Administracinė byla Nr. eAS-65-492/2017

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00513-2016-5

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.7; 43.7

(S)

 LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2017 m. sausio 4 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos atskirąjį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos skundą atsakovui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Gražutės regioninio parko direkcijai, J. P., P. K., V. K., T. K. ir I. K. dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

Pareiškėjas Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos 2016 m. spalio 26 d. elektroninėmis ryšio priemonėmis pateikė teismui skundą, kuriame prašė panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Zarasų skyriaus vedėjo 2015 m. sausio 21 d. sprendimą Nr. 42SK-(14.42.110.)-56 „Dėl žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) (duomenys neskelbtini) k. v.), esančio (duomenys neskelbtini), nustatytų kadastro duomenų pakeitimo“. Pareiškėjas taip pat prašė atnaujinti terminą skundui paduoti.

II.

Panevėžio apygardos administracinis teismas 2016 m. lapkričio 7 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad pareiškėjo prašomas panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Zarasų skyriaus vedėjo 2015 m. sausio 21 d. sprendimas Nr.42SK-(14.42.110.)-56 jo paties, kaip juridinio asmens, teisių ir interesų nepažeidė, keliamo ginčo santykiuose Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos jai suteiktos kompetencijos ribose nedalyvavo. Ginčas iš esmės kilo dėl vertingų vietovių apsaugą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimo, prašomu panaikinti atsakovo sprendimu iš esmės pertvarkius (padalijus) Gražutės regioninio parko Švento kraštovaizdžio draustinio teritorijoje esantį žemės sklypą mažesnėmis dalimis (sklypais), negu nustatyta Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 9 ir 10 dalyse.

Teismas pažymėjo, kad įstatymų leidėjas nepateikia viešojo intereso apibrėžimo, tačiau taikant Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatas, viešasis interesas suvokiamas kaip tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai, o asmens teisė ginti viešąjį interesą administracinių bylų teisenoje apibrėžiama kaip įstatymu numatytų asmenų teisė įstatymo numatytais atvejais kreiptis į administracinį teismą ginant tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjo keliamas ginčas yra susijęs su ypač vertingų vietovių išsaugojimu. Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 9 dalyje yra įtvirtintas tikslas užtikrinti, kad valstybiniuose draustiniuose, valstybiniuose parkuose neatsirastų labai daug smulkių žemės sklypų, priklausančių skirtingiems savininkams, o tai galėtų sudaryti prielaidas pakeisti natūralų kraštovaizdį ir pažeisti gamtinę aplinką. Teismas sprendė, kad ypač vertingų vietovių teritorijų apsauga yra susijusi su visuomenės, t. y. viešuoju, interesu ir pareiškėjas į teismą kreipiasi dėl viešojo intereso gynimo.

Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 55 straipsnio nuostatas, teisę ginti viešąjį interesą turi ne bet kas, o tik tie subjektai, kuriems tokia teisė nustatyta įstatyme. Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 30 straipsnyje yra nustatytos valstybinių saugomų teritorijų pareigūnų teisės, susijusios su saugomų teritorijų apsauga, bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotų institucijų vykdoma saugomų teritorijų kontrolė, tačiau nei Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymas, nei kiti įstatymai nenustato Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos teisės kreiptis į teismą su pareiškimu dėl atsakovo sprendimų panaikinimo ir / ar dėl viešojo intereso gynimo.

Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas neturi subjektinės teisės kreiptis į teismą dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Zarasų skyriaus vedėjo 2015 m. sausio 21 d. sprendimo Nr.42SK-(14.42.110.)-56 panaikinimo, todėl remdamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos skundą atsisakė priimti, kaip nenagrinėtiną teismų Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka.

III.

Pareiškėjas Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos padavė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio
7 d. nutartį ir klausimą išspręsti iš esmės.

Pareiškėjas paaiškina, kad skunde išdėstė argumentus dėl sklypo, esančio Švento kraštovaizdžio draustinyje, Gražutės regioninio parko teritorijoje, pertvarkymo procedūrų neteisėtumo, t. y. atliktų veiksmų prieštaravimo Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 9 ir 10 dalims bei 32 straipsnio 1 daliai.

Remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d. ir 2006 m. kovo 14 d. nutarimais, pareiškėjas teigia, kad pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją, natūrali gamtinė aplinka, gyvūnija ir augalija, atskiri gamtos objektai, taip pat ypač vertingos vietovės yra visuotinę reikšmę turinčios nacionalinės vertybės, o jų apsauga bei gamtos išteklių racionalaus naudojimo ir gausinimo užtikrinimas yra viešasis interesas, kurį garantuoti yra valstybės konstitucinė priedermė; Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 9 dalyje įtvirtintu draudimu siekiama užtikrinti, kad valstybiniuose draustiniuose, valstybiniuose parkuose neatsirastų labai daug smulkių žemės sklypų, priklausančių skirtingiems savininkams, nes tai, ypač atsižvelgiant į tokiais atvejais būtinus nustatyti servitutus ir kt., galėtų sudaryti prielaidas pakeisti natūralų kraštovaizdį, atskirus atitinkamose vietovėse esančius objektus, skurdinti, alinti ar kitaip pažeisti natūralią gamtinę aplinką.

Nurodo, kad Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymas nepateikia preciziško sąrašo subjektų, turinčių teisę kreiptis teisminės gynybos dėl saugomų teritorijų apsaugos ir tvarkymo režimo pažeidimo, tačiau nustato subjektų kompetencijos sritis, kurios iš esmės sudaro prielaidas jiems tapti pareiškėjais tokiose bylose. Valstybės institucijos yra įsteigiamos tam tikriems steigimo dokumentuose ir teisės aktuose numatytiems veiklos tikslams. Tai viešieji juridiniai asmenys, turintys specialųjį teisnumą. Vienas iš juridinio asmens požymių yra tas, kad jis gali būti ieškovu ar atsakovu teisme. Valstybės institucija, kaip juridinis asmuo, veikia pagal specialųjį teisnumą valstybės jai pavestoje srityje. Per šį asmenį valstybė įgyja civilines teises, prisiima civilines pareigas ir jas įgyvendina. Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 2.47 straipsnio 1 dalies 4 punkte nustatyta, kad juridinio asmens įstatuose, steigimo sandoryje, bendruose nuostatuose arba teisės akte, jeigu viešasis asmuo veikia pagal teisės aktą, turi būti nurodyta, be kita ko, ir juridinio asmens veiklos tikslai. Valstybės institucija, įgyvendindama jai priskirtus tikslus, turėdama juridinio asmens teises, turi procesines teises ir pareigas būti ieškovu bei atsakovu, įgyvendinant priskirtą viešąjį interesą, taip pat materialinį teisinį valstybės interesą konkrečioje jai priskirtoje veiklos srityje.

Pareiškėjas yra viešasis juridinis asmuo. Jis veikia pagal Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymą. Atsižvelgęs į Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 2 straipsnio
43 dalyje įtvirtintą nuostatą, kad Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos yra įstaiga, įgyvendinanti šalies saugomų teritorijų politiką, o saugomų teritorijų apsauga ir tvarkymas yra šios politikos dalis, pareiškėjas teigia, kad Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos neabejotinai turi teisinį suinteresuotumą šios srities praktiniu taikymu. Esant pagrindui, ši institucija turi teisę ginti teisme įstatymo saugomas vertybes nuo neteisėtų veiksmų ir kėsinimųsi.

Atkreipia dėmesį, kad aplinkybė, jog viešojo intereso toje pačioje srityje gynimas pagal įstatymus gali būti priskirtas ir kitoms valstybės institucijoms (prokuratūrai ar kt.), nesusiaurina konkrečios valstybės institucijos teisių ir neriboja jos specialiojo teisnumo. Aplinkybė, kad kitiems asmenims yra suteikta teisė ginti viešąjį interesą bet kurioje srityje, nesudaro pagrindo atitinkamai valstybės institucijai nusišalinti ar kitaip faktiškai nevykdyti jai priskirtos veiklos. Jos dalį sudaro ir teisinis valstybės bei viešojo intereso gynimas, remiasi Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2012 m. sausio 4 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. 3K-3-109/2012.

Pažymi, kad tiek Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 30 straipsnyje, tiek Valstybinės saugomų teritorijų apsaugos kontrolės nuostatuose, patvirtintuose Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. D1-43 (su vėlesniais pakeitimais ir papildymais), valstybinių saugomų teritorijų pareigūnų veikla yra pagrįsta administracinių teisės pažeidimų teisenos taikymu, todėl pirmosios instancijos teismo motyvai niekaip nėra susiję su Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos procesinio teisnumo apribojimu.

Nurodo, kad Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui palikus galioti Panevėžio apygardos administracinio teismo nutartį, įstatymų saugomos vertybės liktų reikšmingai pažeistos ir neapgintos, o tokie veiksmai būtų nesuderinami su konstituciniu teisinės valstybės principu. Pažymi, kad viešojo intereso pobūdžio administracinėse bylose teismai turėtų atsisakyti priimti skundą tik tuo atveju, kai neįmanoma pašalinti procesinio subjektyviškumo trūkumų. Teismui manant, kad Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos neturi procesinio subjektyviškumo, šis klausimas gali būti išspręstas pritaikius Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 53 straipsnio nuostatas (netinkamą šalį pakeitus tinkama).

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

Nuo 2016 m. liepos 1 d. įsigaliojo naujos redakcijos Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (2016 m. birželio 2 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas Nr. XII-2399). Vadovaudamasi minėto įstatymo 8 straipsnio 2 dalimi, kuris nustato šio įstatymo įgyvendinimo tvarką, teisėjų kolegija išnagrinėjo pareiškėjų atskirąjį skundą, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo, galiojusio nuo
2016 m. liepos 1 d., nustatytas procesines taisykles.

Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas yra Panevėžio apygardos administracinio teismo
2016 m. lapkričio 7 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, nustačius, kad jis nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 2 dalies 1 punktas), teisėtumas ir pagrįstumas.

Teisėjų kolegija pažymi, kad nors teisminės gynybos universalumo ir prieinamumo principas reiškia, jog kiekvienas asmuo, norintis inicijuoti teismo procesą, turi teisę kreiptis į teismą, tačiau teisė kreiptis į teismą turi būti įgyvendinama laikantis tam tikrų procesinių reikalavimų. Lietuvos įstatymų leidėjas teisės kreiptis į administracinį teismą ribojimus iš esmės įtvirtino Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5, 24, 25, 29 ir
34 straipsniuose. Aiškindamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5, 23, 24, 33 ir 39 straipsnių nuostatas, kurios yra analogiškos naujos redakcijos to paties įstatymo 5, 24, 25, 29 ir 34 straipsnių nuostatoms, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą akcentavo, kad skundo, atitinkančio Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme nustatytus reikalavimus, pateikimas yra būtina sąlyga teismui teisingai išspręsti skundo priėmimo klausimą (žr., pvz., 2009 m. vasario 21 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. AS261-86/2009). Pabrėžtina, jog skundo (prašymo) priėmimo stadijoje vertinama tik formali skundo (prašymo) atitiktis reikalavimams, kuriuos tokiems procesiniams dokumentams nustato Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas, ir nėra sprendžiama dėl pareikštų reikalavimų pagrįstumo ir teisėtumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-460/2010). Teismas, sprendžiantis skundo (prašymo) priėmimo klausimą, visų pirma patikrina, ar nėra neigiamų procesinių prielaidų, kurioms esant ginčo nagrinėjimas teisme apskritai yra negalimas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS602-244/2012).

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 straipsnio 2 dalyje yra įtvirtintas sąrašas aplinkybių, kurioms esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą). Jei teismas prieš priimdamas skundą (prašymą) nustato esant bent vieną iš šių aplinkybių, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą).

Kalbant apie skundo reikalavimą, t. y. tai, kokį sprendimą teismo prašoma priimti, reikia pažymėti, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, jog skundo reikalavimas turi atitikti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatas, reglamentuojančias teisę kreiptis į teismą, teismo kompetencijos ribas, teismo priimamų sprendimų rūšis bei jų vykdymo tvarką (žr., pvz., 2009 m. vasario 21 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. AS438-94/2009). Suinteresuotas asmuo teisme gali pareikšti tik tokį reikalavimą ir prašyti taikyti tik tokį teisminės gynybos būdą, kuris, pirma, atitiktų įstatymais viešojo administravimo subjektui suteiktus įgalinimus ir jų neviršytų, antra, atitiktų bendruosius reikalavimus, keliamus teisinės gynybos būdams, kuriuos gali taikyti teismas.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 55 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad įstatymų nustatytais atvejais prokuroras, viešojo administravimo subjektai, organizacijos ar fiziniai asmenys gali kreiptis į teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas arba apgintos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Ši teisės akto nuostata suponuoja išvadą, kad viešieji interesai yra ginami tik įstatymų nustatytais atvejais ir tik įstatymuose numatytiems subjektams kreipiantis į teismą. Tokia išvada sietina su idėja, jog pareiškėjas, kuris kreipiasi į teismą dėl viešojo intereso gynimo, gina ne jam pačiam priklausančią subjektinę teisę, o Lietuvos Respublikos Konstitucijos saugomą interesą, priklausantį visuomenei ar jos daliai. Taigi, atsižvelgiant į tai, jog viešojo intereso gynimu galimai daroma intervencija į susiformavusius teisinius santykius bei kitų asmenų subjektines teises, viešojo intereso gynimas pasižymi tam tikra specifika, inter alia – baigtiniu sąrašu subjektų galinčių kreiptis į teismą, kad būtų apgintas viešasis interesas. Tuo tarpu nustačius, jog įstatymai nesuteikia pareiškėjui teisės kreiptis į teismą dėl skunde (prašyme) nurodomo viešojo intereso gynimo, teisėjas privalo atsisakyti priimti tokį skundą (prašymą). Tokią išvadą patvirtina ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (žr., pvz., 2012 m. sausio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-91/2012).

Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos nurodo, kad gina viešąjį interesą, tačiau ji nenurodė įstatymo, kuriame būtų įtvirtinta teisė šiai institucijai, ginant viešąjį interesą, kreiptis į teismą. Pažymėtina, kad, sprendžiant skundo padavimo priėmimo klausimą, pareiškėjui teigiant, kad jis gina viešąjį interesą, šio teiginio pagrindimui nepakanka vien pateikti argumentus dėl ginamo intereso svarbos. Papildomai turi būti pateikiami įrodymai, jog įstatymai suteikia teisę skundą padavusiam asmeniui kreiptis į teismą, ginant viešąjį interesą. Priešingu atveju, šių įrodymų nepateikus ir teismui nenustačius, kad pareiškėjas turi minėtą teisę, skundą turi būti atsisakoma priimti kaip nenagrinėtiną teismų. Įvertinus tai, kas išdėstyta, bei atsižvelgiant į bylų dėl viešojo intereso gynimo specifiką, Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos teiginys, kad teismas, nustatęs, jog pareiškėjas neturi procesinio subjektiškumo, netinkamą šalį turėtų pakeisti tinkama, atmestinas kaip nepagrįstas.

Nei pareiškėjo nurodytos Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo, nei Lietuvos Respublikos civilinio kodekso, nei kitų teisės aktų nuostatos betarpiškai Valstybinei saugomų teritorijų tarnybai prie Aplinkos ministerijos nesuteikia teisės ginti viešąjį interesą administraciniuose teisiniuose santykiuose. Atsižvelgiant į tai, nėra pagrindo vadovautis Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2012 m. sausio 4 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. 3K-3-109/2012, kurioje buvo išaiškinta Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos teisė kreiptis į teismą dėl viešojo intereso gynimo civiliniuose teisiniuose santykiuose.

Įvertinus Valstybinės saugumų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos argumentus bei bylos aplinkybes, nebuvo nustatytas juridinis pagrindas, kuriuo vadovaudamasi ši institucija galėtų ginti viešąjį interesą teisme, todėl nėra pagrindo teigti, jog pareiškėjo skundas turėjo būti priimtas, kaip paduotas viešąjį interesą turinčio teisę ginti subjekto.

Teisėjų kolegija, įvertinusi minėtas aplinkybes, daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai vertino faktines bylos aplinkybes, aiškino ir taikė proceso teisės normas ir prašomoje panaikinti nutartyje pagrįstai bei teisėtai nusprendė, kad Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos neturi teisės kreiptis į teismą su skundu dėl Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Zarasų skyriaus vedėjo 2015 m. sausio 21 d. sprendimo Nr.42SK-(14.42.110.)-56 panaikinimo ar viešojo intereso gynimo. Nėra pagrindo šią nutartį naikinti ar keisti pareiškėjo atskirajame skunde išdėstytais argumentais. Atsižvelgiant į tai, pirmosios instancijos teismo 2016 m. lapkričio 7 d. nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2016 m. liepos 1 d.) 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Valstybinės saugomų teritorijų tarnybos prie Aplinkos ministerijos atskirąjį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.