Administracinė byla Nr. eAS-687-261/2016
Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00452-2015-6
Procesinio sprendimo kategorija 70.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
2016 m. liepos 7 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo, Stasio Gagio (pranešėjas) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų P. K., uždarosios akcinės bendrovės „Fabilita“, L. P., P. S. atskirąjį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų P. K., uždarosios akcinės bendrovės „Fabilita“, L. P., P. S. skundą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės tarybai, trečiuoju suinteresuotu asmeniu byloje dalyvaujant Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, dėl sprendimo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjai P. K., uždaroji akcinė bendrovė „Fabilita“ (toliau – ir UAB „Fabilita“), L. P., P. S. elektroninių ryšių priemonėmis kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą su skundu (elektroninės bylos I t., b. l. 1-6), prašydami panaikinti Panevėžio miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2015 m. spalio 22 d. sprendimo Nr. 1-289 (toliau – ir Ginčijamas sprendimas) dalį, kuria nuspręsta prašyti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba) vadovo paimti visuomenės poreikiams tik dalį pareiškėjams priklausančių žemės sklypų.
Nurodė ir pareiškėjų atstovai pirmosios instancijos teismo posėdyje paaiškino, kad pareiškėjams buvo atkurta nuosavybės teisė, jiems buvo suformuoti žemės ūkio paskirties žemės sklypai. Vėliau, vadovaudamosi Panevėžio miesto bendrojo plano sprendiniais, atsakingos institucijos pareikalavo, kad pareiškėjai suformuotų inžinerinei infrastruktūrai skirtus žemės sklypus Bendrajame plane numatytam Panevėžio pietinio aplinkkelio Savitiškio gatvės plėtimui ir statybai. Nuo 2003 m. visi pareiškėjai parengė detaliuosius planus, savo turimus žemės sklypus padalino į atskirus, įvykdė reikalavimą suformuoti ne mažesnio nei 70 metrų pločio žemės sklypus, kurių naudojimo būdas – inžinerinės infrastruktūros teritorijos (susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridoriams). Atsakovas savo reikalavimą grindė tuo, kad atstumas tarp planuojamos Savitiškio gatvės raudonųjų linijų turi būti ne mažesnis kaip 70 metrų. Atsakovas tokius detaliuosius planus patvirtino, jie yra galiojantys ir nenuginčyti.
Pažymėjo, jog pareiškėjai neprieštarauja pačiam žemės paėmimo visuomenės poreikiams procesui, tačiau nuo 2003 m. šis procesas nebuvo vykdomas, pareiškėjai neturėjo galimybės naudotis naujai suformuotais žemės sklypais, nors už juos visą laiką turėjo mokėti mokesčius. 2014 m. spalio 23 d. savivaldybė priėmė sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą, kuriuo numatė paimti tik dalį gatvės tiesimui detaliaisiais planais jau suplanuotų pareiškėjų žemės sklypų, pareiškėjams paliekant siauras žemės juostas. O ginčijamu 2015 m. spalio 22 d. priimtu sprendimu dar labiau sumažino paimamą žemės plotą, savo sprendimą motyvavo tuo, kad atstumas tarp Savitiškio gatvės raudonųjų linijų gali būti ir 40 metrų. Panevėžio miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2014 m. lapkričio 14 d. įsakymu buvo pradėtas rengti Panevėžio miesto pietinės dalies susisiekimo komunikacijų specialusis planas, kurio vienas iš tikslų – nustatyti raudonąsias linijas perspektyvinėms gatvėms. Ir pagal šį planą numatoma, kad atstumas tarp Savitiškio gatvės bus 50 metrų. Todėl atsakovo įvairiais laikotarpiais priimti teritorijų planavimo dokumentai prieštarauja tarpusavyje, o ginčijamas sprendimas neatitinka nė vieno iš jų. Atsakovas, pats pareikalavęs detaliaisiais planais suformuoti būtent tokio dydžio infrastruktūrinius sklypus, dabar atsisakė juos visiškai išpirkti, taip pareiškėjams palikdamas siauras juostas prie Savitiškio gatvės, kuriomis pareiškėjai neturės galimybės racionaliai naudotis dėl per mažo paliktų žemės sklypų ploto. Atsakovas turėtų Nacionalinės žemės tarnybos prašyti paimti visus 2003 m. detaliaisiais planais suformuotus žemės sklypus.
Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškėjų skundą, paduotame elektroninių ryšių priemonėmis (elektroninės bylos I t., b. l. 61-65), su juo nesutiko.
Nurodė ir jo atstovai pirmosios instancijos teismo posėdžio metu paaiškino, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 45 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog žemė visuomenės poreikiams iš privačios žemės savininkų gali būti paimama tik išimtiniais atvejais Nacionalinės žemės tarnybos sprendimu pagal valstybės institucijos ar savivaldybės tarybos prašymą šioje teisės normoje nurodytiems tikslams. Pagal Žemės įstatymo 46 straipsnio 1 dalį, savivaldybės taryba, pateikdama Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui prašymą paimti žemę visuomenės poreikiams, privalo pagrįsti, kad konkretus visuomenės poreikis objektyviai egzistuoja, o siekdama pagrįsti konkretaus visuomenės poreikio egzistavimą ir šiam poreikiui patenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo būtinumą, Vyriausybės nustatyta tvarka turi atlikti sąnaudų bei naudos analizę, kuria ir turi būti pagrįstas prašymas. Motyvuotą galutinį sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą ar jos nepradėti priima Nacionalinės žemės tarnybos vadovas, išnagrinėjęs ir įvertinęs savivaldybės tarybos pateiktus dokumentus, ir tik toks sprendimas gali būti skundžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka.
Atkreipė dėmesį į tai, kad nuo 2003 m. padėtis mieste pasikeitė, 2008 m. buvo patvirtintas naujas Panevėžio miesto bendrasis planas, pagal kurį numatomas Savitiškio gatvės plotis yra 40 metrų, neracionalu imti 70 metrų pločio juostą. Panevėžio miesto savivaldybės taryba, atsižvelgusi į savo išteklius, manė, kad Panevėžio miesto bendrajame plane numatytoji B1 kategorijos gatvė galėtų būti 40 metrų pločio, kas atitiktų Statybos techninio reglamento STR 2.06.04:2014 „Gatvės ir vietinės reikšmės keliai. Bendrieji reikalavimai“, patvirtinto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. gruodžio 22 d. įsakymu Nr.D1-933 (toliau – ir STR 2.06.04:2014) IX skyriaus 33 punkto 10 lentelėje pateiktus techninius parametrus, tačiau tai tik siūlymas. Visų pareiškėjų žemės sklypų ploto paėmimo poreikio savivaldybė negalės pagrįsti. Be to, sąnaudų ir naudos analizė dar nėra parengta. Savivaldybė tik išreiškė savo pirminę valią ir nurodė preliminarius plotus, kurių reikėtų gatvei tiesti. Gali būti, kad atlikus sąnaudų ir naudos analizę, paaiškės, jog reikalingas didesnis plotas. Manė, kad ginčijamas sprendimas pareiškėjams teisinių pasekmių nesukelia, ginčas teisme per ankstyvas. Be to, pažymėjo, kad planuojama teritorija yra didelė, 70 metrų pločio infrastruktūros sklypai suformuoti tik pareiškėjams, kitiems pareiškėjams vėliau sklypai buvo formuojami, koridorių Savitiškio gatvei tiesti numatant 40 metrų pločio.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjų skundą, paduotame elektroninių ryšių priemonėmis (elektroninės bylos I t., b. l. 113-115), su pareiškėjų reikalavimais sutiko iš dalies.
Nurodė ir jo atstovas pirmosios instancijos teismo posėdyje paaiškino, kad šiuo metu nėra parengti ir Nacionalinei žemės tarnybai pateikti visi dokumentai, kuriuos suinteresuota institucija turi pateikti kartu su prašymu paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams, todėl šiuo metu gali pateikti tik savo nuomonę. Manė, kad savivaldybė turėtų motyvuotai pagrįsti, kodėl nesivadovavo detaliaisiais planais, nusprendė mažinti Savitiškio gatvei tiesti reikalingą žemės plotą, kuo vadovaudamasi nustatė visuomenės poreikiams reikalingą žemės plotą ir kaip racionaliai bus galima naudoti pareiškėjams paliekamas žemės sklypų dalis.
II.
Panevėžio apygardos administracinis teismas 2016 m. birželio 3 d. nutartimi (elektroninės bylos II t., b. l. 34-38) nutraukė administracinę bylą pagal pareiškėjų P. K., uždarosios akcinės bendrovės „Fabilita“, L. P., P. S. skundą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės tarybai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2015 m. spalio 22 sprendimo Nr. 1-289 dalies panaikinimo.
Teismas nustatė, kad pareiškėjams P. K., UAB „Fabilita“, L. P. nuosavybės teise priklauso kitos paskirties (naudojimo būdas – inžinerinės infrastruktūros teritorijos, naudojimo pobūdis – susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų) žemės sklypai: P. K. – kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) 1,0580 ha ploto (Teritorijų, patenkančių į pietinės magistralės B kategorijos gatvės linijas, schemoje (toliau – ir Schema) pažymėtas Nr. 1; UAB „Fabilita“ – kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) 1,2946 ha ploto (Schemoje pažymėtas Nr. 2); L. P. - ½ žemės sklypo, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), plotas 1,8185 (Schemoje pažymėtas Nr. 9). Minėtieji žemės sklypai suformuoti padalijus daiktą (pareiškėjams priklausiusius didesnio ploto žemės sklypus) Panevėžio miesto savivaldybės administracijos patvirtintais detaliaisiais planais. Pareiškėjui P. S. nuosavybės teise priklauso dalis žemės ūkio paskirties (naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai) žemės sklypo, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), plotas 9,1344 ha (Schemoje pažymėtas Nr. 10). Minėtam žemės sklypui buvo parengta kadastrinių matavimų byla, žemės sklypas padalintas į atskirus žemės sklypus, vieną iš jų – 4,0355 ha ploto kitos paskirties (naudojimo būdas – inžinerinės infrastruktūros teritorijos, naudojimo pobūdis – susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų), tačiau toks atskiras žemės sklypas Nekilnojamojo turto registre atskiru žemės sklypu nėra įregistruotas.
Tiek pagal anksčiau galiojusį Panevėžio miesto generalinį planą, patvirtintą Tarybos 1995 m. vasario 24 d. sprendimu Nr. 26-9 (bei jo korektūrą, patvirtintą Tarybos 1999 m. liepos 8 d. sprendimu Nr. 24-16), tiek pagal dabar galiojantį Panevėžio miesto bendrąjį planą, patvirtintą Tarybos 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. 1-22-7 (toliau – ir Bendrasis planas), per pareiškėjams priklausančius nurodytus žemės sklypus numatyta tiesti pietinės magistralės B1 kategorijos gatvę, jungiančią J. Tilvyčio ir Ramygalos gatves. Šiai gatvei tiesti planuojama privačius žemės sklypus paimti visuomenės poreikiams. Ginčo dėl to nėra, pareiškėjai žemės paėmimui visuomenės poreikiams iš esmės neprieštarauja.
Nagrinėjamojoje byloje keliamas ginčas dėl Tarybos 2015 m. spalio 22 d. sprendimo Nr. 1-189 „Dėl savivaldybės tarybos 2014-10-23 sprendimo Nr. 1-335 „Dėl žemės sklypų dalių paėmimo visuomenės poreikiams ir įgaliojimų savivaldybės administracijai“ pakeitimo“, kuriuo nuspręsta prašyti Nacionalinės žemės tarnybos vadovo paimti visuomenės poreikiams žemės sklypų dalis, nurodant prašomų paimti žemės sklypų (jų dalių) preliminarius plotus, tarp jų: kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) 7002,34 kv. m, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) 8012,73 kv., kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) 10145,81 kv. m, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini) 6093,04 kv. m. Pareiškėjai šį sprendimą ginčija tuo aspektu, kad Ginčijamu sprendimu prašoma paimti ne visą anksčiau detaliaisiais planais suplanuotų žemės sklypų plotą, o tik jų dalį, dėl ko, pareiškėjų nuomone, jie negalės racionaliai panaudoti prie gatvės likusių siaurų žemės juostų. Teigia, jog būtent tokio ploto inžinerinės infrastruktūros teritorijos naudojimo būdo žemės sklypai (numatyti planuojamai gatvei tiesti) buvo suplanuoti atsakovo nurodymu. Atsakovas pripažįsta, kad pagal detaliųjų planų rengimo laikotarpiu galiojusio 1995 m. (1999 m. korektūros) Bendrojo plano sprendinius, minėtai gatvei tiesti buvo planuojama paimti privačią žemę – 70 metrų tarp planuojamos gatvės raudonųjų linijų, todėl ir buvo reikalavimas inžinerinės infrastruktūros žemės sklypus detaliaisiais planais suplanuoti, atsižvelgiant į Bendrojo plano sprendinius. Tačiau laikui bėgant, pasikeitė tiek Bendrojo plano sprendiniai, tiek Statybos techninio reglamento, reglamentuojančio gatvių įrengimo parametrus, nuostatos, ir šiuo metu savivaldybei išpirkti iš pareiškėjų 70 metrų pločio žemės juostas nėra racionalu.
Teismas, remdamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.) 5 straipsnio 1 dalimi, 22 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010; 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011; išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. kovo 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1238/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011, p. 254–264; 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011, p. 359–378; 2012 m. gegužės 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-336/2012 ir kt.), Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 4.100 straipsnio 1 dalimi, Žemės įstatymo 45 straipsnio 1, 2 dalimis, 46 straipsnio 1, 4 dalimis, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. rugpjūčio 25 d. nutarimu Nr. 924 patvirtintų Žemės paėmimo visuomenės poreikiams taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 2, 3, 6, 7, 8, 9 punktais, pažymėjo, jog ginčo atveju pareiškėjų Ginčijamas sprendimas priimtas žemės paėmimo visuomenės poreikiams inicijavimo stadijoje, nėra nei atlikta sąnaudų ir naudos analizė, kuri yra privaloma teikti kartu su prašymu, nei pateiktas pats prašymas Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui. Teisėjų kolegijos nuomone, pareiškėjų šioje nagrinėjamojoje byloje keliami klausimai, visų pirma, turi būti įvertinti atsakovui atliekant sąnaudų ir naudos analizę, kurios metu turi būti patvirtintas ar paneigtas būtent Ginčijamu sprendimu inicijuotas žemės paėmimo poreikis, o tokį poreikį atsakovui patvirtinus ir pateikus prašymą teritoriniam padaliniui, pareiškėjų keliamus klausimus privalo apsvarstyti ir galutinį sprendimą dėl jų priimti Nacionalinės žemės tarnybos vadovas, kuriam tokia teisė numatyta Žemės įstatymo 46 straipsnyje. Pagal Žemės įstatymo 46 straipsnio 6 dalį bei Taisyklių 15 punktą, tik toks Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas gali būti skundžiamas ABTĮ nustatyta tvarka.
Remdamasis tuo, teismas nusprendė, kad Ginčijamas sprendimas pareiškėjams teisinių pasekmių nesukelia, todėl negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku. Tokią poziciją yra išreiškęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas panašaus pobūdžio administracinėse bylose Nr. A438-1119/2009, A858-1076/2010 ir kt. Administracinė byla nutraukta kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ (redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.) 15 str., 101 str. 1 p.).
III.
Pareiškėjai P. K., uždaroji akcinė bendrovė „Fabilita“, L. P., P. S. elektroninių ryšių priemonėmis pateikė atskirąjį skundą (elektroninės bylos II t., b. l. 41-48), kuriuo prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 3 d. nutartį ir bylą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Nurodo, kad sutinka su sutinka su pirmosios instancijos teismo argumentu, jog ginčijamas sprendimas yra priimtas žemės paėmimo visuomenės poreikiams inicijavimo stadijoje, tačiau ir tokioje stadijoje priimtas sprendimas, konkrečiu nagrinėjamu atveju, sukelia teisines pasekmes pareiškėjams – juo nustatytas visuomenės poreikiams paimamos žemės plotas, jo nustatymo kriterijai (plotis tarp būsimos gatvės raudonųjų linijų). Atsakovo atstovai teismo posėdžio metu pripažino, kad šie kriterijai yra nustatyti ir jie nebus keičiami. Taigi, priešingai nei nurodo teismas, nagrinėjamu atveju Nacionalinė žemės tarnyba, priimdama įsakymą dėl procedūros pradžios, neturi ir neturės jokių įgaliojimų kvestionuoti atsakovo planuojamos Savitiškio gatvės pločio, kadangi tai nėra trečiojo suinteresuoto asmens kompetencijos dalykas. Teritorijų planavimo dokumentai, kuriuose nustatytas viešojo intereso poreikis – Savitiškio gatvės plėtra – parengti ir patvirtinti. Būsimas Savitiškio gatvės plotis taip pat nustatytas (Ginčijamame sprendime 40 metrų, detaliuose planuose – 70 metrų, specialiajame plane – 50 metrų). Būtent dėl skirtingo teritorijų planavimo dokumentuose bei Ginčijamame sprendime nustatyto būsimo gatvės pločio pareiškėjai ir kelia ginčą. Nacionalinės žemės tarnybos įsakymas nagrinėjamu atveju bus formalus dalykas, įgyvendinsiantis pareiškėjų skundžiamą Tarybos sprendimą. Viešasis interesas – paėmimo visuomenės poreikiams pagrindas – nustatytas galiojančiuose teritorijų planavimo dokumentuose. Viešajam poreikiui reikalingos žemės kiekį nustato žemę visuomenės poreikiams paimanti institucija – atsakovas, kuris Ginčijamame sprendime įvertino ir nustatė visuomenės poreikiams paimamos žemės plotą ir jo apskaičiavimo kriterijus. Sekant pirmosios instancijos teismo sprendimo logika būtų galima daryti išvadą, kad Nacionalinė žemės tarnyba, priimdama įsakymą ir rengdama projektą, neva gali nuspręsti jog visuomenės poreikiams bus paimama ne 40 metrų pločio žemės juosta (kaip nustatyta Ginčijamame sprendime), bet 70 metrų (kaip nustatyta pareiškėjų detaliuosiuose planuose). Akivaizdu, kad tokia išvada yra ad absurdum, nes: 1) Nacionalinė žemės tarnyba Panevėžio miesto gatvių neprojektuoja, 2) ji taip pat nemoka už visuomenės poreikiams paimamą žemę. Taisyklės nenumato, kad esant Žemės įstatymo 46 straipsnio 2 dalyje nurodytoms sąlygoms Nacionalinės žemės tarnybos vadovas gali atsisakyti priimti sprendimą, pakeisti specialiojo ar detaliojo plano sprendinius, visuomenės poreikiams paimamos žemės plotą. Visos nurodytos sąlygos yra įvykusios atsakovui priėmus Ginčijamą sprendimą. Iš paties Ginčijamo sprendimo turinio matyti, kad kitas etapas yra ne sąnaudų ir naudos analizės procedūros atlikimas (toks įpareigojimas administracijai Ginčijamame sprendime nenumatytas), bet kreipimasis į Nacionalinę žemės tarnybą. Taigi, nėra aišku, kada, kokiu pagrindu ir kas atliks sąnaudų ir naudos analizės procedūrą, apie kurią skundžiamoje nutartyje kalba pirmosios instancijos teismas.
Teigia, jog sutinka su pirmosios instancijos teismo nuomone, kad pareiškėjų šioje nagrinėjamojoje byloje keliami klausimai, visų pirma, turi būti įvertinti atsakovui atliekant sąnaudų ir naudos analizę, kurios metu turi būti patvirtintas ar paneigtas būtent Ginčijamu sprendimu inicijuotas žemės paėmimo poreikis. Tačiau atsakovo atstovai suklaidino teismą teigdami, kad sąnaudų ir naudos analizė bus dar atliekama ateityje. Ši išvada neabejotinai turėjo įtakos nepagrįstai pirmosios instancijos teismo nutarčiai nutraukti bylą. Nagrinėjamu atveju yra parengti bei patvirtinti tiek detalieji, tiek specialusis planas. Atsakovas neplanuoja rengti jokių papildomų teritorijų planavimo dokumentų. Skundžiamo atsakovo sprendimo aiškinamojo rašto 3 punkte teigiama, kad „Savivaldybės Tarybai priėmus sprendimą, būtų pradedami rengti dokumentai dėl prašymo pagrindimo ir teikiamas prašymas dėl sprendimo projekto 1 punkte minimų žemės sklypų dalių paėmimo visuomenės poreikiams ir taip pradėtas žemės paėmimo visuomenės poreikiams procesas.“. Nei Ginčijamame sprendime, nei jo projekto aiškinamajame rašte nėra nei žodžio apie tai, kad tikslus visuomenės poreikiams paimamos žemės plotas ir projektuojamos gatvės plotis bus nustatytas atliekant sąnaudų ir naudos analizės procedūrą. Paminėtos procedūros metu negali būti kvestionuojamas Tarybos sprendimas dėl konkrečių žemės sklypo dalių paėmimo, tas pats pasakytina ir apie Nacionalinės žemės tarnybos sprendimą. Jeigu pirmosios instancijos teismas teigia, kad Ginčijamas sprendimas pareiškėjams nesukelia teisinių pasekmių, o pareiškėjų keliamus klausimus privalo apsvarstyti ir galutinį sprendimą dėl jų priimti Nacionalinės žemės tarnybos vadovas, tai išeitų, kad šioje byloje keliamas ginčas (dėl būsimo Savitiškio gatvės pločio) tūrėtų būti nagrinėjamas pareiškėjams skundžiant atitinkamą Nacionalinės žemės tarnybos sprendimą. Tačiau ne Nacionalinės žemės tarnybos reikalas ir kompetencija nustatinėti Panevėžio miesto gatvių plotį. Ginčas kyla tarp pareiškėjų ir suinteresuotos institucijos, ginčo dalykas aiškus – visuomenės poreikiams paimamos žemės juostos plotis. Pareiškėjai šioje byloje padavė skundą ne dėl kokio nors informacinio pobūdžio rašto, bet dėl Tarybos sprendimo, priimto įgyvendinant Vietos savivaldos įstatyme nustatytas funkcijas, Ginčijamas sprendimas tiek forma, tiek turiniu yra teisės aktas, sukeliantis teisines pasekmes. Nagrinėjamu atveju tik reikia nustatyti, kokią įtaką šis individualus teisės aktas turi pareiškėjų teisėms ir interesams. Tarybos sprendimu yra nuspręsta prašyti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos vadovo paimti visuomenės poreikiams pareiškėjų žemės sklypų dalis ir numatyti laisvos valstybinės žemės teritorijas (pagal pridedamą teritorijų, patenkančių į pietinės magistralinės B1 kategorijos gatvės linijas, schemą) keliams tiesti, taip pat jiems eksploatuoti reikalingiems visuomenės reikmėms skirtiems inžineriniams statiniams. Šio sprendimo neatsiejama dalis yra schema, kurios sprendiniuose nustatytas paimamos visuomenės poreikiams teritorijos plotis, t. y. gatvės raudonosios linijos. Nuo būsimos gatvės raudonųjų linijų priklauso visuomenės poreikiams paimamos žemės plotas, taigi Tarybos sprendimo projektas buvo priimtas jau atlikus sąnaudų ir naudos analizės dalį, susijusią su Savitiškio gatvės pločiu. Nagrinėjamu atveju atsakovas šią analizę iš esmės atliko net keletą kartų: pirmą kartą, organizuojant pareiškėjams priklausančių žemės sklypų detaliųjų planų rengimą (Taisyklių 6.1. p.), kai buvo nuspręsta suformuoti 70 metrų pločio žemės sklypus, skirtus Savitiškio gatvės tiesimui. Patvirtinus minėtus teritorijų planavimo dokumentus, kuriais buvo ne tik atlikta sąnaudų ir naudos analizės dalis dėl visuomenės poreikiams reikalingos paimti žemės ploto, bet netgi suformuoti visuomenės poreikiams paimami žemės sklypai, atsakovui tik reikėjo kreiptis į Nacionalinę žemės tarnybą dėl tolesnės procedūros vykdymo, tačiau jis tokio sprendimo ilgą laiką nepriėmė. Kai pareiškėjai kreipėsi į atsakovą, reikalaudami pradėti visuomenės poreikiams suformuotų žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą, atsakovas iš esmės atliko naują sąnaudų ir naudos analizės procedūrą, rengdamas Ginčijamo Tarybos sprendimo projektą. Šios analizės rezultatai užfiksuoti Ginčijamame sprendime, jo aiškinamajame rašte ir schemoje (Taisyklių 6.4. p.).
Pažymi, kad Taisyklių 6.1., 6.2. ir 6.3. punktų nuostatos patvirtina, jog klausimas dėl konkretaus teritorijų planavimo dokumentų sprendinių, pagal kuriuos bus atliekama žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūra ir žemės sklypų plotų yra išsprendžiamas dar prieš formaliai pradedant žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą. Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2015 m. spalio 22 d. sprendimu Nr. 1-289 ir su juo susijusiuose dokumentuose (schemoje, aiškinamajame rašte) nusprendė nesivadovauti savo patvirtintais detaliais planais, kuriuose suformuoti pareiškėjams priklausantys inžinerinės infrastruktūros žemės sklypai, o toks atsakovo sprendimas pažeidžia pareiškėjų teises ir interesus bei yra neteisėtas.
Atkreipia dėmesį į tai, kad visuomenės poreikio sąvoka nėra vertinamoji kategorija, tai yra įstatymų leidėjo nustatyti išimtiniai atvejai, kada privati nuosavybė gali būti priverstinai paimta iš savininko. Byloje yra nustatyta, kad pareiškėjams nuosavybės teise priklausantys sklypai pagal detaliojo teritorijų planavimo dokumentus yra suformuoti Savitiškio gatvės tiesimui, todėl visuomenės poreikis šioje byloje negali būti ginčijamas, o jo mastas nustatytas galiojančių teritorijų planavimo dokumentų sprendiniuose. Pareiškėjai šioje byloje siekia įrodyti, kad viešojo administravimo institucija – savivaldybės taryba – taip pat privalo vadovautis savo patvirtintais teritorijų planavimo dokumentais, o ne tik reikalauti to iš pareiškėjų. Pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (žr., pvz., 2013 m. gruodžio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-2486/2013) buvo konstatuota, jog pareiškėjos argumentas, kad prieš pradedant žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams procedūras nebuvo atlikta objektyvaus visuomenės poreikio egzistavimo pagrindimo sąnaudų bei naudos analizė yra visiškai nepagrįstas, nes tokia analizė buvo atlikta rengiant specialųjį planą. Nagrinėjamos bylos atveju galioja net keli viešojo administravimo subjektų – Panevėžio miesto savivaldybės tarybos ir administracijos direktoriaus sprendimais, paskelbtais nustatyta tvarka – patvirtinti detalieji planai. Jų sprendiniai yra privalomi planuojamai veiklai, taip pat jie nustato privalomus reikalavimus kitiems to paties ar žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentams rengti. Taigi, Taryba, priimdama Ginčijamą sprendimą, privalėjo vadovautis savo pačios patvirtintais detaliaisiais planais.
Pabrėžia, kad teisės aktuose įtvirtintas žemės paėmimas visuomenės poreikiams yra sudėtingas, pakankamai ilgas, susidedantis iš kelių etapų procesas. Žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros pradėjimas yra susijęs su asmenų, kurių žemę rengiamasi paimti visuomenės poreikiams, nuosavybės teisių suvaržymu. Pareiškėjų nuosavybės teisės buvo suvaržytos dar tada, kai buvo patvirtinti detalieji planai, kuriais suprojektuoti miesto inžinerinei infrastruktūrai skirti žemės sklypai. Akivaizdu, kad pareiškėjai neturi galimybės naudoti tokių žemės sklypų savo poreikiams, o žemės paėmimo visuomenės poreikiams procesas de facto prasidėjo nuo tokių detaliųjų planų patvirtinimo. Nagrinėjamu atveju nėra pateisinamas atsakovo delsimas pradėti miesto inžinerinei infrastruktūrai suformuotų žemės sklypų paėmimo visuomenės poreikiams projekto rengimą. Todėl pareiškėjai pagrįstai reikalauja, kad atsakovas įgyvendintų Žemės įstatymo 46 straipsnio 3 dalį bei Žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklių 6 punktą bei vykdytų žemės paėmimo visuomenės poreikiams projekto rengimo procedūrą pagal savo paties patvirtintų detaliųjų planų sprendinius (Taisyklių 6.1. p.). Tarybos nariai, atsisakydami vykdyti pareiškėjų atstovų prašymą dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams pagal galiojančių detaliųjų planų sprendinius (toks prašymas buvo išsakytas tarybos posėdžio metu), motyvavo finansavimo klausimais (didesnis paimamos žemės plotas pareikalaus daugiau pinigų), nors jokia analizė dėl to nebuvo atlikta ir pareiškėjai tokių reikalavimų nereiškė. Atsakovas, atsiliepime į pareiškėjų skundą ir teismo posėdžio metu nurodydamas aplinkybes dėl planuojamų paimti visuomenės poreikiams žemės sklypų dalių ploto, dėl Savitiškio gatvės raudonųjų linijų ribų, iš esmės kvestionuoja savo sprendimais patvirtintų detaliųjų planų procedūrų ir sprendinių teisėtumą bei pagrįstumą. Tačiau galiojančių detaliųjų planų sprendinių teisėtumo ir pagrįstumo klausimas nėra šios administracinės bylos nagrinėjimo dalykas, o Ginčijamu sprendimu taip pat negalėjo jų pakeisti, todėl privalo jais vadovautis arba inicijuoti jų pakeitimą.
Nurodo, jog pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas bylą pareiškėjų skunde pateikto reikalavimo ribose, turėjo nustatyti pagal įrodymų vertinimo taisykles (ABTĮ 57 str.): kokius veiksmus (procedūras) turėjo atlikti Panevėžio miesto savivaldybės taryba pagal Žemės įstatymo 46 straipsnio, Taisyklių bei kitais teisės aktais nustatytą teisinį reguliavimą, inicijuodama žemės sklypų paėmimą visuomenės poreikiams; kokie teritorijų planavimo dokumentai bus pateikiami NŽT kartu su suinteresuotos institucijos prašymu (Taisyklių 6.1. p.), nes Ginčijamame sprendime (kuris tuo pačiu yra prašymas NŽT) jokie teritorijų planavimo dokumentai nenurodyti; ar atsakovo sprendimas teisėtas ir motyvuotas, t. y. priimtas pagal teisės aktų nustatytas pagrindines procedūras ir taisykles bei pagrįstas konkrečiu visuomenės poreikiu; kokiame dokumente tas visuomenės poreikis yra nustatytas. Šių klausimų pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo, pažeisdamas ABTĮ 3 straipsnio 2 dalies nuostatas ėmėsi teoriškai vertinti kaip atsakovas ir trečiasis suinteresuotas asmuo turėtų vykdyti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą. Nagrinėjamu atveju teismas, pažeisdamas proceso teisės normas, neišnagrinėjo bylos iš esmės ta apimtimi, kuria turėjo išnagrinėti iškelto administracinio ginčo ribose, neatliko įrodymų vertinimo pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 57 straipsnyje nustatytas taisykles, nepagrindė nutarties pagal ABTĮ 86 straipsnio 2 dalies bei ABTĮ 87 straipsnio 4 dalies reikalavimus. Tokia teismo nutartis negali būti pripažinta pagrįsta ir teisėta, todėl byla turi būti perduota pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškėjų atskirąjį skundą, pateiktame elektroninių ryšių priemonėmis (elektroninės bylos II t., b. l. 52-57), prašo jį atmesti, o skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą.
Dėl sąnaudų ir naudos analizės atlikimo nurodo, kad pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnį, Civilio kodekso 4.100 straipsnio 1 dalį, Žemės įstatymo 45 straipsnio 1 ir 2 dalis, 46 straipsnio 1 dalį, Žemės paėmimo visuomenės poreikiams taisyklių 3 punktą tokios analizės tikslas ir yra parodyti ir pateikti išvadą dėl konkrečių žemės sklypų tinkamumo projektui įgyvendinti, taip pat dėl sąnaudų ar naudos, kuriuos patirs žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros dalyviai. Nagrinėjamo klausimo kontekste matyti, kad Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2015 m. spalio 22 d. sprendimu Nr. 1-289 „Dėl savivaldybės tarybos 2014 m. spalio 23 d. sprendimo Nr. 1-335 „Dėl žemės sklypų dalių paėmimo visuomenės poreikiams ir įgaliojimų savivaldybės administracijai“ žengė tik pirminį žingsnį žemės paėmimo visuomenės naudai procedūros link ir išreiškė tik valią dėl minimos procedūros, bei nurodė preliminarius, o ne konkrečius žemės sklypų plotus, kuriuos planuoja imti visuomenės poreikiams. Sąnaudų ir naudos analizė buvo planuojama rengti kaip atskiras dokumentas po 2015 m. spalio 22 d. Tarybos sprendimo Nr. 1-289 priėmimo. Tai, kad priėmus minimą Tarybos sprendimą planuojama rengti sąnaudų ir naudos analizę, įrodo aiškinamasis raštas prie Tarybos sprendimo. Jame nurodoma, kad Savivaldybės tarybai priėmus sprendimą, būtų pradedami rengti dokumentai dėl prašymo pagrindimo <...>. O prašymas gali būti pagrįstas tik sąnaudų ir naudos analizės rezultatais. Be to, nagrinėjamu atveju, Panevėžio miesto savivaldybė net nesikreipė į Nacionalinės žemės tarnybos vadovą dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams pradėjimo, o tik priėmė vidinį sprendimą nagrinėjamu klausimu. Taip pat tam, kad būtų galima imti visą žemę, detaliuoju planu suplanuotą, kaip reikalauja pareiškėjai, šis poreikis turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis, ši žemė turi būti reikalinga ir tenkinanti viešąjį interesą. Savivaldybė Tarybos sprendimu išreiškė tik savo valią imti tik dalį detaliais planais suplanuotų žemės sklypų, kurių užtektų 40 metrų gatvės pločio tiesimui. Kita vertus, jeigu atsakovas imtų visus pareiškėjams detaliais planais suplanuotus žemės sklypus, o ne jų dalis, atsakovo nuomone, šis visuomenės poreikis nebūtų pagrįstas. Kadangi savivaldybė planuoja įrengti 40 metrų pločio pietinį aplinkkelį, o žemė visuomenės poreikiams būtų imama 70 metrų pločio, todėl likusios 30 metrų pločio žemės juostos paėmimas visuomenės poreikiams nebūtų pagrįstas, ji nebūtų racionaliai išnaudota, ji liktų laisva, neužstatyta valstybinė žemė ir taip nebūtų suformuota vientisa ir darni urbanistinė struktūra. Tačiau, įgyvendinus žemės paėmimo visuomenės poreikiams procesą, pareiškėjams įstatymų nustatyta tvarka bus sudaryta galimybė likusią nepaimtą visuomenės poreikiams žemės sklypo dalį suformuoti detaliuoju planu ir pakeisti žemės naudojimo paskirtį į gyvenamosios teritorijos (vienbučiai ir dvibučiai). Atsižvelgiant į tai, nesutinka su pareiškėjo teiginiu, kad sąnaudų ir naudos analizė atlikta, pareiškėjai tik interpretuoja teisės aktus, jokių konkrečių įrodymų apie sąnaudų ir naudos analizės atlikimą nepateikia. Todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad sąnaudų ir naudos analizė nėra atlikta ir visi pareiškėjo keliami klausimai turės būti įvertinti atsakovui atliekant minimą analizę, kuri patvirtins arba paneigs inicijuotą žemės paėmimą visuomenės poreikiams.
Dėl Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimo pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą pažymi, kad pagal Žemės įstatymo 46 straipsnio 2 dalį, Taisyklių 10.3, 11 punktus Nacionalinės žemės tarnybos vadovas, išnagrinėjęs jam pagal teisės aktus privalomus pateikti duomenis, priima sprendimą visuomenės poreikiams paimti: 1) visą arba 2) dalį žemės sklypo (sklypų). Nacionalinės žemės tarnybos vadovas, padaręs išvadą, jog konkrečiu atveju visuomenės poreikiams paimti yra reikalinga tik dalis sklypo, ir šią išvadą pagrindęs, iš esmės nusprendžia ir dėl tokio sklypo likusios dalies paėmimo netikslingumo. Reikėtų pabrėžti, kad Nacionalinės žemės tarnybos vadovui priėmus sprendimą paimti dalį žemės sklypų ar visą žemės sklypą visuomenės poreikiams, teisės aktų nustatyta tvarka privaloma atlikti žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektų rengimą (toliau – Projektas). Šio Projekto rengimą ir įgyvendinimą savo lėšomis organizuoja Taisyklėse nurodytos suinteresuotos institucijos, ir tik tada, kai Nacionalinės žemės tarnybos vadovas priima sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą. Ir tik rengiant minimą Projektą taip, kaip nurodyta Taisyklių 11.4. punkte, jeigu visuomenės poreikiams paimama dalis žemės sklypo, nustatoma paimamos visuomenės poreikiams žemės sklypo dalies ribos, ir nustatomas paimamos visuomenės poreikiams žemės plotas. Taip pat projekto rengimo laikotarpiu kartu su projekto organizatoriumi ir žemės savininku ar kitu naudotoju turi būti aptariama atlyginimo už paimamą žemės sklypą būdas ir dydis, taip pat nuostoliai, patirti dėl žemės sklypo ir ant jo statomų ar jau pastatytų statinių, žemės sklype esančių sodinių paėmimo visuomenės poreikiams, ir kiti nuostoliai (toliau — nuostoliai, patirti dėl žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams), žemės sklypų dalių, likusių nuo paimtųjų visuomenės poreikiams, pertvarkymo galimybės. Taigi, pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad Nacionalinės žemės tarnybos vadovas priims galutinį sprendimą dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams ir, kad Ginčijamas sprendimas pareiškėjams teisinių pasekmių nesukelia, o visos teisinės pasekmės atsiras tik tada, kai bus priimtas Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjų atskirąjį skundą, pateiktame elektroninių ryšių priemonėmis (elektroninės bylos II t., b. l. 71-72), prašo jį atmesti, o skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą.
Pažymi, kad Nacionalinės žemės tarnybos Panevėžio skyrius nėra gavęs iš Panevėžio miesto savivaldybės administracijos prašymo paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams ir sprendimo pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą Nacionalinės žemės tarnybos vadovas nėra priėmęs. Iš teismui pateiktų pareiškėjų dokumentų nagrinėti klausimo, ar skundžiami Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimai priimti teisingi, dabartiniu metu negali, nes nepateikti dokumentai, kuriuos suinteresuota institucija turi pateikti kartu su prašymu paimti žemės sklypus visuomenės poreikiams (Žemės paėmimo visuomenės poreikiams taisyklių 6 p.), todėl teikia tik atskirą savo nuomonę pagal pareiškėjų pateiktus dokumentus ir faktines aplinkybes.
Mano, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, jog sąnaudų ir naudos analizė nėra atlikta, kuri privaloma kartu teikti su prašymu Nacionalinės žemės tarnybos vadovui ir visi pareiškėjų keliami klausimai turės būti įvertinti atsakovui atliekant minimą analizę, kuri patvirtins arba paneigs inicijuotą žemės paėmimą visuomenės poreikiams. Mano, kad savivaldybė turėtų motyvuotai pagrįsti, kuo vadovaudamasi nustatė visuomenės poreikiams reikalingų žemės sklypų plotus (Tarybos sprendimuose plotai nurodyti milimetro tikslumu) ir kokiam tikslui bus galima naudoti pareiškėjų žemės sklypų dalis, kurių neplanuojama paimti visuomenės poreikiams.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
Atskiruoju skundu skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria administracinė byla nutraukta, kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 str. 1 p. (redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.)).
Pagal 2016 m. birželio 2 d. Administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2399 8 straipsnio 2 dalį administracinių bylų, pradėtų ir nebaigtų nagrinėti apeliacine instancija iki šio įstatymo įsigaliojimo, procesas apeliacinėje instancijoje vyksta iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusia tvarka, todėl byla išnagrinėta, vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymu, galiojusiu iki 2016 m. liepos 1 d.
Teisėjų kolegija, visų pirma, pažymi, kad teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui (ABTĮ 101 str. 1 p.). Bylą nutraukus, vėl kreiptis į teismą dėl ginčo tarp tų pačių ginčo šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu neleidžiama (ABTĮ 102 str. 3 d.). Kaip yra pažymėjęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos turi būti realizuojama laikantis procesiniuose įstatymuose nustatytos kreipimosi į teismą tvarkos. Asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų. Viena iš Administracinių bylų teisenos įstatymo numatytų teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų yra ginčo priskirtinumas teismui. Pagal ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktą teismas turi atsisakyti priimti skundą, kai byla nepriskirtina teismo kompetencijai. Jeigu ši aplinkybė paaiškėja nagrinėjant bylą, teismas turi nutraukti bylą ABTĮ 101 straipsnio 1 punkto pagrindu (žr., pvz., 2012 m. birželio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-2143/2012).
Šiuo aspektu pabrėžtina, jog viešojo administravimo srityje yra priimami įvairaus pobūdžio aktai, tačiau ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinamas administraciniuose teismuose. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (žr., pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A7-121/2004 ir kt.). Iš nusistovėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos matyti, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Todėl administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009 ir kt.).
Nagrinėjamu atveju matyti, kad ginčas byloje iš esmės kilo dėl atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2015 m. spalio 22 d. sprendimo Nr. 1-289 dalies, kuria nuspręsta prašyti Nacionalinės žemės tarnybos vadovo paimti visuomenės poreikiams tik dalį pareiškėjams priklausančių žemės sklypų.
Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad ginčo atveju pareiškėjų Ginčijamas sprendimas priimtas žemės paėmimo visuomenės poreikiams inicijavimo stadijoje, nėra nei atlikta sąnaudų ir naudos analizė, kuri yra privaloma teikti kartu su prašymu, nei pateiktas pats prašymas Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui. Pažymėta, kad pareiškėjų šioje nagrinėjamojoje byloje keliami klausimai, visų pirma, turi būti įvertinti atsakovui atliekant sąnaudų ir naudos analizę, kurios metu turi būti patvirtintas ar paneigtas būtent Ginčijamu sprendimu inicijuotas žemės paėmimo poreikis, o tokį poreikį atsakovui patvirtinus ir pateikus prašymą teritoriniam padaliniui, pareiškėjų keliamus klausimus privalo apsvarstyti ir galutinį sprendimą dėl jų priimti Nacionalinės žemės tarnybos vadovas, kuriam tokia teisė numatyta Žemės įstatymo 46 straipsnyje. Pagal Žemės įstatymo 46 straipsnio 6 dalį bei Taisyklių 15 punktą, tik toks Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas gali būti skundžiamas ABTĮ nustatyta tvarka.
Pareiškėjų nuomone, sąnaudų ir naudos analizė atlikta parengus teritorijų planavimo dokumentus, todėl papildomai tokia analizė atsakovo nebebus rengiama, o trečiasis suinteresuotas asmuo, priimdamas sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą, nėra kompetentingas vertinti (koreguoti) paimamo žemės sklypo dydžio (šiuo atveju pločio), kadangi tai – išimtinė atsakovo (savivaldybės) kompetencija.
Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 4.67 straipsnis, 4.93 straipsnio 4 dalis, 4.100 straipsnio 1 dalis numato, kad paimti daiktą ar kitą turtą, priklausantį asmeniui privačios nuosavybės teise, visuomenės poreikiams leidžiama tik išimtiniais atvejais ir tik įstatymų nustatyta tvarka; teisingai atlyginant. CK 4.100 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog visus klausimus, susijusius su nuosavybės paėmimo teisėtumu, taip pat ginčus dėl paimamos nuosavybės vertės ir dėl nuosavybės paėmimo savininkui atsiradusių nuostolių įstatymų nustatyta tvarka sprendžia teismas.
Lietuvos Respublikos žemės įstatymas reglamentuoja žemės paėmimo visuomenės poreikiams klausimus. Jis numato, kad žemė visuomenės poreikiams iš privačios žemės savininkų gali būti paimama <...> tik išimtiniais atvejais Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimu pagal valstybės institucijos ar savivaldybės tarybos prašymą, kai ši žemė pagal specialiuosius ar detaliuosius planus, parengtus Teritorijų planavimo įstatymo nustatyta tvarka, tenkinant viešąjį interesą reikalinga: 1) valstybei svarbiems ekonominiams projektams, kurių svarbą visuomenės poreikiams savo sprendimu pripažįsta Seimas arba Vyriausybė, įgyvendinti; 2) krašto ir valstybės sienos apsaugai; 3) tarptautiniams oro uostams, valstybiniams aerodromams, valstybiniams uostams ir jų įrenginiams; 4) viešosios geležinkelių infrastruktūros objektams, keliams, magistraliniams vamzdynams, aukštos įtampos elektros linijoms tiesti, taip pat jiems eksploatuoti reikalingiems visuomenės reikmėms skirtiems inžineriniams statiniams; 5) socialinei infrastruktūrai plėsti – švietimo ir mokslo, kultūros, sveikatos apsaugos ir priežiūros, aplinkos apsaugos, socialinės apsaugos, viešosios tvarkos užtikrinimo, kūno kultūros ir sporto plėtojimo objektams statyti (įrengti) ir eksploatuoti; 6) išžvalgytų naudingųjų iškasenų ištekliams eksploatuoti; 7) komunalinių atliekų tvarkymo objektams (sąvartynams) statyti (įrengti) ir eksploatuoti; 8) kapinėms ir jų priežiūrai užtikrinti reikalingų objektų statybai ir eksploatacijai; 9) gamtos ir kultūros paveldo teritorinių kompleksų ir objektų (vertybių) apsaugos reikalams (Žemės įstatymo 45 str. 1 d.).
Žemės įstatymo 45 straipsnio 2 dalis numato, jog visuomenės poreikiams reikalingam konkrečiam objektui statyti (įrengti) konkrečios vietos ir ploto motyvuotas pagrindimas turi būti atliktas rengiant detalųjį planą ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentą. Konkrečios vietos ir ploto motyvuotas pagrindimas gali būti sudedamoji detaliojo plano ar specialiojo teritorijų planavimo dokumento dalis arba gali būti parengtas kaip atskiras dokumentas, teikiamas kartu su detaliuoju planu ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentu.
Valstybės institucija ar savivaldybės taryba, pateikdamos Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui pagal žemės sklypo buvimo vietą prašymą paimti žemę visuomenės poreikiams, privalo pagrįsti, kad konkretus visuomenės poreikis objektyviai egzistuoja ir kad šis poreikis negalės būti patenkintas, jeigu nebus paimtas konkretus žemės sklypas, taip pat nurodyti konkrečius tikslus, kuriems numatoma panaudoti paimamą visuomenės poreikiams žemę. <...> Žemės paėmimu visuomenės poreikiams suinteresuota institucija, siekdama pagrįsti tiek konkretaus visuomenės poreikio objektyvų egzistavimą, tiek tam poreikiui patenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumą, Vyriausybės nustatyta tvarka turi atlikti sąnaudų ir naudos analizę. Prašymas paimti žemę visuomenės poreikiams turi būti pagrįstas šios analizės rezultatais, taip pat visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais. <...> (Žemės įstatymo 46 str. 1 d.).
Kai Nacionalinės žemės tarnybos teritorinis padalinys per 30 kalendorinių dienų nuo prašymo paimti žemę visuomenės poreikiams gavimo dienos išnagrinėja valstybės institucijos ar savivaldybės tarybos prašymą paimti žemę visuomenės poreikiams, Nacionalinės žemės tarnybos vadovas priima sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą, jeigu: 1) pateiktas konkretaus visuomenės poreikio objektyvaus egzistavimo pagrindimas, paremtas sąnaudų ir naudos analize bei visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, ir 2) galioja specialusis ar detalusis planas, kuriame nurodytas konkretus visuomenės poreikis ir pateiktas konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimas, paremtas sąnaudų ir naudos analize bei visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais (Žemės įstatymo 46 str. 2 d.).
Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. rugpjūčio 25 d. nutarimu Nr. 924 patvirtintų Žemės paėmimo visuomenės poreikiams taisyklių (su vėlesniais pakeitimais) II dalies, reglamentuojančios žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros pradžią, 2 punkte numatyta, jog žemės paėmimu visuomenės poreikiams suinteresuota institucija, siekdama pagrįsti tiek konkretaus visuomenės poreikio objektyvų egzistavimą, tiek tam poreikiui tenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumą, Taisyklių 3 punkte nustatyta tvarka atlieka sąnaudų ir naudos analizę. Sąnaudų ir naudos analizė gali būti sudedamoji teritorijos, kurioje prašoma paimti žemę visuomenės poreikiams, detaliojo plano ar specialiojo teritorijų planavimo dokumento dalis arba parengiama kaip atskiras dokumentas – Taisyklių 6.4 punkte nurodyto aiškinamojo rašto priedas. Visuomenės poreikio objektyvus egzistavimas ir jam tenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo būtinumas laikomas pagrįstu ir atskiras jo pagrindimas, pagrįstas sąnaudų ir naudos analize, visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, neatliekamas, kai žemę visuomenės poreikiams paimti reikia tam, kad būtų tiesiogiai įgyvendinamas įstatymas, nustatantis konkretų visuomenės poreikį, kuriam tenkinti paimamas tam tikroje vietoje esantis tam tikro ploto žemės sklypas (žemės sklypo dalis), ir nurodantis suinteresuotą instituciją.
Suinteresuota institucija, atlikdama sąnaudų ir naudos analizę: 1) numato kitas konkrečiam visuomenės poreikiui tenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams galimybes, iš jų – kitų žemės sklypų paėmimas visuomenės poreikiams (jeigu tokia galimybė yra) ir esamos situacijos (status quo) išsaugojimas, kai žemės sklypas nepaimamas visuomenės poreikiams; 2) nurodo konkrečiam visuomenės poreikiui tenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo procedūros dalyvius, kurie dėl to patirs naudos ar nuostolių; 3) apskaičiuoja ir palygina konkretaus visuomenės poreikio tenkinimo ir žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams procedūros atlikimo (toliau kartu – projekto įgyvendinimas) ir galimybių, nurodytų Taisyklių 3.1 punkte, sąnaudas ir naudą: (a) išlaidas, būtinas projektui įgyvendinti (taip pat žemės, kurios vertė atliekant sąnaudų ir naudos analizę apskaičiuojama pagal žemės verčių zonų žemėlapius, parengtus Masinio žemės vertinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. gruodžio 12 d. nutarimu Nr. 1523 (Žin., 2012, Nr. 146-7536), įsigijimo išlaidas); b) visuomenės gautiną naudą iš projekto įgyvendinimo naudojant konkretų žemės sklypą šiems visuomenės poreikiams tenkinti; c) tiesioginį poveikį esamų savininkų ir (ar) naudotojų gyvenimo ir darbo sąlygoms, gamtos ištekliams (žemės ūkio naudmenoms, derlingajam dirvožemiui, miškui, vandens telkiniams, natūraliam kraštovaizdžiui ir kitkam)); 4) apskaičiuoja projekto įgyvendinimo ir galimybių, nurodytų Taisyklių 3.1 punkte, grynąją esamą vertę (grynoji esama vertė – iš projekto įgyvendinimo numatomos gauti naudos ir projekto įgyvendinimo sąnaudų, išreikštų pinigais, skirtumas); 5) vertina pagrindines projekto įgyvendinimo rizikas, numato jų valdymo veiksmus; 6) atlieka projekto įgyvendinimo jautrumo analizę – nustato, kokį poveikį projekto įgyvendinimo grynajai esamai vertei daro sąnaudų ir naudos pokyčiai; 7) pateikia išvadą dėl konkretaus žemės sklypo tinkamumo projektui įgyvendinti (Taisyklių 3 p.).
Pagal Taisyklių 6 punktą suinteresuota institucija kartu su prašymu Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui turi pateikti: 1) detalųjį planą arba specialiojo teritorijų planavimo dokumentą; 2) žemės sklypų, kurių visą plotą arba jo dalis numatoma paimti visuomenės poreikiams, taip pat valstybinės žemės sklypų, kurių nuomos ar panaudos sutartis numatoma nutraukti prieš terminą, sąrašą, kuriame turi būti nurodyta: (a) žemės sklypų savininkai ir (ar) kiti žemės naudotojai, jų gyvenamųjų vietų ar buveinių adresai; b) žemės sklypų adresai, unikalūs ir (ar) kadastriniai numeriai, taip pat žemės sklypų bendras plotas ir visuomenės poreikiams paimamo žemės sklypo dalis (kai paimama tik dalis žemės sklypo)); 3) Nekilnojamojo turto kadastro žemėlapio ištrauką su privačių ir valstybinių žemės sklypų ribomis; 4) aiškinamąjį raštą ir Taisyklių 2 punkte nurodytą ir šiame punkte nustatytu atveju parengtą jo priedą; aiškinamajame rašte turi būti nurodyti konkretūs tikslai, kuriems numatoma naudoti paimamą visuomenės poreikiams žemę, o Taisyklių 2 punkte nurodytame aiškinamojo rašto priede – Taisyklių 3 punkte nurodyta sąnaudų ir naudos analizė, taip pat pateiktas konkretaus visuomenės poreikio objektyvaus egzistavimo ir konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimas, pagrįstas šios sąnaudų ir naudos analizės rezultatais ir visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais; konkretaus visuomenės poreikio objektyvaus egzistavimo ir konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimas, pagrįstas sąnaudų ir naudos analizės rezultatais, taip pat visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, gali būti sudedamoji detaliojo plano ar specialiojo teritorijų planavimo dokumento dalis.
Nacionalinės žemės tarnybos teritorinis padalinys per 30 kalendorinių dienų nuo suinteresuotos institucijos pateikto prašymo paimti žemę visuomenės poreikiams gavimo išnagrinėja prašymą, su juo pateiktus dokumentus ir nustatęs, ar paimamas visuomenės poreikiams žemės sklypas atitinka Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 45 straipsnio 1 dalyje nurodytus kriterijus, o prašymas – šio įstatymo 46 straipsnio 1 ir 2 dalių reikalavimus, Nacionalinės žemės tarnybos vadovui teikia vieną iš pasiūlymų: 1) pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą priėmimo, jeigu paimamas visuomenės poreikiams žemės sklypas atitinka bent vieną iš Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 45 straipsnio 1 dalyje nurodytų kriterijų, o prašymas – šio įstatymo 46 straipsnio 1 ir 2 dalių reikalavimus, drauge pateikia: (a) žemės paėmimo visuomenės poreikiams projekto, kuris turi būti rengiamas, kai paimami žemės sklypai nesuprojektuoti specialiojo teritorijų planavimo dokumentuose ar detaliuosiuose planuose (toliau – projektas), teritorijos ribų planą, į kurį įtraukiami: aa) visuomenės poreikiams paimami žemės sklypai; bb) žemės sklypai, kurių dalį reikia paimti visuomenės poreikiams, ir (ar) žemės sklypai, kurie jų arba jų dalies paėmimo visuomenės poreikiams tikslais turės būti pertvarkyti (padalyti, atidalyti, sujungti ar perdalyti); cc) laisvos valstybinės žemės, kuri ribojasi su paimamais visuomenės poreikiams privačios žemės sklypais ar įsiterpusi tarp jų, plotai, kurių reikia visuomenės poreikiams tenkinti ir (ar) kuriuose gali būti formuojami už visuomenės poreikiams paimamus žemės sklypus suteiktini valstybinės žemės sklypai; b) dokumentus ir duomenis, nurodytus Taisyklių 6 punkte; c) Nacionalinės žemės tarnybos vadovo įsakymo dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros pradžios projektą); 2) nepradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros priėmimo, jeigu paimamas visuomenės poreikiams žemės sklypas neatitinka Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 45 straipsnio 1 dalyje nurodytų kriterijų, o prašymas – šio įstatymo 46 straipsnio 1 ir 2 dalių reikalavimų arba nepateiktas bent vienas iš Taisyklių 6 punkte nurodytų dokumentų ar duomenų (Taisyklių 8 p.).
Vadovaujantis Taisyklių 9 punktu, Nacionalinės žemės tarnybos vadovas gautus Taisyklių 8.1 arba 8.2 punkte nurodytus dokumentus per 10 darbo dienų išnagrinėja ir priima motyvuotą sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą arba jos nepradėti. Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendime pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą nurodomas (-i) žemės sklypo (-ų), kuris (-ie) visas (-i) arba kurio (-ių) dalis (-ys) paimama (-os) visuomenės poreikiams, kadastro numeris (-iai) (Taisyklių 11 p.). Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą ar jos nepradėti gali būti skundžiamas ir skundas nagrinėjamas Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 46 straipsnio 6 dalyje nustatyta tvarka (Taisyklių 15 p.).
Iš nurodytų teisės aktų nuostatų matyti, kad visuomenės poreikiams reikalingam konkrečiam objektui statyti (įrengti) konkrečios vietos ir ploto motyvuotas pagrindimas turi būti atliktas rengiant detalųjį planą ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ir yra kaip sudedamoji detaliojo plano ar specialiojo teritorijų planavimo dokumento dalis arba gali būti parengtas kaip atskiras dokumentas, teikiamas kartu su detaliuoju planu ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentu. Taip pat tiek konkretaus visuomenės poreikio objektyvus egzistavimas, tiek tam poreikiui patenkinti reikalingo konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumas pagrindžiamas Vyriausybės nustatyta tvarka atlikus sąnaudų ir naudos analizę, kuria turi būti pagrįstas prašymas Nacionalinei žemės tarnybai paimti žemę visuomenės poreikiams, taip pat visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais. Nesant visuomenės poreikio objektyvaus egzistavimo pagrindimo, paremto sąnaudų ir naudos analize bei visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, taip pat specialiojo ar detaliojo plano, kuriame nurodytas konkretus visuomenės poreikis ir pateiktas konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimas, paremtas sąnaudų ir naudos analize bei visuomeninės naudos, efektyvumo ir racionalumo principais, Nacionalinės žemės tarnybos vadovas negali priimti sprendimo pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą. Be to, teikdama prašymą paimti žemę visuomenės poreikiams Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui, suinteresuota institucija pateikia detalųjį planą arba specialiojo teritorijų planavimo dokumentą; žemės sklypų, kurių visą plotą arba jo dalis numatoma paimti visuomenės poreikiams, taip pat valstybinės žemės sklypų, kurių nuomos ar panaudos sutartis numatoma nutraukti prieš terminą, sąrašą (kuriame, be kita ko, nurodomas paimamo žemės sklypo ir bendras plotas); Nekilnojamojo turto kadastro žemėlapio ištrauką su privačių ir valstybinių žemės sklypų ribomis; aiškinamąjį raštą. Galiausiai galutinį sprendimą pradėti arba nepradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą priima Nacionalinės žemės tarnybos vadovas. Tai reiškia, jog jis iš esmės įvertina suinteresuotos institucijos pateiktus duomenis dėl visuomenės poreikio objektyvaus egzistavimo, kas taip pat apima ir konkretaus žemės sklypo paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimo vertinimą. Todėl Nacionalinės žemės tarnybos vadovui suteikta teisė tiek priimti sprendimą pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą, tiek jos nepradėti.
Remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m., ir kt.). Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.
Taigi, atsižvelgiant į minėtų teisės aktų nuostatas, teismų praktiką, matyti, kad Ginčijamas atsakovo sprendimas prašyti Nacionalinės žemės tarnybos vadovo paimti visuomenės poreikiams atitinkamų žemės sklypų dalis yra tik pagalbinis, tarpinis sprendimas žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros pradžios etape, kuris užbaigiamas Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimu pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą arba jos nepradėti. Ginčijamas sprendimas nėra netgi suinteresuotos institucijos (šiuo atveju – Panevėžio miesto savivaldybės tarybos) prašymas Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui paimti žemę visuomenės poreikiams, kadangi nei byloje yra duomenų apie tokį priimtą prašymą, nei trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba patvirtino, kad tokį prašymą iš atsakovo yra gavęs. Be to, nors tiek Žemės įstatymas, tiek Taisyklės įpareigoja suinteresuotą instituciją kartu su prašymu Nacionalinės žemės tarnybos teritoriniam padaliniui pateikti detalųjį ar specialųjį planą su konkretaus žemės sklypo (taip pat jo dydžio) paėmimo visuomenės poreikiams būtinumo pagrindimu, tačiau, kaip minėta, galutinį sprendimą dėl to priima Nacionalinės žemės tarnybos vadovas – pradėti arba nepradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą. Ir tik toks Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros pradžios etape yra skundžiamas Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka administraciniam teismui (Žemės įstatymo 46 str. 6 d., Taisyklių 15 p.). Nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš bylos duomenų, toks sprendimas dar nėra priimtas.
Taip pat atkreiptinas dėmesys į tai, kad pradėjus žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą, rengiamas žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektas (jei paimamas visuomenės poreikiams žemės sklypas ir (ar) po žemės sklypo dalies, reikalingos visuomenės poreikiams, atidalijimo ar padalijimo liekantis žemės sklypas (sklypai) nebuvo suprojektuoti detaliajame plane ar specialiojo teritorijų planavimo dokumente, taip pat kai yra su paimamu privačios žemės sklypu besiribojantis laisvos valstybinės žemės plotas, kuriame pagal teisės aktus gali būti formuojamas vietoj paimamo visuomenės poreikiams žemės sklypo suteikiamas nuosavybėn kitas žemės sklypas) arba paimamo visuomenės poreikiams žemės sklypo planas (jei paimamas visuomenės poreikiams žemės sklypas ir po žemės sklypo dalies, reikalingos visuomenės poreikiams, atidalijimo ar padalijimo liekantis žemės sklypas (sklypai) suprojektuoti detaliajame plane ar specialiojo teritorijų planavimo dokumente) (Žemės įstatymo 48 str. 1 d.) bei atliekamas visuomenės poreikiams planuojamos paimti žemės ir kito turto vertinimas ir parengiama turto vertinimo ataskaita (Žemės įstatymo 46 str. 7 d.). Galiausiai Nacionalinės žemės tarnybos vadovas priima sprendimą paimti žemės sklypą visuomenės poreikiams pagal patvirtintą žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektą arba paimamo visuomenės poreikiams žemės sklypo planą ir sutartį dėl atlyginimo už visuomenės poreikiams paimamą žemę, kuri sudaroma tarp privačios žemės savininko ir (ar) kito naudotojo ir prašymą paimti žemę visuomenės poreikiams pateikusios institucijos, arba tik pagal patvirtintą žemės paėmimo visuomenės poreikiams projektą, arba paimamo visuomenės poreikiams žemės sklypo planą ir turto vertinimo ataskaitą, jeigu sutartis dėl žemės paėmimo visuomenės poreikiams ir atlyginimo už ją nesudaroma. Sprendime paimti žemę visuomenės poreikiams nurodoma: 1) žemės paėmimo visuomenės poreikiams tikslai; 2) kiekvieno paimamo visuomenės poreikiams žemės sklypo rinkos vertė, nurodyta turto vertinimo ataskaitoje; 3) su žemės sklypo paėmimu visuomenės poreikiams susijusių nuostolių dydis; 4) visuomenės poreikiams paimamo žemės sklypo kadastro duomenys (pagrindinė žemės naudojimo paskirtis, būdas, plotas, kadastro numeris, adresas); 5) žemės savininko ir (ar) kito žemės naudotojo, iš kurių žemės sklypas paimamas visuomenės poreikiams arba su kuriais prieš terminą bus nutraukiama valstybinės žemės panaudos ar nuomos sutartis, vardas, pavardė arba juridinio asmens ar kitos užsienio organizacijos teisinė forma, pavadinimas, kodas; 6) žemės sklypo savininko ir (ar) naudotojo kreditoriaus, inicijavusio turto areštą, ir (ar) turto areštą taikiusio asmens, taip pat kreditorių, kurių naudai žemės sklypas, jo nuomos teisė ar jame esantys statiniai ar įrenginiai yra įkeisti, jeigu atitinkami areštai ir (ar) įkeitimai (hipoteka) sprendimo pradėti žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūrą priėmimo dieną įregistruoti viešuosiuose registruose, vardas, pavardė arba juridinio asmens ar kitos užsienio organizacijos teisinė forma, pavadinimas, kodas; 7) atlyginimo už visuomenės poreikiams paimamą žemės sklypą būdas; 8) suteikiamo nuosavybėn žemės sklypo kadastro duomenys, jeigu atlyginimo būdas – žemės sklypo, kuris ribojasi su paimamu visuomenės poreikiams žemės sklypu, suteikimas (Žemės įstatymo 46 str. 8 d., Taisyklių 29 p.). Taigi, galutinis žemės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros užbaigimo aktas – Nacionalinės žemės tarnybos vadovo sprendimas paimti žemę visuomenės poreikiams, kuriame taip pat nurodomas konkretus paimamas žemės sklypas bei jo dydis (visas arba tik dalis).
Teisėjų kolegija, įvertinusi minėtas Žemės įstatymo, Taisyklių nuostatas, teismų praktiką ir faktines bylos aplinkybes, konstatuoja, kad Ginčijamas atsakovo sprendimas (Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2015 m. spalio 22 d. sprendimas Nr. 1-289) yra tarpinis administracinis aktas ir savarankiškai pareiškėjams teisinių pasekmių nesukelia, todėl negali būti ginčo administraciniame teisme dalyku. Pirmosios instancijos teismas, padaręs tokią išvadą, tinkamai vertino faktines bylos aplinkybes, aiškino bei taikė teisės aktų nuostatas ir nenukrypo nuo administracinių teismų praktikos, suformuotos iš esmės analogiškose bylose, todėl teisėtai ir pagrįstai administracinę bylą nutraukė kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 str. 1 p.).
Atsižvelgusi į tai, teisėjų kolegija sprendžia, jog skundžiamos pirmosios instancijos teismo nutarties atskirajame skunde išdėstytais argumentais naikinti nėra pagrindo, todėl ji paliekama nepakeista, o atskirasis skundas netenkinamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
pareiškėjų P. K., uždarosios akcinės bendrovės „Fabilita“, L. P., P. S. atskirojo skundo netenkinti.
Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. birželio 3 d. nutartį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Anatolijus Baranovas
Stasys Gagys
Vaida Urmonaitė-Maculevičienė