Administracinė byla Nr. eA-1062-629/2021

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03822-2019-0

Procesinio sprendimo kategorijos: 23.1; 23.4

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2021 m. gegužės 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Arūno Dirvono ir Mildos Vainienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos E. V. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. sausio 30 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos E. V. skundą atsakovui Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I.

1.       Pareiškėja E. V. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į teismą su skundu, prašydama panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos (toliau – ir atsakovas, Komisija) 2019 m. spalio 2 d. sprendimą Nr. KS-230 (toliau – ir Sprendimas).

2.       Pareiškėja paaiškino, kad Sprendimu pripažinta, jog pareiškėja, nebūdama įrašyta į lobistų sąrašą, uždarosios akcinės bendrovės (toliau – ir UAB) (duomenys neskelbtini) (toliau – ir bendrovė) vardu Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai (toliau – ir VRM) pateikusi konkrečius pasiūlymus dėl Vizos išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro ir Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministro 2017 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 1V-899/V-330 (toliau – ir Aprašas), pažeidė Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymo (toliau – Įstatymas) 10 straipsnio 1 dalies nuostatas. Pareiškėja teigė, kad jos veiksmuose nebuvo lobistinės veiklos požymių, nes pagal Įstatymo 7 straipsnio 7 punktą vykdyta veikla buvo tenkinamas viešasis interesas, veikla atitiko Įstatymo 7 straipsnio 2 punktą. Lobistine veikla laikomi fizinio asmens veiksmai, kuriais siekiama daryti įtaką Įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nurodytiems asmenims, kad lobistinės veiklos užsakovo interesais būtų priimami arba nepriimami teisės aktai, administraciniai sprendimai.

3.       Pareiškėjos nuomone, kreipimasis į valstybės instituciją savaime negali būti prilyginamas siekiui daryti įtaką, nes pateikti siūlymai dėl teisinio reguliavimo tobulinimo negali būti laikomi esminiu kriterijumi sprendžiant, ar asmens raštas (kreipimasis) laikytinas lobistinės veiklos vykdymu, siekiant daryti įtaką rašto adresatui. Pareiškėja tik siekė identifikuoti esamą teisinio reguliavimo problematiką, susijusią su 2017 m. gruodžio 28 d. Aprašo pakeitimu, dėl kurios buvimo į ministerijas jau buvo kreipęsi asociacija „Investor‘s Forum“ bei kiti rinkos dalyviai.

4.       Pareiškėjos vertinimu, toks lobistinės veiklos aiškinimas, kaip pateikiamas Sprendime,  nesuderinamas su Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) suteiktomis asmeniui teisėmis ir Įstatymo tikslais. Jei bet koks asmens kreipimasis į valdžios instituciją būtų laikomas įtakos darymu Įstatymo prasme, tai prieštarautų Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 ir 33 straipsniams, garantuojantiems asmens teisę dalyvauti valdant savo šalį bei užtikrinantiems valdžios tarnavimo žmonėms principo įgyvendinimą, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnio 4 daliai (teisė į gerą administravimą), Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 10 straipsnio 1 daliai, garantuojančiai asmens saviraiškos teisę, į kurią patenka ir teisė gauti, skleisti informaciją bei idėjas, VAĮ 2 straipsnio 14 daliai, 16 straipsnio 4 punktui, garantuojantiems asmens teisę kreiptis į viešojo administravimo subjektą su prašymu dėl konsultavimosi ir (ar) atlikimo kitų teisės aktuose nustatytų veiksmų.

5.       Pareiškėja nurodė, kad lobistinės veiklos registracija bei jos deklaravimu siekiama, kad lobistinė veikla būtų vykdoma viešai. Tačiau deklaracija nėra tikslinga oficialiai kreipiantis į valstybės institucijas pagal VAĮ, nes kiekvienas toks kreipimasis savaime yra institucijos nustatyta tvarka registruojamas, kaip ir institucijos atsakymas į tokį kreipimąsi. Raštu nebuvo siekiama daryti įtakos konkretiems asmenims, o buvo kreipiamasi į instituciją VAĮ nustatyta tvarka. Rašto turinys patvirtina faktą, kad juo buvo siekiama užtikrinti viešąjį interesą, susijusį su siekiu užtikrinti suaugusių asmenų neformalųjį švietimą, sudarant galimybes studentams atvykti į Lietuvą bei išvengti jų privalomo išvykimo nebaigus mokymo programos. Lobistinė veikla neturėtų būti siejama su organizacijos veiklos tikslu (viešasis interesas ar privatus), bet sietina su konkrečia veikla (siekiu daryti įtaką dėl teisės aktų).

6.       Atsakovas Komisija atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.

7.       Komisija paaiškino, kad Įstatymu siekiama užtikrinti lobistinės veiklos viešumą ir skaidrumą, užkirsti kelią neteisėtai lobistinei veiklai. Lobistinė veikla Įstatyme apibrėžta kaip fizinio asmens veiksmai, kuriais siekiama daryti įtaką Įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nurodytiems asmenims, kad lobistinės veiklos užsakovo interesais būtų priimami arba nepriimami teisės aktai, administraciniai sprendimai. Lobistinė veikla nėra tik atlygintina profesinė veikla – ja užsiimantiems asmenims netaikomi specialūs išsilavinimo ar apmokestinimo reikalavimai. Specialiu įstatymu apibrėžta veiklos rūšis – fizinių ir juridinių asmenų (per fizinius asmenis) siekis daryti įtaką teisėkūrai, už kurią įstatymų leidėjas nustatė pareigą viešai atsiskaityti visuomenei, tam nustatęs specialią tvarką Įstatymo 12 straipsnyje (pateikiant lobistinės veiklos deklaracijas). Vadovaujantis Įstatymo 10 straipsnio 1 dalimi, lobistinę veiklą turi teisę vykdyti tik į lobistų sąrašą įrašytas ir valstybės rinkliavos už įrašymą į lobistų sąrašą sumokėjimą patvirtinantį dokumentą pateikęs asmuo. Pareiškėja nebuvo registruota lobistų sąraše, kaip tai nustato Įstatymo 10 straipsnis, ji siekė daryti įtaką dėl teisės akto pakeitimo, tai darė savo iniciatyva. Byloje nėra duomenų, kad VRM būtų prašiusi pareiškėjos pateikti konkrečius pasiūlymus dėl Aprašo tobulinimo. Priešingai, 2019 m. vasario 5 d. rašte Nr. 1D-704 bei 2019 m. rugsėjo 6 d. rašte Nr. 1D-4457 VRM Komisijai nurodė, jog UAB (duomenys neskelbtini) dėl Aprašo nuostatų keitimo į ją kreipėsi savo iniciatyva. 2019 m. rugsėjo 24 d. rašte Nr. (25.3.1E)-3-4329 Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerija (toliau – ir URM) taip pat nurodė, jog UAB (duomenys neskelbtini) dėl Aprašo nuostatų keitimo kreipėsi savo iniciatyva. UAB (duomenys neskelbtini) atstovaujama pareiškėjos, siekė daryti įtaką dėl bendrovės veiklai svarbaus teisės akto, todėl Įstatymo prasme pareiškėja vykdė lobistinę veiklą. Priešingu atveju kiekvienas asmuo, kreipdamasis į valstybės instituciją, o ne į konkretų asmenį, turėtų galimybę vykdyti neskaidrią lobistinę veiklą, o tai prieštarautų pagrindiniam Įstatymo tikslui – užtikrinti šios veiklos viešumą ir skaidrumą (Įstatymo 1 str. 1 d.). Pareiškėja, atstovaudama UAB (duomenys neskelbtini) interesams, siekė, kad Aprašo 70 punktas būtų papildytas nacionalinės vizos išdavimo pagrindu, t. y. neabejotinai, atstovaudama bendrovei, pareiškėja siekė ir savo privataus intereso, o ne viešojo intereso.

II.

8.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. sausio 30 d. sprendimu pareiškėjos E. V. skundą atmetė.

9.       Teismas nustatė, kad 2018 m. kovo 26 d. UAB (duomenys neskelbtini) vardu pareiškėja kreipėsi į VRM su prašymu pakeisti Aprašą. Su analogišku 2018 m. kovo 26 d. raštu pareiškėja kreipėsi ir į URM, teigdama, kad, bendrovės įsitikinimu, nacionalinės vizos (D) išdavimo problematika galėtų būti sprendžiama URM inicijavus Aprašo pakeitimus; mano esant tikslinga Aprašo 70 punktą papildyti nustatant, jog nacionalinė viza (D) gali būti išduodama asmenims, kurie į Lietuvos Respubliką atvyksta mokytis į CAA patvirtintą civilinės aviacijos mokymų organizaciją, tokios organizacijos vykdomus mokymus. Komisija, kilus įtarimų dėl pareiškėjos lobistinės veiklos, šios veiklos deklaravimo, nutarė atlikti tyrimą: 2019 m. rugpjūčio 26 d. raštais Nr. S-3050 ir Nr. 3049 kreipėsi į VRM ir į URM, prašydama nurodyti, ar šių įstaigų prašymu (kvietimu), ar savo iniciatyva bendrovės (duomenys neskelbtini) atstovai teikė pasiūlymus dėl Aprašo nuostatų keitimo. Komisija gavo ministerijų atsakymus (VRM 2019 m. rugsėjo 6 d. raštas Nr. 1D-4457 ir URM 2019 m. rugsėjo 24 d. raštas Nr. (25.3.1E)-3-4329), kad bendrovės (duomenys neskelbtini) atstovas dėl Aprašo nuostatų keitimo kreipėsi savo iniciatyva. Komisija, atlikusi tyrimą, 2019 m. spalio 2 d. sprendimu Nr. KS-230 pripažino, kad pareiškėja, nebūdama įrašyta į lobistų sąrašą, tačiau bendrovės (duomenys neskelbtini) vardu VRM pateikusi konkrečius pasiūlymus dėl Aprašo, pažeidė Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies nuostatas. Sprendime konstatuota, kad pareiškėjos vykdyta veikla (atstovavimas bendrovės interesams siekiant daryti įtaką dėl teisės akto pakeitimo) atitinka lobistinės veiklos sampratą, Įstatymo nuostatos neriboja asmenų teisės kreiptis (daryti įtaką) į valstybės politikus, valstybės pareigūnus, valstybės tarnautojus, kurie pagal teisės aktų nustatyta tvarka jiems suteiktas pareigines funkcijas dalyvauja rengiant, svarstant ir priimant teisės aktus, tačiau tokią veiklą vykdantis asmuo privalo registruotis lobistu ir už tokią veiklą privalo Įstatymo nustatyta tvarka atsiskaityti visuomenei. Šio įstatymo reikalavimai asmenims, vykdantiems lobistinę veiklą, yra privalomi.

10.       Teismas, aptaręs Įstatymo nuostatas, palaikė atsakovo poziciją, kad pareiškėja, pateikdama raštą su pasiūlymais keisti Aprašą, siekė daryti įtaką dėl bendrovės veiklai svarbaus teisės akto, t. y. vykdė lobistinę veiklą, jos nedeklaravo. Teismas nurodė, kad byloje surinkta medžiaga patvirtina, jog pareiškėja 2018 m. kovo 26 d. raštais savo iniciatyva kreipėsi į VRM ir URM su prašymais pakeisti Aprašo nuostatas, savo veiksmais siekė pakeisti Aprašo nuostatas dėl nacionalinių vizų (D) išdavimo ne Europos Sąjungos asmenims, veikė bendrovės vardu ir interesais, t. y. vykdė lobistinę veiklą, nes raštais darė įtaką valstybės politikams, pareigūnams, kad jos vadovaujamos bendrovės interesais būtų pakeistas Aprašas. Pagal Lietuvos Respublikos akcinių bendrovių įstatymo 2 straipsnio 2 dalies nuostatas, bendrovė yra ribotos civilinės atsakomybės privatusis juridinis asmuo, todėl Įstatymas jai yra taikomas.

11.       Teismas pažymėjo, kad byloje surinkta medžiaga patvirtina, jog pareiškėja nebuvo registruota lobistų sąraše, kaip tai nustato Įstatymo 10 straipsnis, siekė daryti įtaką dėl teisės akto pakeitimo (kreipimosi tikslas – pakeisti Aprašą, tai darė savo iniciatyva (nebuvo išimčių, nustatytų Įstatymo 7 straipsnio 2 punkte). Byloje nėra duomenų, kad VRM būtų prašiusi pareiškėjos pateikti konkrečius siūlymus dėl Aprašo tobulinimo. Priešingai, tiek VRM, tiek URM raštuose nurodė, jog bendrovė (duomenys neskelbtini) dėl Aprašo nuostatų keitimo į ministerijas kreipėsi savo iniciatyva.

12.       Teismas darė išvadą, kad pareiškėja, siekdama daryti įtaką dėl atitinkamų teisės aktų pakeitimo, turėjo arba registruotis į lobistų sąrašą ir Įstatymo nustatyta tvarka tokią veiklą deklaruoti, arba kreiptis į atitinkamą šiame sąraše registruotą asmenį, taip pat svarbu, kad vykdoma konkreti lobistinė veikla būtų atskleista visuomenei (pateikta deklaracija). Įstatymo 6 straipsnyje nustatyta, kad jei lobistinę veiklą vykdo į lobistų sąrašą neįrašytas asmuo, tai laikytina neteisėta lobistine veikla.

13.       Teismas nurodė, kad pareiškėjos teigimu, ji į VRM kreipėsi gindama viešąjį interesą, o Komisija kituose sprendimuose skirtingai interpretuoja viešąjį interesą. Tačiau pagal pareiškėjos bendrovės (duomenys neskelbtini) įstatų 3.1 punktą, bendrovės veiklos tikslas – siekti pelno efektyviai ir produktyviai vykdant ūkinę komercinę veiklą. Teismas vertino, kad byloje nustatytos aplinkybės patvirtina, jog pareiškėja, kaip UAB (duomenys neskelbtini) vadovė, veikdama bendrovės vardu ir interesais, t. y. siekdama Aprašo 70 punkto pakeitimo, kad nacionalinė viza būtų išduodama asmenims, kurie į Lietuvos Respubliką atvyksta mokytis į Civilinės aviacijos administracijos patvirtintą civilinės aviacijos mokymų organizavimą, norėjo daryti įtaką dėl bendrovės veiklai svarbaus teisės akto, vadinasi, gynė ne viešąjį, o privatų bendrovės interesą. Priešingu atveju įvairios tam tikslui įsteigtos bendrovės turėtų galimybę vykdyti neskaidrią lobistinę veiklą, o tai prieštarautų pagrindiniam Įstatymo tikslui – užtikrinti šios veiklos viešumą ir skaidrumą (Įstatymo 1 str. 1 d.).

14.       Teismas pažymėjo, kad VAĮ nuostatos nėra taikomos norminių teisės aktų pakeitimams, o šioje byloje akivaizdu, jog pareiškėja siekė pakeisti norminį teisės aktą (Aprašą). Pareiškėjos skundo argumentai negali paneigti Įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto specialaus teisinio reguliavimo.

15.       Teismas nevertino pareiškėjos pateiktų Komisijos sprendimų dėl kitų asmenų, nes tai nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas, gali skirtis aplinkybės dėl viešojo intereso gynimo.

16.       Teismas konstatavo, kad lobistas Komisijos nustatyta tvarka elektroninėmis priemonėmis privalo deklaruoti lobistinę veiklą dėl kiekvieno teisės akto projekto ar administracinio sprendimo ne vėliau kaip per septynias dienas nuo lobistinės veiklos dėl konkretaus teisės akto projekto ar administracinio sprendimo pradžios arba dėl teisės akto projekto ar administracinio sprendimo nuostatų aptarimo su asmeniu, kuriam lobistine veikla siekiama daryti įtaką (Įstatymo 12 str. 1 d.). Bylos medžiaga patvirtina, kad pareiškėjos vykdyta veikla (atstovavimas bendrovės interesams siekiant daryti įtaką dėl teisės akto pakeitimo) atitinka lobistinės veiklos sampratą, todėl Įstatymo nuostatos neriboja asmenų teisės kreiptis (daryti įtaką) į valstybės politikus, valstybės pareigūnus, valstybės tarnautojus, kurie pagal suteiktas pareigines funkcijas dalyvauja rengiant, svarstant ir priimant teisės aktus. Taigi tokią veiklą vykdantis asmuo, šiuo atveju pareiškėja, privalėjo registruotis kaip lobistė, už tokią veiklą privalėjo Įstatymo nustatyta tvarka atsiskaityti visuomenei (pateikti deklaraciją dėl vykdomos veiklos).

17.       Teismas sprendė, kad Komisija teisėtai ir pagrįstai Sprendimu pripažino, jog pareiškėja, nebūdama įrašyta į lobistų sąrašą, UAB (duomenys neskelbtini) vardu VRM pateikusi konkrečius pasiūlymus dėl Aprašo, pažeidė Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies nuostatas. Skundžiamas Sprendimas yra pagrįstas tiek objektyviomis aplinkybėmis, tiek aktualiomis teisės aktų normomis, priimtas nepažeidžiant pagrindinių procedūrų. Teismas nenustatė kitų Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 straipsnio 2 dalyje nustatytų aktų panaikinimo pagrindų, todėl Sprendimą laikė teisėtu ir pagrįstu, o pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą.

III.

18.       Pareiškėja E. V. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. sausio 30 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – jos skundą tenkinti, priteisti bylinėjimosi išlaidas.

19.       Pareiškėjos nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė materialiosios teisės normas ir nepagrįstai netyrė bei nevertino, kad pareiškėjos veiksmuose nebuvo lobistinės veiklos požymių. Pareiškėja laikosi pozicijos, kad kreipimasis į valstybės instituciją savaime negali būti sulyginamas siekiui daryti įtaką Įstatymo prasme. Kreipimesi pateikti siūlymai dėl teisinio reguliavimo tobulinimo negali būti laikomi esminiu kriterijumi sprendžiant dėl to, ar asmens raštas (kreipimasis) laikytinas lobistinės veiklos vykdymu, siekiant daryti įtaką rašto adresatui. Priešingas lobistinės veiklos aiškinimas nebūtų suderinamas ne tik su VAĮ suteiktomis asmeniui teisėmis, bet ir Įstatymo tikslais. Teismas turėjo vertinti, kada asmens kreipimasis į viešojo administravimo subjektą yra laikomas lobistine veikla Įstatymo prasme bei, ar ginčo atveju pareiškėjos veiksmai atitiko lobistinės veiklos požymius, kurie yra: siekis daryti įtaką, kad būtų priimami arba nepriimami teisės aktai ar administraciniai sprendimai; veikiama lobistinės veiklos užsakovo interesais; veiksmai nukreipti į Įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nurodytus asmenis. Pareiškėjos veiksmai neatitinka nurodytų požymių, o teismas šių aplinkybių ir argumentų nevertino.

20.       Pareiškėja pažymi, kad lobistinės veiklos registracija bei jos deklaravimu siekiama, jog lobistinė veikla būtų vykdoma viešai, t. y. būtų deklaruota. Tokia deklaracija nėra tikslinga oficialiai kreipiantis į valstybės institucijas VAĮ prasme, kadangi kiekvienas toks kreipimasis savaime yra institucijos nustatyta tvarka registruojamas, kaip ir institucijos atsakymas į tokį kreipimąsi. Darytina išvada, jog lobistinė veikla yra siejama su konkrečiais fiziniais asmenimis bei siekiu jiems daryti lobistinę įtaką. Teismo sprendime nevertinta, kad bendrovės raštas buvo teiktas ne Įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nurodytiems fiziniams asmenims, o vykdomosios valdžios institucijai, kuri yra viešojo administravimo subjektas – t. y. ministerijai, o pats raštas teiktas bendruoju ministerijos elektroninio pašto adresu. Dokumentų rengime dalyvauja ne vienas, o neapibrėžtas, pareiškėjai net nežinomas, asmenų ratas, o pats VRM atsakymo rengimo procesas yra skaidrus bei viešas, vykdomas vadovaujantis vidine dokumentų rengimo bei tvarkymo tvarka, taikoma VRM. Šios aplinkybės patvirtina, jog bendrovės raštu buvo užtikrintas pagrindinių Įstatymo tikslų laikymasis – šios veiklos viešumas ir skaidrumas (1 str. 1 d.). Šių esminių aplinkybių nevertinimas lėmė nepagrįstą teismo sprendimo priėmimą.

21.       Pareiškėjos nuomone, teismas nevertino jos skundo argumentų, jog ji nėra atlikusi jokių veiksmų, kurie Įstatymo prasme galėtų būti laikomi įtakos darymu, o tik deklaratyviai nurodoma, kad pareiškėja siekė daryti įtaką. Bendrovės raštu siekta identifikuoti ministerijai esamą teisinio reguliavimo problematiką, dėl kurios į VRM jau buvo kreipęsi ir kiti subjektai bei rinkos dalyviai, tačiau dėl jų kreipimųsi tyrimo nebuvo atlikta. Po rašto pateikimo nei bendrovė, nei pareiškėja nesiėmė jokių veiksmų, siekdama daryti įtaką, jog būtų sprendžiama nurodyta teisinio reguliavimo problematika, taigi nebuvo siekio daryti įtakos. Tai patvirtina ir rašto adresatas –ministerija, o ne atskiri asmenys.

22.       Pareiškėjos įsitikinimu, kreipimosi turinys bei VAĮ 2 straipsnio 14 dalis, Teisėkūros pagrindų įstatymo 8 straipsnio 2 dalis, Prašymų ir skundų nagrinėjimo ir asmenų aptarnavimo viešojo administravimo subjektuose taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875, 35.4 punktas patvirtina, jog į VRM buvo kreipiamasi ne siekiant daryti įtaką Įstatymo prasme, o kreiptasi vadovaujantis VAĮ nustatyta tvarka, remiantis asmenims suteikta teise konsultuotis su viešojo administravimo subjektais. Pareiškėjos kreipimosi laikymas neteisėta, neregistruota lobistine veikla yra nesusijęs su siekiu užtikrinti Įstatymo tikslų įgyvendinimą. Aplinkybę dėl VAĮ taikymo lemia ne viešojo administravimo subjekto keičiamo akto pobūdis, t. y. ar tai norminis, ar individualus teisės aktas, o tai, ar konkrečiu atveju egzistuoja esminiai privalomi lobistinės veiklos požymiai. Jei asmens atliekami veiksmai netenkina visų lobistinės veiklos požymių visumos, veiksmai negali būti laikomi lobistine veikla, kuriai netaikomos VAĮ nuostatos.

23.       Pareiškėja teigia, kad pirmosios instancijos teismas nepasisakė dėl skundo argumentų, jog pareiškėja nėra veikusi lobistinės veiklos užsakovo interesais, bendrovė nebuvo pareiškėjai pavedusi vykdyti lobistinės veiklos. Teismas nenustatinėjo, ar atsakovas pagrįstai nevertino, ar pareiškėja yra veikusi lobistinės veiklos užsakovo nurodymu.

24.       Pareiškėjos nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino bei taikė Įstatymo 7 straipsnio 7 dalį, pagal kurią lobistine veikla nėra laikoma kitos specialiųjų įstatymų arba įstatymų nustatyta tvarka vykdomos veiklos, kurios tenkina viešąjį interesą. Teismas netinkamai aiškino viešąjį interesą. Aplinkybė, jog viešasis interesas apima bei atitinka ir bendrovės interesą, nedaro paties intereso privačiu interesu. Teismas netyrė bei nevertino pareiškėjos argumentų bei bylos aplinkybių, patvirtinančių viešojo intereso buvimą bei bendrovės rašto teikimą jo pagrindu. Pareiškėja pateikė duomenis, patvirtinančius, kad priėmus Aprašo pakeitimus nebebuvo galimas suaugusių asmenų neformalaus švietimo vykdymas. Atsakovas iš esmės atsisakė pripažinti viešąjį interesą tik todėl, kad bendrovė yra privatus juridinis asmuo. Pareiškėja į bylą pateikė informaciją apie kitas Komisijos nagrinėtas bylas, kuriose atsakovas laikėsi priešingos pozicijos, o teismas nepagrįstai jų nevertino nurodydamas, jog tai nesusiję su byla.

25.       Pareiškėja teigia, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nevertino jos argumentų dėl bendrovės rašto teikimo kaip konsultacijos su visuomene dėl teisinio reguliavimo tobulinimo. Pareiškėja į bylą pateikė teismo sprendime neaptartų bei neįvertintų įrodymų, patvirtinančių, kad VRM organizavo klausimo sprendimą bei prašė pareiškėjos pateikti su tuo susijusius siūlymus. Teismas nepagrįstai konstatavo, kad byloje nėra duomenų, jog VRM iniciatyva būtų vykęs konsultavimasis su Bendrove, priešingai, byloje esantys duomenys patvirtina, jog bendrovės raštas buvo lemtas VRM organizuotų pasitarimų dėl Aprašo teisinio reguliavimo problematikos.

26.       Pareiškėjos nuomone, teismas iš esmės nevertino skundo argumentų dėl lobistinės veiklos požymių nebuvimo, netyrė bei apskritai nepasisakė dėl pareiškėjos į bylą pateiktų duomenų, patvirtinančių vykusias ir VRM organizuotas konsultacijas, netyrė aplinkybių, susijusių su viešuoju interesu. Teismo sprendime deklaratyviai remtasi atsakovo teiginiais, iš esmės nevertinant bei nepasisakant dėl pareiškėjos skundo argumentų. Todėl teismo sprendimas neatitinka ABTĮ 87 straipsnio 4 dalies reikalavimų ir laikytinas nemotyvuotu.

27.       Atsakovas Komisija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti.

28.       Komisija sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu ir pažymi, kad byloje esantys įrodymai (įskaitant ir liudytojų parodymus) nepatvirtina, jog Aprašo keitimo iniciatyva kilo iš VRM. Pareiškėja, siekdama daryti įtaką dėl atitinkamo teisės akto pakeitimo, turėjo arba registruotis į lobistų sąrašą ir Įstatymo nustatyta tvarka tokią veiklą deklaruoti, arba kreiptis į atitinkamą šiame sąraše registruotą asmenį, taip pat svarbu, kad vykdoma konkreti lobistinė veikla būtų atskleista visuomenei (pateikta deklaracija). Įstatymo 6 straipsnyje nustatyta, kad jei lobistinę veiklą vykdo į lobistų sąrašą neįrašytas asmuo, tai laikytina neteisėta lobistine veikla. Byloje nustatyta, kad pareiškėja siekė daryti įtaką konkrečiam teisės aktui, todėl nėra reikšminga, ką ji rašte įvardija kaip adresatą – ar konkretų VRM valstybės tarnautoją, ar ministeriją kaip instituciją. Pareiškėjos argumentas, jog nebuvo akivaizdaus lobistinės veiklos užsakovo, t. y. bendrovė formaliai nebuvo pavedusi jai vykdyti lobistinės veiklos, yra atmestinas, nes vien veiklos įforminimo nebuvimas nesudaro pagrindo teigti, kad tai nebuvo lobistinė veikla, kadangi bendrovės direktorė savo veiksmais (bendrovės naudai) siekė pakeisti teisės aktą. Pareiškėja kreipėsi su konkrečiu pasiūlymu, kokie, jos manymu, turėtų būti padaryti Aprašo pakeitimai. Pareiškėjos pateikiamas lobistinės veiklos apibūdinimas neatitinka Įstatymo 2 straipsnio 3 dalies bei nesuderinimas su vienu iš lobistinės veiklos tikslų – jog lobistinė veikla turi būti vieša ir skaidri. Įstatyme nėra numatytas nei poveikio stiprumas, nei dažnumas, t. y. kiek kartų turi būti kreiptasi į asmenis, kuriems teisės aktų nustatyta tvarka suteikta teisė rengti teisės aktų projektus, dėl teisės akto nuostatų keitimo, jog būtų galima teigti, kad buvo vykdoma lobistinė veikla. Asmuo, vykdantis lobistinę veiklą, privalo teikti lobistinės veiklos deklaracijas per numatyta terminą (7 kalendorines dienas) ir tokios deklaracijos, siekiant duomenų prieinamumo, atvirumo tikslų, pateikiamos elektroninėje erdvėje, vienoje interneto svetainėje. Pareiškėja, nors nurodo, kad siekė viešojo intereso, be kita ko, neabejotinai, atstovaudama UAB (duomenys neskelbtini) siekė ir savo privataus intereso. Įstatymo nuostatos neriboja asmenų teisės kreiptis į valstybės politikus, valstybės pareigūnus, valstybės tarnautojus, kurie pagal jiems suteiktas pareigines funkcijas dalyvauja rengiant, svarstant ir priimant teisės aktus, tačiau tokią veiklą vykdantis asmuo privalo registruotis lobistu ir už tokią veiklą privalo Įstatymo nustatyta tvarka atsiskaityti visuomenei. Pripažindama, kad pareiškėja pažeidė Įstatymo nuostatas, Komisija priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

29.       Byloje kilo ginčas dėl Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2019 m. spalio 2 d. sprendimo, kuriuo pareiškėja pripažinta pažeidusi Lobistinės veiklos įstatymo 10 straipsnio 1 dalies nuostatas, nes nebūdama įrašyta į lobistų sąrašą, UAB (duomenys neskelbtini) vardu Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai pateikė konkrečius pasiūlymus dėl Vizos išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto vidaus reikalų ministro ir užsienio reikalų ministro 2017 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 1V-899/V-330, nuostatų pakeitimo, pagrįstumo ir teisėtumo.

30.       Pirmosios instancijos teismas pareiškėjos skundą atmetė konstatavęs, kad Komisija teisėtai ir pagrįstai Sprendimu pripažino, jog pareiškėja, nebūdama įrašyta į lobistų sąrašą, UAB (duomenys neskelbtini) vardu VRM pateikusi konkrečius pasiūlymus dėl Aprašo, pažeidė Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies nuostatas. Pareiškėja su pirmosios instancijos teismo sprendimu nesutinka ir apeliaciniame skunde teigia, jog teismas netinkamai taikė materialiosios teisės normas ir nepagrįstai netyrė bei nevertino, kad pareiškėjos veiksmuose nebuvo lobistinės veiklos požymių.

31.       Teisėjų kolegija, tikrindama skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).

32.       Lobistinės veiklos įstatymo 10 straipsnio (ginčui aktuali Įstatymo redakcija, galiojusi nuo 2017 m. rugsėjo 1 d.) 1 dalyje nustatyta, kad lobistinę veiklą turi teisę vykdyti tik į lobistų sąrašą įrašytas ir valstybės rinkliavos už įrašymą į lobistų sąrašą sumokėjimą patvirtinantį dokumentą pateikęs asmuo. Asmuo, norintis būti įrašytas į lobistų sąrašą, pateikia Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai jos nustatytos formos prašymą įrašyti į lobistų sąrašą. Jeigu lobistinę veiklą ketina vykdyti fizinis asmuo, kuriam vykdyti lobistinę veiklą kaip savo dalyviui, valdymo organo nariui ar darbuotojui pavedė arba nurodė vykdyti juridinis asmuo, prašymą Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai pateikia juridinis asmuo.

33.       Lobistinės veiklos įstatymu siekiama užtikrinti lobistinės veiklos viešumą ir skaidrumą, užkirsti kelią neteisėtai lobistinei veiklai (Įstatymo 1 str. 1 d.). Šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad asmenys, kuriems lobistine veikla siekiama daryti įtaką – valstybės politikai, valstybės pareigūnai, valstybės tarnautojai ir kiti asmenys, kurie pagal teisės aktų nustatyta tvarka jiems suteiktas pareigines funkcijas dalyvauja rengiant, svarstant ir priimant teisės aktus, administracinius sprendimus. To paties straipsnio 2 dalyje pateikta lobisto sąvoka, pagal kurią lobistas – fizinis asmuo, vykdantis lobistinę veiklą, 3 dalyje nustatyta, kad lobistinė veikla – fizinio asmens veiksmai, kuriais siekiama daryti įtaką šio straipsnio 1 dalyje nurodytiems asmenims, kad lobistinės veiklos užsakovo interesais būtų priimami arba nepriimami teisės aktai, administraciniai sprendimai, o 4 dalyje pateikiamas lobistinės veiklos užsakovo apibrėžimas – fizinis ar juridinis asmuo arba kita organizacija ar jos padalinys, kurie sudarė rašytinę sutartį su lobistu dėl lobistinės veiklos vykdymo, arba juridinis asmuo, kuris savo dalyviui, valdymo organo nariui ar darbuotojui pavedė arba nurodė vykdyti lobistinę veiklą.

34.       Iš aptarto teisinio reglamentavimo darytina išvada, kad be kitų tiesioginių ir išvestinių požymių, lobistinė veikla yra veikla, kuria siekiama daryti įtaką; įtaka daroma fizinio asmens; įtaka daroma įstatyme apibrėžtiems asmenims; įtaka daroma lobistinės veiklos užsakovo interesais; veikla siekiama, kad būtų (i) priimami, (ii) nepriimami teisės aktai, (iii) priimami, (iv) nepriimami administraciniai sprendimai; veikla nepatenka tarp Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnyje numatytų išimčių (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. kovo 10 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA-984-520/2021).

35.       Nuo 2021 m. sausio 1 d. įsigaliojo Lobistinės veiklos įstatymo nauja redakcija (2020 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XIII-3170 redakcija), kurios 2 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad lobistas yra net tik fizinis asmuo, bet lobistu gali būti ir juridinis asmuo arba kita organizacija ar jų padalinys, vykdantys lobistinę veiklą, o 3 dalyje nustatyta, kad lobistinė veikla – fizinio asmens, juridinio asmens arba kitos organizacijos ar jų padalinio veiksmai, kuriais siekiama daryti įtaką šio straipsnio 1 dalyje nurodytiems asmenims, kad lobistinės veiklos užsakovo ar lobistinės veiklos naudos gavėjo interesais būtų priimami arba nepriimami teisės aktai. Lobistinės veiklos įstatymo Nr. VIII-1749 pakeitimo įstatymu buvo siekiama aiškiau apibrėžti, kas laikoma lobistu, taip pat aiškiau sureguliuoti juridinių asmenų, vykdančių lobistinę veiklą, klausimus, todėl į lobisto sąvoką buvo siūloma papildomai įtraukti juridinius asmenis.

36.       Byloje nėra ginčo dėl aplinkybių, kad 2018 m. kovo 26 d. UAB (duomenys neskelbtini) vardu pareiškėja kreipėsi į VRM su prašymu pakeisti Aprašą. Su analogišku 2018 m. kovo 26 d. raštu pareiškėja kreipėsi ir į URM, teigdama, kad, bendrovės įsitikinimu, nacionalinės vizos (D) išdavimo problematika galėtų būti sprendžiama URM inicijavus Aprašo pakeitimus; mano esant tikslinga Aprašo 70 punktą papildyti nustatant, jog nacionalinė viza (D) gali būti išduodama asmenims, kurie į Lietuvos Respubliką atvyksta mokytis į CAA patvirtintą civilinės aviacijos mokymų organizaciją, tokios organizacijos vykdomus mokymus.

37.       Komisija, atlikusi tyrimą, 2019 m. spalio 2 d. sprendimu Nr. KS-230 pripažino, kad pareiškėja, nebūdama įrašyta į lobistų sąrašą, tačiau bendrovės (duomenys neskelbtini) vardu VRM pateikusi konkrečius pasiūlymus dėl Aprašo, pažeidė Įstatymo 10 straipsnio 1 dalies nuostatas. Pirmosios instancijos teismas palaikė atsakovo poziciją, kad pareiškėja, pateikdama raštą su pasiūlymais keisti Aprašą, siekė daryti įtaką dėl bendrovės veiklai svarbaus teisės akto, t. y. vykdė lobistinę veiklą, jos nedeklaravo.

38.       Vadovaujantis Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 2.81 straipsnio 1 dalimi, juridiniai asmenys įgyja civilines teises, prisiima civilines pareigas ir jas įgyvendina per savo valdymo organus, kurie sudaromi ir veikia pagal įstatymus ir juridinių asmenų steigimo dokumentus. Uždarųjų akcinių bendrovių ir akcinių bendrovių atveju bendrovės vadovas yra vienasmenis valdymo organas, kuris veikia bendrovės vardu ir turi teisę vienvaldiškai sudaryti sandorius, išskyrus atvejus, kai bendrovės įstatuose nustatytas kiekybinis atstovavimas bendrovei (Lietuvos Respublikos akcinių bendrovių įstatymo 37 straipsnio 10 dalis).

39.       Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos vertinimu, remiantis byloje nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis, nėra pagrindo pritarti skundžiamame Sprendime padarytai išvadai, kad pareiškėja veikė kaip lobistinės veiklos užsakovas ir patenka į Įstatymo 2 straipsnio 4 dalyje pateiktą lobistinės veiklos užsakovo apibrėžimą. Pažymėtina, kad Komisija nenurodo įrodymų, pagrindžiančių tokią jos daromą išvadą, o remiasi prielaida teigdama, kad nors pareiškėja nebuvo sudariusi lobistinės veiklos sutarčių, tačiau vien tai nesudaro pagrindo teigti, kad tai nebuvo lobistinė veikla, o pavedimas vykdyti tokią veiklą gali būti ir žodinis. Be kita ko, tuo pačiu teigia, kad pareiškėja veikė bendrovės vardu.

40.       Remdamasi byloje nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis ir anksčiau išdėstytu aktualiu teisiniu reguliavimu, teisėjų kolegija prieina prie išvados, kad ginčo atveju pareiškėja, veikdama UAB (duomenys neskelbtini) vardu, veikė kaip bendrovė, o ne kaip lobistinės veiklos užsakovas. Todėl būtent bendrovė laikytina lobistu ir turėtų atsakyti už Lobistinės veiklos įstatymo pažeidimą.

41.       Kaip minėta anksčiau, pagal nagrinėjamam ginčui aktualią Įstatymo redakciją lobisto sąvoka neapėmė juridinio asmens. Aplinkybė, kad prašymo pateikimo metu ir atsakovo Sprendimo priėmimo metu Lobistinės veiklos įstatymas nenumatė, jog apskritai juridiniai asmenys gali veikti kaip lobistai, neturi būti suprantama, jog atsakomybė už faktiškai bendrovės pateiktą prašymą (galbūt padarytą pažeidimą) dėl Šengeno ir nacionalinės vizos režimo reguliavimo pakeitimų, jame išdėstant siūlytinus nacionalinės vizos (D) išdavimo tvarkos pakeitimus, gali būti taikoma fiziniam asmeniui, bendrovės vadovui. Jie yra skirtingi teisinės atsakomybės subjektai, kurių kiekvienam administracinė atsakomybė gali būti taikoma tik konkrečiai teisės aktuose nustatytais atvejais. Priešingas aiškinimas laikytinas neatitinkančiu teisinės atsakomybės apibrėžtumo reikalavimų, prieštarautų asmenų teisėtų lūkesčių principui. 

42.       Apibendrindama išdėstytus argumentus, taip pat vadovaudamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 28 d. sprendimu administracinėje byloje eA-1061-756/2021, kurioje iš esmės nesiskiria racio decidendi (argumentas, kuriuo grindžiamas sprendimas)  nuo nagrinėjamos bylos, teisėjų kolegija konstatuoja, kad atsakovas ir pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pripažino pareiškėją pažeidus Lobistinės veiklos įstatymo 10 straipsnio 1 dalį, todėl pareiškėjos apeliacinis skundas tenkinamas. Pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas ir priimamas naujas sprendimas tenkinti pareiškėjos skundą ir panaikinti Komisijos Sprendimą.

43.       Apeliacinio skundo argumentą, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė Lobistinės veiklos įstatymo 7 straipsnio 7 dalį, teisėjų kolegija atmeta kaip nepagrįstą. Įstatymo 7 straipsnio 7 punkte nustatyta, kad lobistine veikla nelaikoma kitos specialiųjų įstatymų arba įstatų nustatyta tvarka vykdomos veiklos, kurios tenkina viešąjį interesą. Pasisakydamas dėl šios teisės normos galimo taikymo, pirmosios instancijos teismas tinkamai vadovavosi Konstitucinio Teismo nutarimais (1997 m. gegužės 6 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. rugsėjo 21 d.) kuriuose yra aiškiai išdėstyta viešojo intereso ir jo gynimo koncepcija, ir padarė pagrįstą išvadą, jog nei pareiškėja, nei jos atstovaujama bendrovė, kurios veiklos tikslas – siekti pelno efektyviai ir produktyviai vykdant ūkinę komercinę veiklą, nėra subjektai, ginantys ar atstovaujantys viešąjį interesą.

44.       Remiantis ABTĮ 40 straipsnio 1 dalimi proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. ABTĮ 41 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad jeigu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, neperduodamas bylos iš naujo nagrinėti, pakeičia pirmosios instancijos teismo sprendimą arba priima naują sprendimą, jis atitinkamai pakeičia bylinėjimosi išlaidų paskirstymą. Jeigu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas bylinėjimosi išlaidų nepaskirsto, šį klausimą išsprendžia pirmosios instancijos teismas paprastai rašytinio proceso tvarka priimdamas nutartį.

45.       Pareiškėja apeliaciniame skunde pateikė prašymą priteisti bylinėjimosi išlaidas, nurodydama, kad bylinėjimosi išlaidas pagrindžiantys dokumentai teismui bus pateikti ABTĮ nustatyta tvarka. Tačiau pareiškėja pagal ABTĮ 41 straipsnio 1 dalyje nustatytą tvarką bylinėjimosi išlaidas pagrindžiančių įrodymų teismui nepateikė.

46.       Pagal byloje pateiktus duomenis pareiškėja yra sumokėjusi 15 Eur žyminį mokestį už apeliacinį skundą ir 22,50 Eur – už skundą, paduotą pirmosios instancijos teismui. Apeliacinės instancijos teisme priėmus pareiškėjai palankų sprendimą, pareiškėjai atlygintinos išlaidos, turėtos bylą išnagrinėjus apeliacinės ir pirmosios instancijos teismuose. Taigi pareiškėjos naudai iš atsakovo priteistinas jos sumokėtas žyminis mokestis – 37,50 Eur.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 148 straipsnio 1 dalimi, 40 ir 41 straipsniais, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a :

Pareiškėjos E. V. apeliacinį skundą patenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. sausio 30 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą: pareiškėjos E. V. skundą tenkinti. Atsakovo Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2019 m. spalio 2 d. sprendimą Nr. KS-230 panaikinti.

Priteisti pareiškėjai E. V. iš atsakovo Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 37,50 Eur (trisdešimt septynis eurus 50 centų) sumokėto žyminio mokesčio.

Sprendimas neskundžiamas. 

Teisėjai                                         Audrius Bakaveckas

                                        Arūnas Dirvonas

                                        Milda Vainienė