Administracinė byla Nr. A-2189-415/2020
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00713-2019-6
Procesinio sprendimo kategorijos: 29.1.3; 29.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2020 m. spalio 7 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Dainiaus Raižio,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo S. R. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo
2019 m. gegužės 17 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo S. R. skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (trečiasis suinteresuotas asmuo – Valstybinė miškų tarnyba) dėl sprendimų panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
1. Pareiškėjas S. R. 2019 m. vasario 15 d. kreipėsi į teismą su skundu, kurį vėliau patikslino, prašydamas panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NMA) 2018 m. spalio 12 d. sprendimą BRK-4900 ir 2018 m. spalio 8 d. sprendimą bei Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir LAGK) 2019 m. sausio 10 d. sprendimą Nr. 21R-24 (AG-490/03-2018).
2. Pareiškėjo nuomone, atsakovas nepagrįstai nusprendė susigrąžinti pareiškėjui pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Pirmas ne žemės ūkio paskirties ir apleistos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku“ (toliau – ir Priemonė) išmokėtą paramos sumą – 20 640 Eur. Neaišku, už kokius pažeidimus pareiškėjui buvo pritaikyta griežčiausia poveikio priemonė, kaip ji apskaičiuota, atsakovas nevertino inkriminuojamo pažeidimo pobūdžio, sunkumo ir kt. Tokie atsakovo sprendimai neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio reikalavimų ir pažeidžia pareiškėjo teisę į gynybą. Atsakovas neatliko visapusiško teisinio ir faktinio reikšmingų aplinkybių įvertinimo, pavyzdžiui, neatliko patikros vietoje, kurios metu būtų galėjęs nustatyti, kad ginčo žemės plote auga mišrus ąžuolynas su spygliuočių priemaiša (pastaroji aplinkybė pareiškėjo iniciatyva užfiksuota kooperatinės bendrovės (toliau – ir KB) „Jungtiniai miškai“ parengtoje 2018 m. spalio 23 d. išvadoje, kurioje taip pat pažymėta, jog 100 proc. ąžuolynai Lietuvoje itin reti, 30–40 proc. ąžuolų rūšinėje sudėtyje laikytina normalia ąžuolyno procentine sudėtimi), bei neatsižvelgė į tai, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė buvo paskelbusi valstybės lygio ekstremaliąją situaciją ir pati NMA savo interneto svetainėje bei teikdama konsultacijas telefonu nurodė, jog dėl visoje šalyje paskelbtos ekstremaliosios situacijos paramos gavėjai neturi imtis jokių papildomų veiksmų. Pareiškėjas tvirtino, kad mažiau ąžuolų prigijo dėl nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybių (Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.212 str.). Pareiškėjo įsitikinimu, jis sėkmingai įgyvendino projektą ir pasiekė Priemonės tikslus – įveisė mišką, užtikrino vietovės ekologinių ir aplinkosauginių sąlygų gerinimą klimato kaitos kontekste ir kt. (Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Pirmas ne žemės ūkio paskirties ir apleistos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku“ įgyvendinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2008 m. vasario 6 d. įsakymu Nr. 3D-60 (toliau – ir Taisyklės), 5, 6 ir 7 p.). Be to, pareiškėjas teigė, kad atsakovas netinkamai taikė teisės aktų nuostatas, kadangi buvo taikomos Taisyklių nuostatos, kurios negaliojo pareiškėjui teikiant 2009 m. rugsėjo 15 d. paraišką. Atsakovas nepagrįstai vien tik formaliai rėmėsi Valstybinės miškų tarnybos (toliau – ir VMT) 2017 m. lapkričio 30 d. pažyma Nr. A-7K-03-86, kadangi jos turinio bei vertinimo metodika nuo paraiškos pateikimo momento ir pažymos patvirtinimo momento taip pat keitėsi. VMT pateikė tik pažymą (be sprendimo), kurios rezultatų pareiškėjas realiai negali ginčyti (tam nenumatyta tvarka). Pareiškėjui nesuprantama, kodėl atsakovas vienodai vertina miško veisimą naudojant sodinukus bei sėjimo būdu, nepaisydamas Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2010 m. sausio 7 d. rašte Nr. (12-3)-D8-159 pateiktos pozicijos, t. y. kad įveisus ar atkūrus mišką sėjimo būdu, miško želdinimo darbų kokybė nevertinama (Miško atkūrimo ir įveisimo nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2008 m. balandžio 14 d. įsakymu Nr. D1-199, 27 p.). Pareiškėjas atkreipė dėmesį į tai, kad jam buvo išmokėta parama už miško įveisimą bei penkerius metus mokama parama už miško priežiūrą ir apsaugą, net po ginčijamų sprendimų priėmimo pareiškėjas buvo informuotas apie apskaičiuotą 429,20 Eur dydžio išmoką. Aplinkos ministerijos Utenos regiono aplinkos apsaugos departamento Molėtų agentūra 2010 m. lapkričio 23 d. ir VMT 2013 m. spalio 31 d. apskaitė miško želdinius.
3. Pareiškėjas teigė, kad LAGK nepagrįstai neįvertino aplinkybių visumos bei visų pareiškėjo paaiškinimų, be kita ko, susijusių su Vyriausybės paskelbta valstybės lygio ekstremaliąja situacija bei NMA skelbiama informacija. LAGK taip pat nepagrįstai nepripažino KB „Jungtiniai miškai“ 2018 m. spalio 23 d. išvados, kurią parengė atitinkamos srities žinių bei patirties turintis specialistas. LAGK, kaip ir atsakovas, vien tik formaliai rėmėsi VMT 2017 m. lapkričio 30 d. pažyma Nr. A-7K-03-86 bei nepagrįstai vienodai vertino miško veisimą naudojant sodinukus bei sėjimo būdu, nepaisė to, kad pareiškėjas visiškai pasiekė Priemonės tikslus, ir neatsižvelgė į aplinkybę, kad paramos išmokos pareiškėjui buvo ir yra mokamos, miško želdiniai buvo apskaityti.
4. Atsakovas Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjo patikslintą skundą prašė šį skundą atmesti.
5. Atsakovas paaiškino, jog VMT, atlikusi patikrinimą šeštaisiais metais po miško įveisimo (Taisyklių 52 p.), padarė išvadą, kad visame ginčo sklype (želdomas plotas – 4 ha) želdinių tankis yra blogas, todėl, vadovaujantis Taisyklių 68.6.2 papunkčiu, nuspręsta susigrąžinti pareiškėjui išmokėtą miško įveisimo išmoką – 10 368 Eur, ir miško priežiūros bei apsaugos išmokas, mokėtas 2010–2014 metais, – 10 272 Eur (2 054,40 Eur x 5 m.). VMT 2017 m. lapkričio 30 d. pažymoje
Nr. A-7K-03-86 padarytos išvados nebuvo nuginčytos teisės aktuose nustatyta tvarka, todėl atsakovas pagrįstai jomis rėmėsi priimdamas 2018 m. spalio 8 d. sprendimą Nr. KU-10-18, apie kurį pareiškėjas buvo informuotas 2018 m. spalio 12 d. raštu Nr. BRK-4900. Atsakovas nepritarė pareiškėjo vertinimui, kad ginčijami sprendimai neatitinka VAĮ 8 straipsnio reikalavimų, ir teigė, kad priimtas sprendimas yra išsamus, motyvuotas ir detalus. Pareiškėjas nepagrįstai tvirtino, kad NMA, prieš priimdama sprendimą, privalėjo atlikti patikrą vietoje, kadangi būtent VMT yra atsakinga už miško želdinimo darbų kokybės įvertinimą ir pan. (Vyriausybės 2014 m. liepos 22 d. nutarimo Nr. 722 „Dėl valstybės institucijų ir įstaigų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Lietuvos kaimo plėtros 2014–2020 metų programos įgyvendinimą, paskyrimo“ 3.10.1 p.). Dėl pareiškėjo paaiškinimų apie želdinių būklės priežastis (stichinė sausra) atsakovas pažymėjo, jog pareiškėjas, teikdamas paraišką, prisiėmė riziką įgyvendinti pateiktą projektą bei įvertinti tikėtinas grėsmes. Pareiškėjas iki ginčijamo sprendimo priėmimo nesikreipė į NMA ir neteikė jokių papildomų rašytinių paaiškinimų, jog jo įveistas miškas auga netinkamai, nepasinaudojo Taisyklių 64 punkte numatyta teise keisti pateiktą projektą. Atsakovas teigė, kad šiuo atveju paprastojo ąžuolo auginimui įtaką turėjo pareiškėjo pasirinkta netinkama augavietė, kas nepriskirtina force majeure aplinkybėms, pareiškėjas per 10 darbo dienų neinformavo atsakovo apie jokias nenugalimos jėgos aplinkybes (Taisyklių 68 p.). Pareiškėjas nepasiekė numatytų projekto rodiklių, nes nebuvo pakankamai rūpestingas ir atidus (Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 9 str.).
II.
6. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. gegužės 17 d. sprendimu atmetė pareiškėjo S. R. skundą.
7. Teismas nustatė, kad pareiškėjas, siekdamas gauti paramą pagal Priemonę, 2009 m. rugsėjo 15 d. pateikė paraišką Nr. 2NM-KU-09-2-001885-PR001. Pareiškėjui išmokėta miško įveisimo išmoka (10 368 Eur) ir penkerių metų miško priežiūros ir apsaugos išmoka (2 054,40 x 5 m., viso 10 272 Eur).
8. NMA 2017 m. gruodžio 14 d. gavo VMT pažymą Nr. A-7K-03-86 „Apie miško želdinių, žėlinių kokybės vertinimą“, kurioje nurodyta, kad sklype, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančiame (duomenys neskelbtini), veisiamo 4,00 ha miško želdinių ir žėlinių tankio vertinimas yra „blogai“. Pažymoje nurodyta, kad projektuotų medžių rūšių gyvybingų medelių kiekis yra 0,4 tūkst. vnt./ha, projektuota / reikalaujama reikšmė – 4,0/1,8 tūkst. vnt./ha.
9. NMA, atsižvelgdama į VMT vertinimą, kuris nebuvo nuginčytas teisės aktuose nustatyta tvarka, bei vadovaudamasi Taisyklių 68.6.2 papunkčiu, priėmė 2018 m. spalio 8 d. sprendimą
Nr. KU-10-18, kuriuo nusprendė susigrąžinti visą pareiškėjui išmokėtą paramos sumą – 20 640 Eur. Pareiškėjas apie priimtą sprendimą informuotas 2018 m. spalio 12 d. raštu Nr. BRK-4900.
10. Pareiškėjas, nesutikdamas su NMA sprendimu, kreipėsi į LAGK, tačiau pastaroji
2019 m. sausio 10 d. sprendimu Nr. 21R-24 (AG-490/03-2018) atmetė jo skundą.
11. Teismas taip pat nustatė, kad pareiškėjas, įgyvendindamas Priemonę pagal minėtą paraišką, 2010 metais įveisė mišką. VMT pareiškėjo įveisto miško kokybės vertinimą atliko
2017 m. lapkričio 30 d., t. y. septintaisiais vegetacijos metais. Kaip matyti iš 2017 m. lapkričio 30 d. pažymos Nr. A-7K-03-86, viso pareiškėjo įveisto miško želdinių ir žėlinių tankio vertinimas blogas, nes rasta žymiai mažiau ąžuolo sodinukų nei buvo suprojektuota (vietoj 4,0/1,8 tūkst. vnt./ha gyvybingų rasta 0,56 tūkst. vnt./ha); taip pat blogai įvertinta rūšinė sudėtis, nes projektuotas
100 proc. ąžuolynas (turėjo būti 10 ąžuolų matavimo vienete), tačiau jo vietoje auga daugiau pušys (įvardyta: 6 pušys – 2 ąžuolai – 1 eglė – 1 beržas). Teismas konstatavo, jog pareiškėjas nepagrįstai teigė, kad ginčijamame sprendime nenurodyta, už ką taikyta poveikio priemonė, kadangi, kaip matyti, poveikio priemonė skirta už paties pareiškėjo deklaruotų projekto rodiklių nepasiekimą. Byloje nėra ginčo, kad sklype auga mišrus miškas, tačiau projektas buvo parengtas ąžuolynui, o ir parama skirta ąžuolynui įveisti.
12. Teismas pastebėjo, kad pareiškėjas, tvirtindamas, jog tai, kad ginčo sklype prigijo mažiau ąžuoliukų ir auga mišrus miškas, įvyko dėl nenugalimos jėgos (force majeure) aplinkybių, nepateikė jokių įrodymų, patvirtinančių, jog jis apie šią aplinkybę buvo raštu pranešęs atsakovui per 10 darbo dienų nuo dienos, kada atsirado galimybė tai padaryti (Taisyklių 68 p.). Kartu su tokiu pranešimu turėjo būti pateikti nenugalimos jėgos aplinkybes patvirtinantys dokumentai, kadangi
ne kiekviena teritorija ir ne kiekvienas sklypas visa apimtimi buvo ir galėjo būti paveiktas sausros. Toks reguliavimas numatytas ir 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1974/2006, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taikymo taisykles (toliau – ir Reglamentas
Nr. 1974/2006), 47 straipsnio 1 dalyje. Pareiškėjas šio įsipareigojimo neįvykdė, todėl jis prarado teisę remtis šia aplinkybe kaip pateisinančia projekto neįgyvendinimą ir projekto rodiklių nepasiekimą bei poveikio priemonių už tai netaikymą.
13. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjo nurodoma teismų praktika nagrinėjant civilines bylas nėra aktuali nagrinėjamu atveju, kadangi šioje administracinėje byloje sprendžiami Europos Sąjungos fondų paramos sugrąžinimo klausimai, kuriems skirtas kitoks (ankščiau aptartas) reguliavimas. Be to, KB „Jungtiniai miškai‘ pažyma tik patvirtina, jog projektas, pagal kurį gauta parama, liko neįgyvendintas, nes tiek medžių tankis, tiek ir jų rūšinė sudėtis įvertinti „blogai“.
14. Teismo vertinimu, NMA 2018 m. spalio 8 d. sprendimas Nr. KU_10_18 atitinka
VAĮ 8 straipsnio reikalavimus, nes jis pagrįstas objektyviais duomenimis, VMT pažyma ir teisės aktų normomis, o pareiškėjo atžvilgiu taikytos poveikio priemonės yra teisėtos ir motyvuotos. Šio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės atitinka būtinus ir pagrįstus Priemonės tikslus, yra proporcingos, nešališkos ir objektyvios (VAĮ 3 str. 2 ir 3 p.).
15. Teismas nesutiko su skundo argumentais, kad NMA turėjo atlikti patikrą vietoje, kadangi tai atliko VMT specialistai, atsakovas rėmėsi jų nustatytomis aplinkybėmis ir pateiktais duomenimis bei vertinimu. Pagal projektų įgyvendinimo tvarką, būtent šios tarnybos pareigūnai atlieka Priemonės projektų įgyvendinimo kokybės įvertinimą. Pareiškėjo prašymu apklaustas Miško želdinimo ir žėlimo projektą rengęs specialistas patvirtino, jog VMT pareigūnai teisingai nurodė duomenis pažymose. Byloje nebuvo pareikštos pretenzijos dėl netinkamo Miško želdinių ar žėlinių rūšinės sudėties kategorijų nustatymo metodikos (Taisyklių 2 priedas) arba Miško atkūrimo ir įveisimo nuostatų taikymo.
16. Teismas laikė nepagrįstais skundo teiginius, kad projekto vertinimo metu nebuvo atsižvelgta į miško įveisimo būdą, t. y. sėjimo būdu, kadangi šioje byloje VMT nevertino miško želdinimo darbų kokybės. Iš 2017 m. lapkričio 30 d. pažymos Nr. A-7K-03-86 matyti, kad vertinti miško želdinių ir žėlinių tankis, rūšinė sudėtis ir nepageidaujamų (stelbiančių) medžių ir krūmų rūšys. Kaip matyti iš 2010, 2013 ir 2017 metų pažymų, įveisimo rezultatai buvo įvertinti pagal išdygusius medelius. Priešingai nei tvirtino pareiškėjas, 2013 metų pažyma neįrodo sėkmingo projekto įgyvendinimo, kadangi 2013 metais buvo atlikta miško želdinių ir žėlinių apskaita,
o ne kokybės vertinimas. Teismas pabrėžė, kad projektas galėjo būti koreguojamas tol, kol jis įgyvendinimas. Pareiškėjo projektas numatė iš esmės vienos rūšies medžių – ąžuolų – įveisimą, tačiau tai nebuvo pasiekta. Tai, kad 2013 metais (tretieji metai nuo įveisimo, po 1/5 sodinukų atsodinimo) VMT pareigūnai neturėjo pastabų dėl miško įveisimo, nesuteikė pagrindo pareiškėjui neprižiūrėti įveisto miško tolesniu projekto vykdymo laikotarpiu iki galutinio projekto įvertinimo (kokybės įvertinimo), rodiklių fiksavimo ir projekto užbaigimo. Stebėsenos būtinumą indikavo prasti įveisimo rezultatai, atsodinimo poreikis, tai, kad net ir po atsodinimo ąžuolų tebuvo 8,5 tūkst. vnt. vietoj suprojektuoto 10,5 tūkst. vnt.
17. Teismas padarė išvadą, kad nėra pagrindo tenkinti skundą.
III.
18. Pareiškėjas S. R. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. gegužės 17 d. sprendimą ir tenkinti jo skundo reikalavimus.
19. Pareiškėjas apžvelgia patikslinto skundo turinį. Mano, kad teismas nepagrįstai neįvertino aplinkybių visumos bei visų pareiškėjo paaiškinimų, neatskleidė bylos esmės, iškreipė įrodymų turinį, padarė viena kitai prieštaraujančias išvadas, tokiu būdu pažeisdamas pareiškėjo teisę į teisminę gynybą, priėmė visiškai formalų, tendencingą ir nepagrįstą sprendimą. Teismas formaliai rėmėsi VMT 2017 m. lapkričio 30 d. pažyma Nr. A-7K-03-86, neįvertino projekto esmės ir su jo vykdymu susijusių aplinkybių, be kita ko, kad pareiškėjas visiškai pasiekė Priemonės tikslus, pareiškėjui buvo išmokėta ir toliau mokama parama, VMT 2013 metais (ketvirtaisiais auginimo metais) apskaitė miško želdinius ir nenustatė jokių neatitikimų. Teismas neištyrė pareiškėjo argumentų apie Vyriausybės paskelbtą valstybės lygio ekstremaliąją situaciją, NMA skelbiamą informaciją. Pareiškėjas buvo nurodęs, jog jis kreipėsi į NMA telefonu ir klausė, ar reikia papildomai informuoti, tačiau NMA atstovas jam paaiškino, jog, kadangi ekstremalioji situacija paskelbta visoje šalyje, nereikia papildomai informuoti NMA. Teismas tik formaliai pabrėžė pareigą informuoti NMA per 10 darbo dienų. Pareiškėjas taip pat pažymi, kad teismas nepagrįstai nepripažino KB „Jungtiniai miškai“ 2018 m. spalio 23 d. išvados. Pareiškėjui nesuprantama, kodėl teismas vienodai vertino miško veisimą naudojant sodinukus bei sėjimo būdu (nagrinėjamu atveju miškas įveistas sėjimo būdu). Be to, teismas neįvertino aplinkybės, kad pareiškėjui buvo pritaikyta pati griežčiausia poveikio priemonė – visos išmokėtos paramos susigrąžinimas, nepaisant to, kad pareiškėjas pasiekė Priemonės tikslus, jo veiksmuose nėra kaltės.
20. Atsakovas Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo šį apeliacinį skundą atmesti.
21. Atsakovas pakartoja atsiliepimo į skundą argumentus, sutinka su teismo atliktu bylos aplinkybių vertinimu.
22. Trečiasis suinteresuotas asmuo Valstybinė miškų tarnyba atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo šį apeliacinį skundą atmesti.
23. Trečiasis suinteresuotas asmuo paaiškino, kad, 2017 m. lapkričio 30 d. įvertinus pareiškėjo įveisto miško želdinių ir žėlinių kokybę septintaisiais jų augimo metais, nustatyta, kad jų tankis blogas, t. y. neatitinka Miško atkūrimo ir įveisimo nuostatuose nurodytų reikalavimų, kadangi projektuotų medžių rūšių gyvybingų medelių kiekis – 0,56 tūkst. vnt./ha, kai turėtų būti 4,0/1,8 tūkst. vnt./ha (nuostatų 11 p.). Taip pat įvertintos nepageidaujamų (stelbiančių) medžių ir krūmų rūšys („gerai“) bei rūšinės sudėties atitikimas projektuotajai („blogai“; nustatyta rūšinė sudėtis – 6P2Ą1E1B, kai projektuotoji – 10Ą). Bendra įveisto miško želdinių ir žėlinių kokybė pagal žemiausią vieno iš rodiklių įvertinimą – „blogai“, visame sklype. 2017 m. lapkričio 30 d. pažyma Nr. A-7K-03-86 buvo išsiųsta pareiškėjui, tačiau jis jos neskundė, taigi atsakovas, priimdamas ginčijamą sprendimą, pagrįstai rėmėsi minėtu VMT vertinimu.
24. Pareiškėjas S. R. 2020 m. rugsėjo 3 d. teisme gautame paaiškinime atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. liepos 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-9-968/2020, kuri, jo teigimu, yra analogiška nagrinėjamai bylai ir kurioje teismas padarė išvadą, jog NMA, taikydama ne tos redakcijos Taisykles, nepagrįstai nusprendė susigrąžinti visą išmokėtos paramos sumą. Pabrėžia, kad pareiškėjui pritaikyta poveikio priemonė yra neteisėta ir nepagrįsta, nes nėra identifikuotas teisės pažeidimo mastas (neidentifikuotas plotas, kuriame želdiniai turi trūkumų), taip pat pažeistas principas lex retro non agit (įstatymas negalioja atgal), nes priimant ginčijamą sprendimą buvo pritaikytos ne tos redakcijos Taisyklės, t. y. Taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2016 m. lapkričio 30 d.) 68.6.2 papunktis. Pareiškėjui teikiant paraišką, valstybė buvo detalizavusi taikytinų poveikio priemonių taisykles nacionaliniame teisės akte ir aiškiai nustačiusi, kad už miško želdinių ir (arba) žėlinių tankio reikalavimo nesilaikymą taikytina Taisyklėse nurodyta poveikio priemonė – miško priežiūros ir apsaugos išmokų susigrąžinimas. NMA pritaikytos teisės normos įtvirtina griežtesnę poveikio priemonę, kurios taikymas šiuo atveju prieštarautų lex retro non agit principui ir pažeistų pareiškėjo teisėtą lūkestį, kad jam gali būti taikomos tik tokios poveikio priemonės, kokios buvo numatytos paraiškos pateikimo metu.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
25. Pareiškėjas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonę „Pirmas ne žemės ūkio paskirties ir apleistos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku“ 2009 m. rugsėjo 15 d. pateikė paraišką Nr. 2NM-KU-09-2-001885-PR001. Pareiškėjui buvo išmokėta miško įveisimo išmoka (10 368 Eur) ir penkerių metų miško priežiūros ir apsaugos išmoka (2 054,40 Eur x 5 m., 10 272 Eur), bendra paramos suma – 20 640 Eur.
26. NMA, atsižvelgdama į VMT vertinimą, kuris nebuvo nuginčytas teisės aktuose nustatyta tvarka, bei vadovaudamasi Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Pirmas ne žemės ūkio paskirties ir apleistos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku“ įgyvendinimo taisyklių 68.6.2 papunkčiu (sprendimo priėmimo metu galiojusi teisės akto redakcija), priėmė 2018 m. spalio 8 d. sprendimą Nr. KU-10-18, kuriuo nusprendė susigrąžinti visą pareiškėjui išmokėtą paramos sumą – 20 640 Eur. Pareiškėjas apie priimtą sprendimą informuotas 2018 m. spalio 12 d. raštu Nr. BRK-4900.
27. Ginčo teisiniai santykiai yra reguliuojami Europos Sąjungos ir nacionaliniu lygmeniu. Vienas pagrindinių teisės aktų, reglamentuojančių paramos skyrimą pagal Priemonę, yra 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai (toliau – ir Reglamentas Nr. 1698/2005). Nors Reglamentas Nr. 1698/2005 buvo panaikintas 2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1305/2013 dėl paramos kaimo plėtrai, teikiamos Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) lėšomis, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1698/2005, Reglamento Nr. 1305/2013 88 straipsnyje nurodyta, kad Reglamentas Nr. 1698/2005 ir toliau taikomas veiksmams, įgyvendinamiems pagal programas, kurias Komisija pagal tą reglamentą patvirtino iki 2014 m. sausio 1 d.
28. Nacionaliniu lygmeniu bylai aktualius teisinius santykius, tarp kitų teisės aktų, reglamentuoja Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemonės „Pirmas ne žemės ūkio paskirties ir apleistos žemės ūkio paskirties žemės apželdinimas mišku“ įgyvendinimo taisyklės.
29. Paraiškos teikimo metu galiojusioje Taisyklių redakcijoje (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2009 m. rugpjūčio 3 d. įsakymo Nr. 3D-554 redakcija) buvo nustatyta, jog „57. Paramos gavėjui nesilaikant ar pažeidžiant prisiimtus įsipareigojimus, išskyrus nenugalimos jėgos (force majeure) atvejus, taikomos šios sankcijos: 57.5. jei miško želdinių ir (arba) žėlinių kokybės vertinimo metais Aplinkos ministerijos Regiono aplinkos apsaugos departamento rajono agentūros valstybiniai miškų pareigūnai nustato, kad miško želdinių ir (arba) žėlinių kokybė neatitinka Miško atkūrimo ir įveisimo nuostatų reikalavimų (įvertinta blogai arba želdiniai ir (arba) žėliniai žuvę), išmokėta parama už miško priežiūrą ir apsaugą susigrąžinama. Vėliau ši nuostata buvo pakeista. NMA sprendimo priėmimu metu galiojusioje Taisyklių redakcijoje (redakcija, galiojusi nuo 2016 m. lapkričio 30 d.) nustatyta, kad „68.6. sankcija taikoma paramos sumai <...> 68.6.2. kai želdinių ir (arba) žėlinių kokybės vertinimo metais – šeštaisiais, kai miškas įveistas pavasarį, arba septintaisiais, kai miškas įveistas rudenį (skaičiuojant metus miško įveisimo metai neįskaičiuojami), Miško želdinimo ir žėlimo projekte projektuotų arba tikslinių (tik žėliniuose) rūšių medžių tankis neatitinka Miško atkūrimo ir įveisimo nuostatuose nurodytų „patenkinamų“ ar „gerų“ miško želdinių ir (arba) žėlinių tankio reikalavimų arba nustatoma, kad miško želdiniai ir (arba) žėliniai žuvę, susigrąžinama visa išmokėta paramos suma už plotą ar jo dalį, kuriuose nustatyti pažeidimai. Kai nepageidaujami (želdiniuose – neprojektuotų, žėliniuose – netikslinių rūšių) medžiai ir krūmai stelbia pušis ir (ar) ąžuolus, o kitų medžių rūšių želdiniuose ir (arba) žėliniuose nepageidaujamų medžių ir krūmų vidutinis aukštis yra 1,5 karto didesnis už projektuotų ir (ar) tikslinių rūšių medžių vidutinį aukštį, paramos gavėjas turi sugrąžinti visas miško priežiūros ir apsaugos išmokas už plotą, kuriame nustatyti pažeidimai“ (Taisyklių 68.6, 68.6.2 p.).
30. Nutarties 29 punkte nurodyti teisinio reglamentavimo pasikeitimai aktualūs šiai bylai vertinant, kokia poveikio priemonė turėjo būti taikoma pareiškėjui, kuris Paraišką dėl paramos pateikė 2009 m. rugsėjo 15 d., kuria Taisyklių redakcija turėjo būti vadovaujamasi priimant Sprendimą ir ar pagrįstai NMA nurodė pareiškėjui sugrąžinti visą gautą paramą, t. y. teisėjų kolegija, vadovaudamasi Nutarties 27 punkte nurodytų reglamentų nuostatomis ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamomis aktualios teisės aiškinimo bei taikymo taisyklėmis (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 15 str. 1 d.), pasisakys dėl teisės taikymo ginčo teisiniams santykiams.
30.1. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas aktualaus teisinio reglamentavimo nuostatas, yra nurodęs, kad Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) valstybėse narėse veikia per kaimo plėtros programas, kurios patvirtintos Komisijos yra preziumuojamos kaip atitinkančios Reglamento Nr. 1698/2005 nuostatas. Be to, Reglamento Nr. 1698/2005 7 straipsnis nustato, kad valstybės narės atsako už kaimo plėtros programų įgyvendinimą atitinkamu teritoriniu lygmeniu pagal jų pačių institucinę tvarką vadovaujantis šiuo reglamentu. Įvertinus aptartą bylai aktualų visuminį nacionalinį bei Europos Sąjungos reguliavimą, konstatuotina, kad tokios poveikio priemonės, kaip visos gautos paramos susigrąžinimas, nustatymas nacionalinės teisės aktuose per se (pats savaime) nėra nesuderinamas su Europos Sąjungos teisiniu reguliavimu, kadangi pagal pastarąjį tam tikrais atvejais atitinkamos išmokos gali būti susigrąžinamos. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat pažymima, jog pagal Teisingumo Teismo praktiką nacionalinės teisės taikymas negali turėti įtakos Sąjungos teisės taikymo sričiai ir veiksmingumui. Taip ypač būtų tuomet, jei pagal nacionalinę teisę būtų neįmanoma susigrąžinti neteisingai paskirtų sumų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1002/2014, 44 p.).
30.2. Vis dėlto, Nutarties 27 punkte nurodytų reglamentų nuostatos neįpareigoja tokiose situacijose, kokia susiklostė nagrinėjamoje byloje, visais atvejais susigrąžinti visą išmokėtos paramos sumą, t. y. ir miško įveisimo, ir miško priežiūros bei apsaugos išmokas.
30.3. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų grįžtamoji galia neleidžiama (lex retro non agit) (žr., pvz., 2011 m. spalio 25 d., 2012 m. birželio 29 d., 2020 m. vasario 18 d. nutarimus); šis principas reiškia, kad įstatymai taikomi tiems faktams ir pasekmėms, kurie atsiranda po įstatymų įsigaliojimo (žr., pvz., 2001 m. sausio 11 d., 2003 m. rugsėjo 30 d. ir 2020 m. vasario 18 d. nutarimus); teisinio reguliavimo pataisomis negalima paneigti asmens teisėtų interesų ir teisėtų lūkesčių (žr., pvz., 2001 m. gruodžio 18 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2009 m. gruodžio 11 d. nutarimus, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimą, 2011 m. vasario 14 d. nutarimą). Neatsiejami teisinės valstybės principo elementai yra teisėtų lūkesčių apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas. Teisinio saugumo principas – vienas iš esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų, reiškiantis valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti teisinių santykių subjektų teises, taip pat įgytas teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius. Neužtikrinus teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, nebūtų užtikrintas asmens pasitikėjimas valstybe ir teise (žr., pvz., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimą). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pabrėžta, kad subjektai turi žinoti, kokio elgesio iš jų yra tikimasi, reikalaujama, ir turi būti tikri, kad už teisės aktus atitinkantį elgesį jiems nebus taikomos teisinės poveikio priemonės vėliau pasikeitusio teisinio reguliavimo pagrindu. Šis teisės principas taikytinas ir tiems atvejams, kai juridiniams faktams ar sandoriams siekiama taikyti teisinį reglamentavimą, kuris nebuvo numatytas taikyti tų juridinių faktų atsiradimo bei sandorių sudarymo metu. Teisinių santykių subjektams už pažeidimus turėtų būti taikomos tik tokios poveikio priemonės ar sankcijos, kurias numatė teisės aktai, reglamentavę sandorio sudarymo ir vykdymo sąlygas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A552-2814/2012). Šios oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatos ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika mutatis mutandis (su būtinais (atitinkamais) pakeitimais) taikytini ir nagrinėjamoje byloje.
30.4. Nagrinėjamos bylos kontekste teisėjų kolegija pažymi, kad paramos gavėjai, pildydami paraiškas, prisiima ilgalaikius įsipareigojimus, be kita ko, susijusius ir su tikėtinu poveikio priemonių jiems taikymu. Su konstituciniu teisinės valstybės principu būtų nesuderinamos tokios situacijos, jeigu jau susiklosčiusiems paramos santykiams būtų taikomas vėliau valstybės nustatytas paramos teikimo klausimus reglamentuojantis teisinis reguliavimas ir dėl to iki tokio teisinio reguliavimo įsigaliojimo paraiškas pateikę paramos gavėjai atsidurtų blogesnėje padėtyje, nei ta, kuri buvo tuomet, kai savanoriškai sutiko dalyvauti paramos schemoje. Toks paramos teikimą reglamentuojančių teisės normų taikymas per se nediskriminuoja paramos gavėjų, kurie paraiškas pateikia vėliau ir sutinka su paraiškų pateikimo metu galiojančiomis galimomis poveikio priemonėmis, ir nepažeidžia jų teisių (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. liepos 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-9-968/2020).
30.5. Pareiškėjui teikiant Paraišką Taisyklės nustatė, kad už miško želdinių ir (arba) žėlinių tankio reikalavimo nesilaikymą taikytina poveikio priemonė – „miško priežiūros ir apsaugos išmokų susigrąžinimas“. Vadinasi, nėra pagrindo pripažinti, jog vėliau įvykę teisės aktų pakeitimai, padarę įtaką poveikio priemonei, turėtų būti taikomi tiems paramos gavėjams, kurių paraiškų teikimo metu teisės aktais buvo numatyta kitokia galima taikyti poveikio priemonė. Priešingas aiškinimas (t. y. konstatavimas, jog turi būti vadovaujamasi Sprendimo priėmimo galiojusia Taisyklių redakcija, numačiusia griežtesnę poveikio priemonę), prieštarautų lex retro non agit principui ir pažeistų pareiškėjo teisėtą lūkestį, kad jam gali būti taikomos tik tokios poveikio priemonės, kokios buvo numatytos Paraiškos pateikimo metu (žr. Nutarties 30.4 p. nurodytą teismo nutartį).
30.6. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija konstatuoja, kad NMA, administruodama pareiškėjui suteiktą paramą, privalėjo taikyti paraiškos pateikimo metu teisės aktuose nustatytas poveikio priemones. Kadangi tokia poveikio priemonė kaip visos paramos susigrąžinimas (t. y. inter alia miško įveisimo išmokos susigrąžinimas) Taisyklėse dėl šioje byloje nustatytų faktinių aplinkybių nebuvo nustatyta, nėra pagrindo reikalauti pareiškėjo grąžinti miško įveisimo išmoką.
31. Nutarties 30 punkte nurodytų teisinių argumentų pagrindu prieinama prie išvados, kad pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis, kurioje konstatuota, jog NMA Sprendimu pagrįstai pareiškėjui pritaikė poveikio priemonę, kuria susigrąžinama miško įveisimo išmoka, yra neteisėta ir naikintina.
32. Vertindama, ar pagrįstai pareiškėjui taikyta poveikio priemonė – susigrąžinti miško priežiūros ir apsaugos išmokas, teisėjų kolegija prieina prie tokių išvadų:
32.1. Teisėjų kolegija neturi pagrindo sutikti su pareiškėjo argumentais dėl force majeure aplinkybių egzistavimo.
32.2. KB „Jungtiniai miškai“ išvadoje nurodyti argumentai dėl veiksnių, turėjusių įtakos ąžuolyno išauginimui (sausros, šilumos ir staigių atšalimu įtaka augimui).
32.3. Byloje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu buvo paskelbta valstybės lygio ekstremali situacija, pati NMA savo internetinėje svetainėje www.nma.lt bei teikdama konsultacijas telefonu teigė, kad „atsižvelgiant į ekstremalios situacijos paskelbimą visoje šalyje, paramos gavėjai neturi imtis jokių papildomų veiksmų“ ir kt.
32.4. Tačiau, kaip pagrįstai nurodė pirmosios instancijos teismas, tai būtų reikšminga, jei pareiškėjas pateiktų konkrečius įrodymus, patvirtinančius klimato sąlygų žalingą poveikį Miško želdinimo ir žėlimo projekte nurodytoje vietoje pasodintiems medžiams (visame plote ar jo dalyse / dalyje). Tokie įrodymai galėtų būti sausros lygio matavimų duomenys, taip pat šilumos ir staigių atšalimų amplitudės.
32.5. KB „Jungtiniai miškai“ išvadoje visiškai nesiremiama vietą konkretizuojančiais faktais. Abstraktūs vertinimai nėra pakankamas pagrindas pripažinti force majeure aplinkybių egzistavimą.
32.6. Konstatuotina, kad pareiškėjas neįrodė, jog egzistavo force majeure aplinkybės, dėl kurių poveikio priemonių taikymas negalimas (Taisyklių 57 p.).
32.7. Tačiau pirmosios instancijos teismas neįvertino pareiškėjo skunde nurodytų argumentų dėl pritaikytų poveikio priemonių proporcingumo. Pareiškėjas skunde teismui nurodė, kad, vadovaujantis 1995 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamento Nr. 2988/95 dėl Europos Bendrijų finansinių interesų apsaugos 2 straipsniu, administracinės priemonės taikomos, kai yra būtina užtikrinti, kad būtų tinkamai taikomi Bendrijos teisės aktai, jos turi būti proporcingos. Šie argumentai nurodyti ir apeliaciniame skunde.
32.8. Teisės taikymui (sprendžiant dėl proporcingumo principo taikymo) yra svarbu tirti ir įvertinti konkrečias aplinkybes, kurios patvirtintų ar paneigtų taikomos poveikio priemonės atitiktį siekiamam tikslui – apsaugoti Bendrijos finansinius interesus.
32.9. Teisėjų kolegija šiuo aspektu pažymi, kad apeliacinės instancijos teismas tikrina priimto pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, o pirmosios instancijos teismas privalo išsamiai, visapusiškai ir objektyviai ištirti ir įvertinti visas bylai reikšmingas faktines aplinkybes ir sprendimu nustatyti, ar pareiškusio skundą asmens teisės ir įstatymų saugomi interesai pažeisti, jei pažeisti, – kokiu teisiniu būdu bei kokia apimtimi gintini (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. sausio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1037-438/2017). Vien tik apeliacinėje instancijoje teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-374/2012).
33. Pirmosios instancijos teismas pažeidė Administracinių bylų teisenos įstatymo 86 straipsnio 2 dalies nuostatas, todėl teisėjų kolegija prieina prie išvados, kad yra pagrindas panaikinti ir tą skundžiamo teismo sprendimo dalį, kuria pripažintas pagrįstu ir teisėtu atsakovo Sprendimas, kuriuo NMA pareiškėjui pritaikė poveikio priemonę – susigrąžinti miško priežiūros ir apsaugos išmokas.
34. Dėl procesinės bylos baigties.
34.1. Pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis, kurioje konstatuota, jog NMA Sprendimu pagrįstai pareiškėjui pritaikė poveikio priemonę, kuria susigrąžinama miško įveisimo išmoka, teisėjų kolegijos pripažįstama neteisėta ir naikintina. Dėl šios pareiškėjo skundo dalies priimamas naujas sprendimas – panaikinama Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 2018 m. spalio 8 d. sprendimo Nr. KU-10-18 dalis dėl 10 368 Eur miško įveisimo išmokos susigrąžinimo ir 2018 m. spalio 12 d. sprendimo BRK-4900 dalis dėl 10 368 Eur skolos sumos grąžinimo (pervedimo į nurodomą NMA sąskaitą).
34.2. Pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis, kurioje konstatuota, jog NMA Sprendimu pagrįstai pareiškėjui pritaikė poveikio priemonę, kuria susigrąžinama miško priežiūros ir apsaugos išmoka, teisėjų kolegijos pripažįstama neteisėta ir naikintina. Ši pareiškėjo skundo dalis perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 2 ir 4 punktais punktu, 148 straipsniu, teisėjų kolegija
n u t a r i a :
Pareiškėjo S. R. apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. gegužės 17 d. sprendimą panaikinti.
Patenkinti dalį pareiškėjo S. R. skundo ir panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 2018 m. spalio 8 d. sprendimo Nr. KU-10-18 dalį dėl 10 368 Eur miško įveisimo išmokos susigrąžinimo ir 2018 m. spalio 12 d. sprendimo BRK-4900 dalį dėl 10 368 Eur skolos sumos grąžinimo (pervedimo į nurodomą Nacionalinės mokėjimo agentūros sąskaitą).
Bylą dėl pareiškėjo S. R. skundo dalies, kuria prašoma panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos 2018 m. spalio 8 d. sprendimo Nr. KU-10-18 dalį ir 2018 m. spalio 12 d. sprendimo BRK-4900 dalį dėl susigrąžinimo pareiškėjui S. R. sumokėtos miško priežiūros ir apsaugos išmokos (10 272 Eur), perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Gintaras Kryževičius
Dainius Raižys