plotams Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. lapkričio 3 d. nutarimu Nr. 1370. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Valstybinės miškų tarnybos direktoriaus 2017 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 286-17-V, buvo atliktas ginčo sklypo kadastro duomenų patikrinimas vietoje. Patikrinimo metu nustatyta, kad ginčo žemės sklypo dalis – 0,05 ha – neatitinka Lietuvos Respublikos miškų įstatyme nustatytų miškui ir miško žemei keliamų reikalavimų, todėl VMT 2018 m. sausio 2 d. sprendimu Nr. S-1801-03 buvo patikslinti Lietuvos Respublikos miškų valstybės kadastro duomenys, išbraukiant iš valstybinės reikšmės miškų plotų 0,05 ha ploto teritoriją, esančią žemės sklype. Taigi 0,1750 ha ploto žemės sklype yra 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško.
3. Pareiškėja pažymėjo, kad Z. D. V. 2006 m. vasario 24 d. dovanojimo sutartimi Nr. RI-2411 jai priklausiusį žemės sklypą padovanojo sūnui V. V. V. V. 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutartimi Nr. 5608 jam priklausiusį žemės sklypą už 6 500 Eur perleido J. Z. Žemės sklypas įregistruotas kaip bendroji jungtinė sutuoktinių nuosavybė (sutuoktinė V. G.-Z.).
4. Prokurorė, vadovaudamasis Konstitucijos 47 straipsniu, Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 4 punktu ir 2 dalimi, Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo (toliau – ir Atkūrimo įstatymas) 13 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Miškų įstatymo 4 straipsnio 4 dalies 2 punktu, Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 14 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 1.80 straipsnio 1 dalimi, 4.7 straipsnio 2 dalimi, 4.48 straipsniu, nurodė, kad Kauno apskrities viršininko 2005 m. gruodžio 23 d. įsakymas Nr. 02-07-13327 „Dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) atkūrimo (duomenys neskelbtini)“ ir Kauno apskrities viršininko administracijos sprendimas Nr. 02/190 „Dėl nuosavybės teisių atkūrimo mieste pilietei Z. D. V.“, kurių pagrindu buvo perleistas valstybinės reikšmės miškas, yra neteisėti kaip prieštaraujantys imperatyvioms įstatymo normoms, todėl ir minėti sandoriai, kurių pagrindu nuosavybės teisės į valstybinės reikšmės mišką buvo perleistos, turėtų būti pripažinti neteisėtais. VMT pateikta informacija patvirtina, kad 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško plotas patenka į ginčo žemės sklypo teritoriją. Be to, nėra ginčo, kad žemės sklypas yra (duomenys neskelbtini) miesto teritorijoje, todėl, atsižvelgiant į minėtas teisės normas, visas žemės sklype esantis miškas yra priskirtinas valstybinės reikšmės miškų plotams.
5. Pareiškėja pabrėžė, kad, pripažinus nuosavybės teisių atkūrimo Z. D. V. procesą pabaigtu, restitucija taikytina valstybei ir paskutiniam turto įgijėjui – J. Z., – iš kurio turtas natūra (žemės sklypo 0,1250 ha dalis su valstybinės reikšmės mišku) grąžintinas valstybei, o valstybė įpareigotina J. Z. atlyginti jo patirtas šio turto įsigijimo išlaidas.
6. Prokurorės teigimu, ABTĮ 30 straipsnio 1 dalyje numatytas 10 metų naikinamasis terminas nėra absoliutus, t. y. senatis netaikytina tais atvejais, kai reiškiami reikalavimai, susiję su ypatingų vertybių gynimu. Byloje pateiktais reikalavimais ginamų ypatingų vertybių svarba nusveria teisinio stabilumo siekį. Todėl atitinkamai ir tam tikrų itin svarbių valstybės ūkiui objektų (lot. res manei pi) priskyrimas išimtinei valstybės nuosavybei Konstitucijoje reikalauja ypatingo dėmesio teisiniams veiksmams, atliekamiems su šiais objektais. Svarbu, kad teisiniai veiksmai ir teisinės procedūros būtų atliekamos taip, kad nebūtų pažeidžiamas įsakmus šių objektų priskyrimas valstybės nuosavybėn pagal Konstitucijos 47 straipsnį. Todėl naikinamasis terminas negali būti taikomas siekiant įteisinti išimtinės valstybės nuosavybės perėjimą privačion nuosavybėn, nes priešingu atveju teismo sprendimas įteisintų Konstitucijai prieštaraujančią teisinę padėtį.
7. Pareiškėja pabrėžė, kad kaip prokurorė gindama viešąjį interesą, nepraleisdama ABTĮ 29 straipsnio 1 dalyje nustatyto 30 dienų termino, kreipėsi teisminės gynybos. Tai, kad buvo nespėta kreiptis į teismą per 10 metų nuo ginčijamų administracinių aktų priėmimo, lėmė objektyvios nuo jos nepriklausančios aplinkybės, t. y. ji apie ginčijamus aktus bei jų neteisėtumą nesužinojo laiku, kadangi nuosavybės teisių atkūrimo procese nedalyvavo. Todėl nagrinėjamu atbeju vien lingvistiškai aiškinant ir taikant ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkto nuostatas, būtų apribota viešąjį interesą ginančio subjekto teisė kreiptis teisminės gynybos, taip pat nebūtų galutinai išspręstas klausimas dėl viešojo intereso pažeidimo, o tai sudarytų prielaidas likti galioti neteisėtiems administraciniams aktams, t. y. įtvirtintų teisinės valstybės principui prieštaraujančią situaciją, kuomet iš ne teisės atsirastų teisė. Atsižvelgiant į tai, Prokurorės nuomone, būtų tikslinga kreiptis į Konstitucinį Teismą, kad šis įvertintų, ar ABTĮ 30 straipsnio 1 dalyje ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkte įtvirtintos normos ta apimtimi, kad numatytas 10 metų terminas skundui (prašymui, pareiškimui) paduoti nuo skundžiamo teisės akto priėmimo ar veiksmo atlikimo arba nuo įstatymo ar kito teisės akto nustatyto klausimo išsprendimo termino pasibaigimo yra naikinamasis terminas ir nėra numatyta galimybė jį atnaujinti, ginant išimtinę valstybės nuosavybę, neprieštarauja Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai (teisė į teisminę gynybą), 47 straipsniui (išimtinė Lietuvos Respublikos nuosavybė), 118 straipsnio 2 daliai (prokuroro pareiga ginti viešąjį interesą), teisinės valstybės bei įstatymo negaliojimo atgal principams.
8. Atsakovas Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) atsiliepimu (kurį vėliau patikslino) nurodė, kad nesutinka su Prokurorės pareiškimo šeštu reikalavimu, kuriuo prašoma įpareigoti valstybę atsakovui J. Z. grąžinti pagal 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutartį Nr. 5608 sumokėtos pinigų sumos, atitinkančios paimamo žemės sklypo vertę, dalį, t. y. 4 642,86 Eur.
9. NŽT pažymėjo, kad byloje pateikti oficialūs rašytiniai VMT įrodymai patvirtina, jog 0,1250 ha žemės sklypo dalis bendrame 0,1750 ha žemės sklype yra priskirta valstybinės reikšmės miškams. Todėl, atsakovo nuomone, atkuriant nuosavybės teises Z. D. V., buvo pažeistos Atkūrimo įstatymo 13 straipsnio 1 dalies 1 punkto bei Miškų įstatymo 4 straipsnio 4 dalies 6 punkto nuostatos. Šie pažeidimai laikytini esminiais ir sudaro pagrindą naikinti neteisėtai priimtus administracinius aktus.
10. Atsakovo teigimu, teismui pripažinus nuosavybės teisių atkūrimo Z. D. V. procesą pabaigtu, vadovaujantis suformuota teismų praktika, valstybė, atstovaujama NŽT, paskutiniajam turto įgijėjui J. Z. turėtų atlyginti patirtas 0,1250 ha ginčo žemės sklypo dalies įsigijimo išlaidas, kurios neturėtų viršyti rinkos vertės, buvusios sandorio sudarymo metu. Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko 2017 m. rugpjūčio 18 d. išrašas patvirtina, kad 0,1750 ha žemės sklypo vidutinė rinkos vertė 2016 m. rugsėjo 28 d. buvo 4 140 Eur. 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutartis Nr. 5608, kuria atsakovas V. V. atsakovui J. Z. pardavė šį sklypą, sudaryta 2016 m. rugsėjo 30 d., t. y. praėjus 2 dienoms po ginčo žemės sklypo vidutinės rinkos vertės nustatymo dienos. 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutarties Nr. 5608 2.2 punkte nurodyta parduodamo ginčo žemės sklypo vidutinė rinkos vertė – 4 140 Eur. Vadovaujantis suformuota teismų praktika, valstybė, atstovaujama NŽT, atsakovui J. Z. turėtų atlyginti patirtas 0,1250 ha žemės sklypo dalies įsigijimo išlaidas, neviršijančias ginčo žemės sklypo dalies rinkos vertės, t. y. 2 957 Eur.
11. Atsakovai J. Z. ir V. G.-Z. atsiliepimu (kurį vėliau patikslino) nurodė, kad neprieštarauja pareiškėjos Prokurorės pareiškimui, jeigu: 1) Lietuvos valstybė įsipareigoja grąžinti pagal 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo Nr. 5608 sutartį sumokėtos pinigų sumos, atitinkančios paimamos žemės sklypo dalies vertę – 4 642,86 Eur sumą; 2) NŽT įsipareigoja performuoti ir atidalinti žemės sklypą, paruošti su tuo susijusius dokumentus ir sumokėti visus su tuo susijusius mokesčius; 3) NŽT atlygina patirtas bylinėjimosi išlaidas.
12. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Valstybinė miškų tarnyba atsiliepimu prašė pareiškėjos Prokurorės pareiškimą patenkinti.
13. VMT nurodė, kad, priimant ginčijamus administracinius aktus, nepagrįstai nebuvo atsižvelgta į valstybinės reikšmės miškų plotus, jų ribas bei pateiktas schemas ir tokiu būdu buvo pažeistas Konstitucijos 47 straipsnis ir Miškų įstatymo 4 straipsnio 4 dalis, Atkūrimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalis ir 13 straipsnis, Žemės įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 4 punktas ir 2 dalis. Pažymėjo, kad ir Lietuvos Aukščiausiasis Teismas ne kartą yra nurodęs, jog besitęsiančiame nuosavybės teisių atkūrimo procese institucijos, kurioms įstatymų leidėjas suteikia įgaliojimus priimti sprendimus dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo, turi įsitikinti, ar yra visos teisės aktuose numatytos sąlygos nuosavybės teisėms atkurti, o priimant sprendimą atkurti natūrą – įsitikinti, ar atitinkamas nekilnojamas turtas, nepriskirtas valstybės išperkamam. Trečiojo suintersuoto asmens teigimu, negalima tokia teisinė situacija, kad valstybei išimtine nuosavybės teise priklausantis daiktas kartu nuosavybės teise priklausytų ir privačiam asmeniui. CK 4.7 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad išimtine valstybės nuosavybe esantys daiktai yra išimti iš apyvartos, todėl asmenys, sudarę sandorius dėl išimto iš civilinės apyvartos daikto, negali būti laikomi sąžiningais įgijėjais. Jeigu nuosavybės teisės pagal įstatymą yra išimtinės, tai daiktas yra išimtas iš civilinės apyvartos. Tokiu atveju galimi tik tie sąžiningo įgijėjo teisių gynimo būdai, kurie nereikalauja valstybės išimtinės nuosavybės pavertimo privačia.
II.
14. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2018 m. balandžio 25 d. sprendimu pareiškėjos Prokurorės skundą atmetė kaip nepagrįstą.
15. Įvertinęs bylos duomenis, teismas nustatė, kad 0,1750 ha ploto ginčo žemės sklype yra 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško.
16. Teismas pažymėjo, kad teismų praktikoje laikomasi pozicijos, jog, įvertinęs ginamų vertybių ir poreikio užtikrinti teisinių santykių stabilumą pusiausvyrą, teismas gali atsisakyti ginti viešąjį interesą net ir tais atvejais, kai prokuroras nors ir nepraleido vieno mėnesio termino kreiptis į teismą (skaičiuojant nuo momento, kai surinkti ar turėjo būti surinkti duomenys apie viešojo intereso pažeidimą), tačiau yra praėjęs nepateisinamai ilgas terminas nuo atitinkamų administracinių aktų priėmimo ir teisinių santykių atsiradimo momento.
17. Teismas pabrėžė, kad civilinėje teisėje galioja ieškinio senatis – terminas, per kurį asmuo turi teisę apginti pažeistas teises, pareikšdamas ieškinį (CK 1.124 straipsnis). Bendras ieškinio senaties terminas yra 10 metų (CK 1.125 straipsnio 1 dalis). Teismo vertinimu, šis terminas šio ginčo atveju taikytinas Prokurorės reikalavimams, kylantiems iš civilinių teisinių santykių, t. y. dėl pripažinimo negaliojančia 2006 m. vasario 24 d. valstybinės žemės dovanojimo sutarties Nr. RI-2411 dalies, kuria Z. D. V. padovanojo V. V. 0,1250 ha valstybinės reikšmės miško, esančio 0,1750 ha ploto žemės sklype. Prokuratūra, teikdama reikalavimą dėl minėto sandorio panaikinimo, 10 metų ieškinio senaties terminą praleido, ir tai yra pagrindas šį reikalavimą atmesti (CK 1.131 straipsnio 1 dalis).
18. Teismas pažymėjo, kad penktasis ir šeštasis Prokurorės pareiškimo reikalavimai yra išvestiniai iš antrojo ir trečiojo pareiškimo reikalavimų dėl administracinių aktų panaikinimo ir ketvirtojo reikalavimo, kuriuo prašoma pripažinti negaliojančia 2006 m. vasario 24 d. valstybinės žemės dovanojimo sutarties Nr. RI-2411 dalį. Netenkinus pagrindinių reikalavimų, nėra pagrindo tenkinti išvestinių reikalavimų. Teismo vertinimu, nagrinėjamu atveju negalima tokia situacija, kai teismas, turėdamas tikslą išspręsti ginčą iš esmės, pripažintų tik dalį reikalavimų nepagrįstais, pritaikęs ieškinio senaties terminą, ir formaliai galėtų pripažinti negaliojančia 2016 m. rugsėjo 30 d. pirkimo-pardavimo sutarties Nr. 5608 dalį bei taikyti restituciją ir tokiu būdu sukurti neapibrėžtą situaciją, kadangi ginčas iš esmės liktų neišspręstas.
19. Teismas konstatavo, kad nėra pagrindo kreiptis į Konstitucinį Teismą, kadangi nekyla abejoniu dėl ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkto atitikimo Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai, 47 straipsniui, 118 straipsnio 2 daliai, teisinės valstybės bei įstatymo negaliojimo atgal principams ta apimtimi, kad numatytas 10 metų terminas skundui (prašymui, pareiškimui) paduoti nuo skundžiamo teisės akto priėmimo ar veiksmo atlikimo arba nuo įstatymo ar kito teisės akto nustatyto klausimo išsprendimo termino pasibaigimo yra naikinamasis terminas ir nėra numatyta galimybės jį atnaujinti net ginant išimtinę valstybės nuosavybę. Nustatytas 10 metų senaties terminas taikytinas ginčui dėl viešojo administravimo aktų teisėtumo ir vertinamas kaip pakankamas terminas, per kurį valstybės valdžios institucijos galėjo ir privalėjo dėl jos pačios padarytų klaidų ar pažeidimų susigrąžinti teismine tvarka neteisėtai perduotą žemės sklypą. Praleidus minėtą terminą, reikalavimas dėl teisės į nuosavybę panaikinimo, nesant išskirtinio viešojo intereso ginčo turtui, vertinamas kaip pusiausvyros tarp viešojo intereso poreikių ir pagrindinių žmogaus teisių apsaugos reikalavimų nepaisymas. Teismo vertinimu, nagrinėjamu atveju priemonės, kuriomis siekiama apginti viešąjį interesą, nėra adekvačios siekiamam tikslui, taip pat neatitinka proporcingumo principo keliamų reikalavimų, yra praėjęs ir nepateisinamai ilgas laiko tarpas nuo ginčijamų administracinių aktų priėmimo, dėl to toks viešojo intereso gynimas pažeistų teisėtų lūkesčių apsaugą.
20. Konstatavęs, kad pareiškimo padavimo terminas yra praleistas ir negali būti atnaujintas, (ABTĮ 30 straipsnio 1 dalis), teismas nesprendė ir neanalizavo reikalavimų dėl priimtų administracinių aktų ir sudarytų sandorių teisėtumo ir pagrįstumo.
III.
21. Pareiškėja Prokurorė padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – jos pareiškimą tenkinti. Taip pat prašo teismo su prašymu kreiptis į Konstitucinį Teismą išspręsti, ar ABTĮ 30 straipsnio 1 dalyje ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkte įtvirtintos normos ta apimtimi, kad numatytas 10 metų terminas skundui (prašymui, pareiškimui) paduoti nuo skundžiamo teisės akto priėmimo ar veiksmo atlikimo arba nuo įstatymo ar kito teisės akto nustatyto klausimo išsprendimo termino pasibaigimo yra naikinamasis terminas ir nėra numatyta galimybė jį atnaujinti net ginant išimtinę valstybės nuosavybę, neprieštarauja Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai, 47 straipsniui, 118 straipsnio 2 daliai, teisinės valstybės bei įstatymo negaliojimo atgal principams.
22. Prokurorė nurodo, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė CK 1.126 straipsnio 2 dalies, ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkto nuostatas bei nukrypo nuo teismų praktikos. Nekvestionuojant ieškinio senaties instituto svarbos, visgi bylose, kuriose yra ginamas viešasis interesas, teismai yra ne kartą pasisakę, kad senaties institutas nėra absoliutus. Tiek pažeistų valstybės interesų gynimas, tiek ieškinio senaties instituto, kurio paskirtis – užtikrinti civilinių santykių stabilumą ir apibrėžtumą, normų taikymas yra viešojo intereso dalys ir tik teismas nustato, kurį iš šių dviejų viešųjų interesų konkrečiu atveju reikėtų ginti. Prokurorės nuomone, nagrinėjamu atveju turėjo būti atsižvelgta ir į teisinių padarinių, atsiradusių atmetus skundą, reikšmę ir mastą, kadangi bylose, kuriose ginamas viešasis interesas ginčijant galimus neteisėtus aktus, likus šiems aktams galioti iš ne teisės atsirastų teisė. Ginčo atveju, atsižvelgiant į protingumo, sąžiningumo ir teisingumo kriterijus, teisėtas ir tinkamas nuosavybės teisių atkūrimas ir disponavimas išimtine valstybės nuosavybe, kuria suinteresuota visa visuomenė, turėtų nusverti civilinių santykių, administracinių aktų stabilumo ir apibrėžtumo siekį.
23. Pareiškėja pažymi, kad kaip prokurorė, gindama viešąjį interesą, kreipėsi teisminės gynybos nepraleisdama ABTĮ 29 straipsnio 1 dalyje nustatyto 30 dienų termino. Ši aplinkybė jau buvo konstatuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. spalio 25 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-901-525/2017. Tai, kad nebuvo suspėta kreiptis į teismą per 10 metų nuo ginčijamų administracinių aktų priėmimo, lėmė objektyvios, nuo jos nepriklausančios aplinkybės, t. y. ji apie ginčijamus aktus bei jų neteisėtumą savalaikiai nesužinojo, kadangi nuosavybės teisių atkūrimo procese nedalyvavo. Todėl vien dėl senaties termino taikymo atmetus skundą, galutinai neišsprendžiamas klausimas dėl viešojo intereso pažeidimo bei sudaromos prielaidos likti galioti neteisėtiems administraciniams aktams, t. y. įtvirtinama teisinės valstybės principui prieštaraujanti situacija, kuomet iš ne teisės atsiranda teisė.
24. Prokurorės nuomone, tikslinga būtų įvertinti, ar ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies ir 33 straipsnio 2 dalyje 9 punkte įtvirtintos normos ta apimtimi, kad numatytas 10 metų terminas skundui (prašymui, pareiškimui) paduoti nuo skundžiamo teisės akto priėmimo ar veiksmo atlikimo arba nuo įstatymo ar kito teisės akto nustatyto klausimo išsprendimo termino pasibaigimo, yra naikinamasis terminas ir nėra numatyta galimybės jį atnaujinti, ginant išimtinę valstybės nuosavybę, neprieštarauja Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai, 47 straipsniui, 118 straipsnio 2 daliai, teisinės valstybės ir įstatymo negaliojimo atgal principams, kadangi minėtoje normoje įtvirtintas 10 metų terminas administraciniams aktams ginčyti, nenumatant šio termino atnaujinimo galimybės, iš esmės užkerta kelią viešojo intereso gynimui valstybėje. Kaip rodo viešojo intereso gynimo praktika, subjektai, turintys teisę ginti viešąjį interesą, patys nedalyvaudami nuosavybės teisių atkūrimo procese, apie galbūt neteisėtą administracinį aktą sužino vėliau nei po 10 metų, todėl tokia kategoriška norma (arba bent jau vien lingvistiškas jos aiškinimas ir kategoriškas jos taikymas) iš esmės reiškia, jog ateityje viešojo intereso ginti dėl išimtinės valstybės nuosavybės nebebus galimybės. Be to, tokia norma lemia tai, kad, nepaisant kokio pobūdžio teisės aktų pažeidimas būtų padarytas, visi tokie dokumentai, priimti anksčiau kaip prieš 10 metų, taps teisėtais. Tai taip pat leidžia susiklostyti teisinės valstybės principui prieštaraujančiai situacijai, kuomet iš ne teisės atsiranda teisė.
25. Pareiškėjos teigimu, ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies ir 33 straipsnio 2 dalies 9 punkto atitikties Konstitucijai klausimą lemia ir tai, kad minėtose normose įtvirtintas 10 metų naikinamasis terminas leidžia susiklostyti situacijai, kuomet yra įteisinamas ne tik Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. lapkričio 3 d. nutarimo Nr. 1370, bet ir Miškų įstatymo 4 straipsnio 4 dalies 2 punkto pagrindu Lietuvos Respublikai išimtine nuosavybės teise priklausančių valstybinės reikšmės miesto miškų perleidimas privačion nuosavybėn. Prokurorės nuomone, toks teisinis reguliavimas akivaizdžiai prieštarauja Konstitucijos 47 straipsnio nuostatoms.
26. Atsakovas Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepimu prašo paireiškėjos Prokurorės skundą tenkinti iš dalies – panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
27. NŽT sutinka su apeliacinio skundo argumentais dėl senaties instituto. Prokurorė pagrįstai nurodo, kad vien dėl senaties termino taikymo atmetus pareiškimą ir galutinai neišsprendus klausimo dėl viešojo intereso pažeidimo yra sudaromos prielaidos likti galioti neteisėtai priimtiems administraciniams aktas, kurių pagrindu Lietuvos Respublikai išimtine nuosavybės teise priklausantis miškas perleistas privačion nuosavybėn. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra ne kartą konstatuota, kad pirmosios instancijos teismas tiria visus įrodymus, nustato visas faktines aplinkybes ir jas teisiškai įvertina, o apeliacinės instancijos teismas tikrina priimto pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą. Pirmosios instancijos teismas nesprendė ir neanalizavo pareiškėjos reikalavimų dėl ginčijamų administracinių aktų ir sudarytų sandorių teisėtumo bei pagrįstumo, nenagrinėjo restitucijos taikymo sąlygų, dėl to byla turi būti perduota pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
28. Atsakovai J. Z. ir V. G.-Z. padavė atsiliepimą į pareiškėjos Porkurorės apeliacinį skundą.
29. Atsakovai pabrėžia, kad nagrinėjamu atveju nėra padarę jokio teisės pažeidimo. Atsakovų teigimu, jų pastangomis Prokurorė kreipėsi į teismą, nors daugiau nei 12 metų buvo nesiimta jokių veiksmų, kurių pareiškėja reikalauja pareiškime. Prokurorė atsisakė sudaryti taikos sutartį, kurią inicijavo pirmos instancijos teismas, o tokiu būdu sąmoningai vilkinamas procesas.
30. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Valstybinė miškų tarnyba atsiliepimu prašo tenkinti paireiškėjos Prokurorės apeliacinį skundą.
31. VMT teigimu, negalima tokia teisinė situacija, kai valstybei išimtine nuosavybės teise priklausantis daiktas kartu nuosavybės teise priklausytų ir privačiam asmeniui. CK 4.7 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad išimtine valstybės nuosavybe esantys daiktai yra išimti iš apyvartos, todėl asmenys, sudarę sandorius dėl išimto iš civilinės apyvartos daikto, negali būti laikomi sąžiningais įgijėjais. Jeigu nuosavybės teisės pagal įstatymą yra išimtinės, tai daiktas yra išimtas iš civilinės apyvartos. Tokiu atveju galimi tik tie sąžiningo įgijėjo teisių gynimo būdai, kurie nereikalauja valstybės išimtinės nuosavybės pavertimo privačia. Teismų praktikoje ne kartą pasisakyta, kad net ir tuo atveju, jeigu būtų konstatuotas ieškinio senaties termino kreiptis į teismą su ieškiniu dėl viešojo intereso gynimo praleidimas, tai dar nereikštų absoliutaus pagrindo atmesti tokį ieškinį. Nagrinėjant panašaus pobūdžio bylas būtina atsižvelgti į teisinių padarinių, atmetus skundą, reikšmę ir mastą, kadangi bylose, kuriose ginamas viešasis interesas ginčijant galimus neteisėtus aktus, likus šiems aktams galioti, iš ne teisės atsirastų teisė.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Dėl valstybės išimtinės nuosavybės teisės ir šios teisės gynimo
32. Konstitucinis Teismas oficialioje konstitucinėje doktrinoje ne kartą yra nurodęs, kad žemė, miškai, parkai, vandens telkiniai yra ypatingi nuosavybės teisės objektai, nes jų tinkamas naudojimas ir apsauga yra tautos gerovės pagrindas. Iš Konstitucijos 47 ir 54 straipsnių matyti, kad žemė vertinama kaip visuotinė vertybė (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1996 m. rugsėjo 25 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. kovo 14 d. nutarimus). Turint galvoje tai, kad valstybė yra teisinis valstybės nuosavybės teisės subjektas, o ekonominis valstybinio turto savininkas yra visuomenė, valstybės nuosavybės teisė turi būti įgyvendinama bendram (viešam) interesui (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1997 m. birželio 17 d. nutarimą). Konstitucinis Teismas, pasisakydamas dėl valstybinės reikšmės miškų yra išaiškinęs, kad ypatingą tokių miškų statusą lemia jų, kaip gamtinės aplinkos objektų, reikšmė, todėl valstybinės reikšmės miškams gali būti nustatytas specialus teisinis režimas, o miškų savininkams – tam tikri nuosavybės teisės suvaržymai ar apribojimai (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1998 m. birželio 1 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. kovo 14 d. nutarimus). Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas taip pat yra konstatavęs, kad tai, jog valstybinės reikšmės miškai išimtine nuosavybės teise priklauso Lietuvos Respublikai, reiškia, kad jie nuosavybės teise gali priklausyti tik valstybei, išskyrus iš Konstitucijos kylančias išimtis (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d. nutarimą). Valstybė (jos institucijos, pareigūnai) negali priimti jokių sprendimų, kuriais remiantis minėti objektai iš valstybės nuosavybės pereitų kitų subjektų nuosavybėn, išskyrus tuos atvejus, kai Konstitucija tai leidžia (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2005 m. liepos 8 d., 2006 m. kovo 14 d., 2007 m. rugsėjo 6 d. nutarimus).
33. Nurodyta konstitucinė nuostata įgyvendinta Miškų įstatymo 4 straipsnyje, kuriame imperatyviai nustatyta, jog Lietuvos Respublikai išimtine nuosavybės teise priklauso valstybinės reikšmės miškai. Miškų įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje įtvirtinta, kad valstybinės reikšmės miškams, kurie išimtinės nuosavybės teise priklauso Lietuvos Respublikai, priskiriami ir miestų miškai, kiti miškai, Vyriausybės sprendimu priskirti valstybinės reikšmės miškams. Miškų įstatymo 2 straipsnio 5 dalis apibrėžė, kad miestų miškai – miestų teritorijose esantys miškai. Žemės įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 4 punktas nustatė, kad Lietuvos valstybei išimtine nuosavybės teise priklauso žemė, įstatymų ir Vyriausybės nustatyta tvarka priskirta valstybinės reikšmės miškams ir parkams. Žemės reformos įstatymo 14 straipsnyje yra įtvirtintas draudimas valstybinės reikšmės miškus privatizuoti, t. y. įgyti privačion nuosavybėn.
34. Vertinant Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teisinį reglamentavimą, kuriuo nustatyta, kad šio įstatymo 17 straipsnyje nurodytų institucijų sprendimai dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo gali būti apskųsti teismui, yra pagrindas konstatuoti, kad imperatyvioms įstatymo normoms prieštaraujantys administraciniai aktai, priimti atkuriant nuosavybės teises, turi būti ginčijami ir, jei yra tam pagrindas, panaikinami dėl jų neteisėtumo bei taikomos tokio administracinio akto teisinės pasekmės – neteisėtai įgytas turtas kaip taisyklė grąžinamas valstybės nuosavybėn. Taip be išlygų atsitinka su Lietuvos Respublikai išimtine nuosavybės teise priklausančiu turtu (Konstitucijos 47 straipsnio 3 dalis, žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. nutarimą).
35. Pažymėtina, kad tiek administracinių teismų, tiek bendrosios kompetencijos teismų formuojama tokia teisės taikymo praktika, kad administraciniai aktai, prieštaraujantys imperatyviosioms įstatymo normoms, panaikinami, skirtingai nei niekinių sandorių atveju, kai konstatuojamas toks faktas ir taikomos niekinio sandorio pasekmės. Ši teismų praktika pagrįsta tuo, kad įstatymuose neįtvirtintas teisinis reglamentavimas, kurio pagrindu civilinių teisių ir pareigų, atsiradusių iš administracinių aktų (CK 1.136 straipsnio 2 dalies 3 punktas), pasibaigimui būtų taikomi tapatūs pagrindai kaip sandorių atveju. Vertinant Atkūrimo įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teisinį reglamentavimą, kuriuo nustatyta, kad šio įstatymo 17 straipsnyje nurodytų institucijų sprendimai dėl nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo gali būti apskųsti teismui, yra pagrindas konstatuoti, kad imperatyviosioms įstatymo normoms prieštaraujantys administraciniai aktai, priimti atkuriant nuosavybės teises, turi būti ginčijami ir, jei yra tam pagrindas, panaikinami dėl jų neteisėtumo bei taikomos tokio administracinio akto teisinės pasekmės – neteisėtai įgytas turtas kaip taisyklė grąžinamas valstybės nuosavybėn. Taip be išlygų atsitinka su Lietuvos Respublikai išimtine nuosavybės teise priklausančiu turtu (Konstitucijos 47 straipsnio 3 dalis, žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d. nutarimą).
36. Šiame kontekste būtina paminėti, kad teismų praktikoje taikomos išimtys, kai valstybės turtas, kurio nėra teisinio pagrindo vertinti kaip Lietuvos Respublikos išimtine nuosavybės teise valdomo turto, taikant restitucijos ir vindikacijos taisykles, gali būti negrąžinamas natūra (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2009 m. gruodžio 4 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-570/2009, 2016 m. gruodžio 23 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-549-415/2016, 2017 m. birželio 22 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-278-248/2017; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2277-525/2016, 2018 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-57-492/2018, 2018 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-404-415/2018).
Dėl ieškinio senaties
37. Dėstydama argumentus dėl ieškinio senaties, išplėstinė teisėjų kolegija remiasi nuosekliai formuojama Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktika aiškinant ieškinio senaties instituto tikslus, ieškinio senaties termino praleidimo teisinius padarinius, taip pat šio termino atnaujinimo pagrindus tokių ir panašių kaip ši byla atvejais.
38. Pagal Civilinio kodekso 1.131 straipsnio 1 dalį ieškinio senaties termino pabaiga iki ieškinio pareiškimo yra pagrindas ieškinį atmesti. Ieškinio senatį teismas taiko tik tuo atveju, kai ginčo šalis reikalauja (CK 1.126 straipsnio 2 dalis). Nors ieškinio senaties termino pasibaigimas nepanaikina asmens teisės kreiptis į teismą, prašant apginti pažeistą teisę, tačiau, ginčo šaliai pareikalavus taikyti ieškinio senatį, yra pagrindas atmesti ieškinį, jeigu teismas nepripažįsta, kad šis terminas praleistas dėl svarbios priežasties (CK 1.126 straipsnio 2 dalis, 1.131 straipsnio 1, 2 dalys). CK 1.131 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad jeigu teismas pripažįsta, jog ieškinio senaties terminas praleistas dėl svarbios priežasties, pažeistoji teisė turi būti ginama, o praleistas ieškinio senaties terminas atnaujinamas. Aiškindamas šią nuostatą, kasacinis teismas yra konstatavęs, kad ginčo šaliai reikalaujant taikyti ieškinio senatį teismas ex officio (pagal pareigas, savo iniciatyva) turi patikrinti ne tik tai, ar taikytinas ieškinio senaties terminas nepraleistas, bet ir tai, ar nėra priežasčių šį terminą atnaujinti (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. gruodžio 10 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-516/2010, 2012 m. birželio 29 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-321/2012, 2017 m. spalio 25 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-367-687/2017).
39. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas inter alia (lot. be kita ko) ne kartą yra nurodęs, kad nors ieškinio senaties terminas, užtikrindamas civilinių teisinių santykių stabilumą ir apibrėžtumą, nustatytu terminu riboja galimybę ginti pažeistas teises, įstatyme įtvirtinta teismo teisė jį atnaujinti, kai teismas pripažįsta, kad terminas praleistas dėl svarbios priežasties (CK 1.131 straipsnio 2 dalis). Klausimą, ar ieškinio senaties termino praleidimo priežastys pripažintinos svarbiomis, sudarančiomis pagrindą jį atnaujinti, teismas sprendžia atsižvelgdamas į ieškinio senaties teisinio instituto esmę ir paskirtį, ginčo esmę, ieškovo elgesį bei kitas reikšmingas aplinkybes, taip pat į protingumo, sąžiningumo bei teisingumo kriterijus (CK 1.5 straipsnis). Jei teismas konstatuoja, kad pareikštu ieškiniu siekiama apginti visuomenei svarbius interesus, ieškiniui pareikšti sudėtinga per įstatyme nustatytą terminą surinkti reikiamus duomenis, ar egzistavo kitos aplinkybės, sukliudžiusios laiku kreiptis į teismą dėl pažeistų teisių gynimo, ieškovas ėmėsi aktyvių veiksmų ginti pažeistas teises, o praleistas terminas nėra neprotingai ilgas, pareikšto ieškinio atmetimas dėl ieškinio senaties termino pasibaigimo neatitiktų ieškinio senaties instituto paskirties. Tokiu atveju viešasis interesas užtikrinti realią pažeistų subjektinių teisių apsaugą nusveria interesą garantuoti teisinių santykių stabilumą (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2002 m. spalio 2 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-1123/2002). Atsižvelgiant į išvardytus kriterijus, ieškinio senaties termino atnaujinimo klausimas turi būti sprendžiamas ir bylose, kuriose ginamas viešasis interesas, ginčijant galbūt neteisėtus aktus ir jų pagrindu atsiradusios nuosavybės perleidimo sandorius, kuriems likus galioti būtų nepaisoma konstitucinių teisinės valstybės imperatyvų, kai iš ne teisės atsirastų teisė.
40. Anksčiau nurodytų argumentų dėl ieškinio senaties termino atnaujinimo kontekste būtina paminėti šia prasme aktualius Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT, Teismas) praktikoje suformuotus Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencijos (toliau – ir Konvencija) nuostatų išaiškinimus.
41. EŽTT jurisprudencija Konvencijos 6 straipsnio 1 dalies (teisė kreiptis į teismą) srityje atskleidžia, kad ieškinio senaties laikymasis yra svarbi teisinės valstybės principo, įtvirtinto Konvencijos preambulėje, dalis. Ieškinio senaties termino nustatymu yra siekiama keleto tikslų – užtikrinti teisinį tikrumą ir galutinumą, apsaugoti potencialius atsakovus nuo senų reikalavimų, kuriuos gali būti sunku įgyvendinti, ir užkirsti galimybę neteisingumui, jei teismai turėtų spręsti dėl tolimos praeities įvykių, remdamiesi dėl prabėgusio laiko įtakos nepatikimais ir neišsamiais tapusiais įrodymais (žr., pvz., EŽTT 2008 m. kovo 18 d. sprendimą byloje Dacia S.R.L. prieš Moldovą (pareiškimo Nr. 3052/04), p. 75, 2013 m. lapkričio 26 d. sprendimą byloje Bogdel prieš Lietuvą (pareiškimo Nr. 41248/06), p. 79–80). Iš EŽTT praktikos matyti, kad ieškinio senaties taikymo problematikos kontekste su Konvencijos 6 straipsniu gali būti nesuderinamos situacijos, kai nacionaliniai teismai iš viso nepasisako dėl šalies iškelto ieškinio senaties argumento, jį atmeta be motyvų (žr., pvz., EŽTT 2009 m. liepos 16 d. sprendimą byloje Baroul Partner-A prieš Moldovą (pareiškimo Nr. 39815/07), p. 39–41, 2014 m. liepos 22 d. sprendimą byloje Grafescolo S.R. L. prieš Moldovą (pareiškimo Nr. 36157/08), p. 22, 2016 m. rugsėjo 20 d. sprendimą byloje Nichifor prieš Moldovą (pareiškimo Nr. 52205/10) p. 29); bylos medžiaga atskleidžia, kad valdžios institucijos žinojo (turėjo ar galėjo žinoti) apie galimą viešojo intereso pažeidimą, tačiau laiku nesiėmė veiksmų jį ginti ir nebuvo aplinkybių, trukdančių tai padaryti laiku (žr., pvz., cituotus sprendimus byloje Baroul Partner-A prieš Moldovą p. 39–40, Dacia S.R.L. prieš Moldovą p. 74, a contrario (priešingai), EŽTT 2013 m. gegužės 16 d. sprendimą byloje Maksymenko ir Gerasymenko prieš Ukrainą (pareiškimo Nr. 49317/07), p. 73–74). Tam tikrais atvejais procesinės situacijos suderinamumo su Konvencijos 6 straipsniu vertinimui gali turėti įtakos tai, kaip nacionalinės valstybės institucijos sprendė materialinius nuosavybės apsaugos klausimus (pvz., ar teisingai kompensuotos valstybės padarytos klaidos) (žr., pvz., cituotą sprendimą byloje Bogdel prieš Lietuvą, p. 67, 81).
42. Valstybės klaidų taisymo kontekste EŽTT nuolat pabrėžia „gero valdymo“ principo svarbą (paprastai aiškindamas Konvencijos 1 protokolo 1 straipsnio (nuosavybės apsauga) nuostatas (žr., pvz., cituotą sprendimą Bogdel prieš Lietuvą byloje, p. 65–66). Nurodytas principas reikalauja, kad, spręsdamos klausimą dėl viešojo intereso, ypač susijusio su tokiomis pagrindinėmis žmogaus teisėmis kaip nuosavybės teisė, valstybės institucijos veiktų greitai, tinkamai ir nuosekliai (žr., pvz., EŽTT 2011 m. spalio 20 d. sprendimą byloje Rysovskyy prieš Ukrainą (pareiškimo Nr. 29979/04), p. 70–71). Gero valdymo principas neturėtų užkirsti galimybės valdžios institucijoms taisyti klaidas, net jei jos padarytos dėl jų pačių nerūpestingumo (žr., pvz., EŽTT 2009 m. rugsėjo 15 d. sprendimą byloje Moskal prieš Lenkiją (pareiškimo Nr. 10373/05), p. 73). Vis dėlto poreikis ištaisyti seną „neteisybę“ neturėtų neproporcingai riboti naujos teisės, kurią asmuo įgijo gera valia, sąžiningai remdamasis valdžios institucijos veiksmų teisėtumu (žr., pvz., mutatis mutandis (lot. su būtinais (atitinkamais) pakeitimais) EŽTT 2002 m. lapkričio 5 d. sprendimą byloje Pincov ir Pinc prieš Čekijos Respubliką (pareiškimo Nr. 36548/97), p. 58). Kitaip tariant, valstybės institucijoms, kurios nesugeba įdiegti arba laikytis savo pačių procedūrų, neturėtų būti leidžiama gauti naudos dėl jų padarytų klaidų ar išvengti savo pareigų vykdymo (žr., pvz., EŽTT 2010 m. gegužės 20 d. sprendimą byloje Lelas prieš Kroatiją (pareiškimo Nr. 55555/08), p. 74). Valstybės padarytų klaidų rizika turi tekti pačiai valstybei ir klaidos neturėtų būti taisomos asmenų sąskaita (žr., pvz., cituotą mutatis mutandis sprendimą byloje Pincov ir Pinc, p. 58, EŽTT 2007 m. gruodžio 13 d. sprendimą byloje Gashi prieš Kroatiją (pareiškimo Nr. 32457/05), p. 40, 2009 m. birželio 11 d. sprendimą byloje Trgo prieš Kroatiją (pareiškimo Nr. 35298/04), p. 67). Klaidingai perduotų nuosavybės teisių panaikinimo kontekste gero valdymo principas gali ne tik valdžios institucijoms uždėti pareigą veikti greitai taisant padarytas klaidas (žr., pvz., cituotą sprendimą byloje Moskal prieš Lenkiją, p. 69), bet ir pareikalauti sumokėti adekvačią kompensaciją ar kitos formos tinkamą reparaciją buvusiam bona fide (lot. atvirai, sąžiningai) nuosavybės savininkui (žr., pvz., cituotą sprendimą byloje Pincov ir Pinc, p. 53, EŽTT 2008 m. lapkričio 25 d. sprendimą byloje Tocu ir kiti prieš Rumuniją (pareiškimo Nr. 36900/03), p. 38).
43. Atsižvelgiant į tai, kad ieškinio senatis yra materialinio teisinio santykio, dėl kurio kilęs ginčas, sudėtinis teisinis (įstatymu nustatytas) elementas (CK 1.124, 1.126 straipsniai, 1.131 straipsnio 1 ir 2 dalys, 1.132 straipsnis), o atsakovai nesiremia ieškinio senaties termino praleidimu, kaip skundo atmetimo pagrindu, t. y. neprašo taikyti ieškinio senaties sandoriams ginčyti, pirmosios instancijos teismas be teisėto pagrindo taikė ieškinio senatį ir šiuo pagrindu pareiškėjos skundą atmetė, todėl sprendimas dėl neteisingo materialinės teisės normų taikymo naikintinas (ABTĮ 147 straipsnis).
44. Dėl tokio neteisingo materialinės teisės normų taikymo pirmosios instancijos teismas sprendime nepasisakė dėl pareikštų reikalavimų iš esmės, todėl teisėjų kolegija negali ištaisyti materialinės teisės normų taikymo klaidos, o tai yra pagrindas sprendimui panaikinti vadovaujantis ABTĮ 146 straipsnio 1 dalimi ir bylą grąžinti primosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo (ABTĮ 145 straipsnio 1 dalies 1 punktas).
Dėl išimtinės valstybės nuosavybės teisės gynimui taikytinos teisės
45. Administracinių bylų teisenos įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad pareiškėjo prašymu administracinis teismas skundo (prašymo, pareiškimo) padavimo terminus gali atnaujinti, jeigu bus pripažinta, kad terminas praleistas dėl svarbios priežasties ir nėra aplinkybių, nurodytų ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1–8 punktuose; skundo (prašymo, pareiškimo) padavimo terminas negali būti atnaujintas, jeigu nuo skundžiamo teisės akto priėmimo ar veiksmo atlikimo arba nuo įstatymo ar kito teisės akto nustatyto klausimo išsprendimo termino pasibaigimo praėjo daugiau kaip 10 metų, išskyrus atvejus, kai įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu nustatyta nusikalstama veika, susijusi su teisės akto priėmimu, veiksmo atlikimu arba neveikimu ar vilkinimu atlikti veiksmus.
46. Aiškindama ABTĮ 30 straipsnio 1 dalyje nustatyto 10 metų termino taikymo ypatumus šios bylos faktinių aplinkybių ir teisės taikymo kontekste, išplėstinė teisėjų kolegija visų pirma remiasi Konstitucinio Teismo suformuota oficialia konstitucine doktrina dėl konstitucinių teismo precedentų taikymo ir teismo precedentų keitimo taisyklių, atsižvelgdama į tai, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jau pradėta formuoti praktika savo ratio decidendi (lot. argumentas, kuriuo grindžiamas sprendimas) labai panašiose bylose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. lapkričio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-808-552/2016, 2016 m. gruodžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-807-520/2016, 2017 m. spalio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-901-525/2017).
47. Teismų precedentai yra teisės šaltiniai – auctoritate rationis (lot. argumentavimo galia); rėmimasis precedentais yra vienodos (nuoseklios, neprieštaringos) teismų praktikos, kartu ir Konstitucijoje įtvirtinto teisingumo principo įgyvendinimo sąlyga. Todėl teismų precedentai negali būti nemotyvuotai ignoruojami. Kad deramai atliktų šią savo funkciją, precedentai patys turi būti aiškūs. Teismų precedentai taip pat turi neprieštarauti oficialiai konstitucinei doktrinai (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimą).
48. Vienas iš veiksnių, turinčių lemiamą reikšmę užtikrinant bendrosios kompetencijos teismų praktikos vienodumą (nuoseklumą, neprieštaringumą), taigi ir jurisprudencijos tęstinumą, yra tai, kad bendrosios kompetencijos teismų praktika tam tikrų kategorijų bylose gali būti koreguojama ir nauji teismo precedentai tų kategorijų bylose gali būti kuriami tik tada, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina, taip pat tai, kad toks bendrosios kompetencijos teismų praktikos koregavimas (nukrypimas nuo teismus ligi tol saisčiusių ankstesnių precedentų) visais atvejais turi būti deramai (aiškiai ir racionaliai) argumentuojamas tam tikruose bendrosios kompetencijos teismų sprendimuose. Pabrėžtina, kad jau esami aukštesnės instancijos bendrosios kompetencijos teismų sukurti precedentai tam tikrų kategorijų bylose susaisto ne tik žemesnės instancijos bendrosios kompetencijos teismus, priimančius sprendimus analogiškose bylose, bet ir tuos precedentus sukūrusius aukštesnės instancijos bendrosios kompetencijos teismus (inter alia Lietuvos apeliacinį teismą ir Lietuvos Aukščiausiąjį Teismą). Nuo esamų precedentų gali būti nukrypstama ir nauji precedentai gali būti kuriami tik tais ypatingais išimtiniais atvejais, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina, konstituciškai pagrindžiama ir pateisinama, ir tik deramai (aiškiai ir racionaliai) argumentuojant. Nei naujų teismo precedentų kūrimas, nei teismo precedentų argumentavimas (pagrindimas) negali būti tokie valiniai aktai, kurie nėra racionaliai teisiškai motyvuoti. Jokio naujo teismo precedento sukūrimo ar argumentavimo negali lemti atsitiktiniai (teisės atžvilgiu) veiksniai. Iš Konstitucijos išplaukia, kad būtent tokį – tik tada, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina, atliekamą ir visais atvejais deramai (aiškiai ir racionaliai) argumentuojamą – bendrosios kompetencijos teismų praktikos koregavimą (nukrypimą nuo teismus ligi tol saisčiusių ankstesnių precedentų ir naujų precedentų kūrimą) pagal savo kompetenciją turi užtikrinti Lietuvos apeliacinis teismas ir Lietuvos Aukščiausiasis Teismas. Jeigu priimant teismų sprendimus minėtų iš Konstitucijos kylančių reikalavimų yra nesilaikoma, ne tik yra sudaromos prielaidos nesuderinamumui ir nenuoseklumui bendrosios kompetencijos teismų praktikoje ir teisės sistemoje atsirasti, ne tik teismų jurisprudencija tampa mažiau prognozuojama, bet ir duodama pagrindo kilti abejonėms, ar bendrosios kompetencijos teismai, priimdami tuos sprendimus, nebuvo šališki, ar tie sprendimai nebuvo kitais atžvilgiais subjektyvūs. Konstitucinio Teismo nutarime aptarti iš Konstitucijos kylantys bendrosios kompetencijos teismų veiklos bei tos veiklos teisinio reguliavimo imperatyvai yra mutatis mutandis taikytini ir pagal Konstitucijos 111 straipsnio 2 dalį įsteigtų specializuotų teismų veiklai bei jos teisiniam reguliavimui (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 16 d. nutarimą).
49. Pabrėžtina, kad teismams sprendžiant bylas, precedento galią turi tik tokie ankstesni teismų sprendimai, kurie buvo sukurti analogiškose bylose, t. y. precedentas taikomas tik tose bylose, kurių faktinės aplinkybės yra tapačios arba labai panašios į tos bylos, kurioje buvo sukurtas precedentas, faktines aplinkybes ir kurioms turi būti taikoma ta pati teisė, kaip toje byloje, kurioje buvo sukurtas precedentas. Precedentų konkurencijos atveju (t. y. kai yra keli skirtingi analogiškose bylose priimti teismų sprendimai) turi būti vadovaujamasi aukštesnės instancijos (aukštesnės grandies) teismo sukurtu precedentu. Taip pat atsižvelgtina į precedento sukūrimo laiką ir į kitus turinčius reikšmės veiksnius, kaip antai: į tai, ar precedentas atspindi susiformavusią teismų praktiką, ar yra pavienis atvejis; į sprendimo argumentacijos įtikinamumą; į sprendimą priėmusio teismo sudėtį (į tai, ar sprendimą priėmė vienas teisėjas, ar teisėjų kolegija, ar išplėstinė teisėjų kolegija, ar visa teismo (jo skyriaus) sudėtis); į tai, ar dėl ankstesnio teismo sprendimo buvo pareikšta teisėjų atskirųjų nuomonių; į galimus reikšmingus pokyčius (socialinius, ekonominius ir kt.), įvykusius priėmus precedento reikšmę turintį teismo sprendimą, ir kt. (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimą).
50. Faktinė ir teisinė situacija šioje byloje ir šios nutarties 46 punkte nurodytose administracinėse byloje (tiek dėl valstybės išimtinės nuosavybės teisės į turtą, į kurį atkurta nuosavybės teisė, tiek dėl 10 metų termino, praėjusio nuo ginčijamų individualių teisės aktų priėmimo, pasibaigimo iki prokurorui kreipiantis į teismą ginant viešąjį interesą), taigi ir teismų priimti procesiniai sprendimai aiškinimo ir taikymo aspektu iš esmės yra analogiški (labai panašūs).
51. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies nuostatas šios nutarties 46 punkte nurodytose nutartyse, yra pažymėjęs, kad įstatymų leidėjas šioje teisės normoje expressis verbis (lot. aiškiai žodžiais, tiesiogiai) suteikė pirmenybę teisinių santykių stabilumui, nebeleisdamas apskųsti teismui teisės akto ar veiksmo, nuo kurių priėmimo ar atlikimo praėjo daugiau nei 10 metų. Vienintelė įstatymų leidėjo numatyta išimtis – nusikalstamos veikos, susijusios su ginčijamo akto priėmimu ar veiksmo atlikimu, padarymas. Iki tol galioję teisės aktai nenustatė konkretaus procesinio termino, kuriam pasibaigus asmuo nebegalėtų ginčyti teisės akto ar veiksmo ir paliko tokius klausimus spręsti bylą nagrinėjančio teismo nuožiūra. Tačiau teismai, spręsdami skundo padavimo terminų atnaujinimo klausimus, ir iki tol atsižvelgdavo į skundu (prašymu) ginamų vertybių ir teisinių santykių stabilumo pusiausvyrą. Teisėjų kolegija iš esmės pripažino įstatymu nustatyto 10 metų termino, kaip naikinamojo veikimą be jokių išlygų, t. y. net ir tais atvejais, kai turtas, esantis išimtine valstybės nuosavybe ir dėl to nesantis ribotos turto restitucijos objektu, akivaizdžiai neteisėtai perleistas privačion nuosavybėn. Paskutinėje šios nutarties 46 punkte paminėtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyje pažymėta, kad ABTĮ 30 straipsnio 1 dalies nuostatos dėl 10 metų naikinamojo termino administraciniams aktams ginčyti taikytinos tik toms teisinėms situacijoms, kai prokuroras gindamas viešąjį interesą į teismą kreipiasi praleidęs ABTĮ 29 straipsnyje nustatytą vieno mėnesio terminą ir prašo jį atnaujinti.
52. Plėtodama teismų praktiką dėl šio procesinio 10 metų termino taikymo situacijose, kai ribotos turto restitucijos objektu tampa turtas, turintis išimtinės valstybės nuosavybės teisinį statusą (šios bylos kontekstas), ir turėdama galvoje tai, kad analogiškos arba labai panašios tiek faktų, tiek teisės taikymo požiūriu bylos nagrinėjamos ir bendrosios kompetencijos teismuose, kur ABTĮ 30 straipsnio 1 dalis netaikoma, o taikomas ieškinio senaties civilinis teisinis institutas, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad asmenų lygiateisiškumo ir teisinio tikrumo imperatyvai suponuoja teismų pareigą garantuoti vienodą, nepriklausomai nuo jurisdikcijų skirtumų, teisės aiškinimą ir taikymą.
53. Teisėjų kolegija, formuodama administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant teisę bylose, kuriose, kaip ir ši, ginama išimtinė valstybės nuosavybės teisė, konstatuoja, kad administracinis aktas, prieštaraujantis imperatyvioms įstatymo nuostatoms, kuriuo iš esmės paneigiami konstituciniai turto, esančio išimtine valstybės nuosavybe disponavimo ir tokios nuosavybės teisės apsaugos principai, nesukuria civilinių teisių ir pareigų, taigi negali būti ginamos (CK 1.136 straipsnio 1 dalis ir 2 dalies 3 punktas), o tai reiškia, kad turtas, turintis išimtinės valstybės nuosavybės teisinį statusą, gražinamas valstybei teisingai atlyginant sąžiningiems asmenims, jį įgijusiems, taikant restitucijos taisykles (CK 6.145 straipsnis) ir civilinį teisinį ieškinio senaties institutą (nutarties 37–44 punktai) nepaisant to, kiek metų yra praėję nuo administracinio akto priėmimo.
54. Šiuo teisės aiškinimu turi vadovautis pirmosios instancijos teismas iš naujo nagrinėdamas šią bylą (ABTĮ 148 straipsnio 2 dalis).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 148 straipsnio 2 dalimi, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjos Kauno apygardos prokuratūros prokurorės V. M. apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2018 m. balandžio 25 d. sprendimą panaikinti ir bylą perduoti iš naujo nagrinėti Regionų apygardos administraciniam teismui.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Gintaras Kryževičius
Dainius Raižys
Ramutė Ruškytė
Virginija Volskienė