Administracinė byla Nr. eAS-602-575/2023

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-08163-2023-8 

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.2, 43.6

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2023 m. lapkričio 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Veslavos Ruskan,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo L. M. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 5 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo L. M. skundą atsakovui Aplinkos apsaugos departamentui prie Aplinkos ministerijos dėl įsakymo panaikinimo. 

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

Pareiškėjas L. M. (toliau – ir pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas: panaikinti Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir AAD) direktoriaus 2023 m. rugpjūčio 4 d. įsakymą Nr. AD1-424 „Dėl atrankos kriterijų valstybės tarnautojų kvalifikacijai įvertinti, patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas); 2) netenkinus šio reikalavimo, panaikinti Įsakymo 1.1 ir (ar) 2.1 ir (ar) 2.3 papunkčius. Pareiškėjas taip pat prašė taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – laikinai, iki teismo sprendimo įsiteisėjimo šioje administracinėje byloje dienos, sustabdyti skundžiamo Įsakymo galiojimą.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. rugsėjo 5 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą.

Teismas išanalizavo Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 21 straipsnio 1 dalies 2 punktą ir 112 straipsnį.

Teismas iš Įsakymo turinio nustatė, kad jis nėra vienkartinio taikymo teisės aktas, ir kad jis nėra skirtas konkrečiam subjektui. Pavyzdžiui, Įsakymo 2.3 punkte yra apibrėžiamas pasikartojančių procedūrų (siūlymo pateikimų, pirminių ir vėlesnių atrankų organizavimo) taisyklės, kurios bus taikomos ne konkrečiai įvardytam asmeniui, o bet kuriam asmeniui, kuris atitiks Įsakyme nurodytus požymius (tarnautojas, kurio pareigybė bus panaikinta po atrankos; tarnautojas, kuris bus gavęs neužimtų pareigybių sąrašą; tarnautojas, kuris pateiks prašymą dėl konkrečios pareigybės).

Vien tai, kad šis Įsakymas gali būti taikomas ir pareiškėjui (jei jis dalyvaus atrankoje), nėra pakankamas pagrindas laikyti jį individualiu teisės aktu, priešingai nei pareiškėjo cituojamoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, kurioje buvo vertinamas ne atrankos, o įsakymo dėl atleidimo teismingumas.

Teismas darė išvadą, kad Įsakymas yra norminis administracinis aktas, todėl jam nustatyta speciali apskundimo procedūra, pagal kurią skundas negali būti nagrinėjamas Vilniaus apygardos administraciniame teisme.

III.

Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 5 d. nutartį ir klausimą išspręsti iš esmės – pareiškėjo skundą priimti nagrinėti pirmosios instancijos teisme.

Pareiškėjas akcentuoja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-4014-261/2019 ir teigia, kad skundžiamas Įsakymas pagal teismų praktiką yra individualus teisės aktas, todėl nagrinėtinas administraciniame teisme.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

Apeliacijos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 5 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs Įsakymo turinį, sprendė, kad Įsakymas yra norminis administracinis aktas jam nustatyta speciali apskundimo procedūra, pagal kurią skundas negali būti nagrinėjamas Vilniaus apygardos administraciniame teisme.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausiai pažymi, jog pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalį, norminis administracinis aktas – tai viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.

Nuoseklioje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017; 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., LVAT 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018). Teisės akto priskyrimo norminiam ar individualiam administraciniam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (žr., pvz., LVAT 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-619-624/2018). Tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu, o ne įgytų individualaus administracinio akto pobūdį (žr., pvz., LVAT 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-1/2007).

Taigi, norminiams teisės aktams priskiriami rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuoti į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje.

Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir panašiai (žr., pvz., LVAT 2010 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010; 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015; 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-680-756/2020).

Nagrinėjamu atveju skundžiamu Įsakymu patvirtinti atrankos kriterijai valstybės tarnautojų kvalifikacijai įvertinti. Įsakymas priimtas, vadovaujantis Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2018 m. balandžio 6 d. įsakymu Nr. D1-277 „Dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos regionų aplinkos apsaugos departamentų reorganizavimo“ 16.1 papunkčiu. Įsakymo 2.3 punktas nustato, kad pasibaigus Įsakymo 2.1 ir 2.2 punktuose įvardintoms atrankoms, valstybės tarnautojams, kurių pareigybės bus naikinamos, ne rečiau kaip kartą per 3 savaites siūlomos visos laisvos AAD karjeros valstybės tarnautojų pareigybės. Valstybės tarnautojai, gavę neužimtų pareigybių sąrašą (toliau – Sąrašas), per 2 savaites nuo Sąrašo pateikimo pateikia prašymus per DBSIS dokumentų informacinę sistemą užimti vienas lygiavertes ar žemesnes laisvas pareigybes AAD. Jei į tą pačią pareigybę prašymus pateikia keli pretendentai, vykdoma atranka Komisijoje, vertinant pretendentų kvalifikaciją pagal šio įsakymo 1.2.1-1.2.4 papunkčiuose nurodytus kriterijus (jei pretenduojama į žemesnes pareigas – netaikomas 1.2.1 kriterijus). Komisija atranką vykdo per 1 d. d., pasibaigus prašymų teikimo terminui. Komisija organizuoja savo darbą taip, kad iki 2023 m. rugpjūčio 22 d. išvadoje pateiktų galutinį atrankoje dalyvavusių ir sutikusių užimti naujas pareigas valstybės tarnautojų sąrašą. Papildomą atranką Komisija vykdo pagal poreikį iki 2023 m. lapkričio 1 d. arba kol visi valstybės tarnautojai, kurių pareigybės naikinamos, pasirinks užimti laisvas karjeros valstybės tarnautojų pareigybes AAD (Įsakymo 2.4 punktas).

Taigi, iš skundžiamo Įsakymo turinio matyti, kad Įsakymu patvirtinti atrankos kriterijai yra skirti AAD valstybės tarnautojams, kurių naikinamos pareigybės ir kurie siekia užimti laisvas pareigybes.

Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalį, administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis, o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., LVAT 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016; 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuoseklios pozicijos, jog vidaus administravimas visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-01/2007; 2011 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-960/2011; 2014 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-784/2014; 2019 m. liepos 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-13-438/2019; išplėstinės teisėjų kolegijos 2021 m. balandžio 1 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-662-502/2021; kt.). Vidaus administravimo aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles. Vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais (žr., pvz., jau minėtą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. I1-01/2007; taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. kovo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-226/2013; 2018 m. gegužės 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-308-261/2018; kt.). Pažymėtina, kad ginčai dėl vidaus administravimo paprastai kyla administracinių teismų kompetencijai įstatymu priskirtoje valstybės tarnybos srityje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-784/2014).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat ne kartą pažymėta, jog viešojo administravimo subjekto struktūros tvarkymas – tai vidaus administravimo veiklos forma, kuria ne tik užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas, bet ir jam priskirtų viešojo administravimo funkcijų įgyvendinimas. Kiekvienas viešojo administravimo subjektas, spręsdamas įstatymų leidėjo pavestus uždavinius, turi diskrecijos teisę, nepažeisdamas imperatyviųjų teisės aktų reikalavimų, veikti (inter alia tvarkyti savo struktūrą) tokiu būdu, kad tie uždaviniai būtų įgyvendinti laiku ir tinkamai, laikantis efektyvumo, objektyvumo bei kitų viešojo administravimo principų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A62-340/2011; 2012 m. gruodžio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-3085/2012; 2017 m. vasario 7 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A-1053-662/2017).

Teisėjų kolegijos vertinimu, Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos direktoriaus 2023 m. rugpjūčio 4 d. įsakymas Nr. AD1-424 „Dėl atrankos kriterijų valstybės tarnautojų kvalifikacijai įvertinti, patvirtinimo“ yra individualus vidaus administravimo aktas, nes yra skirtas AAD valstybės tarnautojams, kurių pareigybės yra naikinamos ir kurie siekia užimti laisvas pareigybes AAD, t. y. uždaram subjektų ratui.

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė materialiosios ir proceso teisės normas, todėl nepagrįstai pareiškėjo ginčijamą Įsakymą kvalifikavo kaip norminį administracinį aktą ir nepagrįstai šiuo pagrindu atsisakė priimti pareiškėjo skundą. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas iš dalies – pirmosios instancijos teismo nutartis naikinama ir pareiškėjo skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo L. M. atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 5 d. nutartį panaikinti ir pareiškėjo L. M. skundo priėmimo klausimą perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai        Arūnas Dirvonas

        Ričardas Piličiauskas

        Veslava Ruskan