Administracinė byla Nr. eA-29-556/2022
Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01206-2020-7
Procesinio sprendimo kategorija 4.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2022 m. sausio 12 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Alytaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse patikslintą pareiškimą atsakovui Alytaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, kurį patikslino, prašydamas ištirti: 1) ar Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimas Nr. T-321 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (įstatymo Nr. 1-533 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. balandžio 3 d.) 4 straipsnio 6 punktą ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 1 punktą; 2) ar Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas), patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimu Nr. T-321 ,,Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, 3 ir 6 punktai atitinka Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo (įstatymo Nr. I-430 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. rugsėjo 1 d.) 26 straipsnio 4 dalies 2 punktą; 3) ar Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimu Nr. T-321 ,,Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, 12.1 papunktis atitinka Lietuvos Respublikos etninės kultūros valstybinės globos įstatymo (įstatymo Nr. VIII-1328 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. gruodžio 1 d.) 10 straipsnio 3 dalį; 4) ar Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimu Nr. T-321 ,,Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, 12.2 papunktis atitinka Lietuvos Respublikos sporto įstatymo (įstatymo Nr. 1-1551 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. vasario 1 d.) 17 straipsnio 10 dalį; 5) ar Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimu Nr. T-321 ,,Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, 12.4 papunktis atitinka Lietuvos Respublikos jaunimo politikos pagrindų įstatymo (įstatymo Nr. XIII-1224 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 3 dalies 3 punktą.
2. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2020 m. birželio 10 d. nutartimi priėmė dalį pareiškėjo patikslinto pareiškimo dėl prašymo ištirti, ar Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimas Nr. T-321 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo (įstatymo Nr. 1-533 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. balandžio 3 d.) 4 straipsnio 6 punktą ir Viešojo administravimo įstatymo (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 1 punktą.
3. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas pareiškime nurodė šiuos pagrindinius argumentus:
3.1. Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimas Nr. T-321 ,,Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-321) yra norminis teisės aktas, atitinkantis norminio teisės akto kriterijus, apibrėžtus Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje: teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei, nes nustato Alytaus miesto savivaldybės biudžeto lėšomis finansuojamų projektų paraiškų teikimo, vertinimo atrankos, lėšų skyrimo tvarką, pagal kurią juridinis asmuo ar juridinių asmenų grupė gali gauti finansavimą. Alytaus miesto savivaldybės tarybos Sprendimo Nr. T-321 preambulėje nurodyta, kad Aprašas patvirtintas vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalimi ir atsižvelgiant į Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašą, patvirtintą Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. sausio 28 d. sprendimu Nr. T-3 „Dėl Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas T-3). Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (įstatymo Nr. 1-533 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. balandžio 3 d.) 16 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Alytaus miesto savivaldybės taryba Sprendimo Nr. T-321 preambulėje nurodė, kad vadovaujasi minėta teisės norma, tačiau nenurodė kokiame konkrečiame įstatyme (įstatymuose) ar jo (jų) pagrindu priimtuose teisės aktuose yra nustatyti savivaldybės įgaliojimai, kurių įgyvendinimui savivaldybės taryba turi teisę priimti Alytaus miesto savivaldybės tarybos Sprendimą Nr. T-321;
3.2. Tarybos Sprendimas Nr. T-3, kuriuo patvirtintas Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybės organizavimo tvarkos aprašas, priimtas įgyvendinant Vietos savivaldos įstatymo 103 straipsnio (Strateginis planavimas savivaldybėje) 5 dalį, kurioje nustatyta, kad strateginio planavimo savivaldybėje organizavimo (savivaldybės strateginio planavimo dokumentų ir jų įgyvendinimą detalizuojančių planavimo dokumentų rengimo, svarstymo ir tvirtinimo, įgyvendinimo stebėsenos, numatytų pasiekti rezultatų vertinimo, ataskaitų dėl planavimo dokumentų įgyvendinimo rengimo ir svarstymo, <...>) tvarką nustato savivaldybės taryba, atsižvelgdama į Vyriausybės nutarimu patvirtintas strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijas;
3.3. Įvertinęs Alytaus miesto savivaldybės tarybos Sprendimo Nr. T-321 preambulėje nurodyto Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalies turinį, ir Alytaus miesto savivaldybės tarybos Sprendimo Nr. T-3 priėmimo teisinį pagrindą – Vietos savivaldos įstatymo 103 straipsnio 5 dalį, pareiškėjas darė išvadą, kad šios teisės normos negali būti laikomos šio sprendimo priėmimo teisiniu pagrindu;
3.4. Aprašo 1 punkte nustatyta, kad Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašas nustato Alytaus miesto savivaldybės biudžeto lėšomis finansuojamų projektų paraiškų teikimo, vertinimo, lėšų skyrimo ir atsiskaitymo už pasiektus rezultatus ir skirtas lėšas tvarką, o Aprašo 2 punkte nustatyta, kad „Iniciatyvos tikslas – įgyvendinant Alytaus miesto savivaldybės kultūros, sporto, švietimo, jaunimo sričių politiką, sudaryti finansines, administracines ir teisines sąlygas aktyvinti miesto bendruomenę, didinti jos vaidmenį, skatinti nevyriausybinių organizacijų veiklą, sudaryti platesnes paslaugų prieinamumo sąlygas“. Aprašo 2 punkte nustatyta, kad savivaldybės biudžeto lėšomis bus finansuojami kultūros, sporto, švietimo, jaunimo sričių projektai. Tačiau nei viename Aprašo punkte, kaip ir Sprendimo Nr. T-321 preambulėje, nenurodoma, kokių įstatymų ar jų pagrindu priimtų teisės aktų įgyvendinimui priimamas šis aprašas, t. y. koks teisės aktas savivaldybės tarybai suteikia įgaliojimus nuspręsti finansuoti jos nustatytų sričių remtinas veiklas bei nustatyti šių veiklų finansavimo būdus;
3.5. Savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos kompetencijos (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 str. 2 d.). Viešojo administravimo įstatymo (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 1 punkte nustatyta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad atsižvelgiant į viešojoje teisėje taikomus įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principus, kurie reiškia, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgaliojimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų normomis ir svarbu, kad institucijos, vykdydamos joms priskirtą veiklą, veiktų tik taip, kaip numato teisės aktai (2014 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-502-727/2014, 2015 m. liepos 31 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-l547-502/2015, 2012 m. sausio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-257/2012, 2015 m. spalio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-l126-492/2015). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. lapkričio 15 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A-631-3304/2011, akcentavo, „kad viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų veikloje taikomas principas – „viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“, ir taip pat pažymėjo, kad atsižvelgus į tai, jog viešojoje teisėje galioja principas, nustatantis, kad viešojo administravimo subjektui leidžiama tik tai, kas yra numatyta jo veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose, todėl viešojo administravimo subjektų veiksmai ir priimtų sprendimų teisėtumas turi būti vertinamas pagal tai, ar jie veikia pagal jiems įstatyme suteiktą kompetenciją.
4. Atsakovas Alytaus miesto savivaldybės taryba (toliau – ir Taryba) atsiliepime į pareiškėjo pareiškimą teigė, jog pareiškėjo patikslintas pareiškimas nepagrįstas.
5. Atsakovas atsiliepime nurodė, kad:
5.1. Tarybos Sprendimo Nr. T-321 projektas buvo parengtas siekiant stiprinti projektų kokybės kontrolę, mažinant administracinę naštą projektų vykdytojams. Šiuo sprendimo projektu taip pat buvo siekiama: užtikrinti galimybę savivaldybės biudžeto lėšomis finansuoti daugiau atskiroms sritims pateiktų paraiškų, kuriuos teikia Juridinių asmenų registre įregistruoti ir veiklą Alytaus mieste vykdantys juridiniai asmenys – nevyriausybiniai subjektai, kurie nėra komercinio pobūdžio ir turi juridinio asmens statusą (nevyriausybinės organizacijos, vietos piliečių grupės, bendruomenės, viešosios įstaigos, vietos organizacijos, jaunimo organizacijos, mokslo organizacijos ir kt.); nustatyti pateiktų projektų finansavimui galimą skirti sumą – ne didesnę kaip 10 000 ir ne mažesnę kaip 1 000 eurų (Aprašo 33 punktas); užtikrinti griežtesnę savivaldybės biudžeto lėšų panaudojimo kontrolę, aiškiau reglamentuoti ataskaitų teikimo, tikrinimo tvarką, sankcijas pareiškėjams, laiku nepateikusiems ataskaitų, ne pagal paskirtį ar neteisėtai panaudojus savivaldybės biudžeto lėšas (Aprašo 67, 68, 70, 79, 80, 81, 82 punktai); užtikrinti tolygesnį bei teisingesnį lėšų atskiroms sritims paskirstymą, reglamentuoti kvotų nustatymo tvarką; nustatyti rodiklius, kurių turėtų siekti projektų vykdytojai (Aprašo 12 punktas); aiškiau reglamentuoti projektų vertinimo tvarką. Visų sričių projektus pagal kokybės ir naudingumo vertinimo kriterijus vertins viena komisija (Aprašo 52, 53, 54, 55, 56, 58, 59, 60 punktai, 16 lentelė). Iki šio Tarybos sprendimo priėmimo atskirų sričių projektai iš savivaldybės biudžeto buvo finansuojami vadovaujantis atskirais aprašais, kuriuose buvo įtvirtinti skirtingi projektų vertinimo, atrankos bei lėšų skyrimo reikalavimai. Tarybos buvo nuspręsta sukurti vieną bendrą, visiems projektams finansuoti tinkantį tvarkos aprašą. Tam, kad būtų patvirtintas Aprašas, projektinė iniciatyva „Tau, Alytau“ turi būti suplanuota strateginiuose dokumentuose bei savivaldybės biudžete numatytos lėšos jai įgyvendinti;
5.2. Alytaus miesto savivaldybės 2020–2022 metų strateginio veiklos plano, patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2020 m. sausio 30 d. sprendimu Nr. T-2 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės 2020–2022 metų strateginio veiklos plano patvirtinimo“, savivaldybės veiklos 26 programoje numatyta priemonė 26.01.01.09 Finansuoti projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ projektus. Šiai priemonei įgyvendinti patvirtinta po 150 000 Eur kiekvieniems 2020–2022 metams. Į Alytaus miesto savivaldybės 2020 metų biudžeto, patvirtinto Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2020 m. sausio 30 d. sprendimu Nr. T-24 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės 2020 m. biudžeto patvirtinimo“, savivaldybės veiklos 26 programą taip pat įtrauktos lėšos finansuoti projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ projektus (150 000 Eur). Šios priemonės finansavimas sudaro tik 0,22 proc. 2020 metų patvirtinto savivaldybės biudžeto. Taigi, Tarybos Sprendimas Nr. T-321 parengtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalimi ir atsižvelgiant į Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašą, patvirtintą Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. sausio 28 d. sprendimu Nr. T-3 „Dėl Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašo tvirtinimo“. Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašas (toliau – ir Strateginio planavimo aprašas), kurio pagrindu buvo parengtas ir priimtas Tarybos Sprendimas Nr. T-321, yra galiojantis ir ginčo tarp šalių dėl to nėra;
5.3. Pagal Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gruodžio 15 d. nutarimu Nr. 1435 „Dėl Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų patvirtinimo“, 2.7 punktą, savivaldybės strateginio veiklos plano programa – esminė savivaldybės strateginio veiklos plano dalis, skirta strateginiam tikslui pasiekti, kurioje nustatomi programos tikslai, uždaviniai, priemonės (projektai), vertinimo kriterijai, jų reikšmės ir asignavimai. Tai atitinka savivaldybės tarybos patvirtinto Strateginio planavimo aprašo 17.4 punktą. Tiek Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų 29 punkte, tiek Tarybos patvirtinto Strateginio planavimo aprašo 18.4 punkte nurodyta, kad savivaldybės strateginio veiklos plano projektas yra savivaldybės biudžeto projekto pagrindas. Savivaldybės biudžeto projekte numatyti asignavimai savivaldybės strateginio veiklos plano programoms įgyvendinti turi atitikti asignavimus, numatytus savivaldybės strateginiame veiklos plane. Dėl savivaldybės strateginio veiklos plano projekto ir savivaldybės biudžeto projekto tvirtinimo eiliškumo (ar pirmiau tvirtinamas savivaldybės strateginis veiklos planas, o po to – biudžetas, ar šie projektai teikiami savivaldybės tarybai tvirtinti tuo pačiu metu) kiekviena savivaldybė sprendžia pati (Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų 50 p.). Kaip buvo matyti iš pateiktų dokumentų, Alytaus miesto savivaldybė tame pačiame tarybos posėdyje tvirtina ir savivaldybės biudžetą, ir strateginį veiklos planą;
5.4. Pareiškėjas neneigė ir pats nurodė, kad Tarybos sprendimas Nr. T-321 susijęs su biudžeto lėšų naudojimu. Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 21 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad kiekviena savivaldybė turi savarankišką biudžetą, o 23 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybių biudžetų asignavimai yra naudojami Vietos savivaldos įstatymui ir kitiems įstatymams įgyvendinti vykdant savivaldybių biudžetų asignavimų valdytojų patvirtintas programas. Programos sąvoka pateikta Biudžeto sandaros įstatymo 2 straipsnio 16 dalyje – strateginio ir (arba) metinio veiklos plano, parengto pagal Vyriausybės patvirtintą Strateginio planavimo metodiką dalis, skirta asignavimų valdytojo strateginiam tikslui įgyvendinti, ir nurodoma, iš ko gali būti planuojami programos asignavimai. Taigi, savivaldybės biudžetas, kaip ir nurodyta teisės akte, patvirtintas pagal programas. Lėšos šiai projektinei iniciatyvai yra patvirtintos 26 programoje. Pareiškėjas neskundė savivaldybės tarybos sprendimo, kuriuo patvirtintas savivaldybės biudžetas, kuriame yra numatytos ir lėšos šiai projektinei iniciatyvai finansuoti. Savivaldybės taryba, Sprendimu Nr. T-321 patvirtindama Aprašą, jame tik detalizavo projektų paraiškų teikimo, vertinimo, atrankos, lėšų skyrimo ir atsiskaitymo už pasiektus rezultatus ir skirtas lėšas tvarką: nustatė finansuojamas sritis, prioritetus, rodiklius, veiklos tikslus, priemones (Aprašo 12 p.), administracinius kriterijus (Aprašo 46 p., 13 lentelė), kokybės vertinimo kriterijus (Aprašo 57 p. 16 lentelė), lėšas (Aprašo 12.1–12.4 p.), atsiskaitymą už jas (XI skyrius), nes konkretūs dalykai, susiję su šia projektine iniciatyva, yra numatyti strateginiame veiklos plane. Kadangi ši projektinė iniciatyva yra įtraukta į savivaldybės strateginį veiklos planą, lėšos jai finansuoti yra patvirtintos savivaldybės biudžete (26 programa), tai atitinka Strateginio planavimo aprašą, kad į strateginio veiklos plano programą turi būti įtraukiamos priemonės (projektai), vertinimo kriterijai, jų matavimo vienetai ir reikšmės, taip pat asignavimai (Aprašo 17.4 ir 18.2 p.), ir jam neprieštarauja. Taigi, Tarybos Sprendimas Nr. 321 ir juo patvirtintas Aprašas atitinka teisės aktus ir tarpusavyje susijęs su savivaldybės strateginio planavimo tvarka ir savivaldybės biudžetu;
5.5. Europos vietos savivaldos chartijos (toliau – ir Chartija), kurią Seimas ratifikavo 1999 m. gegužės 25 d. įstatymu Nr. VIII-1197, 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog vietos savivalda reiškia, kad vietinės valdžios organai pagal įstatymus turi teisę ir gebėjimą tvarkyti ir valdyti pagrindinę viešųjų reikalų dalį, už tai prisiimdamos atsakomybę ir vadovaudamosi vietos gyventojų interesais. Vietinės valdžios organai pagal įstatymų nustatytą kompetenciją turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams (Chartijos 4 str. 2 d.). Pagal Chartijos 9 straipsnio 1 dalį, šalies ekonomikos politika suteikia vietinės valdžios organams teisę turėti atitinkamus savo finansinius išteklius, kuriuos jie savo nuožiūra gali laisvai panaudoti pagal suteiktus įgaliojimus. Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos, patvirtintos Lietuvos Respublikos Seimo 2016 m. gruodžio 13 d. nutarimu Nr. XIII-82, 69 punkte numatyta, kad, siekiant tvarios regionų plėtros, svarbus vaidmuo tenka pačių regionų ir savivaldybių, jų gyventojų, politikų, nevyriausybinių organizacijų iniciatyvumui bei kompetencijai. Seimas, Prezidentas ar Vyriausybė negali žinoti, koks konkretus sprendimas yra geriausias kiekvienai iš 60-ies skirtingų savivaldybių. Visoje Lietuvoje yra gausu savo kraštą mylinčių ir jo gerove suinteresuotų piliečių, o centrinės valdžios užduotis yra sudaryti sąlygas atskleisti šį potencialą. Todėl Taryba, būdama iniciatyvi ir atsižvelgdama į gyventojų nuomonę ir poreikį dalyvauti priimant ir įgyvendinant savivaldybei aktualius sprendimus, patvirtino projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ aprašą. Pareiškėjas nenurodė, kokioms konkrečiai Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašo nuostatoms prieštarauja Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašas, apsiriboja tik formaliais pamąstymais ar samprotavimais. Atkreiptas dėmesys, kad Tarybos sprendimo projektas Vyriausybės atstovui buvo pateiktas teisės aktų nustatyta tvarka, tačiau pastabų ar pasiūlymų dėl sprendimo projekto nebuvo gauta. Vyriausybės atstovas į teismą dėl tarybos sprendimo panaikinimo taip pat nesikreipė. Todėl visiškai neaišku, kokios aplinkybės privertė Vyriausybės atstovą kreiptis į teismą dėl Tarybos Sprendimo Nr. T-321 teisėtumo ištyrimo;
5.6. Savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, kuris turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, savivaldybės taryba veikė pagal jai įstatyme suteiktą kompetenciją, todėl priimtas Sprendimas Nr. T-321 atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktą;
5.7. Pareiškėjas patikslintame pareiškime neargumentuoja savo nuomonės, apsiriboja vien bendro pobūdžio teiginiais, teisės normų išvardijimu – jų turinio citavimu ir neatitikties konstatavimu. Pagal esamą teisinį reguliavimą turėtų būti vykdomas teisingumas pagal teisę, sistemiškai vertinant ne tik aukštesnės galios teisės aktuose įtvirtintą teisinį reguliavimą, tačiau įvertinant ir Aprašo nuostatų reguliavimo tikslus, o ne formaliai taikant pareiškėjo nurodytų teisės aktų straipsnius. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra suformavęs praktiką, kad Vyriausybės atstovas negali pateikti tik bendro pobūdžio reikalavimo, neatlikęs aplinkybių tyrimo. Pareiškėjo pareiškime nenurodytos aplinkybės, kuriomis grindžiamas pareiškimas, taip pat nėra pasiūlyta jokių galimų alternatyvų. Remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. gegužės 19 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A-5-473/2003, negali būti tenkinamas reikalavimas, kuris nepagrįstas jokiais leistinais ir neginčijamais įrodymais. Pareiškėjo prašyme nenurodytos aplinkybės, kuriomis grindžiamas prašymas ir nepateikti jokie įrodymai, patvirtinantys Tarybos Sprendimo Nr. T-321 ar Aprašo neatitiktį įstatymų normoms.
5.8. Išdėstytų argumentų pagrindu, atsakovas teigė, kad Vyriausybės atstovo skundžiamas norminis administracinis aktas yra pagrįstas ir teisėtas, nes jis yra priimtas nepažeidžiant norminių teisės aktų reikalavimų (tiek procedūrinių, tiek ir materialinių).
II.
6. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2020 m. lapkričio 27 d. sprendimu pripažino, jog Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimas Nr. T-321 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, kuriuo patvirtintas Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašas, yra neteisėtas ir prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, įsigaliojusi nuo 2008 m. spalio 1 d.).
7. Teismas nurodė, kad pareiškėjui abejonių kilo dėl Tarybos Sprendimo Nr. T-321 nepakankamo teisinio pagrindimo. Pareiškėjo teigimu, Tarybos Sprendimas Nr. T-321 prieštarauja teisėtumo principui, įtvirtintam Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte (įstatymo Nr. 1-533 redakcija, galiojančia nuo 2020 m. balandžio 3 d.) ir Viešojo administravimo įstatymo (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 1 punkte.
8. Teismas atkreipė dėmesį, jog pareiškėjas galimai neteisingai dėl rašymo apsirikimo nurodė Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkto klaidingą redakciją – įstatymo Nr. 1-533 redakciją, galiojančią nuo 2020 m. balandžio 3 d., kadangi tokios redakcijos nėra, todėl vertino Tarybos Sprendimo Nr. T-321 atitiktis Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui pagal 2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakciją, įsigaliojusią nuo 2008 m. spalio 1 d.
9. Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamos bylos dalykas – Tarybos Sprendimas Nr. T-321. Minėtu sprendimu patvirtinto Aprašo atitiktis aukštesnės galios teisės aktams nebuvo teismo vertinta.
10. Teismas iš Tarybos Sprendimu Nr. T-321 patvirtino Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo projekto Aiškinamojo rašto, nustatė, kad šio projekto tikslas buvo patvirtinti Alytaus miesto savivaldybės biudžeto lėšomis finansuojamų projektų paraiškų teikimo, vertinimo, atrankos, lėšų skyrimo ir atsiskaitymo už pasiektus rezultatus ir skirtas lėšas tvarką. Sprendimo Nr. T-321 projektas buvo parengtas siekiant patobulinti kultūros, sporto, švietimo ir jaunimo projektų finansavimo Alytaus miesto savivaldybės biudžeto lėšomis tvarkos aprašą, patvirtintą 2016 m. rugpjūčio 25 d. tarybos sprendimu Nr. T-235. Tarybos Sprendimo Nr. T-321 projektu siekiama: užtikrinti galimybę savivaldybės biudžeto lėšomis finansuoti daugiau atskiroms sritims pateiktų paraiškų, kuriuos teikia Juridinių asmenų registre įregistruoti ir veiklą Alytaus mieste vykdantys juridiniai asmenys – nevyriausybiniai subjektai, kurie nėra komercinio pobūdžio ir turi juridinio asmens statusą (nevyriausybinės organizacijos, vietos piliečių grupės, bendruomenės, viešosios įstaigos, vietos organizacijos, jaunimo organizacijos, mokslo organizacijos ir kt.); pateiktų projektų finansavimui nustatoma galima skirti suma – ne didesnė kaip 10 000 ir ne mažesnė kaip 1 000 eurų; siekiant užtikrinti griežtesnę savivaldybės biudžeto lėšų panaudojimo kontrolę, aiškiau reglamentuota bei patikslinta ataskaitų teikimo, tikrinimo tvarka, aiškiau reglamentuotos sankcijos pareiškėjams, laiku nepateikusiems ataskaitų, ne pagal paskirtį ar neteisėtai panaudojus savivaldybės biudžeto lėšas; siekiant užtikrinti tolygesnį bei teisingesnį lėšų atskiroms sritims paskirstymą, reglamentuota kvotų nustatymo tvarka; reglamentuoti rodikliai, kurių turėtų siekti projektų vykdytojai; aiškiau reglamentuota projektų vertinimo tvarka. Visų sričių projektai pagal kokybės ir naudingumo vertinimo kriterijus vertintini vienos komisijos.
11. Taigi, Tarybos Sprendimu Nr. T-321 patvirtintas Aprašas sujungė įvairių sričių projektus, finansuojamus iš savivaldybės biudžeto, kurie buvo rengiami vadovaujantis įvairiais aprašais, skirtingai reguliavusiems projektų vertinimo, atrankos bei lėšų skyrimo reikalavimus.
12. Pareiškėjas abejones dėl minėto Sprendimo Nr. T-321 atitikties pirmiau nurodytiems įstatymams iš esmės argumentavo tuo, jog atsakovas priimdama sprendimą, kuriuo patvirtino Aprašą, jo nepagrindė teisės aktais, suteikiančiais atsakovui teisę priimti norminio pobūdžio aktą, numatantį biudžeto lėšomis finansuojamų atskirų sričių projektų paraiškų teikimo, vertinimo, atrankos, lėšų skyrimo ir atsiskaitymo už pasiektus rezultatus ir skirtas lėšas tvarką.
13. Teismas nurodė, kad Sprendimas Nr. T-321, kuriuo patvirtintas Aprašas, priimtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalimi, atsižvelgiant į Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašą, patvirtintą Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. sausio 28 d. sprendimu Nr. T-3 „Dėl Strateginio planavimo Alytaus miesto savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašo tvirtinimo“. Strateginio planavimo aprašas, patvirtintas Tarybos Sprendimu Nr. T-3, kuriuo buvo grindžiamas Sprendimas Nr. T-321, reglamentuoja Alytaus miesto savivaldybės strateginio planavimo sistemą, planavimo dokumentų rengimo tvarką, įgyvendinimo organizavimą, stebėseną, koregavimą ir atsiskaitymą už rezultatus, taip pat nustatyto savivaldybės bendruomenės įtraukimo į strateginio planavimo procesą būdus. Minėtas Strateginio planavimo aprašas parengtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 41 punktu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gruodžio 15 d. nutarimu Nr. 1435 patvirtintomis Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijomis. Tačiau, teismo vertinimu, Strateginio planavimo apraše nėra apibrėžta savivaldybės tarybos kompetencija priimti norminius aktus biudžeto lėšomis finansuojamų projektų paraiškų teikimo, vertinimo, atrankos, lėšų skyrimo ir atsiskaitymo srityje.
14. Teismas apžvelgęs Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkto (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, įsigaliojusio nuo 2008 m. spalio 1 d.) ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) 3 straipsnio 1 punkto nuostatas, nurodė, kad nurodytas teisinis reglamentavimas reiškia, jog vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Šiame kontekste teismas pažymėjo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje yra ne kartą akcentavęs, jog viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik pagal jiems priskirtą kompetenciją, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, tuo pačiu būtų pažeistas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimai administracinėse bylose Nr. I-1-4/2006, Nr. I-8-15/2007, Nr. I-444-4/2008). Administracinėje byloje Nr. I-444-4/2008 išplėstinė teisėjų kolegija konstatavo, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui ir kitiems teisėkūros subjektams, inter alia teisėkūros subjektų pareigą leisti teisės aktus tik neviršijant savo įgaliojimų.
15. Teismas pabrėžė, kad sprendžiant savivaldybės kompetencijos tam tikroje teisinio reglamentavimo srityje klausimą, nagrinėjamos bylos atveju priimant sprendimą dėl biudžeto lėšomis finansuojamų projektų įgyvendinimo savivaldybėje atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo pirmiausia yra būtina vadovautis specialiuoju įstatymu, kuris šiuos teisinius santykius reglamentuoja.
16. Įvertinęs Konstitucinio Teismo (2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai) ir Lietuvos Respublikos vyriausiojo administracinio teismo (nutartys administracinėse bylose Nr. I 04/2006 ir Nr. I-02/2006) nurodytus argumentus, teismas konstatavo, jog teisėkūros subjektas, šiuo atveju atsakovas, nepagrindė teisės aktais įgaliojimų ir teisės priimti Tarybos Sprendimą Nr. T-321, kuriuo buvo patvirtintas Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašas, tuo pažeisdamas įstatymo viršenybės principą, reiškiantį, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p.), ir teisėtumo principą, kuris reiškia, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 1 d. 6 p. (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, įsigaliojusio nuo 2008 m. spalio 1 d.).
17. Atsižvelgdamas į pirmiau išdėstytus argumentus ir aplinkybes, teismas konstatavo, jog Tarybos Sprendimas Nr. T-321, kuriuo patvirtintas Aprašas, neteisėtas ir nepagrįstas, nes prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (įstatymo Nr. VIII- 1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, įsigaliojusi nuo 2008 m. spalio 1 d.).
III.
18. Atsakovas Taryba padavė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
19. Atsakovas apeliaciniame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismo pateiktų įrodymų vertinimas nurodytų teisės aktų kontekste neatitinka faktinių aplinkybių, yra formalus bei nepagrįstas ir pakartodamas pareiškimo motyvus, papildomai nurodo nesutikimo su pirmosios instancijos teismo sprendimu argumentus:
19.1. Tarybos sprendimas priimtas 2019 m. spalio 31 d., o pareiškėjas pareiškime prašo ištirti ir nurodo Vietos savivaldos įstatymo Nr. 1-533 redakciją, galiojančią nuo 2020 m. balandžio 3 d., nors šia redakcija buvo pakeisti Vietos savivaldos įstatymo 13, 14 ir 15 straipsniai (2020 m. kovo 31 d. Vietos savivaldos įstatymo Nr. 1-533 13, 14 ir 15 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. XIII-2829), o ne 4 straipsnis. Pareiškėjas netinkamai suformulavo pareiškimo reikalavimą, nenurodė, kodėl Tarybos sprendimas neatitinka būtent šių įstatymų redakcijų, todėl toks prašymas turėjo būti paliktas nenagrinėtu. Tačiau pirmosios instancijos teismas sprendime daro išvadą, jog „pareiškėjas galimai neteisingai dėl rašymo apsirikimo“ nurodė klaidingą redakciją, nors byloje nėra jokių įrodymų, pagrindžiančių teismo padarytą išvadą (pareiškėjas nesikreipė į teismą ir netikslino savo prašymo dėl klaidingai nurodytos įstatymo redakcijos). Be to, nors pirmosios instancijos teismas nurodė Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktą, tačiau Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnis (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, galiojanti nuo 2008 m. spalio 1 d.) neturi dalių. Atsakovo nuomone, teismas savo iniciatyva negali nuspręsti dėl kokių priežasčių Vyriausybės atstovas savo pareiškime nurodė būtent tokią įstatymo redakciją, be to, teismas nepasiūlęs Vyriausybės atstovui tikslinti pateikto prašymo, savo iniciatyva padaro išvadą dėl rašymo apsirikimo, todėl vien šių argumentu pagrindu, pirmosios instancijos teismo sprendimas turi būti panaikintas;
19.2. Atsakovas nesutinka su teismo vertinimu, jog Sprendimas Nr. T-321 negalėjo būti priimtas dėl to, kad Strateginio planavimo apraše nėra apibrėžta savivaldybės tarybos kompetencija priimti norminius aktus biudžeto lėšomis finansuojamų projektų paraiškų teikimo, vertinimo, atrankos, lėšų skyrimo ir atsiskaitymo srityje. Priešingai, pagal Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gruodžio 15 d. nutarimu Nr. 1435 „Dėl Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų patvirtinimo“, 2.7 punktą, savivaldybės strateginio veiklos plano programa – esminė savivaldybės strateginio veiklos plano dalis, skirta strateginiam tikslui pasiekti, kurioje nustatomi programos tikslai, uždaviniai, priemonės (projektai), vertinimo kriterijai, jų reikšmės ir asignavimai. Tai atitinka Tarybos patvirtinto Strateginio planavimo aprašo 17.4 punktą. Be to, Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gruodžio 15 d. nutarimu Nr. 1435, 2.2 punkte nurodyta, kad projektas – veiksmai, kuriais siekiama per apibrėžtą laiką ir su tam tikrais ištekliais sukurti unikalų ir pamatuojamą produktą ar paslaugą. Tiek Strateginio planavimo savivaldybėse rekomendacijų 29 punkte, tiek ir savivaldybės tarybos patvirtinto Strateginio planavimo aprašo 18.4 punkte nurodyta, kad savivaldybės strateginio veiklos plano projektas yra savivaldybės biudžeto projekto pagrindas. Savivaldybės biudžeto projekte numatyti asignavimai savivaldybės strateginio veiklos plano programoms įgyvendinti turi atitikti asignavimus, numatytus savivaldybės strateginiame veiklos plane. Kadangi „Tau, Alytau“ projektinė iniciatyva yra įtraukta į savivaldybės strategini veiklos planą, lėšos jai finansuoti yra patvirtintos savivaldybės biudžete (26 programa), tai atitinka Strateginio planavimo aprašą, kuris tarpusavyje susijęs su savivaldybės strateginio planavimo tvarka ir savivaldybės biudžetu, o savivaldybės biudžeto, savivaldybės strateginių planų ir strateginio planavimo savivaldybėje organizavimo tvarkos aprašo tvirtinimas yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d. 15, 40, 41 p.). Atsižvelgiant į nurodytą teisinį reglamentavimą, savivaldybės taryba turėjo teisę priimti Sprendimą Nr. T-321;
19.3. Atsakovas nesutinka su teismo pozicija, jog Tarybos Sprendimu Nr. 321 patvirtinto Aprašo atitiktis aukštesnės galios teisės aktams nevertintinas. Aprašas yra sudedamoji (neatskiriama) sprendimo dalis, o ir pačiame Tarybos sprendime yra tik preambulė ir vieno sakinio dėstomoji dalis: „Patvirtinti Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašą (pridedama)“. Todėl pirmosios instancijos teismas pripažindamas, kad Sprendimas Nr. T-321, kuriuo patvirtintas Aprašas yra neteisėtas ir prieštarauja nurodytiems teisės aktams, tuo pačiu pripažino ir Aprašą neteisėtu, nors Aprašo atitikties aukštesnės galios teisės aktams nevertino, kadangi, kaip minėta aukščiau, Aprašas savaime, jo nepatvirtinus Tarybos sprendimu, neturi jokios juridinės galios. Pirmosios instancijos teismas visiškai nesivadovavo tyrimo ir betarpiškumo principais, kad prireikus teismas bylos aplinkybes, turinčias reikšmės bylai teisingai išspręsti, tiria ex officio. Todėl neištyrus visų byloje esančiu įrodymų, teismo priimtas sprendimas yra neteisėtas ir naikintinas;
19.4. Tarybos sprendimas, kuriuo patvirtintas Aprašas, priimtas 2019 m. spalio 19 d., ir tik 2020 m. vasario 17 d. t. y. praėjus beveik keturiems mėnesiams po jo priėmimo, buvo gautas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse 2020 m. vasario 14 d. teikimas Nr. TR1-5(5.1) „Dėl Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019-10-31 sprendimo Nr. T-321 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ panaikinimo“. Tarybai nepriėmus sprendimo dėl Tarybos Sprendimo Nr. T-321 panaikinimo, pareiškėjas 2020 m. gegužės mėnesį kreipėsi į teismą ne dėl įpareigojimo jį panaikinti, bet dėl šio teisėtumo ištyrimo (tikėtina todėl, kad buvo praleistas sprendimo apskundimo terminas, o galbūt dėl to, kad pareiškėjas, kuriam įstatymu suteikta teisė tikrinti teisės aktų projektus, pastabų jam neturėjo). Tai patvirtina Vyriausybės atstovo nuoseklios ir pagrįstos teisinės argumentacijos nebuvimą, kreipimosi į teismą dėl tarybos sprendimo teisėtumo ištyrimo nepagrįstumą ir prieštaravimą teisinei logikai. Pareiškėjas nepagrindė ir nenurodė, dėl kokių priežasčių neapskundė šio norminio teisės akto ir tik praėjus ilgesniam laikui kreipėsi į teismą dėl Tarybos sprendimo teisėtumo ištyrimo;
19.5. Teismas priėmė sprendimą vienpusiškai, siaurai atsižvelgdamas tik į deklaratyvų Lietuvos Respublikos Konstitucijos, Vietos savivaldos ir Viešojo administravimo įstatymų komentavimą, nevertino atsakovo, priimančio sprendimus savivaldybės vardu, išdėstytų argumentų, sistemiškai nevertino Konstitucijoje įtvirtintos ir savivaldybėms suteiktos kompetencijos, kurios savivaldybių taryboms suteikia atitinkamas teises ir pareigas, ir apsiribojęs tik Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkto bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkto nuostatomis, priėmė nepagrįstą sprendimą;
19.6. Išdėstytų argumentų pagrindu, atsakovas mano, kad teismo priimtas sprendimas neteisingai atskleidė ginčo esmę, nenustatė visų teisiškai reikšmingų aplinkybių, teismo išvados nėra paremtos byloje pateiktais įrodymais, jiems prieštarauja, todėl toks teismo sprendimas turėtų būti panaikintas. Teisės aktų nuostatos suponuoja išvadą, kad Alytaus miesto savivaldybės taryba, kaip viešojo administravimo subjektas, nepažeidė įstatymų viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia, objektyvumo ir teisėtumo principų, veikė teisėtai, neviršydama įgaliojimų bei suteiktos kompetencijos ribose ta apimtimi, kuri apibrėžta teisės aktais, todėl Vyriausybės atstovo skundžiamas norminis administracinis aktas turėtų būti pripažintas teisėtu.
20. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
21. Pareiškėjas atsiliepime nesutinka su apeliaciniame skunde išdėstytais argumentais bei nurodo, kad:
21.1. Atsakovas, vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalimi, taiko Tarybos Sprendimą Nr. T-3, neatsižvelgdamas į tai, koks yra šio sprendimo priėmimo teisinis pagrindas, bei kas minėtu sprendimu yra reglamentuojama. Atkreipia dėmesį į tai, kad Sprendimas Nr. T-3 priimtas įgyvendinant Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 41 punkte nustatytą savivaldybės tarybos išimtinę kompetenciją – strateginio planavimo organizavimo tvarkos aprašo tvirtinimas, o pagal Vietos savivaldos įstatymo 103 straipsnio 5 dalį nustatant strateginio planavimo savivaldybėje organizavimo tvarką atsižvelgiama į Vyriausybės nutarimu patvirtintas strateginio planavimo savivaldybėje rekomendacijas. Sprendimu Nr. T-3 patvirtintame tvarkos apraše nėra nustatyta (o atsižvelgiant į strateginio planavimo organizavimo tvarkos turinį, nurodytą Vietos savivaldos įstatymo 103 straipsnio 5 dalyje, ir negali būti nustatyta) savivaldybės tarybos kompetencija priimti norminius teisės aktus dėl biudžeto lėšomis finansuojamų projektų paraiškų teikimo, vertinimo, lėšų skyrimo bei atsiskaitymo;
21.2. Atsakovas apeliaciniame skunde nurodo, kad teismas nevertino savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinto Aprašo atitikties aukštesnės galios teisės aktams ir su ,,tokia pirmos instancijos teismo pozicija negalime sutikti, nes Aprašas yra sudedamoji (neatskiriama) sprendimo dalis“, tačiau atsakovas neatsižvelgia į tai, kad teismui nustačius, jog viešojo administravimo subjektas, priimdamas atitinkamą teisės aktą, viršijo savo įgaliojimų ribas, nebelieka pagrindo ir teisinės prasmės tirti, ar Sprendimu Nr. T-321 patvirtintas Aprašas atitinka kitų teisės aktų reikalavimus (žr., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-146-1917/2012);
21.3. Atsakovas cituoja Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1, 3 dalis bei konstatuoja, kad ,,tiek savivaldybės taryba, tiek ir administracijos direktorius turi viešojo administravimo teises ir pareigas“, taip pat nurodo, kad viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba. Pareiškėjas pažymi, kad Vyriausybės atstovas neteigia, kad savivaldybės taryba nėra viešojo administravimo subjektas, bet būdama viešojo administravimo subjektu privalo vadovautis įstatymo viršenybės, teisėtumo principais;
21.4. Apeliaciniame skunde atsakovas nurodo ir pateikia Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 29 straipsnio 1 dalį ir teigia, kad ,,pareiškėjas nepagrindė ir nenurodė, dėl kokių priežasčių neapskundė šio norminio teisės akto ir tik praėjus ilgesniam laikui kreipėsi į teismą dėl šio tarybos sprendimo teisėtumo ištyrimo“, tačiau neatsižvelgia į šio straipsnio 3 dalį, kurioje nustatyta, kad pareiškimų (prašymų), kuriuose prašoma ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą padavimo administraciniam teismui terminai nenustatomi. Apeliantas neatsižvelgia ir į tai, kad Vyriausybės atstovas privalo vadovautis ir specialiuoju įstatymu – Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu, reglamentuojančiu Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų įgyvendinimo tvarką.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
22. Vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalimi, šioje byloje pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos ABTĮ 140 straipsnio 2 dalyje nurodytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos. Todėl šios bylos apeliacinėje proceso stadijoje pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumas ir pagrįstumas vertinamas atsižvelgiant tik į apeliaciniame skunde akcentuojamus aspektus.
23. Atsakovas nurodo, kad teismas neturėjo teisinio pagrindo pats tikslinti Vyriausybės atstovo pateikto prašymo (žr. nutarties 19.1 p.), savivaldybės Taryba turėjo teisę priimti Sprendimą Nr. T-321 (žr. nutarties 19.2 p.), nebuvo tirtas paties Aprašo atitikimas aukštesnės galios teisės aktams (žr. nutarties 19.3 p.), Pareiškėjas nenurodė, kodėl neapskundė šio norminio teisės akto ir tik praėjus ilgesniam laikui kreipėsi į teismą dėl savivaldybės tarybos sprendimo teisėtumo ištyrimo.
24. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatomi taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (pvz., 2003 m. kovo 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003; 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A403-3/2007; 2012 m. gegužės 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-210/2012; 2013 m. kovo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-555/2013 Administracinė jurisprudencija. 2013, 25, p. 180-191) – ginčo dėl Aprašo teisinio statuso nekyla.
25. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija pasisakydama dėl pirmojo apeliacinio skundo argumento, išdėstyto nutarties 19.1 punkte, pažymi, kad Vyriausybės atstovas pareiškime nurodė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą ir šio įstatymo Nr. 1-533 redakciją, galiojančią nuo 2020 m. balandžio 3 d. – tokia redakcija yra (https://www.infolex.lt/ta/590519).
26. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai atliko korektūrą (žr. nutarties 8 p.) ir priimant apskųstą teismo sprendimą pripažino, kad „<...> Alytaus miesto savivaldybės tarybos 2019 m. spalio 31 d. sprendimas Nr. T-321 „Dėl Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, kuriuo patvirtintas Alytaus miesto savivaldybės projektinės iniciatyvos „Tau, Alytau“ atrankos ir finansavimo tvarkos aprašas, yra neteisėtas ir prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (įstatymo Nr. VIII-1234 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.) ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija, įsigaliojusi nuo 2008 m. spalio 1 d.)“.
27. Norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Kaip yra pažymėjusi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2014 m. lapkričio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014, reikalaujama, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui būtų nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Aptariamame prašyme (pareiškime) neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Nesant dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko, byla dėl norminio administracinio akto teisėtumo, kurioje nėra tyrimo dalyko, nenagrinėtina administraciniame teisme, o tai yra pagrindas šią bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 103 straipsnio 1 punktas) (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; Administracinė jurisprudencija. 2014, 28, p. 54-64, 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015; 2016 m. balandžio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A641-442/2016).
28. Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytų asmenų pareigos argumentuoti kontekste pažymėtina, jog iš minėtoje administracinių teismų praktikoje suformuotų proceso taisyklių išplaukia ir reikalavimas, kad abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą pateikęs pareiškėjas savo abejonę paprastai turi grįsti (argumentuoti) remdamasis galiojančiomis ginčo teisiniams santykiams aktualiomis teisės aktų normomis (galiojančiu teisiniu reglamentavimu). Tokį vertinimą pagrindžia ir tai, kad neretai konkrečios teisės normos turinys bei jos taikymo ypatumai nustatomi ją (normą) analizuojant (aiškinant) kitų teisės normų, įtvirtintų tiek tame pačiame, tiek kituose teisės aktuose, kontekste. Todėl pastarųjų (reikšmingas) pasikeitimas (panaikinimas) gali iš esmės pakeisti ir tikrinamos norminio administracinio akto normos aiškinimo bei taikymo taisykles, be kita ko, apsprendžiančias šios normos santykį su įstatymu ar Vyriausybės norminiu aktu, kurių atitikčiai ji yra tikrinama (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; Administracinė jurisprudencija. 2014, 28, p. 54-64).
29. Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 3 dalyje taip pat numatyta, kad prie pareiškimo ištirti norminio administracinio ar kito bendro pobūdžio teisės akto teisėtumą turi būti pridėtos skundžiamo teisės akto, taip pat įstatymo ar Vyriausybės norminio teisės akto, kuriam prieštarauja skundžiamas norminis administracinis aktas, kopijos. Prie administracinės bylos šios kopijos buvo pridėtos. Vadinasi, pirmosios instancijos teismas, prieš atlikdamas taisymus (rašymo apsirikimą, kaip nurodoma pirmosios instancijos teismo – žr. nutarties 8 p.) vis dėlto turėjo suteikti galimybę pareiškėjui galbūt pasitaisyti arba pasiklausti ir tik tada spręsti pateiktą klausimą iš esmės.
30. Juk būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam teisės aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Abstraktų, t. y. su individualiąja byla nesusijusį, prašymą nagrinėjantis administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko). Tokio pobūdžio bylose atliktino tyrimo administraciniuose teismuose specifika pirmiausia reikalauja aiškiai nurodyti, kokios konkrečios ginčijamo norminio administracinio akto nuostatos (jų dalys) bei kokia apimtimi galbūt prieštarauja atitinkamiems įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (jų dalims). Pati pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę akto (jo dalies) teisėtumu. ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyto abstraktaus prašymo (pareiškimo) atveju būtent aiškūs ir teisiškai motyvuoti argumentai paprastai leidžia proceso šalims bei bylą nagrinėjančiam administraciniam teismui identifikuoti, kokia apimtimi kvestionuojama norminio administracinio akto nuostatos (jos dalies) atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir atitinkamai apibrėžia norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribas (šiais klausimais žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015; kt.).
31. Atsižvelgiant į jau aptartą norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifiką, darytina išvada, kad priimant sprendimą nebuvo atsižvelgta į pirmiau išdėstytas nuostatas, todėl byla perduotina pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
32. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisinė galimybė užbaigti bylą paneigiama, nes tik tiksliai apsibrėžus bylos nagrinėjimo ribas, bus galima atsakyti į kitus teisiškai reikšmingus argumentus, kaip, pavyzdžiui, į nurodytą nutarties 19. 1 punkte, kurio atžvilgiu, visų pirma, turi pasisakyti Regionų apygardos administracinis teismas, taip paliekant teisinę galimybę bylos šalims bent kartą pasinaudoti apeliacija.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144
straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Atsakovo Alytaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. lapkričio 27 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Ričardas Piličiauskas
Veslava Ruskan
Arūnas Sutkevičius