Administracinė byla Nr. eAS-747-502/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02544-2016-7

                                          Procesinio sprendimo kategorija: 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2016 m. rugsėjo 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų, Artūro Drigoto (pranešėjas), Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės, rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal J. Č. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 23 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo J. Č. skundą atsakovei Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas J. Č. (toliau – ir pareiškėjas) pateikė teismui skundą, prašydamas panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija, atsakovė) 2016 m. gegužės 26 d. Teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktą Nr. TP5-11 (toliau – ir Patikrinimo aktas) bei įpareigoti Inspekciją pakartotinai atlikti Aukštadvario regioninio parko tvarkymo specialiojo plano patikrinimą ir patikrinimą nutraukti (jeigu bus nustatyta, kad plano rengėjas buvo nekvalifikuotas) arba priimti aktą nepritarti specialiojo plano teikimui tvirtinti, kuriame įpareigoti tenkinti pareiškėjo 2013 m. gegužės 8 d. ir 2014 m. vasario 3 d. pasiūlymus bei paskirti teritorijų planavimo teismo ekspertizę.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. birželio 23 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą.

              Teismas nustatė, kad pareiškėjas nesutinka su Inspekcijos priimtu Patikrinimo aktu, kurio patikrinimo apibendrinime, patikrinus Aukštadvario regioninio parko tvarkymo planą, nurodyta, kad specialiojo plano sprendiniai ir planavimo procedūros iš esmės atitinka Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Patikrinimo išvada pritariama teikimui tvirtinti. Teismas pažymėjo, kad Inspekcija yra viešojo administravimo subjektas ir viena ar kita forma iš esmės dalyvauja iš statybos kylančiuose santykiuose nuo statybos parengiamųjų darbų iki jau pastatyto statinio priežiūros pabaigos, kai statinys nugriaunamas. Dalyvaudami šiuose santykiuose, jie priima įvairius sprendimus (atlieka veiksmus), tačiau ne visi šie veiksmai (aktai, kuriuose šie veiksmai įforminami) gali būti savarankišku skundo (ginčo) administracinėje byloje dalyku. Teismas, įvertinęs Patikrinimo aktą, konstatavo, kad Inspekcija jokių viešojo administravimo subjekto valinio pobūdžio patvarkymų, reikalavimų, kurie sukeltų vienokias ar kitokias pasekmes pareiškėjui ar įpareigotų jį vienaip ar kitaip elgtis, nenustatė. Šiame akte tik konstatuotos faktinės aplinkybės, atlikus Aukštadvario regioninio parko tvarkymo plano patikrinimą, kad specialiojo plano sprendiniai ir planavimo procedūros iš esmės atitinka teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Patikrinimo aktas pats savaime pareiškėjui negali sukelti teisinių pasekmių. Pareiškėjo keliamas ginčas dėl šio akto iš esmės yra ginčas tik dėl fakto, bet ne dėl teisės, todėl šis Patikrinimo aktas negali būti bylos nagrinėjimo dalyku administraciniam teisme, todėl teismas pareiškėjo reikalavimą atsisakė priimti ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu. Atsisakęs priimti reikalavimą dėl Patikrinimo akto panaikinimo, atsisakė priimti ir išvestinį reikalavimą įpareigoti Inspekciją pakartotinai atlikti Aukštadvario regioninio parko tvarkymo specialiojo plano patikrinimą ir patikrinimą nutraukti arba priimta aktą nepritarti specialiojo plano teikimui tvirtinti, kuriame įpareigoti tenkinti pareiškėjo 2013 m. gegužės 8 d. ir 2014 m. vasario 3 d. pasiūlymus.

II.

Pareiškėjas J. Č. atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 23 d. nutartį.

Pareiškėjas atskirajame skunde nurodo, kad teismo nutartis iš esmės pažeidžia nuosavybės neliečiamumo, lygiateisiškumo, proporcingumo bei teisingumo principus. Pirmosios instancijos teismas visiškai nepagrįstai nutartyje nurodė, kad Inspekcija jokių viešojo administravimo subjekto valinio pobūdžio patvarkymų, kurie sukeltų vienokias ar kitokias pasekmes pareiškėjui ar įpareigotų jį vienaip ar kitaip elgtis, nenustatė, todėl jis nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių. Šie teismo argumentai prieštarauja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikai, kadangi LVAT 2015 m. liepos 31 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-1663-662/2015 nurodė, kad pateikti visuomenės pasiūlymai ir jų priėmimo ir atmetimo motyvai vertinami atitikimo teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento derinimo ir tikrinimo stadijose. Tik teritorijų planavimo dokumento tikrinimo metu išnagrinėjama, kaip įvertinti planavimo pasiūlymai ir priežiūros institucijų atsakymai į skundus dėl atmestų planavimo pasiūlymų. Analogiškas reguliavimas nustatytas ir nuo 2014 m. sausio 1 d. įsigaliojusiame Lietuvos Respublikos aplinkos ministro ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2013 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. D1-985/3D-888 patvirtintame Teritorijų planavimo dokumentų tikrinimo apraše (toliau – ir Tvarkos aprašas). Taigi Patikrinimo aktas gali būti bylos nagrinėjimo dalyku administraciniame teisme.

Pareiškėjas pažymėjo, kad teismas skundžiamoje nutartyje nepagrįstai nurodė, kad Patikrinimo aktas jam nesukelia jokių pasekmių. Pareiškėjas į Planavimo organizatorių kreipėsi 2013 m. gegužės 8 d. ir  2014 m. vasario 3 d. su pasiūlymais pakeisti Specialiojo plano sprendinius – leisti pareiškėjui priklausančiame žemės sklype kurti ūkininko sodybą, kurioje būtų vykdoma edukacinė – rekreacinė veikla ir leisti sklypą pritaikyti gamtos tyrimų reikmėms. Akcentuoja, kad pareiškėjas, Planavimo organizatorius, Plano rengėjas ir Inspekcija skirtingai vertina faktinę galimybę, nepažeidžiant nustatytų ribojimų, statyti statinius žemės sklype, kuris patenka į Aukštadvario regioninio parko teritoriją, todėl pareiškėjas kreipėsi į teritorijų planavimo teismo ekspertą G. T., kuris, įvertinęs Specialiojo plano sprendinius, 2016 m. birželio 21 d. pateikė išvadas, kuriose nenustatė priežasčių, dėl kurių pareiškėjo Planavimo organizatoriui pateikti pasiūlymai negalėtų būti įgyvendinti, todėl teigia, kad jie buvo atmesti nepagrįstai, o Specialusis planas pažeidžia pareiškėjo teises, kadangi jam nepagrįstai ir neproporcingai apribojama teisė pritaikyti nuosavybės teise priklausantį žemės sklypą edukacinei – rekreacinei ir ūkininkavimo veiklai. Pažymėjo, kad Specialųjį planą rengė neatestuoti specialistai, todėl akivaizdu, kad skundžiamas aktas sukelia pareiškėjui tiesiogines teisines pasekmes, todėl teismas neturi pagrindo atsisakyti ginti pareiškėjo teises ir teisėtus interesus. Be to, pareiškėjo nuomone, teismas, atsisakydamas priimti skundą, pažeidė jo teisę į teisminę gynybą. Patikrinimo aktu leidus tvirtinti Specialųjį planą, atsiranda pagrindas šį planą patvirtinti, todėl, neleidžiant ginčyti Patikrinimo akto teisėtumo, netenkama realių teisinių priemonių ginčyti ir šio akto pagrindu patvirtintą Specialųjį planą, kuris yra norminis teisės aktas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

III.

Atskiruoju skundu ginčijama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 23 d. nutartis, kuria pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą atsisakė priimti ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.) pagrindu konstatavęs, kad Patikrinimo aktas negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku, nes pats savaime pareiškėjui nesukelia jokių teisinių pasekmių.

Pareiškėjas, nesutikdamos su tokia teismo išvada, atskirajame skunde teigia, kad Patikrinimo aktas daro įtaką jo teisėms ir pareigoms, kadangi jo teikti pasiūlymai atmesti nepagrįstai, o Patikrinimo aktu yra pritariama Specialiojo plano tvirtinimui, taip pat, kad gauti visuomenės pasiūlymai pagrįstai atmesti.

Teisėjų kolegija pažymi, kad byla išnagrinėta, vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymu, galiojusiu iki 2016 m. liepos 1 d. (2016 m. birželio 2 d. įstatymo Nr. XII-2399 8 str. 2 d.).

Pagal nusistovėjusią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, grindžiamą oficialiąja konstitucine jurisprudencija bei tarptautiniais įsipareigojimais, veiksmingos teisminės gynybos prieinamumo principas yra taikomas ir aiškinamas plačiai. Teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra pamatinė asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių, tiek tarptautinių teisės aktų. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra konstatavęs, kad asmens teisė kreiptis į teismą yra absoliuti (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 30 d., 2004 m. rugpjūčio 17 d., 2004 m. gruodžio 29 d., 2005 m. vasario 7 d., 2006 m. sausio 16 d., 2006 m. gegužės 9 d. nutarimai). Kiekvienas kilęs ginčas dėl asmens teisės kreiptis į teismą įgyvendinimo privalo būti vertinamas plačios apimties konstitucinės jurisprudencijos. Negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigta asmens, manančio, kad jo teisės ar laisvės pažeidžiamos, teisė ginti savo teises ar laisves teisme (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 2 d. nutarimas).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą konstatavo, kad pagal ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies nuostatas, skundą dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Tokiu būdu įstatyme yra įtvirtinta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą ir nustatyta, jog tokiam kreipimuisi pakanka, kad asmuo manytų, jog jo teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti, t. y. pakankamas asmens subjektyvus suvokimas apie jo teisių ar teisėtų interesų pažeidimą (žr., pvz., 2009 m. rugpjūčio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-505/2009). Šių nuostatų kontekste svarbu akcentuoti, kad skundo priėmimo stadijoje nėra sprendžiama dėl materialiosios teisės ar įstatymų saugomų interesų turėjimo, t. y. negalima atsisakyti priimti skundo dėl materialiojo teisinio pobūdžio motyvų. Materialiojo teisinio pobūdžio aplinkybės, susijusios su pareiškėjo teise į reikalavimo patenkinimą, turi būti analizuojamos bylos nagrinėjimo iš esmės metu. Jei bylos nagrinėjimo metu nustatoma, kad besikreipęs teisminės gynybos asmuo neturėjo materialiosios reikalavimo teisės arba tokia teisė išnyko, ši aplinkybė yra reikšminga teismui priimant byloje atitinkamą procesinį sprendimą dėl bylos baigties (2011 m. rugsėjo 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146-321/2011).

Pastebėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio praktikoje suformuluota teisės kreiptis teisminės gynybos išlyga yra susijusi tik su akivaizdžiu skundo nepriimtinumu. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.). Tačiau pastarieji atvejai yra išimtinio pobūdžio, kai skundo priimtinumo klausimą sprendžiančiam teismui iš tiesų nekyla jokių pagrįstų abejonių dėl asmeniui kylančių pasekmių nebuvimo.

Įvertinusi ginčijamo Patikrinimo akto turinį, atsižvelgusi į ABTĮ bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, išanalizavusi pareiškėjo skundo ir atskirojo skundo argumentus bei juos pagrindžiančių teisės aktų nuostatas, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą konstatavęs, kad skundžiamas sprendimas nesukelia teisinių pasekmių pareiškėjui.

Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad pasiūlymai dėl teritorijų planavimo dokumentų planavimo organizatoriui teikiami raštu per visą teritorijų planavimo dokumentų rengimo laikotarpį iki viešojo susirinkimo ir jo metu, taip pat konsultavimosi metu. Visuomenės specialiojo planavimo organizatoriui pateiktų pasiūlymų nagrinėjimo tvarka nustatyta Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalyje – planavimo organizatorius, išnagrinėjęs visuomenės pateiktus pasiūlymus, parengia priimtų ir motyvuotai atmestų pasiūlymų apibendrinimo medžiagą su paaiškinimais, kaip atsižvelgta į visuomenės nuomonę, visuomenės pasiūlymų kopijas arba šių pasiūlymų kopijas kompiuterinėje laikmenoje ir kartu su parengtais teritorijų planavimo dokumentais teikia teritorijų planavimo dokumentą derinančioms institucijoms. Pasiūlymus pateikusiems asmenims planavimo organizatorius motyvuotai atsako raštu. Atsakymas gali būti apskųstas valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai per vieną mėnesį nuo jo gavimo dienos. Valstybinę priežiūrą atliekanti institucija per 20 darbo dienų nuo skundo gavimo dienos pateikia motyvuotą atsakymą, kuris įstatymų nustatyta tvarka gali būti apskųstas teismui.

Vertindamas Teritorijų planavimo įstatymo nuostatų, reglamentuojančių pasiūlymų dėl teritorijų planavimo dokumentų planavimo organizatoriui nagrinėjimo tvarką bei terminus, turinį, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą pažymėjęs, kad pasiūlymai dėl teritorijų planavimo dokumentų nėra privalomi planavimo organizatoriui, nes gavęs nurodytus pasiūlymus planavimo organizatorius turi diskreciją į juos atsižvelgti arba neatsižvelgti, tačiau teisės aktai planavimo organizatoriui bei valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai,  nustato privalomo elgesio modelį: laikytis joje nustatytos pasiūlymų nagrinėjimo procedūros bei, atmetus gautus pasiūlymus, motyvuotu raštu pranešti apie tai pasiūlymus pateikusiam asmeniui.

Tvarkos aprašo (redakcija, galiojanti nuo 2014 m. sausio 1 d.) 7.7 punkte nustatyta, kad dokumento tikrinimo metu patikrinama, ar dokumentas pataisytas pagal planavimo organizatoriaus ataskaitoje nurodytus priimtus visuomenės pasiūlymus; ar pagrįstai atmesti gauti visuomenės pasiūlymai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. vasario 6 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A502-169/2012 pažymėjo, kad tik tikrindama teritorijų planavimo dokumentą priežiūros institucija nusprendžia, ar planavimo organizatoriaus atsakymai į visuomenės pateiktus pasiūlymus pagrįsti Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimais, ar dokumento sprendiniai pataisyti pagal planavimo organizatoriaus priimtus visuomenės pasiūlymus ir kt. Nagrinėjamu atveju atsakovė Patikrinimo aktu pritarė teikimui tvirtinti Specialųjį planą, todėl, kaip pagrįstai atskirajame skunde nurodė pareiškėjas, tuo pačiu nusprendė, kad gauti visuomenės pasiūlymai atmesti pagrįstai.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas apeliacine tvarka nagrinėdamas administracinę bylą Nr. A-1663-662/2015 pagal  J. Č. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 22 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo J. Č. skundą atsakovams Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai ir Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos (tretieji suinteresuoti asmenys: Aukštadvario regioninio parko direkcija, Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos ir viešoji įstaiga Gamtos paveldo fondas) dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus, 2015 m. liepos 30 d. nutartyje pažymėjo, kad pateikti visuomenės pasiūlymai ir jų priėmimo ir atmetimo motyvai vertinami atitikimo teisės aktų reikalavimams požiūriu ne skundų dėl planavimo organizatoriaus atsakymų į pateiktus pasiūlymus nagrinėjimo metu, o teritorijų planavimo dokumento derinimo ir tikrinimo stadijose. Tik teritorijų planavimo dokumento patikrinimo metu išnagrinėjama, kaip įvertinti planavimo pasiūlymai ir Priežiūros institucijų atsakymai į skundus dėl atmestų planavimo pasiūlymų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. vasario 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-169/2012).

Taigi tik atsakovei atlikus Specialiojo plano patikrinimą ir šio patikrinimo rezultatus nurodžius Patikrinimo akte, įskaitant sprendimą pripažinti Tarnybos atsisakymą priimti pareiškėjo pasiūlymą ir šio atsisakymo motyvus pagrįstais, pareiškėjas įgijo teisę kreiptis į teismą dėl galimai pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynimo. Atsižvelgusi į tai, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, jog skundo priėmimo stadijoje nebuvo pagrindo vienareikšmiškai pripažinti, kad Patikrinimo aktas pareiškėjui nesukelia teisinių pasekmių ir atsisakyti priimti skundą.

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas šiuo atveju netinkamai įvertino visas skundui priimti teisiškai svarbias aplinkybes, netinkamai pritaikė ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktą, todėl priėmė nepagrįstą nutartį. Pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, naikinama, o pareiškėjo skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo J. Č. atskirąjį skundą patenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 23 d. nutartį panaikinti ir skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                                                              Artūras Drigotas

                                                                                                            Dainius Raižys

                                                                                                            Virginija Volskienė