Administracinė byla Nr. A-2736-415/2018
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02439-2017-1
Procesinio sprendimo kategorijos: 20.2.3.2; 21.3.7; 57.1.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2018 m. sausio 24 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Ričardo Piličiausko,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos N. S. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos N. S. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos apsaugos ministerijai dėl įsakymo panaikinimo, grąžinimo į pareigas ir darbo užmokesčio už priverstinės pravaikštos laiką bei neturtinės žalos priteisimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėja N. S. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu (t. I, b. l. 1–12), prašydama: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro (toliau – ir Ministras) 2017 m. birželio 14 d. įsakymą Nr. K-470 „Dėl N. S. atleidimo iš pareigų“ (toliau – ir Įsakymas Nr. K-470, Įsakymas dėl pareiškėjos atleidimo iš pareigų); 2) grąžinti pareiškėją į Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – ir Ministerija) Teisės departamento direktoriaus pareigas; 3) priteisti iš Ministerijos negautą darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką; 4) priteisti iš Ministerijos 5 000 Eur neturtinės žalos; 4) priteisti iš Ministerijos bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėja skundą grindžia šiais argumentais:
2.1. Įsakymu Nr. K-470 pareiškėja buvo atleista iš Teisės departamento direktoriaus pareigų panaikinus jos pareigybę. Ministerijoje nėra atsisakoma departamentų, kaip administracinių struktūrinių padalinių. Panaikinto Teisės departamento skyriai išliko, tačiau jie pavaldūs kancleriui, kuris koordinuos skyrių veiklą. Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymai nėra realūs, o atlikti siekiant vienintelio tikslo – sudaryti prielaidas atleisti buvusių Ministerijos departamentų vadovus. Pareiškėjos teigimu, Teisės departamento veikla yra kompleksiškai susijusi su visomis Ministerijai priskirtomis valdymo sritimis, teisės taikymu ir teisėkūra, jam tenkantis darbo krūvis ir jo apimtis atskleidžia darbo sudėtingumą, todėl sprendimas nebekoordinuoti šio departamento, kaip struktūrinio padalinio, yra nepagrįstas objektyviomis aplinkybėmis. Nagrinėjamu atveju dėl Ministerijos valdymo struktūros pakeitimo nebuvo atliktas pagrįstas realus pagrindimas. Pareiškėjai, atsižvelgiant į jos administracinio darbo patirtį (20 metų), faktą, jog jai nė karto nebuvo teikti priekaištai dėl darbo rezultatų, bei aukštą kvalifikaciją, turėjo būti pasiūlytos atitinkamo padalinio vadovo pareigos, tačiau tai nebuvo padaryta, Ministerija su ja nebendradarbiavo. Be to, nepagrįstai panaikinant būtent Teisės departamentą, pareiškėja jaučiasi diskriminuojama kitų Ministerijos departamentų, kurie nėra panaikinami, atžvilgiu. Pareiškėja yra kitos politinės partijos, nei šiuo metu Ministerijai vadovaujantys asmenys, narė, todėl mano, jog, priimant skundžiamą Įsakymą Nr. K-470, yra vykdomas susidorojimas su kitai politinei partijai priklausančiais asmenimis. Pareiškėja visada drąsiai vykdė savo pareigas siekdama, kad Ministerijoje būtų laikomasi įstatymų, būtų užtikrintas teisėtumas, nebijodavo pateikti neigiamas išvadas ar nepritarti sprendimų rengėjams ir priėmėjui, todėl jos atleidimas iš tarnybos parodo, jog vadovybė tikisi, kad kiti tarnautojai principingai elgtis bijos. Ministerijos vadovybė buvo nusistačiusi prieš pareiškėją ir siekė atsikratyti jos, pareiškėja buvo nušalinama nuo bet kokių esminių Ministerijos sprendžiamų klausimų, dalis teisės aktų projektų pareiškėjai nebuvo teikiami vertinti, nors pagal teisės aktus atitinkamų teisės aktų projektų vertinimą privalėjo atlikti Teisės departamentas. Be to, pareiškėja buvo išbraukta iš visų Ministerijai pavaldžių viešųjų įstaigų stebėtojų tarybų sudėties. Ministerijos vadovybei taip pat nepatiko pareiškėjos pozicija dėl profesinės sąjungos steigimo.
2.2. Pagal Ministerijos veiklą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus Ministro 2017 m. balandžio 4 d. įsakymas Nr. V-385 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos administracijos struktūros tvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas Nr. V-385) ir Ministro 2017 m. balandžio 4 d. įsakymas Nr. K-332 „Dėl Sveikatos apsaugos ministerijos pareigybių sąrašo tvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas Nr. K-332), kurių pagrindu priimtas skundžiamas Įsakymas dėl pareiškėjos atleidimo iš pareigų, prieš juos pasirašant Ministrui privalėjo būti peržiūrėti, išnagrinėti ir vizuoti kelių Ministerijos tarnautojų, įskaitant Teisės departamento direktorių arba jo funkcijas vykdantį valstybės tarnautoją.
2.3. Iš Ministro Įsakymų Nr. V-385 ir Nr. K-332 matyti, kad savarankiškų asmens sveikatos priežiūros ir teisės srities skyrių veiklos koordinavimą vykdys ne departamento direktoriai, o kiti asmenys, todėl aptartų departamentų ir jų direktorių pareigybių panaikinimas turi būti vertinimas tik kaip fiktyvus struktūros pertvarkymas, sukuriant prielaidas atleisti departamentų vadovus, kadangi pati struktūrinių padalinių koordinavimo funkcija išlieka, tik ji pavesta vykdyti kitiems asmenims, o ne departamentų direktoriams, kaip tą imperatyviai nustato Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas. Abejonių dėl Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymo realumo kelia ir tai, kad Teisės departamento veiklą pavesta koordinuoti Ministerijos kancleriui, kuris net nėra teisininkas. Be to, deklaruoti struktūriniai pertvarkymai nėra įgyvendinti, kadangi skundo teismui pateikimo metu Ministerijos kanclerio pareigybės aprašyme nėra nustatytos kanclerio funkcijos, susijusios su minėtų padalinių (skyrių) darbo organizavimu ar koordinavimu. Iš Ministerijos darbo reglamento nuostatų matyti, kad Ministerijos kanclerio funkcijos apribotos dėl Ministerijos individualaus pobūdžio teisės aktų personalo klausimais vizavimo, o tai prieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 31-1 straipsnio 2 dalies 4 ir 5 punktams ir Ministerijos pozicijai, jog Teisės departamento funkcijos yra perduodamos Ministerijos kancleriui.
2.4. Nuo Įsakymų Nr. V-385 ir Nr. K-332 priėmimo iki skundžiamo Įsakymo dėl pareiškėjos atleidimo iš pareigų priėmimo pareiškėjai nebuvo pasiūlytos jokios kitos pareigos. Kiek pareiškėjai žinoma, iki Įsakymų Nr. V-385 ir Nr. K-332 Ministras pasirašė įsakymus dėl Teisės departamento ir galbūt kitų Ministerijos administracijos padalinių laisvų (neužimtų) pareigybių panaikinimo, t. y. panaikino neužimtas pareigybes, o po to pradėjo struktūrinius pertvarkymus. Pareiškėjos nuomone, atitinkamos pareigybės buvo naikinamos tam, kad nebūtų galima taikyti Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalyje nustatytos garantijos, t. y. kad nebūtų jokių laisvų pareigybių, kurias būtų galima pasiūlyti pareiškėjai. Vadovaujantis administracinių teismų praktika, teisės aktų reikalavimais, pareiškėja turi absoliučią pirmumo teisę toliau dirbti Ministerijoje teisės ir personalo srityje.
2.5. Pranešimas, kad po dviejų mėnesių bus atleista iš atsakingų pareigų po beveik 20 metų pareiškėją labai sukrėtė, ji sunkiai išgyveno tokią situaciją, jautėsi morališkai sužlugdyta, kamavo nemiga, nežinomybė dėl ateities, nepasitikėjimas žmonėmis, valstybėje jautėsi nesaugiai. Gautas darbo užmokestis buvo vienintelis pareiškėjos pragyvenimo šaltinis, ji yra išsituokusi, turi išlaikyti dukrą. Dėl susiklosčiusios situacijos patyrė didelius dvasinius išgyvenimus ir moralinę žalą, lankėsi pas gydytojus. Kadangi neturtinė žala, pasireiškusi dvasiniais išgyvenimais, sukrėtimu, emocine depresija, sveikatos pablogėjimu, atsirado dėl neteisėto atleidimo iš darbo, t. y. Ministerijos neteisėtų veiksmų, pareiškėjai turi būti priteista neturtinė žala.
3. Atsakovas Ministerija atsiliepime į pareiškėjos skundą (t. I, b. l. 69–84) prašė jį atmesti.
4. Atsiliepimą Ministerija grindė argumentais:
4.1. Ministras nuo 2017 m. birželio 15 d. panaikino 11 pareigybių, įskaitant Teisės departamento direktoriaus pareigybę. Kadangi buvo panaikintas Ministerijos Ryšių su visuomene skyrius, buvo įsteigta vienintelė nauja pareigybė – Sveikatos strateginės plėtros skyriaus patarėjo pareigybė, susijusi su sveikatos politikos strateginio planavimo ir sveikatos politikos įgyvendinimo viešinimo stiprinimu. Ministerijos administracijos struktūra realiai buvo pertvarkyta 2017 m. birželio 15 d., panaikinti kai kurie iki tol veikę administracijos struktūriniai padaliniai, sumažintas pareigybių administracijoje skaičius.
4.2. Iš ankstesnės Ministerijos administracijos struktūros matyti, kad Teisės departamento direktorius koordinavo dviejų departamentui pavaldžių skyrių – Atstovavimo ir teisės taikymo skyriaus bei Teisėkūros ir teisinio vertinimo skyriaus veiklą, o Teisės departamento direktoriaus pareigybė buvo skirta efektyviai planuoti ir organizuoti departamento darbą, užtikrinti, kad Ministerijos veikla ir jos rengiamų tvarkomųjų dokumentų, įsakymų ir kitų teisės aktų projektai neprieštarautų teisės aktams, užtikrinti Ministerijos atstovavimą teismuose ir kitose institucijose, užtikrinti Ministerijos įgyvendinamų sveikatos apsaugos srities valstybės valdomų funkcijų, susijusių su naryste Europos Sąjungoje, vykdymą. Teisės departamento direktoriaus pareigybės paskirtyje nustatytas funkcijas, susijusias su Ministerijos įgyvendinamų sveikatos apsaugos srities valstybės valdomų funkcijų, susijusių su naryste Europos Sąjungoje, vykdymu atlieka Ministerijos Tarptautinio bendradarbiavimo skyriaus vedėjas.
4.3. Teisės departamentas buvo pavaldus Ministerijos kancleriui, todėl po pertvarkymų likę Atstovavimo ir teisės taikymo bei Teisėkūros ir teisinio vertinimo skyriai tapo tiesiogiai pavaldūs Ministerijos kancleriui, kuris pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 31-1 straipsnio 2 dalies 4 punktą dalyvauja organizuojant ir koordinuojant Ministro Pirmininko ir Vyriausybės pavedimų vykdymą, teisės aktų projektų rengimą ir derinimą, vadovaudamasis strateginiu planu ir kitais strateginio planavimo dokumentais, užtikrina Ministerijos rengiamų teisės aktų projektų ir kitų sprendimų suderinamumą, taip pat organizuoja Ministerijos nuostatų, Ministerijos administracijos padalinių nuostatų, valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis ir gaunančių darbo užmokestį iš valstybės biudžeto ir valstybės pinigų fondų, pareigybių sąrašo, pareigybių aprašymų ir Ministro įsakymų projektų rengimą.
4.4. Ministerijai nėra žinoma, kokiai politinei partijai pareiškėja priklauso. Valstybės tarnautojus į pareigas priimant ar atleidžiant iš pareigų nėra vertinamas jų priklausomumas politinei partijai. Ministras, naudodamasis jam suteikta diskrecijos teise, patvirtino Ministerijos administracijos struktūrą, kurioje išskirtinai dėl valdymo efektyvinimo ir lėšų taupymo tikslų, individualiai įvertinus kiekvieno struktūrinio padalinio funkcijas, jo organizacinę struktūrą, tarnautojų pakopinio valdymo poreikį, buvo panaikintas Teisės departamentas, todėl pareiškėja, kaip jo vadovė, buvo atleista nediskriminuojant jos kitų asmenų atžvilgiu. Nė vienas departamento direktorius ar skyriaus vedėjas nedalyvaudavo vadovybės pasitarimuose, todėl konstatuoti išskirtinio pareiškėjos nušalinimo nuo klausimų sprendimo nėra pagrindo. Pareiškėjos pareigybės paskirtis buvo užtikrinti jai pavaldžių skyrių veiklos organizavimą ir koordinavimą, o ne politikos formavimą, todėl pareiškėjos noras patarti Ministrui nėra ir nebuvo būtina jos funkcijų vykdymo forma.
4.5. Atlikus struktūrinius pertvarkymus buvo įsteigta tik viena nauja Sveikatos strateginės plėtros skyriaus patarėjo pareigybė (A lygio 15 kategorijos), kurios funkcijos nėra analogiškos Teisės departamento direktoriaus pareigybės funkcijoms. Pareiškėja neatitinka pastarajai pareigybei keliamų specialiųjų reikalavimų, todėl šios pareigos jai pagrįstai nebuvo siūlomos. Taip pat pareiškėjos įspėjimo laikotarpiu buvo panaikinta buvusi laisva Vidaus audito skyriaus patarėjo (A 15) pareigybė, kuri tapo laisva valstybės tarnautojui savo noru atsistatydinus, tačiau pareiškėja neatitiko specialiųjų pareigybės reikalavimų, be to, ši pareigybė tapo nebereikalinga, todėl buvo panaikinta. Daugiau laisvų valstybės tarnautojų pareigų visą pareiškėjos įspėjimo laikotarpį Ministerijoje nebuvo, nauji valstybės tarnautojai į Ministeriją taip pat nebuvo priimami. Dėl pareiškėjos argumentų, jog be jos žinios buvo panaikinta laisva Teisėkūros ir teisinio vertinimo skyriaus vyriausiojo specialisto pareigybė, atsakovas pažymėjo, kad Ministerijoje neužimtos pareigybės buvo panaikintos pirmiausia dėl to, kad jos buvo laisvos. Be to, aptarta pareigybė buvo panaikinta dar iki pareiškėjai įteikto pranešimo apie planuojamą atleidimą, o pati pareiškėja vizavo pareigybės panaikinimą ir pritarė, kad minėta pareigybė nebereikalinga.
4.6. Pareiškėja nepagrįstai vadovaujasi pirmenybės teisės būti palikta dirbti institutu, kadangi nagrinėjamu atveju buvo panaikinta tik Teisės departamento direktoriaus pareigybė ir iš einamų pareigų buvo atleista tik pareiškėja. Be to, ji nenurodė, kokios kitos to paties lygio ir kategorijos arba žemesnės kategorijos naujai įsteigtos pareigybės jai turėjo būti siūlomos, nes, kaip buvo minėta, tokių nebuvo.
4.7. Ministerijos teigimu, rengiamų dokumentų vizavimo aspektai yra įstaigos vidaus procedūros klausimas (vidaus administravimas), kuris negali būti teisminio vertinimo objektas. Ministras gali bet kada nustatyti kitokią dokumentų pasirašymo tvarką. Įsakymus Ministras be pareiškėjos vizos pasirašė, nes projektai sukėlė teisines pasekmes jai pačiai. Be to, tai, kad įsakymai priimti be pareiškėjos vizos, nepatikrinta projektų atitiktis įstatymams ir teismų praktikai, yra teisiškai nereikšminga aplinkybė. Ministras, pasinaudodamas jam suteikta diskrecijos teise tvarkyti Ministerijos struktūrą bei siekdamas pagerinti ir optimizuoti administracijos padalinių veiklą, panaikino Teisės departamentą, todėl pareiškėjos argumentai, jog atlikti Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymai prieštarauja teisės aktų reikalavimams, yra nepagrįsti ir nevertintini. Nagrinėjamu atveju įvyko realūs struktūriniai pertvarkymai, dėl kurių neliko pareiškėjos eitų pareigų. Ministerija, nepažeisdama teisės aktų reikalavimų, įspėjo pareiškėją apie pareigybės panaikinimą ir galimą atleidimą iš valstybės tarnybos. Todėl nesant neturtinei žalai atsirasti būtinų Ministerijos neteisėtų veiksmų ar neveikimo pareiškėjos prašymas priteisti neturtinę žalą atmestinas. Be to, prašoma neturtinės žalos atlyginimo suma yra nepagrįsta, neatitinka teismų praktikoje panašiose bylose priteisiamo neturtinės žalos atlyginimo dydžio.
II.
5. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. rugsėjo 27 d. sprendimu (t. I b. l. 170–184) pareiškėjos skundą atmetė kaip nepagrįstą, priteisė atsakovui iš pareiškėjos 1 331 Eur teismo išlaidų, patirtų bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme.
6. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Ministras 2017 m. balandžio 4 d. įsakymu Nr. V-385 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos administracijos struktūros tvirtinimo“, įsigaliojusiu 2017 m. birželio 15 d., patvirtino Ministerijos administracijos struktūrą, o 2017 m. balandžio 4 d. įsakymu Nr. K-332 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos pareigybių sąrašo tvirtinimo“, įsigaliojusiu 2017 m. birželio 15 d., patvirtino Ministerijos pareigybių sąrašą; Ministras 2017 m. balandžio 4 d. pranešimu Nr. BR-1091 „Dėl pareigybės panaikinimo“ (toliau – ir Pranešimas Nr. BR-1091) informavo pareiškėją, kad nuo 2017 m. birželio 15 d. naikinama Teisės departamento direktoriaus (karjeros valstybės tarnautojo A lygio, 18 kategorijos) pareigybė; Ministras 2017 m. birželio 14 d. priėmė įsakymą Nr. K-470 „Dėl N. S. atleidimo iš pareigų“, kuriuo atleido pareiškėją iš pareigų.
7. Vertindamas pareiškėjos argumentus, kad Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymas buvo įvykdytas pažeidžiant procedūrą, kadangi Ministras, prieš priimdamas ir pasirašydamas Įsakymus Nr. V-385 ir Nr. K-332, nepateikė jų pareiškėjai, kaip Teisės departamento direktorei, peržiūrėti, išnagrinėti ir vizuoti, pirmosios instancijos teismas sutiko su Ministerijos argumentu, kad šių įsakymų projektai buvo susiję su pareiškėjai kilsiančiomis teisinėmis pasekmėmis ir juos pateikus pareiškėjai vertinti nebūtų užtikrintas įsakymų objektyvumas ir nešališkumas, todėl šis pažeidimas nelaikytinas esminiu.
8. Dėl Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymo prieštaravimo imperatyviam teisiniam reglamentui ir netikslingumo bei nepagrįstumo pirmosios instancijos teismas, remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymėjo, kad viešojo administravimo subjekto struktūros tvarkymas – tai vidaus administravimo veiklos forma, kuria ne tik užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas, bet ir jam priskirtų viešojo administravimo funkcijų įgyvendinimas. Kiekvienas viešojo administravimo subjektas, spręsdamas įstatymų leidėjo pavestus uždavinius, turi diskrecijos teisę, nepažeisdamas imperatyvių teisės aktų reikalavimų, veikti, inter alia (be kita ko), tvarkyti savo struktūrą taip, kad tie uždaviniai būtų įgyvendinti laiku ir tinkamai, laikantis efektyvumo, objektyvumo bei kitų viešojo administravimo principų (žr. 2012 m. gruodžio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-3085/2012, 2011 m. sausio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A62-340/2011, 2017 m. vasario 7 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A-1053-662/2017 ir kt.). Pagal teismų praktiką, teismas, nagrinėjantis bylą dėl atleidimo iš darbo teisėtumo, neįgalintas vertinti darbovietės struktūrinių pertvarkymų tikslingumo ir pagrįstumo (žr. nutartis administracinėse bylose Nr. A756-346/2011, Nr. A492-1954/2012, Nr. A520-43/2013, taip pat Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2007 m. balandžio 27 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-204/2007 ir kt.).
9. Atsižvelgęs į išdėstytus argumentus, teismas konstatavo, kad pareiškėjos nurodyti įsakymai buvo priimti nepažeidžiant įstatymų, Ministras neviršijo savo kompetencijos, o Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymas neprieštarauja Ministerijos tikslams ir uždaviniams, bei sutiko su atsakovu, kad nelikus tarpinės grandies valdymas tapo efektyvesnis.
10. Pareiškėja iš Ministerijos Teisės departamento direktoriaus pareigų buvo atleista remiantis Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 9 punktu, pagal kurį iš valstybės tarnybos valstybės tarnautojas yra atleidžiamas, kai yra panaikinama jo pareigybė. Teismų praktikoje laikomasi pozicijos, kad teismas tokio pobūdžio bylose yra įgalintas tirti ir nustatyti, ar darbovietės struktūriniai pertvarkymai yra realūs, nėra fiktyvūs, turintys tikslą tik pagrįsti darbo sutarties nutraukimą su konkrečiu darbuotoju (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėse bylose Nr. A756-346/2011, Nr. A492-1954/2012, Nr. A520-43/2013, taip pat Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2007 m. balandžio 27 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-204/2007 ir kt.). Aplinkybė, kad dalis pareiškėjos iki atliktų struktūrinių pertvarkymų vykdytų funkcijų išliko, nesudarytų pagrindo daryti vienareikšmišką išvadą, jog išliko ir pagal Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 9 punkto atleisto valstybės tarnautojo pareigybė (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-247/2010, 2012 m. balandžio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-1954/2012, 2012 m. gruodžio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-3085/2012, 2012 m. birželio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2348/2012 ir kt.).
11. Iš Įsakymu Nr. V-385 patvirtintos naujos Ministerijos administracijos struktūros matyti, jog po Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymo Ministerijoje Teisės departamentas yra panaikintas, o jį sudariusių skyrių (Teisėkūros ir teisinio vertinimo skyriaus bei Atstovavimo ir teisės taikymo skyriaus) kontroliavimas ir koordinavimas perduotas Ministerijos kancleriui, kuris, kaip matyti iš Ministerijos kanclerio pareigybės aprašyme nurodytų funkcijų, ir iki Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymo vykdė (ir vykdo) Ministerijos padalinių (įskaitant ir panaikintą Teisės departamentą) veiklos koordinavimą ir kontroliavimą. Bylos medžiaga patvirtina, jog pertvarkius Ministerijos administracijos struktūrą buvo įsteigta nauja Sveikatos strateginės plėtros skyriaus patarėjo (A 15) pareigybė, kurios veiklos sritis – ryšiai su visuomene ir žiniasklaida sveikatos srityje.
12. Neapsiribodamas formaliu fakto nustatymu, kad buvo priimtas skundžiamas įsakymas, kuriuo panaikinta pareiškėjos pareigybė, išnagrinėjęs struktūrinius pertvarkymus, išanalizavęs panaikintos Teisės departamento direktoriaus pareigybės funkcijas ir funkcijų perskirstymą tarp padalinių, pirmosios instancijos teismas darė išvadą, jog Teisės departamento direktoriaus pareigybės funkcijos buvo panaikintos, tiesiogiai Ministerijos kancleriui pavedus Atstovavimo ir teisės taikymo bei Teisėkūros ir teisinio vertinimo skyrių veiklos koordinavimą, t. y. Teisės departamento direktoriaus pareigybės aprašymo 7 punkte išvardytos funkcijos, remiantis bylos medžiaga, nebuvo perduotos naujai įsteigtai pareigybei, o jų buvo atsisakyta. Todėl pareiškėjos pareigybė buvo panaikinta realiai. Atsižvelgdamas į minėtas aplinkybes, teismas darė išvadą, kad byloje nėra pagrindo spręsti, jog pareiškėjos pareigybės panaikinimas nebuvo realus.
13. Ministerijos veiksmai, susiję su pareiškėjos atleidimo iš pareigų vykdymu, turi užtikrinti visas teises ir garantijas, kurios įstatymų ir juos įgyvendinančių teisės aktų yra garantuojamos atleidžiamai pareiškėjai. Viena iš tokių garantijų yra įtvirtinta Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, jog karjeros valstybės tarnautojas, kurio pareigybė naikinama, paskiriamas į kitas to paties lygio ir kategorijos karjeros valstybės tarnautojo pareigas, o jei tokių pareigų nėra ir valstybės tarnautojas sutinka, – į žemesnės kategorijos pareigas. Jei iki pareigybės panaikinimo karjeros valstybės tarnautojas į kitas pareigas nepaskiriamas, jis iš pareigų atleidžiamas. Ši garantija be išlygų gali būti taikoma tik tuo atveju, kai tarnautojas pretenduoja į pareigybes, kurių aprašyme nėra nustatyti specialieji reikalavimai. Priešingu atveju, ši garantija gali būti ribojama tokio tarnautojo dalykinių savybių atitiktimi specialiųjų reikalavimų kriterijams, t. y. ši garantija galės būti taikoma tik tuo atveju, jei tarnautojo dalykinės savybės atitiks pareigybės, į kurią tarnautojas pretenduoja, aprašyme nustatytus specialiuosius reikalavimus.
14. Ministerija pateikė duomenis, iš kurių matyti, kad, Ministrui priėmus Įsakymus Nr. V-385 ir Nr. K-332, buvo dvi laisvos pareigybės: Europos Sąjungos paramos skyriaus specialisto (A2 – pagal darbo sutartį), įsteigta 2017 m. kovo 14 d., ir Europos Sąjungos paramos skyriaus specialisto (A2 – pagal darbo sutartį), įsteigta 2017 m. vasario 1 d. 2017 m. birželio 15 dieną buvo dvi laisvos pareigybės: Europos Sąjungos paramos skyriaus specialisto (A2 – pagal darbo sutartį), įsteigta 2017 m. vasario 1 d., ir Sveikatos strateginės plėtros skyriaus patarėjo (A 15), įsteigta 2017 m. birželio 15 d.
15. Bylos duomenys patvirtina, kad pareiškėja apie galimą atleidimą iš pareigų buvo informuota 2017 m. balandžio 4 d., o iš pareigų atleista 2017 m. birželio 14 d. Faktą, kad Ministerija bendradarbiavo su pareiškėja įspėjimo apie galimą atleidimą ir atleidimo iš pareigų laikotarpiu, patvirtina tai, jog Ministras 2017 m. balandžio 11 d., gavęs pareiškėjos raštą, į jį atsakė 2017 m. gegužės 5 d. raštu Nr. (1.1.36-16)4-1725 „Dėl informacijos pateikimo“, kuriame ir nurodė pareiškėjai, jog iki šiol (t. y. iki 2017 m. gegužės 5 d.) Ministerijoje nėra laisvų karjeros valstybės tarnautojų pareigybių, kurių specialiuosius reikalavimus ji atitiktų, taip pat informavo, kad viso pranešimo apie pareigybės panaikinimo metu, atsiradus galimybei, pareiškėjai bus pasiūlytos kitos pareigos bei pateikta visa išsami informacija apie laisvas karjeros valstybės tarnautojų pareigybes.
16. Taigi dėl Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymo buvo įsteigta tik viena nauja Sveikatos strateginės plėtros skyriaus patarėjo (A 15) pareigybė. Įvertinęs Ministro 2017 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. V-614 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos Sveikatos strategijos plėtros skyriaus patarėjo pareigybės aprašymo tvirtinimo“ patvirtintą pareigybės aprašymą, pirmosios instancijos teismas sutiko su Ministerijos argumentu, jog pareiškėja neatitiko naujai įsteigtos pareigybės specialiųjų reikalavimų, todėl Ministerija, nors nauja pareigybė ir yra žemesnės kategorijos, nei pareiškėjos panaikinta pareigybė, nepažeisdama Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos pareiškėjos garantijos, nesiūlė jai naujų pareigų.
17. Pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime taip pat pažymėjo, jog pareiškėja abstrakčiai ir deklaratyviai nurodė, kad turi teisę dirbti Teisės ir personalo skyriuje, tačiau įvertinus faktines bylos aplinkybes akivaizdu, jog nuo pareiškėjos įspėjimo iki atleidimo iš pareigų Ministerijoje nebuvo laisvų kitų pareiškėjos eitų pareigų lygio ir kategorijos karjeros valstybės tarnautojo pareigų, taip pat nebuvo žemesnės kategorijos pareigų, kurių specialiuosius reikalavimus ji atitiktų. Teismas sutiko su Ministerijos pozicija, kad atleisdamas asmenį pagal Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 9 punktą dėl pareigybės panaikinimo darbdavys nėra saistomas pareigos tokiam asmeniui siūlyti eiti laisvas ar steigiamas pagal darbo sutartis pareigas. Vadinasi, Ministerija neprivalėjo pareiškėjai siūlyti eiti jos įspėjimo laikotarpiu buvusias laisvas Europos Sąjungos paramos skyriaus specialisto pareigas (A2 – pagal darbo sutartį).
18. Pirmosios instancijos teismas akcentavo ir tai, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, pirmenybės likti eiti pareigas garantijos taikomos tuo atveju, kai naikinamos kelios pareigybės ir įsteigiamos naujos, į kurias gali pretenduoti keli valstybės tarnautojai, anksčiau ėję panaikintas pareigas, arba naikinama viena iš kelių pareigybių, kurių aprašymai ir atliekamos funkcijos yra vienodos. Tais atvejais, kai naikinama viena konkreti pareigybė, kurios aprašymas bei funkcijos skirtingos nuo kitų pareigybių, šios garantijos nėra taikomos (žr. 2014 m. spalio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A552-1453/2014 ir kt.). Kadangi byloje nustatyta, kad pareiškėjos, kaip Teisės departamento direktorės, funkcijos nebuvo perduotos naujai įsteigtai pareigybei, o jų buvo atsisakyta, todėl pareiškėjai pirmenybės garantija negalėjo būti taikoma.
19. Teismas, remdamasis byloje esančiais rašytiniais įrodymais ir pareiškėjos paaiškinimais, nenustatė, jog Ministerijos administracijos struktūros pertvarkymas buvo diskriminacinio pobūdžio pareiškėjos asmens atžvilgiu, o pareiškėjos argumentus dėl jos ignoravimo ir politinio susidorojimo atmetė kaip nesusijusius su jos atleidimo pagal Valstybės tarnybos įstatymo 44 straipsnio 1 dalies 9 punktą pagrindu.
20. Teismui nenustačius Ministerijos neteisėtų veiksmų ar neveikimo panaikinant Teisės departamento direktoriaus pareigybę ir atleidžiant pareiškėją iš einamų pareigų, kurie šiuo atveju yra viena iš būtinųjų sąlygų valstybės civilinei atsakomybei kilti, atmestas pareiškėjos prašymas atlyginti neturtinę žalą.
21. Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, teismas konstatavo, kad Įsakymas Nr. K-470 yra teisėtas ir pagrįstas, todėl nėra pagrindo jį naikinti. Pareiškėjos reikalavimai grąžinti ją į Ministerijos Teisės departamento direktoriaus pareigas ir priteisti iš Ministerijos negautą darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką yra išvestiniai, todėl jie negali būti tenkinami netenkinus reikalavimo panaikinti ginčijamą Įsakymą dėl pareiškėjos atleidimo iš pareigų.
22. Įvertinęs atsakovo advokato parengto atsiliepimo apimtį bei išsamumą, darbo laiko sąnaudas, taip pat kitas aplinkybes, t. y. būtinybę užtikrinti teisę į profesionalią teisminę gynybą, o ne ją apriboti, pirmosios instancijos teismas atsakovui iš pareiškėjos priteisė 1 331 Eur patirtų teismo išlaidų už atsiliepimo į skundą parengimą.
III.
23. Pareiškėja N. S. pateikė apeliacinį skundą (t. II, b. l. 1–22), kuriame prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
24. Pareiškėja apeliacinį skundą iš esmės grindžia argumentais, išdėstytais skunde pirmosios instancijos teismui. Papildomai nurodo, jog:
24.1. Pirmosios instancijos teismas nepasisakė dėl pareiškėjos teismo posėdyje išsakytų argumentų, kad Ministerijos sprendimas dėl dviejų departamentų naikinimo aiškiai neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 4 ir 5 dalių reikalavimų.
24.2. Įsakymai Nr. V-385 ir Nr. K-332 yra susiję ne tik su pareiškėja, bet ir su Ministerijos administracijos struktūra bei pareigybių sąrašu. Tokio pobūdžio įsakymai anksčiau visada buvo pateikiami vizuoti Teisės departamento direktoriui. Be to, pagal Ministerijos darbo reglamentą, jeigu dokumentas yra susijęs su Ministerijos administracijos padalinio veikla, tai jį privalomai vizuoja šio padalinio vadovas. Toks reikalavimas leidžia užtikrinti priimamo dokumento kokybę, atitikimą kitiems teisės aktams, įvertinti jo neigiamas pasekmes. Jeigu minėti įsakymai būtų buvę perduoti vizuoti pareiškėjai, ji pagal galiojančius teisės aktus nuo šios funkcijos būtų nusišalinusi ir ją perdavusi kitam kompetentingam asmeniui. Nagrinėjamu atveju aptariami įsakymai buvo priimti ne tik be Teisės departamento direktoriaus ar jo funkcijas vykdančio valstybės tarnautojo vizavimo, jie apskritai nebuvo pateikti Teisės departamento vertinimui.
24.3. Teismas nepagrindė išvados, kad nelikus tarpinės grandies (pareiškėjos pareigybės), valdymas tapo efektyvesnis. To niekaip nepagrindė ir atsakovas. Atsakovas taip pat nepateikė duomenų, kad prieš darant struktūrinius pertvarkymus buvo vertinamas jų poveikis Ministerijos funkcijų vykdymui bei kodėl buvo pasirinkti naikinti tik 2 iš 6 departamentų, taip pat ar atlikti struktūriniai pakeitimai pasiekė deklaruotus tikslus. Priešingai – iš įsakymų aiškinamojo rašto matyti, kad tvirtinant naują administracijos struktūrą nebuvo aišku, kaip realiai bus organizuojamas Ministerijos darbas, o tai akivaizdžiai rodo pertvarkymo fiktyvumą. Pareiškėjos žiniomis, po jos atleidimo iš Ministerijos joje jau įdarbinta 15 naujų darbuotojų, dar 15 asmenų yra tiesiogiai pavaldūs Ministrui. Visa tai aiškiai nesiderina su deklaruotais pertvarkymo tikslais (išlaidų mažinimu).
24.4. Pirmosios instancijos teismas netinkamai įvertino aplinkybes, kad Ministerijos kancleriui buvo perduotos tik pareiškėjos darbo funkcijos, susijusios su vadovavimu, tuo tarpu didžiąją pareiškėjos darbo dalį sudariusių teisinio darbo funkcijų Ministerija neatsisakė, jas vykdė ir tebevykdo daugiau nei 10 Ministerijos karjeros valstybės tarnautojų.
24.5. Atsakovas, nepaisydamas pareiškėjos skunde nurodytų prašymų, teismui pateikė tik 2017 m. balandžio 4 d. ir 2017 m. birželio 15 d. duomenis, ir nepateikė duomenų apie tai, kiek asmenų buvo priimta į Ministeriją po pareiškėjos atleidimo iš pareigų. Be to, iki Įsakymų Nr. 385 ir Nr. K-332 priėmimo ir pranešimo pareiškėjai pateikimo Ministras panaikino visas laisvas karjeros valstybės tarnautojų pareigybes. Atsakovas motyvavo, kad laikyti laisvas pareigybes, įskaitant Teisės departamento Teisėkūros ir vertinimo skyriaus vyriausiojo specialisto pareigybę, nebuvo poreikio. Pareiškėja su tokiu vertinimu nesutinka, kadangi konkursas minėtai pareigybei užimti buvo paskelbtas dar ankstesnio Ministro vadovavimo laikotarpiu, pareiškėjai ir kitiems Teisėkūros ir vertinimo skyriaus tarnautojams (net ir panaikinus šią pareigybę) buvo mokamas priedas už darbo krūvį viršijančią veiklą.
24.6. Skundžiamame sprendime pirmosios instancijos teismas nenurodė, kokių specialiųjų naujai įsteigtos pareigybės reikalavimų pareiškėja neatitiko. Teismas taip pat nevertino pareiškėjos atitikimo laisvos Vidaus audito skyriaus patarėjos pareigybės reikalavimams bei ar pareigybėms nustatyti specialieji reikalavimai yra esminiai.
24.7. Teisės departamento direktoriaus teisinio darbo funkcijos yra vienodos su kitų atitinkamų pareigybių funkcijomis, o tai reiškia, kad iš esmės yra naikinama viena iš vienodas funkcijas vykdančių pareigybių, taigi turi būti taikoma pirmenybės teisės pasilikti valstybės tarnyboje garantija.
24.8. Karjeros valstybės tarnautojų pareigybės Ministerijoje yra masiškai keičiamos į pareigybes pagal darbo sutartis, viena iš to priežasčių – Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos garantijos panaikinimas.
24.9. Pirmosios instancijos teismas atsisakė tenkinti pareiškėjos skunde bei teismo posėdyje išreikštus reikalavimus dėl įrodymų, susijusių su Ministerijos valstybės tarnautojų ir darbuotojų pareigybių tvirtinimu, pakeitimu, įsteigimu ir naikinimu, naujų darbuotojų priėmimu ir perkėlimu, išreikalavimo. Tokiu nepagrįstu atsisakymu tenkinti pareiškėjos prašymą teismas atėmė iš pareiškėjos teisę efektyviai ginti savo pažeistas teises ir teisėtus interesus bei leido atsakovui nuspręsti, kokius dokumentus ir duomenis pateikti į bylą. Be to, kaip minėta, pirmosios instancijos teismas nepasisakė dėl kai kurių esminių pareiškėjos argumentų (Viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 4 ir 5 dalių taikymo), dalies savo išvadų nemotyvavo ir nepagrindė byloje esančiais įrodymais.
24.10. Pirmosios instancijos teismas taip pat nepagrįstai atsakovui priteisė bylinėjimosi išlaidas. Ministerijoje yra net 2 teisės skyriai, todėl atsakovas turi vidinių resursų apginti savo interesus. Taigi atsakovo bylinėjimosi išlaidos neturėtų būti pripažintos būtinomis. Be to, pareiškėjos galimybė apmokėti bylinėjimosi išlaidas yra apribota, todėl išlaidų suma turėtų būti mažinama arba pareiškėja apskritai turi būti atleidžiama nuo atsakovo patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.
24.11. Pareiškėja taip pat prašo, kad apeliacinis bylos nagrinėjimas, atsižvelgiant į faktinių aplinkybių, sprendžiamų klausimų, taikytinų teisės normų ir įrodymų gausą, sudėtingumą ir kompleksiškumą, vyktų žodine tvarka. Pareiškėjos įsitikinimu, žodinis procesas leistų išsamiau pristatyti savo argumentus, faktinių aplinkybių ir įrodymų vertinimą.
25. Atsakovas Ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą (t. I, b. l. 33–46) prašo jį atmesti.
26. Ministerija atsiliepimą grindžia argumentais:
26.1. Departamento steigimo ir išlaikymo privalomumas teisės aktais nėra reglamentuotas, priešingai – Viešojo administravimo įstatyme įtvirtinta tik galimybė įsteigti departamentą. Teisės departamento uždaviniai ir funkcijos buvo standartiniai (bendrieji), todėl jo administruojamoje srityje nebuvo pakankama uždavinių ir funkcijų įvairovė. Be to, nuo 2018 m. balandžio 2 d. Ministerijoje galutinai atsisakoma departamentinės struktūros.
26.2. Rengiamų dokumentų vizavimas yra įstaigos vidaus procedūrų klausimas ir negali būti teisminio vertinimo objektas, nes nepadarė įtakos pareiškėjos pareigybės panaikinimo realumui. Tai, kad Įsakymai Nr. V-385 ir Nr. K-332 pasirašyti be pareiškėjos vizos, savaime nedaro jų neteisėtais.
26.3. Teisės departamento direktoriaus pareigybės panaikinimas leido sutaupyti Ministerijos lėšas šios pareigybės darbo užmokesčiui. Politinių Ministro patarėjų pasirinkimas bei skaičius yra dispozityvi Ministro teisė. Tuo tarpu korupcijos prevencijos pareigybių poreikis paaiškėjo tik atlikus išsamų Ministerijos ir jos valdymo srities vertinimą, t. y. 2017 m. rugsėjo pabaigoje.
26.4. Teisės departamento direktoriaus funkcijos iš esmės buvo susijusios su departamento darbo organizavimu ir jam pavaldžių skyrių veiklos koordinavimu. Panaikinus Teisės departamento direktoriaus pareigybę, jo funkcijas užtikrinti, kad Ministerijos dokumentai ir veikla neprieštarautų įstatymams ir kitiems teisės aktams, įgyvendina iki tol buvusių Atstovavimo ir teisės taikymo skyriaus bei Teisėkūros ir teisinio vertinimo skyriaus vadovai, kurių pareigybių aprašymuose tokios funkcijos taip pat buvo nustatytos. Bendrąsias organizacines funkcijas vykdo daugiau nei 10 kitų Ministerijos karjeros valstybės tarnautojų, kadangi jos yra susijusios su tinkamu specialiųjų funkcijų įgyvendinimu.
26.5. Jokių kitų duomenų apie pareigybes Ministerijoje atsakovas teismui pateikti negalėjo, nes jų nebuvo. Buvusios laisvos pareigybės Ministerijoje buvo panaikintos palaipsniui, dėl to, kad ilgą laiką nebuvo užimtos, o visos funkcijos buvo įgyvendinamos esančių darbuotojų. Pareiškėja nepateikia jokių įrodymų, kad atitiko jos įspėjimo dėl pareigybės panaikinimo laikotarpiu buvusios laisvos ir vėliau panaikintos Vidaus audito skyriaus patarėjo pareigybės reikalavimus. Atsakovas pažymi, jog šiai pareigybei buvo keliami reikalavimai, susiję su ne mažesne nei 3 metų vidaus ar finansinio audito patirtimi, kurių pareiškėja neatitiko. Šie reikalavimai buvo nustatyti dar 2015 m., o jų poreikis susijęs su pareigybės paskirtimi bei vykdomomis funkcijomis.
26.6. Ministerijoje 2017 m. rugsėjį įsteigta Teisinės veiklos patarėjo pareigybė (A1, darbo sutartis) yra skirta padėti Ministrui užtikrinti tinkamą sveikatos politikos formavimą ir jos įgyvendinimą teisės taikymo ir jos reguliavimo srityse. Ši pareigybė nėra susijusi su pavaldžių padalinių koordinavimu ir kontrole, kaip kad Teisės departamento direktoriaus pareigybės atveju. Be to, minėtą pareigybę užima Ministerijoje dirbusi darbuotoja, naujas asmuo į ją priimtas nebuvo.
26.7. Pareiškėja nepagrindė, kaip konkrečiai su nagrinėjamu ginču yra susiję jos prašomi išreikalauti įrodymai. Juo labiau, kad atsakovas į bylą pateikė visus turimus duomenis. Byloje nėra ir nebuvo ginčo dėl to, kad Ministrui pradėjus darbą buvo panaikintos laisvos pareigybės.
26.8. Teisės į atstovavimo išlaidų atlyginimą neriboja proceso šalies statusas. Nepaisant to, jog atsakovas turi Atstovavimo ir teisės taikymo skyrių, tačiau jo darbuotojai dirbo kartu su pareiškėja, buvo jos pavaldiniai. Siekdamas išvengti situacijos, kad atsakovo valstybės tarnautojai (teisininkai) būtų įpareigoti atstovauti Ministerijai prieš pareiškėją, atsakovas pasirinko įgyvendinti jam priklausančią teisę turėti advokatą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
27. Teisėjų kolegija, nagrinėdama apeliacinio skundo ir atsiliepimo į apeliacinį skundą argumentus, bei tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo išvados teisėtumo klausimą, pažymi, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Šioje byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos pareiškėjos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas pareiškėjos apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
Dėl atsakovo diskrecijos nustatyti viešojo administravimo įstaigos administracijos struktūrą
28. Vadovaujantis Viešojo administravimo įstatymo 11 straipsniu, vidaus administravimo tikslas – užtikrinti, kad viešojo administravimo subjektas galėtų tinkamai atlikti viešojo administravimo funkcijas. Viešojo administravimo įstaigos administracijos struktūrą nustato viešojo administravimo įstaigos vadovas, vadovaudamasis įstatymais ar jų pagrindu priimtais teisės aktais ir atsižvelgdamas į nustatytus viešojo administravimo įstaigos tikslus ir uždavinius, strateginius ar metinius veiklos planus ir patvirtintą valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis (toliau – darbuotojai), pareigybių skaičių, jeigu kiti įstatymai nenustato kitaip. Viešojo administravimo įstaigos administracijos padaliniais gali būti departamentas (valdyba), skyrius (biuras, tarnyba), poskyris (grupė). Departamentas (valdyba) steigiamas, jeigu administruojant pavestą sritį būtina spręsti sudėtingus uždavinius, atlikti įvairias funkcijas ir dėl to atsiranda poreikis koordinuoti jų įgyvendinimą.
29. Vadovaujantis Vyriausybės įstatymo 26 straipsniu, ministrai yra atsakingi už jiems pavestas valdymo sritis, kurias nustato šis ir kiti įstatymai; ministras vadovauja ministerijai, sprendžia ministerijos kompetencijai priklausančius klausimus ir yra tiesiogiai atsakingas už Vyriausybės programos ir kasmetinių Vyriausybės veiklos prioritetų bei planuojamų pasiekti rezultatų jam pavestose valdymo srityse įgyvendinimą, tvirtina ministerijos administracijos struktūrą ir valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis ir gaunančių darbo užmokestį iš valstybės biudžeto ir valstybės pinigų fondų, pareigybių sąrašą, neviršydamas darbo užmokesčiui nustatytų lėšų ir ministerijai Vyriausybės patvirtinto didžiausio leistino valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis ir gaunančių darbo užmokestį iš valstybės biudžeto ir valstybės pinigų fondų, pareigybių skaičiaus.
30. Nutarties 28 ir 29 punktuose nurodytas teisinis reglamentavimas suponuoja, kad ministras, būdamas politiku, atsakingu už Vyriausybės programoje įtvirtintas jam pavestos valdymo sritis vystymo strateginių nuostatų įgyvendinimą, turi plačią diskrecijos laisvę ministerijos darbo organizavimo ir struktūrų sutvarkymo srityse. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, formuodamas vienodą administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant teisę tarnybinių ginčų bylose (ABTĮ 15 str. 1 d.), nuosekliai laikosi teisės aiškinimo ir taikymo taisyklių, kad viešojo administravimo subjektas turi plačią diskrecijos teisę projektuoti savo vidinę organizacinę struktūrą ir atlikti struktūros pertvarkymus tam, kad būtų efektyviai įgyvendintos institucijai priskirtos funkcijos, o teismas, nagrinėjantis bylą dėl atleidimo iš valstybės tarnybos teisėtumo, neįgalintas vertinti darbovietės struktūrinių pertvarkymų tikslingumo ir pagrįstumo, bet yra įgalintas tirti ir nustatyti, ar darbovietės struktūriniai pertvarkymai atlikti kompetentingo organo sprendimu, ar jie yra realūs, ar nėra fiktyvūs, turintys tikslą tik pagrįsti tarnybos santykių nutraukimą su konkrečiu valstybės tarnautoju (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. A756-346/2011, Nr. A492-1954/2012, taip pat Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2007 m. balandžio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-204/2007).
31. Nutarties 28 punkte nurodytas Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintas teisinis reglamentavimas nenustato imperatyvų įstaigos administracijos struktūrai. Įstatymo nuostatos dėl departamento steigimo sąlygų, t. y. departamentas (valdyba) steigiamas, jeigu administruojant pavestą sritį būtina spręsti sudėtingus uždavinius, atlikti įvairias funkcijas ir dėl to atsiranda poreikis koordinuoti jų įgyvendinimą, aiškintinos ne kaip imperatyvas, kai jos yra, departamento steigimui ar draudimas tokį struktūrinį padalinį panaikinti, o kaip sąlygos, kurioms esant atsiranda galimybė (teisė) departamento įsteigimui. Administravimo subjektas, turėdamas plačias struktūrų formavimo teises, gali pasirinkti ir kitokį vidaus administravimo modelį, užtikrinantį, kad viešojo administravimo subjektas galėtų tinkamai atlikti viešojo administravimo funkcijas.
32. Šioje byloje nustatyta, kad struktūrinių pertvarkų metu ministras, kaip kompetentingas pareigūnas priimti sprendimus dėl struktūrinių pertvarkų, pasirinko kitą nei Teisės departamentas ministerijos struktūros sutvarkymo modelį, buvusių šio departamento skyrių koordinavimo funkcijas perdavęs ministerijos kancleriui. Byloje nenustatyta, kad toks Teisės departamento pertvarkymas nėra realus, kad būtų fiktyvus, turintis tikslą tik pagrįsti tarnybos santykių su pareiškėja nutraukimą, todėl pareiškėjos argumentai, kad tokia struktūrų pertvarka siekta tik ją atleisti iš tarnybos, vertintini kaip nepagrįsti.
Dėl įsakymų vizavimo
33. Vertinant pareiškėjos argumentus, kad ministerijos administracijos struktūros pertvarkymas buvo įvykdytas pažeidžiant procedūrą, kadangi ministras, prieš priimdamas ir pasirašydamas Įsakymus Nr. V-385 ir Nr. K-332, nepateikė jų pareiškėjai, kaip Teisės departamento direktorei, peržiūrėti, išnagrinėti ir vizuoti, apeliacinės instancijos teismas pagrįstomis pripažįsta pirmosios instancijos teismo išvadas, kad šių įsakymų projektai buvo susiję su pareiškėjai kilsiančiomis teisinėmis pasekmėmis ir juos pateikus pareiškėjai vertinti nebūtų užtikrintas įsakymų rengimo procedūrų objektyvumas ir nešališkumas. Be kita ko, teisėjų kolegija pažymi, kad Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatyme 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas draudimas asmeniui, dirbančiam valstybinėje tarnyboje, dalyvauti rengiant, svarstant ar priimant sprendimus arba kitaip paveikti sprendimus, kurie sukelia interesų konfliktą. Interesų konfliktas – situacija, kai valstybinėje tarnyboje dirbantis asmuo, atlikdamas pareigas ar vykdydamas pavedimą, privalo priimti sprendimą ar dalyvauti jį priimant, ar įvykdyti pavedimą, kurie susiję ir su jo privačiais interesais (Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 2 str. 4 d.). Byloje nenustatyta, kad tai, jog įsakymai Nr. V-385 ir Nr. K-332 nevizuoti Teisės departamento tarnautojų, turėjo įtakos jų teisėtumui ir pagrįstumui, todėl nėra teisinių pagrindų šiuos įsakymus bei jų pagrindu priimtą Įsakymą dėl pareiškėjos atleidimo iš pareigų pripažinti neteisėtais (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 6 d. nutartį administracinėje byloje A662-3079/2011).
Dėl Teisės departamento direktoriaus funkcijų
34. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalies ir 44 straipsnio 1 dalies 9 punkto nuostatų taikymas pirmiausia reikalauja, kad atitinkama pareigybė būtų realiai (faktiškai) (pa)naikinama. Tai lemia, jog sprendžiant šių nuostatų taikymo klausimą pirmenybė turi būti teikiama su pareigybės (pa)naikinimu susijusių teisinių santykių turiniui, o ne jų formaliai išraiškai (formai), šiuo tikslu, be kita ko, išsiaiškinant (nustatant) atitinkamos pareigybės panaikinimo faktą, t. y. būtina nustatyti, ar naikinamos pareigybės pagrindinės funkcijos ir paskirtis išlieka toliau arba jų realiai atsisakoma ir ši pareigybė tampa nebereikalinga (šiuo klausimu, pvz., žr. 2010 m. vasario 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-247/2010, 2011 m. balandžio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A63-2053/2011, 2012 m. birželio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2330/2012). Valstybės tarnautojo pareigybės panaikinimas gali pasireikšti tiek visišku atsisakymu tų funkcijų, kurios buvo priskirtos buvusiai pareigybei, tiek jas perskirsčius kitoms pareigybėms, tačiau realiai sumažinus darbuotojų skaičių (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A552-1453/2014).
35. Byloje nustatyta, kad Teisės departamento direktoriaus funkcijos perskirstytos struktūrinių padalinių vadovams. Departamentui priklausiusių skyrių darbo organizavimas ir veiklos koordinavimas perduotas ministerijos kancleriui. Teismui nepriskirta vertinti, kiek toks struktūros pertvarkymo modelis yra efektyvus. Tai, kad jis įgyvendintas ir buvo realus poreikis mažinti karjeros valstybės tarnautojų skaičių, tarp jų ir panaikinti neužimtas valstybės tarnautojų pareigybes, byloje yra nustatyta, todėl teisėjų kolegija nepagrįstais pripažįsta pareiškėjos apeliacinio skundo argumentus, nurodytus Nutarties 24.3, 24.4 ir 24.5 punktuose.
Dėl įrodymų apie naujus darbuotojus teikimo pareigos
36. Nutarties 24.5 ir 24.9 punktuose nurodyti pareiškėjos argumentai, kad atsakovas nepateikė teismui įrodymų apie naujų darbuotojų priėmimą po pareiškėjos atleidimo, taip pat pirmosios instancijos teismas be pagrindo netenkino pareiškėjos prašymo dėl visų duomenų apie ministerijos valstybės tarnautojų ir darbuotojų pareigybių tvirtinimą, pakeitimą, įsteigimą ir naikinimą, naujų darbuotojų priėmimą ir perkėlimą.
37. Atsakovas į bylą pateikė duomenis apie laisvas valstybės tarnautojų pareigybes. Atsakovas byloje laikosi nuoseklios pozicijos, kad jokių kitų duomenų apie pareigybes ministerijoje atsakovas teismui pateikti negalėjo, nes jų nebuvo. Byloje nėra duomenų, kad būtų kitaip, todėl konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė įrodinėjimą reglamentuojančias proceso taisykles (ABTĮ 56 str. 1, 2 ir 3 d.).
38. Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalis kaip karjeros valstybės tarnautojo, kurio pareigybė naikinama, garantiją nustato tik paskyrimą į kitas to paties lygio ir kategorijos ar žemesnės kategorijos (valstybės tarnautojo sutikimu) karjeros valstybės tarnautojo pareigas, t. y. pareiškėjai turėjo būti siūlomos karjeros valstybės tarnautojo pareigos. Duomenys apie pareigybes pagal darbo sutartis neturi reikšmės vertinant ginčijamo įsakymo teisėtumą, todėl neturėjo būti teikiami, kaip susiję su šiuo ginču.
Dėl laisvų karjeros valstybės tarnautojo pareigybių
39. Iš byloje pateikto Ministro 2017 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. V-614 patvirtintų Sveikatos strateginės plėtros skyriaus patarėjo pareigybės aprašymo IV skyriaus nuostatų matyti, kad pareiškėja neatitinka specialiųjų reikalavimų (6.1, 6.2 punktai), todėl ši pareigybė negalėjo būti jai pasiūlyta. Vidaus audito skyriaus patarėjui, vadovaujantis pareigybės aprašymo IV skyriaus nuostatomis, nustatytas specialusis reikalavimas turėti ne mažesnę kaip 3 metų vidaus audito ar finansinio audito patirtį. Pareiškėja neatitinka šių reikalavimų, todėl nurodyta pareigybė jai negalėjo būti pasiūlyta.
Dėl pirmumo teisės likti dirbti
40. Pareiškėjos argumentai, kad Teisės departamento direktoriaus teisinio darbo funkcijos yra vienodos su kitų atitinkamų pareigybių funkcijomis, o tai reiškia, kad iš esmės yra naikinama viena iš vienodas funkcijas vykdančių pareigybių, taigi turi būti taikoma pirmenybės teisės pasilikti valstybės tarnyboje garantija, yra nepagrįsti. Teisės departamento direktoriaus funkcijos yra ne tik tiesioginis teisinis darbas, bet ir organizacinis (vadovavimo, veiklų ir sričių koordinavimo) (Pareigybės aprašymo 4 p.), todėl nėra teisinio pagrindo vertinti, kad buvo naikinama viena iš vienodas funkcijas vykdančių karjeros valstybės tarnautojų pareigybių, taigi nėra teisinio pagrindo taikyti pirmenybės teisės pasilikti valstybės tarnyboje garantijos.
Dėl priteistų teismo išlaidų
41. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS143-375/2008 konstatavo, jog atstovavimo išlaidų priteisimas viešojo administravimo subjektui iš bylą pralaimėjusios šalies yra galimas. Viešojo administravimo subjekto patirtos atstovavimo administraciniame procese išlaidos gali būti atlyginamos, tačiau tik tais atvejais, kai advokato dalyvavimas buvo būtinas, siekiant tinkamai apginti valstybės (savivaldybės) interesus. Administracinis teismas, spręsdamas, ar priteisti ir kokio dydžio atstovavimo išlaidas priteisti viešojo administravimo subjekto naudai, turi kompleksiškai įvertinti, ar, atsižvelgiant į atitinkamo viešojo administravimo subjekto vidinius administravimo pajėgumus ir bylos pobūdį, advokato pasitelkimas buvo būtinas. Nustatant bylos pobūdį, turi būti atsižvelgiama, be kita ko, į byloje keliamo teisinio klausimo naujumą (ar teismų praktika atitinkamu klausimu yra suformuota), į bylos apimtį ir sudėtingumą, į pareiškėjo pozicijos formulavimą byloje, į skundo pagrindą ir dalyką.
42. Teisėjų kolegija, taikydama Nutarties 41 punkte nurodytas teisės į atstovavimo išlaidų atlyginimą aiškinimo ir taikymo taisykles, prieina prie išvados, kad atsakovas turėjo galimybių valstybės tarnybos pajėgumais užtikrinti tinkamą atstovavimą jo interesams kitais, nei atstovavimo sutarties, sudarytos tarp Sveikatos apsaugos ministerijos ir advokato, būdais. Viena vertus, buvę pavaldumo santykiai, kaip faktas, savaime nepaneigia valstybės tarnautojų veiklos teisėtumo ir lojalumo institucijai principų. Principų vykdymo prezumpcija veikia, kol ji argumentuotai nepaneigta. Kita vertus, nepaneigta ir galimybė Sveikatos apsaugos ministerijai teisės aktų nustatyta tvarka pasitelkti kitų jai pavaldžių ar ministerijos reguliavimo srityje veikiančių įstaigų valstybės tarnautojus ar darbuotojus tam, kad būtų sumažintos atstovavimo išlaidos ir kitai bylos šaliai tenkančių pareigų, jei sprendimas priimamas ne jos naudai, atlyginti atstovavimo išlaidas apimtis.
43. Todėl teisėjų kolegija prieina prie išvados, kad pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis dėl teismo išlaidų iš pareiškėjos atsakovui priteisimo neteisėta, todėl naikinama. Kita pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis paliekama nepakeista (ABTĮ 144 str. 1 d. 3 p.).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, 148 straipsniu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjos N. S. apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 27 d. sprendimą pakeisti.
Panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 27 d. sprendimo dalį, kuria iš pareiškėjos N. S. atsakovui Sveikatos apsaugos ministerijai priteista 1331 Eur teismo išlaidų, ir atsakovo Sveikatos apsaugos ministerijos prašymą dėl teismo išlaidų priteisimo atmesti.
Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 27 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Artūras Drigotas
Gintaras Kryževičius
Ričardas Piličiauskas