Administracinė byla Nr. A662-1472/2011
Procesinio sprendimo kategorija 13.2.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2011 m. rugsėjo 26 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Laimės Baltrūnaitės, Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės,
sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,
dalyvaujant pareiškėjo atstovei N. J.,
atsakovo atstovams L. E. O., R. R.,
trečiojo suinteresuoto asmens atstovams advokatui Daliui Mecelicai ir E. L.,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos ir trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Solotransa“ apeliacinius skundus dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos skundą atsakovui Kauno miesto savivaldybės administracijai dėl statybos leidimo panaikinimo (tretieji suinteresuoti asmenys – UAB „Solotransa“, UAB „Judex“, UAB „Deilena“, J. S. personalinė įmonė „Gerautus“, UAB „Transridva“, UAB „Landa“, IĮ „Karmelita“, AB „Swedbank lizingas“, AB „SEB lizingas“, K. G. individuali konsultacinė-inovacinė įmonė, UAB „Autoirvis“, IĮ „Arnelita“, UAB „Danske lizingas“, J. R., A. J., V. G., R. R., J. R., Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos).
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija) prašymu (I t., b. l. 4, 5) kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Kauno miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2008 m. balandžio 29 d. išduotą statybos leidimą Nr. 38-5 IT 150-125 (toliau – ir Statybos leidimas).
Nurodė, kad statybos leidimas naikintinas dėl to, jog nėra statytojo UAB ,,Judex“ prašymo išduoti projektavimo sąlygų sąvadą ir nėra Žemės tvarkymo departamento įgalioto atstovo derinimo ant sklypo plano. Teigė, kad Administracijos Miesto plėtros departamento Statybos leidimų ir infrastruktūros skyrius statybos leidimą išdavė neteisėtai, pažeisdamas Statybos įstatymo 6 straipsnio 4 dalies 2 punktą, 23 straipsnio 6 dalies 3 punktą, statybos techninio reglamento STR 1.07.01:2002 ,,Statybos leidimas“ 15.2 punktą. Paaiškino, kad atliekant darbus išduoto statybos leidimo pagrindu, nebus galimybės patekti į magistralinius bei pagrindinius kelius. Statybos objektas yra lietaus nuotekų tinklai, esantys (duomenys neskelbtini), Kaune. Atliekant kasimo darbus bus perkasta gatvė, o per sklypą (duomenys neskelbtini) gatvėje 4a nėra servituto ir privažiavimo į sklypą (duomenys neskelbtini), Kaunas. Nurodė, kad 2008 m. liepos 8 d. Statinio lietaus nuotekų tinklai, (duomenys neskelbtini), projektavimo sąlygų rengimo, jų sąvado išdavimo, statinio projekto rengimo ir statybos leidimo išdavimo procedūrų atitikties teisės aktų reikalavimams patikrinimo akte Nr. 1, skiltyje išvada nurodyta, kad nėra žemės sklypo savininko Kauno miesto žemės tvarkymo departamento nustatyto derinimo spaudo su privalomais rekvizitais. Be to, išduodant statybos leidimą, nebuvo Žemės tvarkymo departamento įgalioto atstovo derinimo ant sklypo plano, žemės sklypo planas nebuvo suderintas, o tik užregistruotas žurnale. Atkreipė dėmesį, jog iš spaudo, esančio ant žemės sklypo plano, matyti, kad nėra skyriaus vedėjo vardo, pavardės ir parašo, derinimo spaudo data ir registracijos numeris turi sutapti su Kauno apskrities viršininko administracijos išduotu raštišku sutikimu, kuris yra vėlesnės datos.
Atsakovas Kauno miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į prašymą (I t., b. l. 18–20) prašė skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Teigė, kad prašyme išdėstyti argumentai ir skundo reikalavimai nėra pagrįsti teisiniais pagrindais. Paaiškino, kad Administracijos Miesto plėtros departamento Statybos leidimų ir infrastruktūros skyrius 2008 m. balandžio 29 d. išdavė UAB ,,Judex“ statybos leidimą Nr. 38-5 IT 150-125 kloti lietaus nuotekų tinklus. Nesutiko su pareiškėjo argumentu, jog UAB ,,Judex“ nepateikė prašymo išduoti projektavimo sąlygų sąvado ir kad nėra Žemės tvarkymo departamento įgalioto atstovo derinimo ant sklypo plano. Nurodė, kad UAB ,,Judex“ prašymas dėl projektavimo sąlygų sąvado išdavimo yra išreikštas. Pabrėžė, kad derinimas atliktas, taip pat yra institucijos spaudas „Suderinta“.
II.
Kauno apygardos administracinis teismas 2010 m. rugsėjo 15 d. sprendimu prašymą atmetė kaip nepagrįstą.
Nurodė Statybos įstatymo 23 straipsnio 9 dalį, pažymėjo, jog iš byloje esančių rašytinių dokumentų matyti, kad Kauno miesto savivaldybės Nuolatinės statybos komisijos posėdžio metu komisijos nariai dėl statybos leidimo išdavimo lietaus nuotekų tinklams UAB ,,Judex“ (duomenys neskelbtini), Kaunas, pritarė. Teigė, kad komisijos sprendimas išduoti statytojui (užsakovui) jo prašomą statybos leidimą ar statybos leidimo neišduoti yra privalomas savivaldybės administracijos direktoriui (jo įgaliotam savivaldybės administracijos valstybės tarnautojui). Sprendimas išduoti statybos leidimą gali būti priimtas tik tuo atveju, kai visi nuolatinės statybos komisijos nariai pritaria statybos leidimo išdavimui. Darė išvadą, kad administracijos direktorius (jo įgaliotas savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas) neturi diskrecijos teisės statybos leidimo išdavimo atžvilgiu ir yra saistomas komisijos sprendimo, kuris šiuo atveju yra išreikštas posėdžio protokolo skiltyje išvada – išduoti leidimą.
Pažymėjo, kad komisijos sprendimas galėjo būti skundžiamas Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka. Nurodė, kad teisines pasekmes sukelia ne tik statybos leidimas, tačiau ir komisijos protokolas, kuriuo duotas sutikimas išduoti statybos leidimą. Atkreipė dėmesį, kad posėdžio metu pareiškėjui buvo išaiškinta teisė skųsti komisijos posėdžio protokolą kaip individualų aktą, sukeliantį teisines pasekmes, tačiau pareiškėjas atsisakė šia teise pasinaudoti ir palaikė skunde išreikštą reikalavimą – panaikinti statybos leidimą. Teismas konstatavo, kad nagrinėjamoje administracinėje byloje vertinimas atliekamas tik toje apimtyje, kuri liečia Administracijos direktoriaus (ar jo įgalioto asmens) funkcijas išduodant statybos leidimą, t. y. ar jis neviršijo savo kompetencijos ribų, ar priimant skundžiamą aktą buvo laikomasi ir paisoma aukštesnės galios teisės aktų, apibrėžiančių savivaldybės administracijos direktoriaus (jo įgalioto asmens) veiklą, ar priimant sprendimą dėl statybos leidimo nepažeistos procedūros, taisyklės, kurios užtikrintų objektyvų aplinkybių vertinimą bei sprendimo pagrįstumą, ar nėra kitų pagrindų, suponuojančių skundžiamo akto panaikinimą.
Pažymėjo, kad iš byloje esančios rašytinės medžiagos matyti, jog UAB ,,Judex“ prašymas išduoti projektavimo sąlygų sąvadą buvo išreikštas. Dėl derinimo nebuvimo ant žemės sklypo plano, teismo nuomone, šias aplinkybes privalėjo patikrinti komisija bei padaryti išvadą ir priimti atitinkamą sprendimą. Pareiškėjui komisijos sprendimo įstatymų nustatyta tvarka neapskundus, teismas dėl šio skundo motyvo nepasisakė. Teigė, kad tiek skunde, tiek teismo posėdžio metu pareiškėjo atstovė neįvardijo, kokių teisės aktų (statybos leidimo išdavimo, savivaldybės administracijos direktoriaus, jo įgalioto asmens veiklos srityse ir pan.) reikalavimų nepaisė Administracijos Miesto plėtros departamento Statybos leidimų ir infrastruktūros skyriaus vedėjas, išduodamas ginčijamą statybos leidimą.
III.
Pareiškėjas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos apeliaciniu skundu (II t., b. l. 172, 173) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – prašymą tenkinti ir panaikinti Statybos leidimą. Nurodo ABTĮ 5 straipsnio 3 dalį, Statybos įstatymo 27 straipsnio 14 dalį ir daro išvadą, kad teismas negalėjo besąlygiškai taikyti ginčo atveju Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, formuojamos nagrinėjant bylas, kai fizinis asmuo ginčija išduotą statybos leidimą ir privalo įrodyti, jog konkretus aktas pažeidžia jo teises ar saugomus interesus bei nėra saistomas ir ribojamas Statybos įstatymo nustatytomis teisėmis, priešingai nei Inspekcija. Pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. birželio 18 d. nutartyje Nr. A822-764/2009 nenurodė, kad yra būtina ginčyti Nuolatinės statybos komisijos protokolą ir nenuginčijus jo panaikino išduotą statybos leidimą.
Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Solotransa“ apeliaciniu skundu (II t., b. l. 189–191) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – tenkinti Inspekcijos skundą. Mano, kad teismas nepagrįstai rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. vasario 12 d. nutartimi Nr. A556-234/2009, kadangi bylų faktinės aplinkybės nesutampa, nes šioje byloje nėra pastatytas leidime nurodytas statybos objektas, o minimoje byloje objektas, nurodytas statybos leidime, buvo pastatytas. Nurodo ABTĮ 92 straipsnį ir teigia, kad komisijos išvada nebuvo kliūtimi tinkamai išnagrinėti pareiškėjo skundą. Teigia, kad teismas nepagrįstai nesirėmė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 24 d. Praktikos, taikant statybos teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimo 20.1, 20.1.3 punktų nuostatomis. Atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 6 d. nutartį Nr. A662-1247/2009.
Atsakovas Kauno miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į apeliacinius skundus (II t., b. l. 194–198) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą ir apeliacinius skundus atmesti. Sutinka su Inspekcijos teigimu, kad administravimo subjektai turi teisę kreiptis į teismą įstatymų nustatytais atvejais, kaip tai numato ABTĮ 5 ir 56 straipsniai, tačiau nesutinka, kad tik dėl įstatymų nustatytų aktų, nes tokio apribojimo teisės aktai nenumato. Atkreipia dėmesį, kad pareiškėjo nurodomoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 5 d. nutartyje Nr. AS63-337/2009 buvo nagrinėjamas pripažinimo tinkamu naudoti akto panaikinimo bei įregistravimo Nekilnojamojo turto registre pripažinimo negaliojančiu klausimas. Daro išvadą, kad bylos nėra panašios. Nurodo Statybos įstatymo 27 straipsnio 4 dalį ir pažymi, kad Inspekcija turėjo teisę ginčyti Nuolatinės statybos komisijos sprendimą. Atkreipia dėmesį, kad apelianto nurodyti ABTĮ 5 ir 56 straipsniai numato institucijų teisę kreiptis į teismą, kad būtų apgintas viešasis interesas, todėl teigia, kad pareiškėjo reikalavimai turi būti suformuoti taip, kad būtų realiai apgintas viešasis interesas. Nurodo Statybos įstatymo 23 straipsnio 9 dalį, pažymi, kad Nuolatinės statybos komisijos posėdžio metu komisijos nariai pritarė statybos leidimo išdavimui ir daro išvadą, kad Administracijos direktorius (jo įgaliotas savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas) neturi diskrecijos teisės statybos leidimo išdavimo atžvilgiu ir yra saistomas Komisijos sprendimo. Mano, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. vasario 12 d. nutartis Nr. A556-234/2009 yra iš esmės panaši į nagrinėjamą administracinę bylą. Teigia, kad teismas nenukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 24 d. Praktikos, taikant statybos teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimo.
Pareiškėjas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos atsiliepimu į apeliacinį skundą (II t., b. l. 199–202) prašo trečiojo suinteresuoto asmens UAB„Solotransa“ apeliacinį skundą tenkinti. Sutinka su apeliacinio skundo argumentais.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl 2008 m. balandžio 29 d. statybos leidimo Nr. 38‑5 IT 150‑125 (I t. b. l. 4, 5), kuriuo UAB „Judex“ buvo leista statyti lietaus nuotekų tinklus (duomenys neskelbtini), Kaune, teisėtumo ir pagrįstumo.
Skundo padavimo pirmosios instancijos teismui metu galiojusioje Statybos įstatymo 23 straipsnio 19 dalyje (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX‑1924 redakcija) buvo įtvirtinta, kad „apskrities viršininko administracija arba Vyriausybės atstovas, arba Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Vyriausybės įgaliotos institucijos turi teisę sustabdyti savivaldybės administracijos direktoriaus (jo įgalioto savivaldybės administracijos valstybės tarnautojo) išduoto statybos leidimo galiojimą nuo prašymo (pareiškimo) dėl šio leidimo panaikinimo pateikimo teismui dienos iki teismo sprendimo, jei šie viešojo administravimo subjektai kreipėsi į teismą dėl leidimo panaikinimo“. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, kad būtent šioje nuostatoje yra įtvirtinta valstybinę statybos priežiūrą vykdančios institucijos teisė, o šią nuostatą vertinant sisteminiu teisės aiškinimo metodu – ir pareiga kreiptis į teismą dėl statybos leidimo panaikinimo, kai statinio statyba pažeidžia teisės aktų reikalavimus, bei sustabdyti statybos leidimo galiojimą ir tuo pačiu vykdomus statybos darbus (2009 m. gegužės 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756‑73/2009). Taigi, nagrinėjamu atveju nėra abejonių dėl pareiškėjui nustatytos kompetencijos kreiptis į teismą, todėl atsakovo apeliacinio skundo argumentai šioje dalyje papildomai nevertintini. Be to, skundo (prašymo) padavimo termino klausimas šioje byloje jau yra išspręstas įsiteisėjusia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. gruodžio 18 d. nutartimi (II t., b. l. 61–64). Kadangi byloje nėra nustatyta jokių naujų reikšmingų aplinkybių šiuo procesiniu klausimu, jis taip pat papildomai nenagrinėtinas.
Iš skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo matyti, kad Kauno apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas pareiškėjo prašymą, iš esmės apsiribojo tik statybos leidimo išdavimo procedūros (savivaldybės administracijos direktoriaus (jo įgalioto savivaldybės administracijos valstybės tarnautojo) veiksmų) po Kauno miesto savivaldybės nuolatinės statybos komisijos 2008 m. balandžio 23 d. protokolinio sprendimo išduoti statybos leidimą (I t., b. l. 25, 26) priėmimo vertinimu. Todėl nagrinėjamu atveju pirmiausia būtina pasisakyti, ar pirmosios instancijos teismas tinkamai apibrėžė šios administracinės bylos nagrinėjimo ribas.
V.
Ginčo teisiniams santykiams taikytino Statybos įstatymo 23 straipsnio 9 dalis (2006 m. spalio 17 d. įstatymo Nr. X‑857 redakcija) nustatė, kad „savivaldybės administracijos direktorius (jo įgaliotas savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas), gavęs statytojo (užsakovo) <...> prašymą [išduoti statybos leidimą] ir kitus dokumentus, perduoda juos Nuolatinei statybos komisijai, kuri privalo patikrinti ir nustatyti, ar statinio projektas atitinka teritorijų planavimo dokumentuose nustatytus statybos sklypo tvarkymo reikalavimus (reglamentą), projektavimo sąlygų sąvado reikalavimus ir Nuolatinės statybos komisijos nuostatuose nurodytus teisės aktus. Komisija protokolu įformina statinio projekto patikrinimo rezultatus ir sprendimu nurodo savivaldybės administracijos direktoriui (jo įgaliotam savivaldybės administracijos valstybės tarnautojui) išduoti statytojui (užsakovui) jo prašomą statybos leidimą ar jo neišduoti“. Atitinkamai ši įstatymo nuostata aiškiai įtvirtina, kad minėtos „komisijos sprendimas išduoti statytojui (užsakovui) jo prašomą statybos leidimą ar statybos leidimo neišduoti yra privalomas savivaldybės administracijos direktoriui (jo įgaliotam savivaldybės administracijos valstybės tarnautojui)“. Analogiška statybos leidimo išdavimo tvarka buvo įtvirtinta ir statybos techninio reglamento STR 1.07.01:2002 „Statybos leidimas“, patvirtinto aplinkos ministro 2002 m. balandžio 30 d. įsakymu Nr. 218, (toliau – ir Reglamentas) 16 punkte (2007 m. gegužės 15 d. įsakymo Nr. D1-259 redakcija).
Iš apžvelgto teisinio reguliavimo aiškiai matyti, kad Nuolatinės statybos komisijos sprendimas išduoti statybos leidimą yra privalomas savivaldybės administracijos direktoriui (jo įgaliotam savivaldybės administracijos valstybės tarnautojui), t. y., esant teigiamam minėtos Komisijos sprendimui, pastarieji viešojo administravimo subjektai neturi diskrecijos teisės statybos leidimo išdavimo (neišdavimo) klausimu.
Tačiau pastaroji aplinkybė, skirtingai nei konstatavo pirmosios instancijos teismas, neleidžia daryti išvados, jog tais atvejais, kai atitinkamas statybos leidimas yra savarankiškas administracinės bylos (skundo) dalykas, t. y. nėra papildomai skundžiamas Nuolatinės statybos komisijos sprendimas, šio administracinio akto teisėtumo ir pagrįstumo analizė apsiriboja tik administracinės procedūros, atliekamos po minėtos Komisijos sprendimo priėmimo, vertinimu.
Tokia išvada pirmiausia darytina atsižvelgiant į aplinkybę, jog pats Nuolatinės statybos komisijos sprendimas išduoti statybos leidimą yra vienas iš savarankiškos ir vientisos administracinės procedūros (statybos leidimo išdavimo), kuri prasideda statytojo (užsakovo) nustatytos formos prašymo bei kitų dokumentų pateikimu (Statybos įstatymo 23 str. 6 d. (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX-1924 redakcija); Reglamento 15 p. (2003 m. gruodžio 12 įsakymo Nr. 639 redakcija) ir pasibaigia statybos leidimo išdavimu (Statybos įstatymo 23 str. 12 d. (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX-1924 redakcija); Reglamento 18 p. (2007 m. gegužės 15 d. įsakymo Nr. D1-259 redakcija), metu priimamų procedūrinių (tarpinių) sprendimų. Teigiamas Nuolatinės statybos komisijos sprendimas dėl statybos leidimo išdavimo savaime nelemia statytojo (užsakovo) bei kitų suinteresuotų asmenų materialinių teisių ir pareigų, susijusių su statytojo (užsakovo) prašyme išduoti statybos leidimą nurodytų statinių statyba (siekiamais vykdyti statybos darbais), atsiradimo ar pasikeitimo, o tik sudaro prielaidas tolimesnius atlikti veiksmus šioje administracinėje procedūroje. Toks Nuolatinės statybos komisijos sprendimas negali būti vertinamas kaip savarankiškas, su aptariama administracine procedūra nesusijusias teisines pasekmes sukeliantis administracinis aktas. Iš tiesų, nors pastarasis sprendimas pagal bendrąją taisyklę įpareigoja savivaldybės administracijos direktorių (jo įgaliotą savivaldybės administracijos valstybės tarnautoją) veikti Statybos įstatymo 23 straipsnio 9 dalyje (2006 m. spalio 17 d. įstatymo Nr. X-857 redakcija) numatytu būdu, konkrečias teisines pasekmes statybos teisinių santykių dalyviams sukelia būtent pagal pastarosios Komisijos sprendimą statytojui (užsakovui) savivaldybės administracijos direktoriaus ar jo įgalioto tarnautojo išduodamas statybos leidimas, t. y. galutinis sprendimas (individualus administracinis aktas), kuriuo įtvirtinamas konkretus administracinės procedūros pabaigos rezultatas.
Minėtas išvadas aiškiai atspindi Statybos įstatymo nuostatų sisteminė analizė, iš kurios yra matyti, kad tik turint galiojantį statybos leidimą (išskyrus išimtinius atvejus, kai atitinkamai statybai šis leidimas nėra privalomas) galima vykdyti statinių statybą (Statybos įstatymo 23 str. 1 ir 24 d. (2006 m. spalio 17 d. įstatymo Nr. X‑857 redakcija) bei realizuoti kitas statytojo teises (Statybos įstatymo 3 str. 2 d. 3 p.; 12 str. 1 d. 4 p.; 15 str. 5 d. 2 p. ir kt.).
Taigi, būtent specialia tvarka kompetentingo subjekto išduodamu dokumentu – statybos leidimu – suteikiama teisė atlikti jame nurodytus statybos darbus ir jam (statybos leidimui) negali būti prilyginti jokie kiti viešojo administravimo subjektų priimami administraciniai aktai (2006 m. rugsėjo 7 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A5‑1265/2006, Administracinių teismų praktika Nr. 10, 2006 m., p. 200–210).
Savo ruožtu paminėta Nuolatinės statybos komisijos sprendimo išduoti statybos leidimą vieta aptariamoje administracinėje procedūroje, taip pat šios procedūros paskirtis bei statybos leidimo teisinis statusas pirmiausia lemia, jog pastarasis Komisijos sprendimas negali būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku (šiuo klausimu pagal analogiją žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A442‑1238/2011, 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011).
To nepaneigia ir Statybos įstatymo 23 straipsnio 9 dalies (2006 m. spalio 17 d. įstatymo Nr. X‑857 redakcija) nuostatos, kad „sprendimas išduoti statybos leidimą gali būti priimtas tik tuo atveju, kai visi nuolatinės statybos komisijos nariai pritaria statybos leidimo išdavimui. Jeigu bent vienas komisijos narys nepritaria statybos leidimo išdavimui, priimamas sprendimas neišduoti statytojui (užsakovui) jo prašomo statybos leidimo. Šis komisijos sprendimas turi būti motyvuotas ir gali būti skundžiamas Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. Apskundus Nuolatinės statybos komisijos sprendimą neišduoti statytojui (užsakovui) jo prašomo statybos leidimo, atsakovais šiose bylose laikomi subjektai, kurių atstovai, įeinantys į Nuolatinės statybos komisijos sudėtį, nepritarė statybos leidimo išdavimui“. Iš tiesų, skirtingai nei nurodo pirmosios instancijos teismas bei atsakovas, iš pacituotos normos loginės ir lingvistinės konstrukcijos yra aiškiai matyti, jog ja įtvirtinta suinteresuoto asmens teisė apskųsti neigiamą Nuolatinės statybos komisijos sprendimą, t. y. sprendimą, kuriuo yra užkertamas kelias tolimesniems statybos leidimo išdavimo procedūros veiksmams atlikti. Pastaroji nuostata nereguliuoja teisinių santykių, susijusių su asmens teise apskųsti Nuolatinės statybos komisijos sprendimą išduoti statybos leidimą.
Toliau būtina pažymėti, kad kaip ir bet kuris individualus administracinis aktas, statybos leidimas administracinio teismo gali būti panaikintas pripažinus jį neteisėtu iš esmės, t. y. savo turiniu prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, neteisėtu dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas administravimo subjektas, ar (ir) neteisėtu dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą (Administracinių bylų teisenos įstatymo 89 str. 1 d.). Taigi, vienas statybos leidimo panaikinimo pagrindų yra administracinės procedūros, kurios pabaigoje priimamas šis galutinis aktas, metu padaryti atitinkami pažeidimai. Todėl nagrinėjant skundus dėl statybos leidimo teisėtumo, privalu, kai tai patenka į pareiškėjo skundu (prašymu) apibrėžtas administracinės bylos ribas, inter alia atlikti administracinės procedūros metu priimamų (atliekamų) procedūrinių (tarpinių) sprendimų (veiksmų), kokiu laikytinas Kauno miesto savivaldybės nuolatinės statybos komisijos 2008 m. balandžio 23 d. protokolinis sprendimas išduoti statybos leidimą (I t., b. l. 25, 26), vertinimą bei šiais procedūriniais (tarpiniais) sprendimais (veiksmais) padarytų pažeidimų (jei tokie buvo) įtaką galutinio aptariamos procedūros sprendimo – statybos leidimo – teisėtumui ir pagrįstumui. Kitaip tariant, pareiškėjai, ginčydami statybos leidimą, neprivalo reikšti savarankiškų reikalavimų panaikinti vientisos administracinės procedūros (statybos leidimo išdavimo) metu priimamą procedūrinį (tarpinį) Nuolatinės statybos komisijos sprendimą išduoti statybos leidimą, tačiau pastaroji aplinkybė neapriboja galimybių ginčyti statybos leidimą, be kita ko, tokiais pagrindais, kurie yra susiję su materialiniu ir (arba) procesiniu (procedūriniu) Nuolatinės statybos komisijos veiksmų, neveikimo ir (arba) priimto sprendimo išduoti statybos leidimą neteisėtumu. Nustačius, kad Nuolatinė statybos komisija negalėjo priimti sprendimo išduoti statybos leidimą, ginčijamas statybos leidimas turi būti panaikintas – ex iniuria non oritur ius (lot. – iš neteisės negali atsirasti teisė)
Be to, atsižvelgiant į tai, jog Statybos įstatyme ir norminiuose teisės aktuose nustatyta statybos leidimo išdavimo procedūra yra nuosekli ir vientisa, skirtingai nei nurodo atsakovas, pripažinus šią procedūrą užbaigiantį (galutinius rezultatus įforminantį) statybos leidimą neteisėtu ir jį panaikinus Administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnyje numatytais pagrindais, teisinės reikšmės netenka ir visi tos pačios administracinės procedūros metu priimti procedūriniai (tarpiniai) sprendimai, sudarę pagrindą priimti neteisėtą statybos leidimą. Todėl, be kita ko, atsižvelgiant į šioje administracinėje byloje pateiktus pareiškėjo skundo argumentus, konstatuotina, jog reikalavimas papildomai ginčyti Nuolatinės statybos komisijos sprendimą išduoti statybos leidimą nagrinėjamu atveju yra laikytinas pertekliniu. Ginčijant statybos leidimą, atskiro (papildomo) reikalavimo panaikinti atitinkamą Nuolatinės statybos komisijos sprendimą išduoti statybos leidimą nepateikimas neužkerta kelio administraciniam teismui patikrinti ir nustatyti, ar statinio projektas bei išduotas statybos leidimas atitinka teritorijų planavimo dokumentuose nustatytus statybos sklypo tvarkymo reikalavimus (reglamentą), projektavimo sąlygų sąvado reikalavimus ir kitus imperatyvius teisės aktų reikalavimus ir šio įvertinimo pagrindu priimti sprendimą dėl statybos leidimo (ne)teisėtumo.
Pastaroji išvada atitinka dominuojančią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, iš kurios matyti, jog siekiant nuginčyti išduotą statybos leidimą, nėra reikalaujama atskirai ginčyti Nuolatinės statybos komisijos sprendimą išduoti statybos leidimą (pvz., žr. 2008 m. rugpjūčio 8 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502‑1476/2008; 2008 m. liepos 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-1320/2008; 2009 m. birželio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822‑764/2009; 2010 m. balandžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502‑476/2010; 2011 m. sausio 17 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A525-62/2011; 2011 m. gegužės 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662‑2204/2011 ir kt.).
Atsižvelgdama į išdėstytas aplinkybes, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai susiaurino šioje administracinėje byloje nagrinėjamo ginčo ribas, iš esmės atsisakydamas vertinti pareiškėjo argumentus dėl ginčijamo statybos leidimo neteisėtumo. Dėl to pirmosios instancijos teismo sprendimas negali būti laikomas motyvuotu, nes pareiškėjo prašyme (I t., b. l. 4, 5) teismui nurodyti galimi teisės aktų pažeidimai, padaryti ginčijamu administraciniu aktu, nebuvo išnagrinėti, t. y. pirmosios instancijos teismas sprendime neanalizavo esminių bylos faktinių ir teisinių aspektų, neatsakė į pareikštus reikalavimus.
VI.
Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas ginčijamo statybos leidimo neteisėtumą, be kita ko, grindžia aplinkybe, jog jį (statybos leidimą) išduodant buvo pažeisti Statybos įstatymo 23 straipsnio 6 dalies 2 punkto (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX‑1924 redakcija) bei Reglamento 15.2 punkto (2004 m. kovo 30 d. įsakymo Nr. D1-151 redakcija) reikalavimai.
Vadovaujantis paminėta įstatymo nuostata, tam, kad gautų statybos (išskyrus griovimą) leidimą, statytojas (užsakovas) savivaldybės administracijos direktoriui (jo įgaliotam savivaldybės administracijos valstybės tarnautojui), be kita ko, turi pateikti Statybos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX-1924 redakcija) numatytus dokumentus, o būtent – „žemės sklypo nuosavybės teisę ar kitą valdymo ir naudojimo teisę patvirtinančius dokumentus, taip pat žemės sklypo bendraturčių sutikimą, jei žemės sklypas priklauso jiems bendrosios nuosavybės teise“. Ši įstatymo nuostata taip pat įtvirtino, jog „atvejus, kai nereikia šiame punkte nurodytų dokumentų, nustato Vyriausybės įgaliota institucija“. Atitinkamai Reglamento 15.2 punktas (2004 m. kovo 30 d. įsakymo Nr. D1-151 redakcija) nustatė, kad, siekdamas gauti statybos leidimą, statytojas privalo pateikti „žemės sklypo nuosavybės teisę ar kitą valdymo ir naudojimo teisę patvirtinančius dokumentus, taip pat žemės sklypo bendraturčių sutikimą, jei žemės sklypas priklauso jiems bendrosios nuosavybės teise. Atvejai, kai šių dokumentų pateikti nereikia, nurodyti [statybos techniniame reglamente STR 1.05.07:2002 „Statinio projektavimo sąlygų sąvadas“, patvirtintame aplinkos ministro 2002 m. balandžio 30 d. įsakymu Nr. 215] <...>“.
Vienas iš tokių atvejų buvo numatytas paminėto statybos techninio reglamento STR 1.05.07:2002 „Statinio projektavimo sąlygų sąvadas“ 23.4 punkte (2004 m. kovo 26 d. įsakymo Nr. D1-138 redakcija) ir apėmė situacijas, „kai valstybės žemėje numatoma statyti susisiekimo komunikacijas ar inžinerinius tinklus ir jų funkcionavimui būtinus kitus statinius, – gavus apskrities viršininko ar jo įgaliotos institucijos raštišką sutikimą“.
Savo ruožtu sistemiškai analizuojant pacituotas įstatymo bei norminių teisės aktų nuostatas galima daryti išvadą, jog tais atvejais, kai statytojas (užsakovas) siekė valstybinėje žemėje, neturėdamas atitinkamos valdymo ar naudojimo teisės į šią žemę, statyti susisiekimo komunikacijas ar inžinerinius tinklus ir jų funkcionavimui būtinus kitus statinius, statybos leidimas galėjo būti išduodamas tik gavus apskrities viršininko ar jo įgaliotos institucijos raštišką sutikimą tokiems statybos darbams atlikti.
Atsakovas, nesutikdamas su pareiškėjo teiginiais, nurodo, jog pastarieji įstatymo ir norminių teisės aktų reikalavimai ginčijamo statybos leidimo išdavimo metu buvo įvykdyti, nes buvo pateikti Kauno apskrities viršininko administracijos Žemės tvarkymo departamento Kauno miesto žemėtvarkos skyriaus 2008 m. sausio 17 d. sutikimas Nr. 3282 „Dėl inžinerinių tinklų ir jų funkcionavimui būtinų kitų statinių statybos/rekonstrukcijos valstybės žemėje“ (I t., b. l. 41) bei su atsakovu suderintas techninis projektas (I t., b. l. 38).
Vertinant šiuos proceso šalių argumentus pirmiausia pastebėtina, jog, kaip matyti iš minėto 2008 m. sausio 17 d. sutikimo Nr. 3282 (I t., b. l. 41) turinio, jis (sutikimas) UAB „Judex“ atlikti ginčo statybos darbus valstybinėje žemėje buvo duotas su aiškiai apibrėžta sąlyga, jog „parengtų inžinerinių tinklų techninį projektą būtina derinti su Kauno miesto žemėtvarkos skyriumi“. Toks sutikimas laikytinas sąlyginiu, t. y. galioja tik tuo atveju, kai yra įvykdomos jame nustatytos sąlygos (šiuo klausimu pagal analogiją žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822‑764/2009). Tai reiškia, jog tam, kad būtų tenkinama Statybos įstatymo 23 straipsnio 6 dalies 2 punkte (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX‑1924 redakcija) bei Reglamento 15.2 punkte (2004 m. kovo 30 d. įsakymo Nr. D1-151 redakcija) numatytos sąlygos statybos leidimui išduoti, nagrinėjamu atveju parengtas projektas privalėjo būti suderintas su Kauno miesto žemėtvarkos skyriumi.
Tačiau susipažinus su šios administracinės bylos medžiaga matyti, jog, skirtingai nei teigia atsakovas, pastaroji sąlyga nebuvo įvykdyta, t. y. parengtas statinio projektas nebuvo suderintas su minėtu subjektu. Nurodomas Kauno miesto žemėtvarkos skyriaus 2008 m. sausio 8 d. spaudas „SUDERINTA“ ant statinio projekto (I t., b. l. 38), nesant nei įgalioto asmens vardo, pavardės ir pareigų, nei jo parašo, negali būti pripažįstamas, kaip savaime patvirtinantis 2008 m. sausio 17 d. sutikime Nr. 3282 nustatytos sąlygos įvykdymą. Byloje nepateikta (nenustatyta) jokių duomenų (aplinkybių), kurie paneigtų šį vertinimą.
Šiomis aplinkybėms konstatuotina, jog kartu su prašymu išduoti statybos leidimą pateiktas Kauno apskrities viršininko administracijos Žemės tvarkymo departamento Kauno miesto žemėtvarkos skyriaus 2008 m. sausio 17 d. sutikimas Nr. 3282, šio prašymo pateikimo bei ginčijamo statybos leidimo išdavimo metu negaliojo, dėl ko išduodant pastarąjį leidimą buvo pažeisti Statybos įstatymo 23 straipsnio 6 dalies 2 punkto (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX-1924 redakcija) bei Reglamento 15.2 punkto (2004 m. kovo 30 d. įsakymo Nr. D1-151 redakcija) reikalavimai. Kadangi dėl padarytų pažeidimų buvo išduotas statybos leidimas statybos darbams valstybinėje žemėje atlikti nesant apskrities viršininko, kaip šios žemės patikėtinio (valdytojo) (Žemės įstatymo 7 str. 1 d. (2006 m. liepos 18 d. įstatymo Nr. X-773 redakcija), sutikimo, o UAB „Judex“ neturėjo šios žemės valdymo ar naudojimo teisių Statybos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto (2003 m. gruodžio 18 d. įstatymo Nr. IX‑1924 redakcija) prasme, toks pažeidimas laikytinas esminiu bei sudarančiu savarankišką ir pakankamą pagrindą 2008 m. balandžio 29 d. statybos leidimą Nr. 38‑5 IT 150‑125 pripažinti neteisėtu ir jį panaikinti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 89 str. 1 d. 1 p.). Pastarosios aplinkybės konstatavimas taip pat eliminuoja teismo pareigą vertinti ir pasisakyti dėl kitų pareiškėjo ir trečiojo suinteresuoto asmens UAB „Solotransa“ nurodomų ginčijamo statybos leidimo negaliojimo pagrindų.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismo sprendimas negali būti laikomas teisėtu ir pagrįstu, jis yra naikintinas priimant naują sprendimą – pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos skundą tenkinti ir atsakovo išduotą 2008 m. balandžio 29 d. statybos leidimą Nr. 38-5 IT 150-125 panaikinti.
VII.
Administracinių bylų teisenos įstatymo 44 straipsnio 1 dalis nustato, kad proceso šalis, kurios naudai priimtas sprendimas, turi teisę gauti iš kitos šalies savo išlaidų atlyginimą. Vadovaujantis to paties straipsnio 2 dalimi, tuo atveju, kai sprendimas priimtas pareiškėjo naudai, šis turi teisę reikalauti atlyginti: sumokėtą žyminį mokestį; kitas išlaidas dėl skundo (prašymo) surašymo ir padavimo; išlaidas, susijusias su bylos nagrinėjimu; transporto išlaidas; gyvenamosios patalpos nuomojimo teismo buvimo vietoje už laiką, kol vyko procesas, ir dienpinigių – 10 procentų patvirtinto taikomojo minimalaus gyvenimo lygio už kiekvieną proceso dieną – išlaidas. Dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota šalis teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu.
Bylos nagrinėjimo metu pareiškėjas pateikė prašymą priteisti iš atsakovo 80,34 Lt transporto išlaidoms atlyginti (III t., b. l. 15). Išlaidų pagrindimui pridėjo: 1) 2011 m. gegužės 3 d. potvarkio Nr. 17P-26, kuriuo buvo komandiruoti pareiškėjo valstybės tarnautojai dalyvauti 2011 m. gegužės 4 d. teismo posėdyje Lietuvos vyriausiajame administraciniam teisme bei skirtas tarnybinis automobilis, patvirtintą kopiją (III t., b. l. 16); 2) įsakymo dėl tarnybinių lengvųjų automobilių sunaudojimų degalų normų patvirtintą kopiją (III t., b. l. 17–19); 3) degalų pirkimo kvitą (III t., b. l. 20). Remdamasi tuo, kad sprendimas priimtinas pareiškėjo naudai, vadovaudamasi nurodytu teisiniu reglamentavimu bei atsižvelgdama į transporto išlaidas pagrindžiančius faktinius duomenis, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad prašymas dėl transporto išlaidų atlyginimo tenkintinas, jas priteisiant iš atsakovo.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu,
n u s p r e n d ž i a:
Pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos ir trečiojo suinteresuoto asmens uždarosios akcinės bendrovės „Solotransa“ apeliacinius skundus tenkinti.
Panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 15 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą.
Pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos skundą tenkinti. Panaikinti Kauno miesto savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento Statybos leidimų ir infrastruktūros skyriaus išduotą 2008 m. balandžio 29 d. statybos leidimą Nr. 38‑5 IT 150‑125.
Priteisti pareiškėjui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos iš atsakovo Kauno miesto savivaldybės administracijos 80,34 Lt transporto išlaidoms atlyginti.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai: Laimutis Alechnavičius
Audrius Bakaveckas
Laimė Baltrūnaitė
Romanas Klišauskas
Virginija Volskienė