Administracinė byla Nr. eI-175-402/2019
Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01188-2018-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 18.4.2; 18.4.3; 18.6.1.5; 55.1
(S)
REGIONŲ APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. balandžio 4 d.
Kaunas
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Dainos Kukalienės, Algio Markevičiaus ir Nataljos Zelionkienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
sekretoriaujant Jūratei Žvinklei,
dalyvaujant pareiškėjai R. K., jos atstovui advokatui P. V.,
atsakovės Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos atstovei L. M.,
trečiojo suinteresuoto asmens Druskininkų savivaldybės administracijos atstovams B. B. ir J. B.,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos R. K. skundą atsakovei Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, trečiajam suinteresuotam asmeniui Druskininkų savivaldybės administracijai dėl administracinių aktų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
Pareiškėja kreipėsi į teismą su patikslintu skundu, prašydama:
1. Panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos 2018-05-08 raštą Nr. 1SS-915-(7.5.) „Dėl skundo išnagrinėjimo“.
2. Panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyriaus 2018-02-26 raštą Nr. 50SD-223-(14.50.92.).
3. Įpareigoti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyrių (toliau – ir NŽT Druskininkų skyrius):
3.1. atkurti R. K. nuosavybės teises į mišku apaugusią 0,30 ha žemės sklypo dalį, t. y. 0,14 ha grąžinti natūra kitoje buvusioje rėžiais suskirstytoje teritorijoje, besiribojančioje su prašomu grąžinti natūra 0,16 ha ploto žemės sklypu;
3.2. atkurti R. K. nuosavybės teises į 6,00 ha ploto žemės sklypą, esantį prie (duomenys neskelbtini), grąžinant natūra:
3.2.1. 1,2654 ha ploto žemės sklypą, esantį adresu (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini);
3.2.2. teritorijos dalį virš (duomenys neskelbtini) (užtušuota teritorija pagal pridedamą brėžinį Nr. 1, 2018-10-31 patikslinto skundo 1 priedas), apytikris plotas 1–1,5 ha;
3.2.3. teritorijos dalį, ribojamą (duomenys neskelbtini) (užtušuota teritorija pagal pridedamą brėžinį Nr. 2, 2018-10-31 patikslinto skundo 2, 3 priedai);
3.2.4. 6,00 ha žemės sklypo ploto dalį, kuri lieka grąžinus pareiškėjos pareiškimo 3.2.1, 3.2.2, 3.2.3 punktuose nurodytą žemę, išpirkti perduodant lygiaverčius sklypus;
3.3. išnagrinėti R. K. 2017-02-03 raštu teiktus pasiūlymus dėl nuosavybės teisių į 8,00 ha ploto miško žemę atkūrimo, skiriant lygiaverčius miško sklypus įvardytose vietovėse, vadovaujantis taip pat ir jos 2017-07-28 raštu, kuriame nurodytos pageidaujamų sklypų kadastrinės vietovės, ir atkurti R. K. teises į 8,00 ha miško žemės sklypus, skiriant lygiaverčius sklypus pagal pareiškėjos pateiktą norimų gauti miško žemės sklypų sąrašą.
4. Priteisti pareiškėjos naudai jos patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Skundu pareiškėja siekia atkurti nuosavybės teises į jos senelio A. K. (A. K.) iki nacionalizacijos valdytą žemę. Reikalavimai atkurti pareiškėjai nuosavybės teises į žemės sklypus, kuriuos nuosavybės teise valdė A. K. (šie juridiniai faktai patvirtinti įsiteisėjusiais teismų sprendimais), buvo išdėstyti NŽT Druskininkų skyriui adresuotuose raštuose. Deja, pareiškėjos reikalavimai NŽT Druskininkų skyriaus iki šiol neįvykdyti. Atsakovė atsisakė tenkinti minėtus pareiškėjos reikalavimus ir tokį atsisakymą motyvavo gauta iš Druskininkų savivaldybės administracijos (toliau – ir Druskininkų savivaldybė) informacija, jog žemės sklypai, į kuriuos ji prašė atkurti nuosavybės teises, grąžinant žemę natūra, priklauso valstybės išperkamos žemės kategorijai ir todėl tų sklypų žemė negali būti neatlygintinai grąžinta natūra buvusių savininkų teisės perėmėjams (paveldėtojams). Išsamiau šie NŽT Druskininkų skyriaus motyvai ir argumentai išdėstyti 2016-10-05 rašte Nr. 50SD-1825-(14.50.92.), 2016-11-07 rašte Nr. 50SD-2032-(14.50.92.), 2017-01-09 rašte Nr. 50SD-63-(14.50.92.), 2017-03-14 rašte Nr. 50SD-349-(14.50.92.), 2017-06-22 rašte Nr. 50SD-838-(14.50.92.), 2017-09-07 rašte Nr. 50SD-1308-(14.50.92.).
NŽT Druskininkų skyrius atsisakymą atkurti nuosavybės teises į 6,00 ha žemės sklypą, esantį tarp Mizarų ir Kalnų gatvių, motyvavo tuo, kad, remiantis Druskininkų savivaldybės 2016-10-31 raštu Nr. S12-3951-(17.36), minėta ginčo teritorija – 6,00 ha, esanti tarp (duomenys neskelbtini), pagal Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatas priskirta aerodromams ir šio straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatas užimta namų valdų sklypų bei visuomenės poreikiams reikalingų teritorijų yra valstybės išperkama žemė. Žemės sklypas (duomenys neskelbtini), suformuotas teritorijų planavimo dokumentu (detaliuoju planu) aerodromo aptarnavimui (administracinių-paslaugų pastatų statybai). Druskininkų savivaldybės bendrajame plane minėtas žemės sklypas priskirtas transporto infrastruktūros teritorijai (upių, oro uostų, geležinkelio stočių, logistikos centrų, terminalų, muitinių).
Pareiškėjos nuomone, tik dalis ginčijamo 6,00 ha žemės sklypo patenka į Druskininkų aerodromui priskirtą teritoriją. Kita dalis šio žemės sklypo – apie 1,00 ha žemės yra šalia aerodromo esančioje ariamos žemės teritorijoje. Tuo galima įsitikinti susipažinus su matininko M. M. 2014-09-17 parengtu 6,00 ha žemės sklypo padėties planu.
Druskininkų miesto tarybos 2000-01-20 sprendimu Nr. 543 „Dėl (duomenys neskelbtini) kvartalo detaliojo plano tvirtinimo“ patvirtintas detalusis planas, kuriame nurodoma, kad ginčo sklypo paskirtis yra komercinės paskirties žemės sklypai. Sprendimo tekstas nekelia abejonių, kad piliečių, pageidavusių, jog jų nuosavybės teisės būtų atkurtos, bent iš dalies grąžinant turėtą žemę natūra, teisės ir šiuo atveju nelaikytos prioritetu.
Pareiškėjos ir jos atstovo nuomone, spręsdama nuosavybės teisių atkūrimo klausimą, Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos nepasinaudojo įstatymo jai suteiktomis teisėmis, o paprasčiausiai tik susipažino su Druskininkų savivaldybės administracijos 2018-01-29 raštu Nr. S12-342-17.25. „Dėl informacijos pateikimo“, kuriuo, atsakydama į NŽT Druskininkų skyriaus 2018-01-08 raštą Nr. 50SD-36-(14.50.125 E), Druskininkų savivaldybė nurodė, kad žemės sklypas (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), plotas 1,2654 ha, suformuotas teritorijų planavimo dokumentu (detaliuoju planu) aerodromo aptarnavimui (administracinių-paslaugų pastatų statybai). Druskininkų savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendiniuose minėtas žemės sklypas priskirtas transporto infrastruktūros teritorijai <...>, aerodromo infrastruktūrai (aerodromo administraciniam pastatui su klientų aptarnavimo patalpomis) ir pan. 2018-05-08 raštu, atsakydamas į pareiškėjos 2018-03-26 skundą, tik pakartojo rašto argumentus, nepateikdamas susidariusios ginčo situacijos analizės.
NŽT Druskininkų skyriui yra žinoma, kad Druskininkų savivaldybės teritorijos bendruosiuose planuose jau ilgą laiką numatomos priemonės aerodromo infrastruktūros vystymui nevykdomos, paminėto bendrojo plano vykdymo ataskaitose sistemingai pažymima, kad aerodromo plėtros ir infrastruktūros vystymo priemonės, numatytos bendruoju planu, taip ir liko neįgyvendintos. Be to, NŽT Druskininkų skyriui žinoma aplinkybė, jog Druskininkų savivaldybės pacituotame 2018-01-29 rašte Nr. S12-342-17.25. įvardytas (duomenys neskelbtini), detalusis planas Druskininkų miesto tarybos buvo patvirtintas dar 2000-01-20 sprendimu Nr. 543. Todėl Nacionalinės žemės tarnybos argumentai yra ne tik teisiškai nepagrįsti, bet ir prieštaraujantys bendriesiems teisės teisingumo ir protingumo principams.
NŽT Druskininkų skyriaus darbuotojai elgėsi itin biurokratiškai, akivaizdžiai vengdami vykdyti teisės aktais nustatytas pareigas ir atlikti būtinus veiksmus, pareiškėjai siekiant atkurti nuosavybės teises į 8,00 ha ploto mišką. Pozicija, kurią užėmė NŽT Druskininkų skyriaus vadovybė, vaizdžiai įrodė, kad, spręsdama šį klausimą, ji nesivadovavo piliečių nuosavybės teisių į nekilnojamąjį turtą atkūrimą reglamentuojančiais teisės aktais ir akivaizdžiai ignoravo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo priimtose nuosavybės teisių atkūrimo klausimais nutartyse duotus išaiškinimus.
NŽT Druskininkų skyriaus vadovybė 2017-06-22 raštu Nr. 50SD-838-(14.50.92.) pareikalavo, kad pareiškėja, nurodydama vietoves, kuriose pageidauja gauti lygiaverčius miško žemės sklypus, be kitų duomenų, įvardytų ir jų kadastrines vietoves. Pažymėtina, kad tokį reikalavimą NŽT Druskininkų skyrius pareiškė, visiškai neatsižvelgęs į tai, kad pareiškėjos nurodyti prašomus skirti jai lygiaverčius miško žemės sklypus apibūdinantys duomenys yra pakankamai išsamūs, jais remiantis bet kokios kvalifikacijos žemėtvarkos specialistui lengva nustatyti tų sklypų buvimo vietą. Dar 2017-02-03 rašte „Dėl pasiūlymų skirti R. K. lygiaverčius miško sklypus“ ji aprašė ir grafiniu būdu parodė kelis sklypo padėties kadastrinėje vietovėje situacijos apibūdinimo variantus. Juose buvo atspindėti tokie duomenys: seniūnijos pavadinimas; tikslios miško žemės sklypo buvimo vietos situaciniame plane žyma; atstumas iki tos teritorijos dalies žemėlapyje lengvai pastebimo ir visuotinai gerai žinomo geografinio objekto – kaimo, ežero ar pan. Be to, visi šie duomenys buvo perkelti ant tos teritorijos dalies aerofotografinio vaizdo, įvardijant ir gretutinio (kaimyninio) prašomam skirti jai miško žemės sklypui žemės sklypo unikalų numerį. Todėl NŽT Druskininkų skyriaus reikalavimas pateikti papildomą medžiagą, būtiną siekiant tiksliai identifikuoti pareiškėjos pasiūlymuose įvardytų miško žemės sklypų buvimo vietą, buvo padiktuotas ne NŽT Druskininkų skyriaus deklaruoto siekio išreikalauti išsamesnius duomenis, būtinus kokybiškesnei išvadai parengti, tačiau ketinimo bet kokiomis priemonėmis vilkinti nuosavybės teisių į pasiūlytus miško žemės sklypus atkūrimo procesą. Būtent dėl šios priežasties ir NŽT Druskininkų skyrius 2017-06-22 Nr. 50SD-838-(14.50.92.) atsakyme į 2017-03-30 raštą „Dėl R. K. pasiūlymų skirti jai lygiaverčius miško sklypus nagrinėjimo tvarkos ir sąlygų“ formaliai atsirašinėjo ir neatsižvelgė į 2017-03-30 rašte išdėstytus argumentus bei prašymą nebevilkinti nuosavybės teisių atkūrimo proceso. Pareiškėja, susirašinėdama su NŽT Druskininkų skyriumi nuosavybės teisių atkūrimo klausimu, net trijuose savo raštuose, o būtent 2017-02-03 raštu „Dėl pasiūlymų skirti R. K. lygiaverčius miško sklypus“, 2017-03-30 raštu „Dėl R. K. pasiūlymų skirti jai lygiaverčius miško sklypus nagrinėjimo tvarkos ir sąlygų“ bei 2017-07-28 raštu „Dėl papildomos informacijos pateikimo pasiūlymams skirti R. K. lygiaverčius miško sklypus“, išreiškė pageidavimą, kad nuosavybės teisės būtų atkurtos būtent į 8,00 ha miško žemę, suteikiant jai lygiaverčius miško žemės sklypus jos nurodytose vietovėse.
Taigi, nuosekliai išanalizavus susirašinėjimo su NŽT Druskininkų skyriumi dokumentus, tampa akivaizdu, jog, sprendžiant nuosavybės teisių į 8,00 ha miško žemę atkūrimo klausimą, procedūra yra vilkinama.
NŽT Druskininkų skyriaus vadovai akivaizdžiai vengia vertinti Druskininkų savivaldybės argumentus, kuriais pastaroji grindžia savo teiginius, kad nesama galimybių atkurti nuosavybės teises į dalį 0,30 ha bei 6,00 ha žemės sklypų. NŽT Druskininkų skyriaus vadovybės, o taip pat ir Nacionalinės žemės tarnybos darbuotojų elgesys nulemtas jų klaidingo požiūrio į savivaldybėms suteiktą išskirtinį savarankiškumą priimant sprendimus įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatų įgyvendinimo srityje. Dėl to nepagrįstai atsisakoma atlikti teisės aktuose numatytas pareigas. Galima nesunkiai įsitikinti, kad NŽT Druskininkų skyrius faktiškai bemaž nieko neatliko, spręsdamas pareiškėjos nuosavybės teisių atkūrimo į išlikusį nekilnojamąjį turtą klausimus.
Atsakovė atsiliepime ir jos atstovė teismo posėdžio metu su pareiškėjos skundu nesutiko ir paaiškino, kad pareiškėja iš esmės į teismą kreipėsi nesutikdama su Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos 2018-05-08 raštu Nr. 1SS-915-(7.5.) „Dėl skundo išnagrinėjimo“ ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyriaus 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.), iš jų kildina reikalavimą dėl įpareigojimo atlikti veiksmus. Reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus paprastai reiškiamas tada, kai tam tikra institucija į ją kreipusis neatlieka savo veiksmų pagal kompetenciją, vilkina ar atsisako juos atlikti.
Šiais raštais yra informatyviai atsakyta į pareiškėjos prašymus. Akivaizdu, kad šie raštai yra informacinio pobūdžio dokumentai, patys savaime nesukeliantys pareiškėjai kokių nors teisinių padarinių. Raštais atsakyta į pareiškėjos prašymus, tačiau juose nėra suformuluotų pareiškėjai privalomų elgesio taisyklių, jais nėra keičiama pareiškėjos teisių ar pareigų apimtis, todėl jie nelaikytini Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka skundžiamais administraciniais aktais. Pareiškėjos skundas yra nepagrįstas ir negali būti nagrinėjamas pagal ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktą. Tai atitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką.
Vis dėlto, jeigu minėti raštai laikytini administraciniais teisės aktais, skundžiami teisės aktai (ar jų dalis) gali būti panaikinti, jeigu jie yra neteisėti iš esmės, tai yra savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, neteisėti dėl to, kad juos priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas, arba neteisėti dėl to, kad juos priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą (ABTĮ 91 str. 1 d.). Remiantis šia nuostata, pagrindo panaikinti raštus taip pat nėra.
Viešojo administravimo subjekto vilkinimu atlikti veiksmus yra suprantamas toks šio asmens neveikimas, kai viešojo administravimo subjektas nepriima sprendimo (teigiamo arba neigiamo) prašomu išspręsti klausimu per įstatymo nustatytą terminą.
Valstybės institucijos, spręsdamos nuosavybės teisių atkūrimo klausimus, privalo vadovautis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymu (toliau – ir Atkūrimo įstatymas), Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarka, patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 „Dėl Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos ir sąlygų“ (toliau – ir Tvarka), bei kitais teisės aktais.
Pagal Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies nuostatas nuosavybės teisės į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, atkuriamos: grąžinant natūra laisvą (neužstatytą) žemę turėtoje vietoje piliečiui ar piliečiams bendrosios nuosavybės teise, išskyrus žemę, pagal šio įstatymo 12 straipsnį priskirtą valstybės išperkamai žemei, ir žemę, kurios susigrąžinti turėtoje vietoje pilietis nepageidauja. Laisvos (neužstatytos) žemės plotuose grąžinamų natūra turėtoje vietoje žemės sklypų formavimą ir jų planų rengimą Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka ir sąlygomis organizuoja ir planus tvirtina savivaldybės administracijos direktorius.
Tvarkos 106 punkte nurodyta, kad Nacionalinės žemės tarnybos įgaliotas teritorinio skyriaus (toliau – ir teritorinis skyrius) vedėjas sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, esančią miestuose, grąžinant natūra turėtoje vietoje piliečiams, priima gavęs savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintą žemės sklypo planą ir žemės sklypo kadastrinių matavimų, nustatant ribų posūkio taškų koordinates valstybinėje koordinačių sistemoje, bylą.
Atsižvelgiant į teisinį reglamentavimą, atkuriant nuosavybės teises į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, atkūrimo procedūrose dalyvauja ne tik tie viešojo administravimo subjektai, kuriems įstatymu suteikti įgaliojimai nagrinėti piliečių prašymus dėl nuosavybės teisių atkūrimo į žemę ir priimti sprendimus atkurti nuosavybės teises į žemę (iki 2010 m. liepos 1 d. – apskričių viršininkų administracijoms, nuo 2010 m. liepos 1 d. – Nacionalinei žemės tarnybai), bet ir savivaldybių administracijos.
Tvarkos 1061 punkte nustatyta, kad savivaldybės administracijos direktorius per mėnesį nuo teritorinio skyriaus prašymo suteikti informaciją apie laisvą (neužstatytą) žemę pateikimo pagal nustatyta tvarka patvirtintus miestų teritorijų dalių, žemės sklypų grupių, žemės sklypų detaliuosius planus ar žemės valdos projektus pateikia teritoriniam skyriui informaciją kartografinėje medžiagoje apie laisvą (neužstatytą) žemę, kuri pagal Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktą nepriskirta valstybės išperkamai žemei, o tuo atveju, kai miestų teritorijų dalių, žemės sklypų grupių, žemės sklypų detalieji planai ar žemės valdos projektai nepatvirtinti arba jų nėra, – apie detaliai nesuplanuotas miesto teritorijas.
Remiantis išdėstytomis teisės aktų nuostatomis, vienas iš juridinių pagrindų Nacionalinei žemės tarnybai priimti sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo piliečiui grąžinant žemę natūra (turėtoje vietoje) yra savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintas žemės sklypo planas su nustatytais žemės sklypų ribų posūkio taškais ir riboženklių koordinatėmis valstybinėje koordinačių sistemoje. Kadangi minėtas dokumentas nėra pateiktas Nacionalinei žemės tarnybai, ši neturi teisės atkurti nuosavybės teises į žemę buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdytos žemės ribose, Druskininkų mieste.
NŽT Druskininkų skyrius, vadovaudamasis Tvarkos 1061 punkto nuostatomis, 2015-12-15 raštu Nr. 50SD-2106-(14.50.92.) kreipėsi į Druskininkų savivaldybę dėl grąžintino (-ų) natūra laisvo (-ų) neužstatyto (-ų) žemės sklypo (-ų) suprojektavimo buvusio savininko A. K. iki 1940 m. nacionalizacijos valdytoje žemėje. Druskininkų savivaldybės administracija 2016-01-14 raštu Nr. S12-134-(17.36) informavo NŽT Druskininkų skyrių, kad buvusio savininko A. K. iki 1940 m. nacionalizacijos valdytos žemės teritorijoje laisvos (neužstatytos) žemės nėra, t. y. „<...> teritorija – 6,00 ha <...> pagal pateiktą planą tarp (duomenys neskelbtini)<...> priskirta aerodromams <...> užimta namų valdų sklypų bei visuomenės poreikiams reikalingų teritorijų <...> teritorija – 0,30 ha <...> prie (duomenys neskelbtini)<...> priskirta miestų miškams <...> teritorija – 8,00 ha <...> prie buvusios plytinės priskirta miestų miškams <...>“. Apie tai pareiškėja buvo informuota NŽT Druskininkų skyriaus 2016-02-01 raštu Nr. 50SD-149-(14.50.92.).
Druskininkų savivaldybės administracija 2016-05-09 raštu Nr. S12-1601-(17.36) pakartotinai (kopija pateikta NŽT Druskininkų skyriui) informavo, kad buvusio savininko A. K. iki 1940 m. nacionalizacijos valdytos žemės teritorijoje laisvos (neužstatytos) žemės nėra.
NŽT Druskininkų skyrius, vadovaudamasis Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, Tvarkos 1061 punkto nuostatomis, atsižvelgdamas į pareiškėjos 2017-12-11 pareiškimą, siekdamas atkurti nuosavybės teises pareiškėjai grąžinant žemę natūra (turėtoje vietoje), 2018-01-08 raštu Nr. 50SD-36-(14.50.125 E.) „Dėl informacijos pateikimo“ pakartotinai kreipėsi į Druskininkų savivaldybės administraciją dėl informacijos apie laisvą (neužstatytą) žemę pateikimo iki 1940 metų buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdytos žemės ribose bei paragino Druskininkų savivaldybės administraciją aktyviau dalyvauti pareiškėjos nuosavybės teisių į žemę atkūrimo procese grąžinant pareiškėjai žemę natūra (turėtoje vietoje).
Druskininkų savivaldybės administracija, atsakydama į pirmiau minėtą raštą, 2018-01-29 raštu Nr. S12-342-17.25. „Dėl informacijos pateikimo“ NŽT Druskininkų skyrių informavo, kad „teritorijos, esančios prie Dabintos g., Druskininkuose, dalyje suformuotas 0,2519 ha ploto miškų ūkio paskirties (naudojimo būdo – rekreacinių miškų sklypai) <...>. Kitoje šios teritorijos dalyje yra miesto miškai <...>. Minėta teritorija pagal Atkūrimo įstatymo „13 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatas yra priskirta valstybės reikšmės miškams“; „žemės sklypas (duomenys neskelbtini)<...>, plotas 1,2654 ha, suformuotas teritorijų planavimo dokumentu (detaliuoju planu) aerodromo aptarnavimui (administracinių-paslaugų pastatų statybai). <...>. Pagal Atkūrimo įstatymo „12 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatas priskirtas aerodromams.“; „teritorija virš (duomenys neskelbtini), Druskininkuose <...>, (duomenys neskelbtini) detaliuoju planu, patvirtintu Druskininkų miesto tarybos 2000 m. sausio 20 d. sprendimu Nr. 543 „Dėl (duomenys neskelbtini) kvartalo detaliojo plano patvirtinimo“, suplanuota kaip rekreacinė teritorija. <....>“. Pagal Atkūrimo įstatymo „12 straipsnio 1 dalies 2 ir 3 punkto nuostatas priskirta visuomenės poreikiams naudojamai teritorijai (skverui) ir pagal patvirtintą detalųjį planą yra užimta bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai.“ Šiuo raštu Druskininkų savivaldybės administracija NŽT Druskininkų skyrių informavo, kad „vadovaujantis Atkūrimo įstatymo „12 ir 13 straipsnių nuostatomis, Jūsų pateiktos teritorijos yra valstybės išperkama žemė.“ Apie tai pareiškėja buvo informuota Druskininkų skyriaus 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.) „Dėl pareiškimo nagrinėjimo“.
NŽT Druskininkų skyrius 2018-04-19 raštu Nr. 50SD-455-(14.50.92.) kreipėsi į valstybės įmonės Valstybinės miškų urėdijos Druskininkų regioninį padalinį su prašymu „pagal kompetenciją įvertinti šios teritorijos esamą situaciją vietovėje bei informuoti, ar minėto žemės sklypo dalis pagal pridedamą schemą yra laikytina mišku ir priskirtina valstybinės reikšmės miškų plotams“. Druskininkų skyrius 2018-05-09 gavo valstybės įmonės Valstybinių miškų urėdijos Druskininkų regioninio padalinio raštą Nr. V6-214-(4.14), kuriuo buvo informuotas, jog „apžiūrėjus jūsų rašte nurodytą dalį sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), nustatėme, kad šioje sklypo dalyje esančios beržų juostos neatitinka Miškų įstatyme apibrėžtos miško sąvokos ir nelaikytinos mišku.“
NŽT Druskininkų skyrius, atsižvelgdamas į valstybės įmonės Valstybinės miškų urėdijos Druskininkų regioninio padalinio 2018-05-09 raštą Nr. V6-214-(4.14) ir vykdydamas pagal kompetenciją paskirtas funkcijas, 2018-05-18 raštu Nr. 50SD-750-(14.50.92.) kreipėsi į Druskininkų savivaldybės administraciją prašydamas „1. Suprojektuoti natūra grąžintiną žemės sklypą; 2. Organizuoti žemės sklypo kadastrinius matavimus pagal <...>“ 3. Patvirtinti natūra grąžintino žemės sklypo planą.“ Druskininkų savivaldybės administracija 2018-06-11 raštu Nr. S12-2249-17.36 informavo, „jog minėtoje teritorijoje, esančioje prie (duomenys neskelbtini), pradėjome formuoti žemės sklypą, suformavę ir patvirtinę žemės sklypo planą perduosime Jums spręsti žemės grąžinimo klausimą.“ Taigi, atlikus projektavimo procedūras ir parengus planus, suformuota laisva žemė pareiškėjai bus grąžinta natūra.
Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 52 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad savivaldybės nėra pavaldžios valstybės institucijoms, o pagal 4 straipsnio 4 dalį, vienas pagrindinių principų, kuriuo grindžiama vietos savivalda, yra savivaldybių veiklos laisvė ir savarankiškumas, kai jos, įgyvendindamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus. Pagal šio įstatymo 6 straipsnio 19 punktą, teritorijų planavimas, savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas yra savarankiška savivaldybės funkcija.
Taigi, duomenų apie laisvą ir neužstatytą (valstybės neišperkamą) žemę pažymėjimas kartografinėje medžiagoje ir laisvos (neužstatytos) žemės sklypų formavimas miestų teritorijose yra išskirtinai savivaldybės kompetencijai priskirta funkcija, todėl Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos neturi teisinio pagrindo vertinti Druskininkų savivaldybės administracijos priimamų sprendimų pagrįstumo ir teisėtumo bei įpareigoti šią instituciją suformuoti grąžintiną (-us) natūra laisvą (-us) (neužstatytą (-us) žemės sklypą (-us) buvusio savininko A. K. iki 1940 m. nacionalizacijos valdytoje žemėje. Be to, vadovaujantis Lietuvos Respublikos įstatymais, Nacionalinės žemės tarnybos nuostatais, patvirtintais Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2001 m. birželio 14 d. įsakymu Nr. 194 „Dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos nuostatų patvirtinimo“, ir kitais teisės aktais, Nacionalinės žemės tarnybos kompetencijai nepriskirta teisė ir (ar) pareiga vertinti savivaldybių tarybų (kaip kolegialių institucijų) veiklos, taip pat vertinti Druskininkų savivaldybės administracijos teritorijų planavimo srityje priimtų sprendimų teisėtumo.
Darytina išvada, kad NŽT Druskininkų skyrius, pirmiau minėtais raštais kreipdamasis į Druskininkų savivaldybės administraciją, atliko pagal kompetenciją priskirtus veiksmus, todėl pretenzija, kad Druskininkų skyrius „iš esmės atsisakė nagrinėti“ pareiškėjos pareiškimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo grąžinant žemę natūra (turėtoje vietoje), yra nepagrįsta.
Pagal NŽT Druskininkų skyriaus pateiktus dokumentus nustatyta, kad pareiškėja už valstybės išperkamą žemę (mišką) išreiškė valią gauti lygiaverčius žemės (miško) sklypus keliose kadastro vietovėse. Atsižvelgiant į tai, pareiškėja turėtų konkretizuoti savo prašymą, nurodydama žemės plotą, už kurį pageidauja gauti lygiavertį (-ius) žemės (miško) sklypą (-us) pareiškėjos pasirinktose kadastro vietovėse, nes nuosavybės teisių atkūrimą reglamentuojančiuose teisės aktuose nėra numatyta, kad nuosavybės teisių atkūrimą vykdanti institucija tai turėtų nuspręsti už pilietį. Apie tai, kad pareiškėja turi nurodyti konkretų žemės plotą, kad būtų parengta išvada dėl žemės, miško vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn pareiškėjos pasirinktose kadastro vietovėse, pagal kurią pareiškėja įgytų teisę gauti lygiavertį turėtajam žemės (miško) plotą, pareiškėja buvo informuota NŽT Druskininkų skyriaus 2017-03-14 raštu Nr. 50SD-349-(14.50.92.) „Dėl pasiūlymų skirti R. K. lygiaverčius miško sklypus“, 2017-06-22 raštu Nr. 50SD-838-(14.50.92.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“, 2017-09-07 raštu Nr. 50SD-1308-(14.50.92.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“, 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.) „Dėl pareiškimo nagrinėjimo“.
Nacionalinei žemės tarnybai nepriskirta teisė piliečiams, kurie pageidauja atkurti nuosavybės teises į išlikusį nekilnojamąjį turtą, perduodant neatlygintinai nuosavybėn lygiaverčius turėtajam žemės sklypus, siūlyti konkrečius kadastro vietovėje esančius laisvos žemės fondo žemės plotus, kuriuose piliečiams būtų suprojektuojami žemės sklypai. Asmenys, kurie pageidauja atkurti nuosavybės teises į žemę, pirkti ar nuomoti valstybinės žemės sklypus rengiant žemėtvarkos projektą, Žemės reformos įstatymo 10 straipsnyje nustatytu eiliškumu patys laisva valia renkasi laisvos žemės fondo žemės plotus, kuriuose bus projektuojami jiems grąžinami, natūra, perduodami neatlygintinai nuosavybėn lygiaverčiai turėtajam, parduodami ar nuomojami žemės sklypai.
Trečiojo suinteresuoto asmens Druskininkų savivaldybės administracijos atstovai su skundu nesutiko ir teismo posėdžio metu paaiškino, jog Druskininkų mieste laisvos žemės nėra. Druskininkų miestas yra kurortas, todėl į tai atsižvelgiant planuojamos žaliosios zonos, daug plotų skiriama rekreacijai. Pažymėjo, jog viena Druskininkų dalis kadaise buvo okupuota Lenkijos. Lenkijos okupuotoje vietovėje buvo rėžinė sistema. Atsižvelgiant į šią sistemą, atkuriant nuosavybės teises į žemę piliečiams, turėjusiems toje vietovėje rėžius, grąžinamas visas laukas visiems asmenims bendrai, t. y. jeigu buvo 20 rėžių, tai visas laukas grąžinamas 20 asmenų bendrai. Šioje vietoje (parodo žemėlapyje), jeigu būtų laisva rėžinė žemė, tai būtų grąžinta visiems pretendentams, kuriems dar negrąžinta žemė, todėl kartografuoti, kaip prašo pareiškėja, ir suformuoti žemės sklypą jai vienai, jei žemė būtų laisva, nebūtų teisinio pagrindo.
Teigė, jog yra parengtas ir patvirtintas (duomenys neskelbtini) žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektas, užsakytos matininkų paslaugos. Ginčo dėl 16 arų sklypo (iš 30 arų) nėra, nes 16 arų sklypas pareiškėjai bus grąžintas, vyksta grąžinimo procedūra. Atsižvelgdama į tai, kad Nacionalinė žemės tarnyba pateikė išaiškinimą iš Valstybinės miškų urėdijos, jog sklype esanti beržų juosta nelaikytina mišku, Druskininkų savivaldybė parengė žemės sklypo planą ne rėžinėje, o būtent toje dalyje, kur yra vadinamoji buvusi namų valda. Sklypo plotas apie 13–16 arų.
Aerodromo teritorijai yra priskirti 55 ir 59A sklypai. Šioje vietoje buvo planuojama teritorija aerodromo aptarnavimui: prie aerodromo turi būti administraciniai pastatai, parduotuvės, viešbutis. Taigi, 6 ha žemės plotas, į kurį pareiškėja prašo atkurti nuosavybės teises, patenka į aerodromui priskirtą žemę.
Druskininkų miestas yra kurortas, todėl čia žaliosios erdvės yra būtinos. Prie Nemuno vingio esanti žemė nuo senų laikų skirta rekreacijai, o 8 ha plotas yra miško plotas ir patenka būtent į šį rekreacijai skirtą plotą.
Teismo posėdžio metu Druskininkų savivaldybės atstovai pateikė planinę medžiagą (ištrauką iš bendrojo plano su lentele ir Druskininkų miesto 1935 metų planą) ir teikdami paaiškinimus joje parodė teritorijų užimtumą.
Skundas netenkintinas.
Byloje kilo ginčas dėl pareiškėjos R. K. teisės atkurti nuosavybės teises, perduodant žemės sklypus natūra buvusiose iki nacionalizacijos savininko A. K. turėtos žemės, esančios Druskininkų mieste, ribose, bei galimybės suteikti lygiaverčius sklypus už dalį žemės.
Nuosavybės teisių atkūrimo santykių specifika lemia tai, kad nuosavybės teisių atkūrimo procesas įgyvendinamas ne pagal bendras civilinės teisės normas, o specialių restitucijos santykius reguliuojančių teisės aktų pagrindu, t. y. pagal Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymą ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 patvirtintą Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarką.
Iš nuosavybės teisių atkūrimą (restituciją) reglamentuojančių teisės normų matyti, kad įstatymų leidėjas pasirinko ribotą restituciją. Įstatymais reguliuojant nuosavybės teisių atkūrimą buvo būtina atsižvelgti į tai, kad per okupacijos metus susiformavo kiti žmonių turtiniai, socialiniai ir ekonominiai santykiai, atsirado kitos objektyvios aplinkybės, dėl kurių visiškai atkurti nuosavybės teisių (grįžti į pirminę padėtį) nebuvo įmanoma. Įstatymų leidėjas, nustatęs nuosavybės teisių atkūrimo tvarką ir sąlygas, pabrėžė pirmenybę nacionalizuotą turtą susigrąžinti natūra. Tačiau kartu numatyta galimybė natūra turto negrąžinti, o jį iš buvusių savininkų išpirkti, nuosavybės teisę atkuriant kitais įstatyme numatytais būdais. Konstitucinis Teismas 2002 m. gegužės 10 d. nutarime pabrėžė, kad išlikęs nekilnojamasis turtas (taip pat ir žemė) nėra grąžinamas savininkams natūra, bet nuosavybės teisė yra atkuriama kitais įstatymų numatytais būdais.
Ginčo teisiniams santykiams taikytinas Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas bei jį lydinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 patvirtinta Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarka, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas (toliau – ir VAĮ), Prašymų ir skundų nagrinėjimo ir asmenų aptarnavimo viešojo administravimo subjektuose taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 nutarimu Nr. 875 „Dėl Prašymų ir skundų nagrinėjimo ir asmenų aptarnavimo viešojo administravimo subjektuose taisyklių patvirtinimo“ (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. lapkričio 15 d. nutarimo Nr. 933 redakcija) (toliau – ir Taisyklės), Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos nuostatai, patvirtinti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2001 m. birželio 14 d. įsakymu Nr. 194 „Dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Nuostatai), Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos direktoriaus 2012 m. vasario 24 d. įsakymu Nr. 1PI-(2.1.)-63 patvirtinti NŽT Druskininkų skyriaus nuostatai.
Dėl raštų panaikinimo
Pirmuoju ir antruoju patikslinto skundo reikalavimais pareiškėja prašo panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos 2018-05-08 raštą Nr. 1SS-915-(7.5.) „Dėl skundo išnagrinėjimo“ ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyriaus 2018-02-26 raštą Nr. 50SD-223-(14.50.92.).
Atsakovės nuomone, ginčijamais raštais yra informatyviai atsakyta į pareiškėjos prašymus, todėl šie raštai yra informacinio pobūdžio dokumentai, patys savaime nesukeliantys pareiškėjai kokių nors teisinių padarinių. Raštais atsakyta į pareiškėjos prašymus, tačiau juose nėra suformuluotų pareiškėjai privalomų elgesio taisyklių, jais nėra keičiama pareiškėjos teisių ar pareigų apimtis, todėl jie nelaikytini ABTĮ nustatyta tvarka skundžiamais administraciniais aktais. Dėl šių aplinkybių pareiškėjos skundas yra nepagrįstas ir negali būti nagrinėjamas pagal ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktą ir administracinė byla dėl raštų panaikinimo turi būti nutraukta.
Teisėjų kolegija nesutinka su tokiais atsakovės išdėstytais argumentais. Pareiškėja kreipėsi į atsakovę su prašymu siekdama, jog jai būtų atkurtos nuosavybės teisės į žemę jos nurodytu būdu ir vietoje. Ginčijamais raštais pareiškėjai atsakyta į jos prašymus ir suformuluotas sprendimas, jog jos prašomu būdu bei vietoje atkurti nuosavybės teisių į žemę nėra galimybės, t. y. suformuluotas atsisakymas įvykdyti jos prašomus veiksmus bei išsamiai paaiškinta, kaip pareiškėja gali įgyvendinti savo teises, nurodyta raštų apskundimo tvarka, todėl laikytina, jog skundžiami raštai turi visus individualaus administracinio akto požymius.
Teisėjų kolegija pažymi, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5 straipsnio 1 dalis), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 straipsnio 3 dalis, Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalis, 13 straipsnis). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą konstatuotas iš konstitucinio teisinės valstybės principo bei kitų Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatų kylantis imperatyvas, kad asmuo, manantis, jog jo teisės ar laisvės yra pažeidžiamos, turi absoliučią teisę į nepriklausomą ir nešališką teismą, kuris išspręstų ginčą. Pabrėžtina, kad asmens konstitucinė teisė kreiptis į teismą negali būti dirbtinai suvaržyta, jos įgyvendinimas negali būti nepagrįstai apsunkintas (žr., pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d. nutarimą). Lietuvos Respublikos Konstitucijos 28 straipsnyje įtvirtinta, kad žmogus, įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, privalo laikytis Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių. Teisė kreiptis į teismą gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų.
Kaip matyti iš pareiškėjos skundo turinio, pareiškėja iš esmės į teismą kreipėsi nesutikdama su Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos 2018-05-08 raštu Nr. 1SS-915-(7.5.) „Dėl skundo išnagrinėjimo“ ir Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyriaus 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.), iš jų kildina reikalavimą dėl įpareigojimo atlikti veiksmus. Reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus paprastai reiškiamas tada, kai tam tikra institucija į ją kreipusis neatlieka savo veiksmų pagal kompetenciją, vilkina ar atsisako juos atlikti.
Atsakovė šioje administracinėje byloje pagal vykdomų funkcijų apimtį bei paskirtį, veiklos pobūdį, turimus įgaliojimus priskirtina viešojo administravimo subjektams, todėl savo veikloje (taip pat priimdama administracinius aktus) privalo vadovautis ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nuostatomis. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte nustatytas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, o veikla atitikti įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.
Teismas, vertindamas viešojo administravimo organo priimto ginčijamo administracinio akto teisėtumą, pirmiausia privalo nustatyti, ar jis atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje ir 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus teisėtumo bei pagrįstumo kriterijus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą pabrėžė, kad individualiame administraciniame akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą, motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus, logiškas ir pakankamas, taip pat nesudarantis galimybių asmeniui, dėl kurio jis priimtas, dėl neaiškių išvadų elgtis dviprasmiškai (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 17, 23 ir 56 straipsniai). Ši teisės norma tiesiogiai siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus. Teismui Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas nustato imperatyvią pareigą patikrinti, ar nėra ABTĮ 91 straipsnyje nurodytų pagrindų, kuriems esant viešojo administravimo metu priimtas sprendimas (įsakymas, aktas ir t. t.) yra naikintinas (LVAT 2010 m. lapkričio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A63-1610/2010 ir kt.).
Vertindama nurodytus pareiškėjos ir jos atstovo argumentus, teisėjų kolegija pirmiausia pabrėžia, jog VAĮ 3 straipsnio 1 punkte apibrėžtas įstatymo viršenybės principas reikalauja, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Vadovaujantis objektyvumo principu, administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs (VAĮ 3 str. 2 p.). Atitinkamai VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje yra detalizuota, kad individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. VAĮ 8 straipsnio 1 dalimi iš esmės yra siekiama užtikrinti, kad asmeniui, dėl kurio yra priimtas atitinkamas individualus administracinis aktas, būtų žinomi šio akto priėmimo teisinis bei faktinis pagrindai, motyvai. Kai nėra pagrindo atitinkamą individualų administracinį aktą pripažinti visiškai nemotyvuotu, kiekvienu konkrečiu atveju, spręsdamas dėl tokio akto atitikties pastarosios įstatymo nuostatos reikalavimams, teismas privalo ad hoc įvertinti, ar nustatyti turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvacijos) trūkumai yra esminiai, sukliudę šio individualaus administracinio akto adresatams suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jų teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galimai) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Šis vertinimas turi būti atliekamas individualaus administracinio akto adresato požiūriu, t. y. būtent to, kuris turi teisę žinoti ir suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas, be kita ko, atsižvelgiant ir į pastarajam asmeniui žinomas aplinkybes, lėmusias minėtą sprendimą (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 27 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-556-336/2011). Nagrinėjamos administracinės bylos kontekste teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kas minėta pirmiau, ir įvertinusi skundžiamus atsakovės administracinius aktus, sprendžia, kad trūkumų, išnagrinėjus ginčo raštus, nenustatyta. Teisėjų kolegija, įvertinusi skundžiamus raštus pagal Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje ir 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtintus teisėtumo bei pagrįstumo kriterijus, nustatė, jog šiais administraciniais aktais pareiškėjos iškelti klausimai išnagrinėti išsamiai, motyvai išdėstyti aiškiai, logiškai ir pakankamai, nesudaro pareiškėjai galimybių elgtis dviprasmiškai. Administraciniai aktai pagrįsti teisės normų reikalavimais, aiškiai nurodyta šių raštų apskundimo tvarka. Teisėjų kolegija padarė išvadą, jog skundžiami nagrinėjamoje byloje raštai – sprendimai visiškai atitinka Viešojo administravimo įstatymo reikalavimus ir šiuo pagrindu nenaikintini.
Skundžiami teisės aktai (ar jų dalis) gali būti panaikinti, jeigu jie yra neteisėti iš esmės, tai yra savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, neteisėti dėl to, kad juos priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas, arba neteisėti dėl to, kad juos priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą (ABTĮ 91 str. l d.).
Remiantis šia nuostata, pagrindo panaikinti minėtus raštus taip pat nėra. Individualūs administraciniai aktai yra pagrįsti objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis (VAĮ 8 str. 1 d.). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Akte nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų reikalavimų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. birželio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-756-700-08, 2011 m. birželio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-556-336/2011 ir kt.).
Pareiškėja skunde ir jos atstovas teismo posėdžio metu tvirtino, jog atsakovė vilkina atlikti jai priskirtus veiksmus, – tai aiškiai matyti ir iš skundžiamų raštų turinio, ir apie tai galima spręsti iš ilgai užsitęsusios nuosavybės teisių į žemę atkūrimo procedūros. Pagal ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 1 punktą, administraciniai teismai, be kita ko, sprendžia bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų (neveikimo) teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus (toliau – vilkinimas atlikti veiksmus). Viešojo administravimo subjekto vilkinimu atlikti veiksmus yra suprantamas toks šio asmens neveikimas, kai viešojo administravimo subjektas nepriima sprendimo (teigiamo arba neigiamo) prašomu išspręsti klausimu per įstatymo nustatytą terminą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS602-84/2012). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, kad atsisakymas atlikti veiksmus ir vilkinimas atlikti veiksmus kaip teisinės sąvokos nėra tapačios. Pirmuoju atveju atsisakymas atlikti veiksmus yra vienas iš viešojo administravimo subjektui leistinų veiksmų, kurio teisėtumas ir pagrįstumas ir sudaro bylos nagrinėjimo dalyką. Antruoju atveju viešojo administravimo subjektas neatlieka visų ar dalies veiksmų, kuriuos jam priskirta atlikti. Šiuo atveju bylos nagrinėjimo dalyką sudarytų aplinkybių, ar viešojo administravimo subjektas buvo kompetentingas atlikti tam tikrus veiksmus, ar jam priskirtus klausimus sprendė įstatymų nustatyta tvarka ir laiku, nustatymas (2003 m. birželio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A8-406/2003, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 4, 296 p.). Tačiau sprendžiant, ar pareiškėjas skundžia atsakovo aktą ar neveikimą, visais atvejais vertintinas tarp šalių susiklosčiusių materialinių teisinių santykių pobūdis, o ne vien pareiškėjo reikalavimo žodinė išraiška. Jei atsakovas atsisako priimti administracinį aktą ar atlikti veiksmą, nurodydamas tokio atsisakymo priežastis, šis atsisakymas negali būti vertinamas kaip neveikimas (2007 m. spalio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-296/2007, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 13).
Valstybės institucijos, spręsdamos nuosavybės teisių atkūrimo klausimus, privalo vadovautis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymu, Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarka, patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 „Dėl Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos ir sąlygų“, bei kitais teisės aktais. Pagal Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies nuostatas, nuosavybės teisės į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, atkuriamos: grąžinant natūra laisvą (neužstatytą) žemę turėtoje vietoje piliečiui ar piliečiams bendrosios nuosavybės teise, išskyrus žemę, pagal šio įstatymo 12 straipsnį priskirtą valstybės išperkamai žemei, ir žemę, kurios susigrąžinti turėtoje vietoje pilietis nepageidauja. Laisvos (neužstatytos) žemės plotuose grąžinamų natūra turėtoje vietoje žemės sklypų formavimą ir jų planų rengimą Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka ir sąlygomis organizuoja ir planus tvirtina savivaldybės administracijos direktorius. Pagal Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatas, žemė iš šio įstatymo 2 straipsnyje nurodytų piliečių išperkama valstybės ir už ją atlyginama pagal šio įstatymo 16 straipsnį, jeigu ji: 1) užimta valstybės ir savivaldybės kelių su šalia jų esančiais valstybinės žemės plotais, pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus reikalingais šių kelių plėtrai; aerodromų (jų sąrašą ir žemės plotus tvirtina Vyriausybė); 3) iki 1995 m. birželio 1 d. buvo miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose ir pagal įstatymus nustatyta tvarka patvirtintuose detaliuosiuose planuose yra užimta: pastatams, statiniams ar įrenginiams (statomiems arba pastatytiems) eksploatuoti reikalingų žemės sklypų; kitų naudojamų ar naujų infrastruktūros objektų – įvairių veiklos sričių, aptarnaujančių ūkį ir gyventojus, užtikrinančių krašto, gyventojų saugumą, gamtos ir kultūros vertybių apsaugą, komplekso (energetika, transportas, ryšiai, statyba, švietimas, sveikatos apsauga, rekreacija bei turizmas, gamtos ir kultūros vertybių apsauga bei atliekų sutvarkymas, krašto, civilinė ir priešgaisrinė sauga) teritorijų; žemės sklypų, numatomų naudoti uostams ir jų įrenginiams, valstybiniams geležinkeliams, magistraliniams vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti, svarbioms valstybinės reikšmės statyboms, bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai; valstybinių geodezinių, gravimetrinių ir astronominių tinklų punktams įtvirtinti; gamtos, archeologijos ir istorijos kompleksų bei objektų apsaugos reikalams; savivaldybių funkcijoms vykdyti reikalingų komunalinio ūkio, socialinių, švietimo, kurortinio gydymo, rekreacijos, reabilitacijos, poilsio tikslams skirtų objektų, kurių svarbą vietos bendruomenei savo sprendimu pripažįsta savivaldybės taryba, eksploatacijai ir bendram (viešam) naudojimui; įgyvendinti valstybei svarbius ekonominius projektus, kurių valstybinę svarbą savo sprendimu pripažįsta Lietuvos Respublikos Seimas arba Lietuvos Respublikos Vyriausybė; žemės sklypų, numatomų perduoti individualiai statybai nuosavybėn neatlygintinai asmenims, pagal šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, jeigu jie jau suprojektuoti grąžintinoje piliečiui žemėje;<...>. Pagal Atkūrimo įstatymo 13 straipsnio 1 dalies 1 ir 3 punktų nuostatas, miškai <...> iš šio įstatymo 2 straipsnyje nurodytų piliečių išperkami valstybės ir už juos valstybė atlygina pagal šio įstatymo 16 straipsnį, jeigu jie: 1) priskirti valstybinės reikšmės miškams, <...>. Šių miškų ir vandens telkinių plotus tvirtina Lietuvos Respublikos Vyriausybė; <...> 3) priskirti miestų miškams, miestų sanitarinės apsaugos pirmajai zonai, miško parkams. Išvardytų miškų sąrašus su juose nurodytais miškų plotais tvirtina Lietuvos Respublikos Vyriausybė; <...>. Tvarkos 106 punkte nurodyta, kad Nacionalinės žemės tarnybos įgaliotas teritorinio skyriaus vedėjas sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, esančią miestuose, grąžinant natūra turėtoje vietoje piliečiams, priima gavęs savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintą žemės sklypo planą ir žemės sklypo kadastrinių matavimų, nustatant ribų posūkio taškų koordinates valstybinėje koordinačių sistemoje, bylą. Tvarkos 1061 punkte nustatyta, kad savivaldybės administracijos direktorius per mėnesį nuo teritorinio skyriaus prašymo suteikti informaciją apie laisvą (neužstatytą) žemę pateikimo pagal nustatyta tvarka patvirtintus miestų teritorijų dalių, žemės sklypų grupių, žemės sklypų detaliuosius planus ar žemės valdos projektus pateikia teritoriniam skyriui informaciją kartografinėje medžiagoje apie laisvą (neužstatytą) žemę, kuri pagal Atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktą nepriskirta valstybės išperkamai žemei, o tuo atveju, kai miestų teritorijų dalių, žemės sklypų grupių, žemės sklypų detalieji planai ar žemės valdos projektai nepatvirtinti arba jų nėra, – apie detaliai nesuplanuotas miesto teritorijas. Remiantis pirmiau išdėstytomis teisės aktų nuostatomis, vienas iš juridinių pagrindų Nacionalinei žemės tarnybai priimti sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo piliečiui grąžinant žemę natūra (turėtoje vietoje) yra savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintas žemės sklypo planas su nustatytais žemės sklypų ribų posūkio taškais ir riboženklių koordinatėmis valstybinėje koordinačių sistemoje. Kadangi minėtas dokumentas nėra pateiktas Nacionalinei žemės tarnybai, ši neturi teisės atkurti nuosavybės teisių į žemę buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdytos žemės ribose, Druskininkų mieste.
Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktą ir Tvarkos 1061 punktą, dokumentų rengimo dėl nuosavybės teisių atkūrimo į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, procedūrose dalyvauja dvi valstybės institucijos – Nacionalinė žemės tarnyba ir savivaldybės administracija pagal joms priskirtą kompetenciją.
Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktas nustato, kad laisvos (neužstatytos) žemės plotuose grąžinamų natūra turėtoje vietoje žemės sklypų formavimą ir jų planų rengimą Vyriausybės nustatyta tvarka ir sąlygomis organizuoja ir planus tvirtina savivaldybės administracijos direktorius. Tvarkos 1061 punktas reglamentuoja, kad teritorinis skyrius, gavęs iš savivaldybės administracijos informaciją kartografinėje medžiagoje apie laisvą (neužstatytą žemę), šioje medžiagoje turi pažymėti savininko turėtos iki nacionalizacijos žemėvaldos ribas ir pateikti medžiagą savivaldybės administracijai atlikti žemės sklypo suprojektavimo, kadastrinių matavimų atlikimo ir žemės sklypo plano parengimo ir patvirtinimo veiksmus. Teritorinis skyrius, gavęs iš savivaldybės administracijos patvirtintą žemės sklypo planą (kartu su žemės sklypo kadastro duomenų byla), turi priimti sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo pretendentui (pretendentams) turėtoje vietoje.
Taigi, teritorinis skyrius gali priimti sprendimą atkurti natūra nuosavybės teises į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, tik tuo atveju, kai savivaldybės administracija, pagal minėtą procedūrą nustačiusi, kad buvusio savininko turėta žemė (atitinkama jos dalis) yra laisva (neužstatyta), pateikia patvirtintą šio sklypo planą.
Dėl įpareigojimo atlikti veiksmus (atkurti nuosavybės teises į žemę)
Druskininkų savivaldybės administracija 2016-01-14 raštu Nr. S12-134-(17.36) informavo NŽT Druskininkų skyrių, kad buvusio savininko A. K. iki 1940 m. nacionalizacijos valdytos žemės teritorijoje laisvos (neužstatytos) žemės nėra, t. y. „<...> teritorija – 6,00 ha <...> pagal pateiktą planą tarp Mizarų ir Dabintos gatvių <...> priskirta aerodromams <...> užimta namų valdų sklypų bei visuomenės poreikiams reikalingų teritorijų <...> teritorija – 0,30 ha <...> prie (duomenys neskelbtini)<...> priskirta miestų miškams <...> teritorija – 8,00 ha <...> prie buvusios plytinės priskirta miestų miškams <...>“. Apie tai pareiškėja buvo informuota NŽT Druskininkų skyriaus 2016-02-01 raštu Nr. 50SD-149-(14.50.92.). Druskininkų savivaldybė 2016-05-09 raštu Nr. S12-1601-(17.36) pakartotinai (kopija pateikta NŽT Druskininkų skyriui) informavo, kad buvusio savininko A. K. iki 1940 m. nacionalizacijos valdytos žemės teritorijoje laisvos (neužstatytos) žemės nėra.
NŽT Druskininkų skyrius, vadovaudamasis Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, Tvarkos 1061 punkto nuostatomis, atsižvelgdamas į pareiškėjos 2017-12-11 pareiškimą, siekdamas atkurti nuosavybės teises pareiškėjai grąžinant žemę natūra (turėtoje vietoje), 2018-01-08 raštu Nr. 50SD-36-(14.50.125 E.) „Dėl informacijos pateikimo“ pakartotinai kreipėsi į Druskininkų savivaldybės administraciją dėl informacijos apie laisvą (neužstatytą) žemę pateikimo iki 1940 metų buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdytos žemės ribose bei paragino Druskininkų savivaldybės administraciją aktyviau dalyvauti pareiškėjos nuosavybės teisių į žemę atkūrimo procese grąžinant pareiškėjai žemę natūra (turėtoje vietoje).
Druskininkų savivaldybės administracija, atsakydama į pirmiau minėtą raštą, 2018-01-29 raštu Nr. S12-342-17.25. „Dėl informacijos pateikimo“ Druskininkų skyrių informavo, kad „teritorijos, esančios prie (duomenys neskelbtini), dalyje suformuotas 0,2519 ha ploto miškų ūkio paskirties (naudojimo būdo – rekreacinių miškų sklypai) <...>. Kitoje šios teritorijos dalyje yra miesto miškai <...>. Minėta teritorija pagal Atkūrimo įstatymo „13 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatas yra priskirta valstybės reikšmės miškams“; „žemės sklypas (duomenys neskelbtini) <...>, plotas 1,2654 ha, suformuotas teritorijų planavimo dokumentu (detaliuoju planu) aerodromo aptarnavimui (administracinių-paslaugų pastatų statybai). <...>. Pagal Atkūrimo įstatymo „12 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatas priskirtas aerodromams.“; „teritorija virš (duomenys neskelbtini)<...>, (duomenys neskelbtini) gatvės detaliuoju planu, patvirtintu Druskininkų miesto tarybos 2000 m. sausio 20 d. sprendimu Nr. 543 „Dėl (duomenys neskelbtini) kvartalo detaliojo plano patvirtinimo“, suplanuota kaip rekreacinė teritorija. <....>“. Pagal Atkūrimo įstatymo „12 straipsnio 1 dalies 2 ir 3 punkto nuostatas priskirta visuomenės poreikiams naudojamai teritorijai (skverui) ir pagal patvirtintą detalųjį planą yra užimta bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai bei rekreacijai.“ Šiuo raštu Druskininkų savivaldybės administracija NŽT Druskininkų skyrių informavo, kad „vadovaujantis Atkūrimo įstatymo „12 ir 13 straipsnių nuostatomis, Jūsų pateiktos teritorijos yra valstybės išperkama žemė“. Apie tai pareiškėja buvo informuota Druskininkų skyriaus 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.) „Dėl pareiškimo nagrinėjimo“.
NŽT Druskininkų skyrius 2018-04-19 raštu Nr. 50SD-455-(14.50.92.) kreipėsi į valstybės įmonės Valstybinės miškų urėdijos Druskininkų regioninį padalinį su prašymu „pagal kompetenciją įvertinti šios teritorijos esamą situaciją vietovėje bei informuoti, ar minėto žemės sklypo dalis pagal pridedamą schemą yra laikytina mišku ir priskirtina valstybinės reikšmės miškų plotams“. Druskininkų skyrius 2018-05-09 gavo valstybės įmonės Valstybinių miškų urėdijos Druskininkų regioninio padalinio raštą Nr. V6-214-(4.14), kuriuo buvo informuotas, jog „apžiūrėjus jūsų rašte nurodytą dalį sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), nustatėme, kad šioje sklypo dalyje esančios beržų juostos neatitinka Miškų įstatyme apibrėžtos miško sąvokos ir nelaikytinos mišku“.
NŽT Druskininkų skyrius, atsižvelgdamas į valstybės įmonės Valstybinės miškų urėdijos Druskininkų regioninio padalinio 2018-05-09 raštą Nr. V6-214-(4.14) ir vykdydamas pagal kompetenciją paskirtas funkcijas, 2018-05-18 raštu Nr. 50SD-750-(14.50.92.) kreipėsi į Druskininkų savivaldybės administraciją prašydamas „1. Suprojektuoti natūra grąžintiną žemės sklypą; 2. Organizuoti žemės sklypo kadastrinius matavimus pagal <...>“ 3. Patvirtinti natūra grąžintino žemės sklypo planą.“
Druskininkų savivaldybės administracija 2018-06-11 raštu Nr. S12-2249-17.36 informavo, „jog minėtoje teritorijoje, esančioje prie (duomenys neskelbtini), pradėjome formuoti žemės sklypą, suformavę ir patvirtinę žemės sklypo planą perduosime Jums spręsti žemės grąžinimo klausimą.“ Taigi, atlikus projektavimo procedūras ir parengus planus, suformuota laisva žemė pareiškėjai bus grąžinta natūra. Taigi, kaip buvo išdėstyta ir teismo posėdžio metu, ginčo dėl nuosavybės teisių atkūrimo dėl 16 arų žemės sklypo iš 30 arų nėra, kadangi dėl 16 arų grąžinimo procedūra jau pradėta ir, atlikus visus reikiamus veiksmus, šis žemės plotas bus pareiškėjai grąžintas.
Kaip matyti iš pareiškėjos teismui suformuluotų reikalavimų, visi žemės plotai, į kuriuos prašoma atkurti nuosavybės teises, yra padalyti į pagrindinius tris plotus, t. y. 0,30 ha plotą, 6 ha plotą ir 8 ha plotą. Iš 0,30 ha ploto ginčo nėra dėl 0,16 ha ploto, kadangi į šį žemės plotą nuosavybės teisių atkūrimo procedūra jau vyksta. Kaip minėta, 6 ha plotas užimtas, pagal planą ši žemė priskirta aerodromui, jo aptarnavimui skirtiems pastatams ir apsaugos zonai. Tai byloje patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998-06-05 nutarimas Nr. 685, kuris pateiktas byloje teismo posėdžio metu. 8,00 ha plotas priskirtas miško žemei prie Nemuno vingio ir skirtas rekreacijai. Teismo posėdžio metu pareiškėjos atstovas pastebėjo, kad 0,14 ha plotą galima būtų suformuoti prie jai atkuriamo 0,16 ha ploto žemę paimant iš buvusios rėžinės sistemos. Toks prašymas netenkintinas, kadangi nei pareiškėja, nei jos atstovas nepateikė teismui duomenų, jog rėžinėje sistemoje yra laisvos žemės, be to, tam, kaip prašo žemės sklypą suformuoti pareiškėja rėžinėje sistemoje (jai vienai), nėra teisinio pagrindo, nes rėžinėje sistemoje žemės plotai atkuriami žemės savininkams bendrai. Todėl atkurti pareiškėjai nuosavybės teises buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdytos žemės ribose nėra galimybės.
Pareiškėja 3.3 skundo reikalavimu prašo įpareigoti atsakovę išnagrinėti 2017-02-03 raštu pateiktus pasiūlymus. Teismas pažymi, kad tokie pareiškėjos pasiūlymai atsakovės yra išnagrinėti ir pareiškėjai atsakyta raštais. Pareiškėja už valstybės išperkamą žemę (mišką) išreiškė valią gauti lygiaverčius žemės (miško) sklypus keliose kadastro vietovėse. Pareiškėja turi konkretizuoti savo prašymą, nurodydama žemės plotą, už kurį pageidauja gauti lygiavertį (-čius) žemės (miško) sklypą (-us) jos pasirinktose kadastro vietovėse. Apie tai, kad pareiškėja turi nurodyti konkretų žemės plotą, kad būtų parengta išvada dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn pareiškėjos pasirinktose kadastro vietovėse, pagal kurią pareiškėja įgytų teisę gauti lygiavertį turėtajam žemės (miško) plotą, pareiškėja buvo informuota NŽT Druskininkų skyriaus 2017-03-14 raštu Nr. 50SD-349-(14.50.92.) „Dėl pasiūlymų skirti R. K. lygiaverčius miško sklypus“, 2017-06-22 raštu Nr. 50SD-838-(14.50.92.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“, 2017-09-07 raštu Nr. 50SD-1308-(14.50.92.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“, 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.) „Dėl pareiškimo nagrinėjimo“. Pareiškėjai raštuose išsamiai paaiškinti esami trūkumai, kuriuos reikia pašalinti, kaip pašalinti nurodytus trūkumus, raštai yra įstatymo nustatyta tvarka nepanaikinti ir galiojantys, todėl nėra pagrindo įpareigoti atsakovę nagrinėti pareiškėjos teiktus pasiūlymus iš naujo. Teismo posėdžio metu atsakovės atstovė paaiškino, jog ir šiuo metu pareiškėjai atvykus į NŽT Druskininkų skyrių ir pateikus prašymą dėl žemės suteikimo kitose kadastrinėse vietovėse, atitinkantį reikalavimus, ginčas būtų išspręstas be teismo.
Darytina išvada, jog Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyrius, remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtinu atsakingo valdymo (gero administravimo) principu, profesionaliai bei kompetentingai išnagrinėjo pareiškėjos situaciją. VAĮ 3 straipsnyje nurodyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, efektyvumo, subsidiarumo ir kitais šioje įstatymo normoje išvardytais principais. Tai reiškia, kad kiekviena viešojo administravimo institucija yra saistoma bendrųjų, be kita ko, konstitucinių teisės principų (teisinės valstybės, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, teisės viršenybės, draudimo diskriminuoti, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.) bei gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, skaidrumo ir kt.).
Nacionalinė žemės tarnyba sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatytąja tvarka priskirtose teritorijose, natūra grąžinant laisvą (neužstatytą) žemę turėtoje vietoje, gali priimti tik tuo atveju, jei savivaldybės administracijos direktorius patvirtina, kad buvusio savininko turėtoje žemės valdoje yra laisvos (neužstatytos) žemės, patvirtina laisvos (neužstatytos) žemės sklypo (-ų) planą (-us) bei kitus Tvarkos 1061 punkte nurodytus šio (šių) žemės sklypo (-ų) duomenis ir šią dokumentaciją perduoda atitinkamam Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teritoriniam skyriui.
Iš aptarto teisinio reguliavimo matyti, kad teisės aktų leidėjas, realizuodamas savo diskrecijos teisę nustatyti neteisėtai nusavintos nuosavybės (nagrinėjamu atveju – žemės, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusios miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose) grąžinimo natūra tvarką, šiam procesui įgyvendinti, kaip minėta, paskyrė dvi viešojo administravimo institucijas – Nacionalinę žemės tarnybą prie Žemės ūkio ministerijos ir jos teritorinius padalinius – žemėtvarkos skyrius (dabar miestų arba rajonų skyriai) bei atitinkamos savivaldybės administracijos direktorių. Minėtais teisės aktais šioms institucijoms yra priskirtos konkrečios funkcijos, vykdomos tam tikru eiliškumu. Nors galutinius sprendimus dėl nuosavybės teisių atkūrimo natūra ginčo atveju priima Nacionalinė žemės tarnyba, tačiau iki šio momento tiek Nacionalinė žemės tarnyba, tiek savivaldybės administracijos direktorius turi atlikti pagal teisės aktus jų kompetencijai priskirtus veiksmus, nuo kurių priklauso, ar dėl žemės, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusios miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, gali būti priimamas sprendimas atkurti ją natūra.
Teisėjų kolegija pabrėžia, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad sisteminis, teologinis aktualaus teisinio reguliavimo aiškinimas suponuoja išvadą, kad Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, natūra gali priimti tik po to, kai savivaldybės administracijos direktorius pateikia informaciją apie laisvą (neužstatytą) žemę ir kartografinėje medžiagoje suprojektuoja natūra grąžinamos laisvos (neužstatytos) žemės sklypą. Atitinkamai Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos negali tęsti nuosavybės teisių į tokią žemę atkūrimo natūra procedūrų, jeigu savivaldybės administracija pateikia informaciją, kad buvusi savininko žemė yra valstybės išperkama. Toks Tvarkos 106 ir 1061 punktų aiškinimas nagrinėjamu aspektu iš esmės atitinka ir ankstesnę Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. gruodžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-14-1099/2007, 2010 m. rugsėjo 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-146-1194/2010, 2011 m. liepos 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-146-1032/2011). Viešojoje teisėje iš esmės dominuoja principas, jog leidžiama tik tai, kas nurodyta įstatymuose (kituose teisės aktuose). Atitinkamai aiškinimas, kad Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos gali nesivadovauti savivaldybės administracijos pateiktais inter alia įstatymuose nustatyta tvarka nenuginčytais duomenimis ir tęsti nuosavybės teisių atkūrimo natūra procedūrą, reikštų institucijos kompetencijos išplėtimą. Be to, taip būtų paneigtas nuosavybės teisių atkūrimo procedūrų eiliškumas ir kompetencijų paskirstymo mechanizmas. Taigi Nacionalinė žemės tarnyba (paprastai) neturi diskrecijos vertinti konkrečios žemės priskyrimo valstybės išperkamai žemei klausimo, nes tokios galios yra suteiktos kitai šiame procese dalyvaujančiai institucijai – atitinkamos savivaldybės administracijos direktoriui. Šiuo atveju teisės aktų leidėjas pasirinko tokį institucijų bendradarbiavimo nuosavybės teisių atkūrimo procese modelį, pagal kurį Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos pagal Tvarkos 106 ir 1061 punktus nėra įpareigota tikrinti savivaldybės administracijos jai pateiktos informacijos teisingumo. Tačiau tai nepaneigia Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos teisės, esant tam tikroms (inter alia naujai paaiškėjusioms, žemės sklypo statuso nustatymui svarbioms) aplinkybėms, pagal Tvarkos 1061 punktą pakartotinai kreiptis į savivaldybės administraciją dėl duomenų pateikimo (patikslinimo) (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. vasario 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1432-858/2015).
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos įstatymais ir įstatymų įgyvendinamaisiais teisės aktais, reglamentuojančiais nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimą, darytina išvada, kad NŽT Druskininkų skyrius, minėtais raštais kreipdamasis į Druskininkų savivaldybės administraciją, atliko pagal kompetenciją priskirtus veiksmus, todėl pretenzija, kad Druskininkų skyrius „iš esmės atsisakė nagrinėti“ pareiškėjos pareiškimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo grąžinant žemę natūra (turėtoje vietoje), yra nepagrįsta.
Vadovaujantis teisės aktų reikalavimais, prašymus atkurti nuosavybės teises į iki 1940 metų nacionalizacijos valdytą buvusių savininkų žemę nagrinėja ir priima sprendimus dėl nuosavybės teisių atkūrimo Nacionalinė žemės tarnyba (pagal turto buvimo vietą). Analogiškos nuostatos yra įtvirtintos Tvarkos 98, 100 ir 101 punktuose. Tvarkos 112 punkte nustatyta, kad šios tvarkos 98, 100 ir 101 punktuose nurodytos sprendimus priimančios institucijos ne vėliau kaip prieš 10 dienų iki posėdžio, kuriame priimamas sprendimas dėl nuosavybės teisių atkūrimo, raštu (registruotu laišku) praneša piliečiui apie posėdžio vietą ir laiką. Tvarkos 113 punkte nustatyta, kad šios tvarkos 98, 100 ir 101 punktuose nurodytos sprendimus priimančios institucijos, pranešusios apie posėdį pagal šios tvarkos 112 punktą, dalyvaujant piliečiui, kuriam atkuriamos nuosavybės teisės, priima sprendimą dėl nuosavybės teisių atkūrimo. Atvykęs į posėdį, sutikimą su priimamu sprendimu pilietis patvirtina parašu. Piliečiui neatvykus į posėdį, sprendimas priimamas jam nedalyvaujant. Tvarkos 112 ir 113 punktų nuostatos reglamentuoja sprendimų dėl nuosavybės teisių atkūrimo priėmimo tvarką, t. y. tokie posėdžiai teritoriniame skyriuje rengiami pakviečiant piliečius, kuriems yra atkuriamos nuosavybės teisės, kai teritorinis skyrius yra gavęs iš savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintą natūra grąžintino žemės sklypo planą ir žemės sklypo kadastrinių matavimų, nustatant ribų posūkio taškų koordinates valstybinėje koordinačių sistemoje, bylą, o teritorinio skyriaus vedėjas priima sprendimą atkurti nuosavybės teises į suformuotus grąžintinus žemės sklypus.
Kadangi Druskininkų savivaldybės administracija ne kartą NŽT Druskininkų skyrių yra informavusi, kad buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdyta žemė yra priskirta valstybės išperkamai, t. y. natūra negrąžinama, todėl netikslinga organizuoti ir pareiškėją kviesti į posėdį, kurio metu nebus priimamas sprendimas dėl nuosavybės teisių atkūrimo į pirmiau minėto buvusio savininko iki 1940 metų nacionalizacijos valdytą žemę.
Vadovaujantis Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi, žemės reforma vykdoma pagal žemės reformos žemėtvarkos projektus ar jiems prilyginamus žemės sklypų planus (toliau – žemėtvarkos projektai), kitus teritorijų planavimo dokumentus, vadovaujantis šiuo ir kitais žemės santykius reglamentuojančiais įstatymais ir atsižvelgiant į suformuotus privačios ir valstybinės žemės sklypus. Žemėtvarkos projektai rengiami ir įgyvendinami vadovaujantis Žemės reformos įstatymu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. balandžio 1 d. nutarimu Nr. 385 „Dėl žemės reformos vykdymo kaimo vietovėje“, Žemės reformos žemėtvarkos projektų ir jiems prilyginamų žemės sklypų planų rengimo ir įgyvendinimo metodika, patvirtinta Lietuvos Respublikos žemės ir miškų ūkio ministerijos 1998 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. 207 „Dėl Žemės reformos žemėtvarkos projektų kaimo vietovėje rengimo metodikos patvirtinimo“. Atkūrimo įstatymo 16 straipsnio 9 dalies 1 punktu reglamentuota, kad už valstybės išperkamą žemę, miškus ir vandens telkinius valstybė piliečiams atlygina perduodama lygiavertį žemės, miško ar vandens telkinio plotą. Tvarkos 30 punkte nustatyta, kad, piliečiams perduodant neatlygintinai nuosavybėn žemės sklypus, lygiaverčius turėtajam, žemės sklypai formuojami laikantis Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 10 straipsnyje nustatytos žemę įsigyjančių piliečių eilės ir perduodami pagal sudarytus žemėtvarkos projektus. Tvarkos 105 punkte nustatyta, kad išvadą dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn ją priėmęs teritorinio skyriaus vedėjas ne vėliau kaip per 10 dienų nuo priėmimo turi persiųsti vedėjui to teritorinio skyriaus, kurio veiklos teritorijoje pilietis pageidauja gauti žemės, miško sklypą ar vandens telkinį. Teritorinio skyriaus vedėjas ne rečiau kaip kartą per mėnesį įvertina gautas išvadas dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn. Jeigu paaiškėja, kad pagal Žemės reformos įstatymo 10 straipsnyje nustatytą žemės įsigijimo eilę piliečio pateikta išvada dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn jo pageidaujamos kadastro vietovės teritorijoje negalės būti tenkinama, teritorinis skyrius ne vėliau kaip per 10 darbo dienų nuo išvados (-ų) dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn įvertinimo privalo piliečiui raštu apie tai pranešti registruotu laišku ir pasiūlyti rinktis žemės sklypą šios ar kitos savivaldybės seniūnijos kitos kadastro vietovės teritorijoje. Tokiu atveju pilietis teritoriniam skyriui, kuriam pateikta išvada dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn, per 10 darbo dienų nuo pranešimo gavimo pateikia prašymą ir nurodo, kurios šios ar kitos savivaldybės seniūnijos kitos kadastro vietovės teritorijoje pageidauja gauti lygiavertį turėtajam žemės, miško sklypą ar vandens telkinį. Teritoriniam skyriui pateiktas piliečio prašymas ir išvada dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn persiunčiami pagal Tvarkos 29 punkte nustatytą procedūrą. Tvarkos 9 punkte nurodyta, kad piliečiui pageidaujant gauti neatlygintinai nuosavybėn žemės, miško sklypus ar vandens telkinį, nurodoma vietovė, kurioje jie pageidauja gauti sklypus.
Pagal NŽT Druskininkų skyriaus pateiktus dokumentus nustatyta, kad pareiškėja už valstybės išperkamą žemę (mišką) išreiškė valią gauti lygiaverčius žemės (miško) sklypus keliose kadastro vietovėse. Atsižvelgiant į tai, pareiškėja turėtų konkretizuoti savo prašymą, nurodydama žemės plotą, už kurį pageidauja gauti lygiavertį (-ius) žemės (miško) sklypą (-us) pareiškėjos pasirinktose kadastro vietovėse, nes nuosavybės teisių atkūrimą reglamentuojančiuose teisės aktuose nėra numatyta, kad nuosavybės teisių atkūrimą vykdanti institucija tai turėtų nuspręsti už pareiškėją. Apie tai, jog pareiškėja turi nurodyti konkretų žemės plotą, kad būtų parengta išvada dėl žemės, miško, vandens telkinio perdavimo neatlygintinai nuosavybėn pareiškėjos pasirinktose kadastro vietovėse, pagal kurią pareiškėja įgytų teisę gauti lygiavertį turėtajam žemės (miško) plotą, pareiškėja buvo informuota Druskininkų skyriaus 2017-03-14 raštu Nr. 50SD-349-(14.50.92.) „Dėl pasiūlymų skirti R. K. lygiaverčius miško sklypus“, 2017-06-22 raštu Nr. 50SD-838-(14.50.92.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“, 2017-09-07 raštu Nr. 50SD-1308-(14.50.92.) „Dėl prašymo nagrinėjimo“, 2018-02-26 raštu Nr. 50SD-223-(14.50.92.) „Dėl pareiškimo nagrinėjimo“. Nacionalinei žemės tarnybai nepriskirta teisė piliečiams, kurie pageidauja atkurti nuosavybės teises į išlikusį nekilnojamąjį turtą, perduodant neatlygintinai nuosavybėn lygiaverčius turėtajam žemės sklypus, siūlyti konkrečius kadastro vietovėje esančius laisvos žemės fondo žemės plotus, kuriuose piliečiams būtų suprojektuojami žemės sklypai. Asmenys, kurie pageidauja atkurti nuosavybės teises į žemę, pirkti ar nuomoti valstybinės žemės sklypus rengiant žemėtvarkos projektą, Žemės reformos įstatymo 10 straipsnyje nustatytu eiliškumu patys laisva valia renkasi laisvos žemės fondo žemės plotus, kuriuose bus projektuojami jiems grąžinami, natūra, perduodami neatlygintinai nuosavybėn lygiaverčiai turėtajam, parduodami ar nuomojami žemės sklypai.
Nustačius, kad pareiškėjos ginčijami raštai teisėti ir pagrįsti, atmestini išvestiniai reikalavimai dėl atsakovės įpareigojimo atlikti veiksmus. Iš esmės pareiškėja nepateikė teismui įrodymų, patvirtinančių jos teismo posėdyje išsakytus argumentus, jog Druskininkų mieste buvusio savininko A. K. iki 1940 metų nacionalizacijos valdytos žemės plotuose yra laisvos žemės. Tiek pati pareiškėja, tiek ir jos atstovas teigė, jog, jų nuomone, žemė yra laisva. Tačiau tokie pasisakymai teismo posėdžio metu buvo paneigti byloje pateiktais įrodymais (schemomis, planais, bendrojo plano ištrauka, byloje pateiktais raštais, šalių paaiškinimais).
Pareiškėja prašė priteisti jai bylinėjimosi išlaidas. Vadovaujantis ABTĮ 40 straipsnio 1 dalimi, proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Kadangi pareiškėjos skundas netenkintinas, nėra teisinio pagrindo tenkinti tokį pareiškėjos prašymą, todėl prašymas dėl išlaidų atlyginimo priteisimo atmestinas.
Visus kitus proceso dalyvių argumentus teismas laiko pertekliniais, nesusijusiais su skundo pagrindu ir dalyku, neturinčiais teisinės reikšmės skundo atmetimui (patenkinimui). Dėl šios priežasties šie argumentai detaliau nedėstytini ir neanalizuotini. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje aiškinant Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo normas, taip pat ne kartą buvo imperatyviai pažymėta, kad įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. gruodžio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P444-196/2008, 2009 m. liepos 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P756-151/2009, 2009 m. lapkričio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P525-194/2009, 2013 m. vasario 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-216/2013 ir kt.).
Taigi, iš pirmiau atliktos teisės aktų analizės ir bylos faktinių aplinkybių teismas atsakovės veiksmuose nenustatė neteisėtų veiksmų (ar neveikimo), teisės aktų pažeidimų, todėl pareiškėjos skundas atmestinas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a :
Pareiškėjos R. K. skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Sprendimas per 30 kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant per Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus.
Teisėjai Daina Kukalienė
Algis Markevičius
Natalja Zelionkienė