Administracinė byla Nr. eA-396-1062/2018

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-01323-2016-3

Procesinio sprendimo kategorijos: 24.7, 41

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2018 m. balandžio 27 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas), Irmanto Jarukaičio ir Ramutės Ruškytės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos apeliacinį skundą dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų daugiabučių namų savininkų bendrijos „Šerkšnas“ ir daugiabučių namų savininkų bendrijos „Varpas“ skundą atsakovui Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims A. B. ir L. G., dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

1. Pareiškėjai daugiabučių namų savininkų bendrija (toliau – ir DNSB) „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ kreipėsi į teismą su skundu, kuriuo prašė panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos (toliau – ir Etikos komisija) 2016 m. birželio 25 d. sprendimą nepradėti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo ir įpareigoti Etikos komisiją atlikti nurodytų tarybos narių elgesio tyrimą.
2. Pareiškėjai teigė, kad Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. veikla nesuderinama su Lietuvos Respublikos valstybės politikų elgesio kodekso (toliau – ir Elgesio kodeksas) nuostatomis. Pareiškėjai nurodė, kad Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2016 m. kovo 31 d. sprendimu Nr. T2-91 patvirtintų Etikos komisijos veiklos nuostatų (toliau – ir Nuostatai) 8 punkte įtvirtinti pagrindai, kuriems atsiradus Etikos komisija privalo pradėti politiko elgesio tyrimą, t. y., kai gaunama informacija dėl politiko veiklos ar jo viešųjų ir privačių interesų nesuderinamumo (8.4 p.), nagrinėjami fizinių ar juridinių asmenų skundai, kreipimaisi ar pranešimai apie politiko galimai padarytą Elgesio kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą (8.7 p.), nagrinėjama visuomenės informavimo priemonėse paskelbta pagrįsta informacija apie politiko galimai padarytą pažeidimą (8.8 p.). Vadovaujantis Nuostatų 9 punktu, Etikos komisija tyrimą pradeda ne vėliau kaip per 10 dienų nuo Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose nurodyto pagrindo atsiradimo. Atlikusi politiko elgesio tyrimą Etikos komisija gali priimti vieną iš Nuostatų 31 punkte nurodytų sprendimų: konstatuoti, kad politikas nepažeidė Elgesio kodekso ar Tarybos veiklą reglamentuojančių įstatymų ar kituose teisės aktuose nustatytų politikų elgesio principų ar reikalavimų (31.1 p.); konstatuoti, kad politikas pažeidė Elgesio kodeksą ar Tarybos veiklą reglamentuojančius įstatymus ar kituose teisės aktuose nustatytus valstybės politiko elgesio principus ar reikalavimus (31.2 p.); rekomenduoti politikui suderinti savo elgesį ar veiklą su Elgesio kodekse ar Tarybos veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytais politiko elgesio principais ar reikalavimais (31.3 p.); rekomenduoti viešai atsiprašyti (31.4 p.); įtarus esant nusikalstamos veikos požymių, perduoti medžiagą ikiteisminio tyrimo įstaigoms ar prokuratūrai (31.5 p.). Pagal Nuostatų 32 punkto reikalavimus Etikos komisija gali nutraukti tyrimą, jeigu iki tyrimo pabaigos politikas savo elgesį ar veiklą pripažino neetiškais, nesuderinamais su savo pareigomis ar Tarybos veikla ir dėl to viešai atsiprašė. Pareiškėjų nuomone, Nuostatai nesuteikia teisės Etikos komisijai priimti sprendimą nepradėti tyrimo, o DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės Etikos komisijai pateiktas skundas (kreipimasis) buvo pagrindas pradėti politikų elgesio tyrimą pagal Nuostatų 8.7 punktą.
3. Atsakovas Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisija atsiliepimu su pareiškėjų patikslintu skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą, nes skundas paduotas reikalavimo teisės neturinčio asmens, arba bylą nutraukti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punkto pagrindu, t. y. kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.
4. Atsakovas nurodė, kad skundžiamas sprendimas neatitinka individualaus teisės akto sąvokos, nesukelia pareiškėjams teisinių pasekmių, nėra jiems adresuotas, sprendime nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės ir pareigos, todėl negali būti ginčijamas teisme. ABTĮ 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje. Vadovaujantis ABTĮ 22 straipsnio 1 dalimi, ginčo objektu administraciniame teisme gali būti viešojo ar vidaus administravimo subjekto aktai ar veiksmai (neveikimas), kurie suinteresuotiems asmenims objektyviai sukelia atitinkamas teisines pasekmes (pažeidžia jų teises ar įstatymų saugomus interesus). Taigi į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų ar veiksmų (neveikimo) viešojo administravimo srityje. Atsakovo teigimu, politikų elgesio tyrimo esmė nėra susijusi su trečiųjų asmenų teisių gynimu. Sprendimas pripažinti (ar nepripažinti) politiką pažeidusiu etiką negali apginti trečiųjų asmenų teisių ir laisvių. Trečiųjų asmenų pranešimai gali būti vadomis pradėti tyrimą, tačiau negali įpareigoti Etikos komisiją visais atvejais atlikti tokį tyrimą. Priešingas aiškinimas neatitiktų teisėtumo, proporcingumo, efektyvaus savivaldybės lėšų naudojimo ir gero administravimo principų. Atsakovo teigimu, pareiškėjai nepateikė įrodymų, kad atsakovas, įgyvendindamas įstatymų leidėjo suteiktą diskrecijos teisę ir priimdamas ginčijamą sprendimą, kuriuo nepradėjo tyrimo, pažeidžia pareiškėjų teises ar teisėtus interesus, t. y., kad skundžiamas sprendimas daro įtaką pareiškėjų, kaip suinteresuotų asmenų, teisinei padėčiai, ir, kad yra būtina ginti pareiškėjų pažeistas teises ar teisėtus interesus jų nurodomu būdu. Atsakovas pažymėjo, jog Elgesio kodekso 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybės politiko elgesio tyrimas etikos komisijoje gali būti pradėtas, kai yra nurodyti pagrindai, tačiau Elgesio kodekse nėra nustatytos pareigos visais atvejais pradėti tyrimą.

II.

5. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2016 m. rugsėjo 23 d. sprendimu pareiškėjų DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ patikslintą skundą patenkino iš dalies, panaikino Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. sprendimą, įpareigojo Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisiją iš naujo išnagrinėti DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ 2016 m. balandžio 15 d. skundą.
6. Teismas nustatė, kad pareiškėjų DNSB „Šeršknas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkė A. R. 2016 m. balandžio 15 d. Etikos komisijai padavė skundą dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) narių A. B. ir L. G. elgesio, prašydama atlikti tyrimą. Ginčijamu Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. protokoliniu sprendimu (toliau – ir Sprendimas) nuspręsta nepradėti Tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo dėl komisijoje išnagrinėto DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymo.
7. Teismas, vertindamas atsakovo Etikos komisijos argumentus, kad pareiškėjai neturi reikalavimo teisės ginčyti Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. sprendimą, bei tai, jog Sprendimas nenagrinėtinas teisme, nes neatitinka individualaus akto požymių, pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą yra jo konstitucinė teisių ir laisvių apsaugos garantija. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) doktrinoje pabrėžiama, kad teisė kreiptis į teismą grindžiama teisminės gynybos prioritetu ir universalumu, pažeistos teisės gali būti ginamos teisme nepriklausomai nuo to, ar ši Konstitucijoje garantuota asmens teisė įtvirtinta įstatyme arba jo įgyvendinamajame teisės akte ar ne. Asmeniui jo pažeistų teisių gynyba teisme garantuojama nepriklausomai nuo jo teisinio statuso, asmens teisės turi būti ginamos ne formaliai, o realiai ir veiksmingai (Konstitucinio Teismo 1996 m. balandžio 18 d., 2000 m. gegužės 8 d. nutarimai).
8. Teismas, įvertinęs ABTĮ (redakcijos, galiojusios iki 2016 m. liepos 1 d.) 5 straipsnio, 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 22 straipsnio 1 dalies nuostatas, nurodė, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje.
9. Teismas nurodė, kad pagal Elgesio kodekso 6 straipsnio 1 dalies 2 punktą Etikos komisija yra subjektas, kompetentingas atlikti valstybės politikų elgesio, kuriuo pažeidžiami šiame kodekse nustatyti valstybės politikų elgesio principai ir nuostatos, tyrimą. Etikos komisijos priimami sprendimai atitinka (turi atitikti) individualaus administracinio akto sąvoką ir yra privalomi sprendimu reglamentuojamo teisinio santykio dalyviams. Etikos kodekso 7 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtinta fizinio ar juridinio asmens teisė paduoti Etikos komisijai skundą, kreipimąsi ar pranešimą apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą, o 9 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta Etikos komisijos pareiga apie Komisijos atliktą tyrimą ir priimtą sprendimą pranešti asmeniui, pateikusiam skundą.
10. Teisėjų kolegija sutiko su atsakovo argumentais, kad konstatuoti, jog politikas padarė ar nepadarė pažeidimo, yra Etikos komisijos prerogatyva. Tačiau pareiškėjai ginčija Etikos komisijos padarytus procedūrinius pažeidimus nagrinėjant jų skundą argumentuodami, jog Etikos komisija neturėjo teisės priimti sprendimą nepradėti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo. Teismas nurodė, kad vertinat, ar pareiškėjai turi teisę ginčyti 2016 m. balandžio 25 d. sprendimą, pareiškėjų interesas ir pasireiškia tuo, kad jie turi teisę į skundo (pareiškimo, prašymo), paduoto Etikos komisijai, tinkamą išnagrinėjimą. Teismas konstatavo, kad būtent šiuo aspektu nagrinėtinas ginčijamas sprendimas.
11. Teismas nurodė, kad valstybės politikų elgesio viešajame gyvenime principų ir reikalavimų pagrindus, taip pat priemones, užtikrinančias valstybės politikų elgesio kontrolę ir atsakomybę reglamentuoja Elgesio kodeksas ir jį detalizuojantys Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2016 m. kovo 31 d. sprendimu Nr. T2-91 patvirtinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos veiklos nuostatai.
12. Teismas nurodė, kad Etikos kodekso 7 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti pagrindai, kuriems esant gali būti pradėtas politiko elgesio tyrimas Etikos komisijoje: 1) fizinio ar juridinio asmens skundas, kreipimasis ar pranešimas apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą; 2) visuomenės informavimo priemonėse paskelbta pagrįsta informacija apie valstybės politiko galimai padarytą pažeidimą. Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose įtvirtinti iš esmės analogiški pagrindai pradėti tyrimą ir praplėsti nurodant, jog pagrindas pradėti tyrimą taip pat yra informacijos dėl politiko veiklos ar jo viešųjų ir privačių interesų nesuderinamumo gavimas (8.4 punktas). Iš Nuostatų 3.5 ir 9 punktų formuluočių matyti, jog Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose įtvirtintų pagrindų atsiradimas yra besąlyginis pagrindas ir pareiga pradėti politikų elgesio tyrimą, t. y., kad tyrimas būtų pradėtas pakanka skundo, kuriame nebūtinai turi būti nurodytos galimai pažeistos teisės aktų nuostatos. Viena Elgesio kodekso 7 straipsnio 3 dalyje įtvirtintų Etikos komisijos funkcijų – apklausti skundo autorių ir išsiaiškinti apie jo žinomą informaciją apie valstybės politiko galimai padarytą Elgesio kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą. Todėl teismas sprendė, kad Etikos komisija, gavusi skundą ar kreipimąsi, privalo savo iniciatyva nustatyti, kokią konkrečią Elgesio kodekso nuostatą galimai pažeidė asmuo, kurio atžvilgiu pradedamas tyrimas.
13. Teismas nustatė, kad nors ginčijamu protokoliniu sprendimu Etikos komisija nusprendė nepradėti tyrimo, tačiau priimdama tokį sprendimą, jau buvo pradėjusi politikų elgesio tyrimo procedūras, nors 2016 m. balandžio 25 d. posėdis protokole įvardintas kaip parengiamasis.
14. Teismas nurodė, kad vadovaujantis Elgesio kodekso 7 straipsnio 2 dalimi, Nuostatų 9 punktu, politiko elgesio tyrimas pradedamas ne vėliau kaip per 10 dienų nuo Etikos kodekso 7 straipsnio 1 dalyje ir Nuostatų 8.4, 8.7, 8.8 punktuose nurodytų pagrindų atsiradimo.
15. Teismas nustatė, kad laikantis nurodyto termino, Etikos komisijos posėdis įvyko 2016 m. balandžio 25 d. Pagal Elgesio kodekso 7 straipsnio 10 dalį ir Nuostatų 10 punktą Etikos komisija per 3 dienas nuo tyrimo pradžios surašo laisvos formos pranešimą, kuriuo informuoja valstybės politiką apie pradėtą jo elgesio tyrimą, jo teises, pateikia turimus duomenis apie padarytą pažeidimą ir prašo valstybės politiko iki šiame pranešime nurodytos datos pateikti rašytinį paaiškinimą. Etikos komisija šį pranešimą valstybės politikui įteikia asmeniškai arba išsiunčia paštu. Tarybos nariai, dėl kurių gautas pareiškėjų skundas, A. B. ir L. G., Etikos komisijai pateikė rašytinius paaiškinimus.
16. Teismas nurodė, kad Elgesio kodekso 7 straipsnio 3 dalies 1 ir 2 punktuose bei Nuostatų 11.1 ir 11.2 punktuose įtvirtinta Etikos komisijos teisė apklausti politiką, kurio elgesys tiriamas, ir skundo autorių ir išsiaiškinti apie jo žinomą informaciją apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą. Teismas iš posėdžio protokolo nustatė, kad Etikos komisijos posėdyje dalyvavo A. B., DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkė A. R., L. G. dalyvavo kaip Etikos komisijos narė, visi jie davė paaiškinimus posėdžio metu. Todėl teismas sprendė, kad nagrinėjant pareiškėjų skundą buvo atliekami veiksmai, kurie yra politikų elgesio tyrimo procedūros dalis, o ginčijamas Sprendimas yra ydingas ir tuo požiūriu, kad pradėjus politikų elgesio tyrimą nuspręsta jo nepradėti.
17. Teismas nurodė, kad pagal Elgesio kodekso 7 straipsnio 11 dalį ir Nuostatų 28 punktą Etikos komisija, atlikusi tyrimą, ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo tyrimo pabaigos savo posėdyje vertina tyrimo metu surinktus duomenis ir priima Elgesio kodekso 9 straipsnyje (Nuostatų 31 p.) numatytus sprendimus. Elgesio kodekso 9 straipsnyje išvardintas baigtinis sąrašas Etikos komisijos galimų priimti sprendimų, t. y.: konstatuoti, kad valstybės politikas nepažeidė šiame kodekse ar institucijos, kurioje jis eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytų valstybės politiko elgesio principų ar reikalavimų; konstatuoti, kad valstybės politikas pažeidė šiame kodekse ar institucijos, kurioje jis eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytus valstybės politiko elgesio principus ar reikalavimus; rekomenduoti valstybės politikui suderinti savo elgesį ar veiklą su šiame kodekse ar institucijos, kurioje valstybės politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytais valstybės politiko elgesio principais ar reikalavimais; rekomenduoti viešai atsiprašyti; įtarus esant nusikalstamos veikos požymių, perduoti medžiagą ikiteisminio tyrimo įstaigoms ar prokuratūrai. Analogiški Etikos komisijos priimami sprendimai nurodyti ir Nuostatų 31 punkte. Elgesio kodekso 9 straipsnio 2 dalyje ir Nuostatų 32 punkte taip pat numatyta galimybė Etikos komisijai nutraukti tyrimą, jeigu iki tyrimo pabaigos politikas savo elgesį ar veiklą pripažino neetiškais, nesuderinamais su savo pareigomis ar institucija, kurioje jis eina pareigas, ir dėl to viešai atsiprašė. Etikos komisijos teisė nepradėti tyrimo nenumatyta nei Elgesio kodekse, nei Nuostatuose, taip pat nenumatyta tokia Etikos komisijos sprendimo rūšis. Teismas vertino, kad Etikos komisija, kaip politikų elgesio kontrolės subjektas, neturi teisės išplėsti jos veiklą reglamentuojančiuose norminiuose teisės aktuose įtvirtintos kompetencijos ir priimti juose nenurodytus sprendimus.
18. Teismas pažymėjo, kad teisinėje valstybėje valdžios institucijos privalo paisyti teisinės valstybės principo, kurio esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2011 m. gruodžio 22 d. 2012 m. gruodžio 19 d. nutarimai); visos valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos turi veikti remdamosi teise ir paklusdamos teisei (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. sausio 26 d. nutarimai).
19. Teismas konstatavo, kad ginčijamas protokolinis Etikos komisijos Sprendimas taip pat neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio ir nei vieno iš Nuostatų 37–39 punktuose įtvirtintų Etikos komisijos sprendimo turinio ir formos reikalavimų. Etikos komisija turi priimti atskirą dokumentą (sprendimą), atitinkantį imperatyvius Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimus, o Nuostatų 37–39 punktai detalizuoja minėtus reikalavimus. Pagal juos sprendime turi būti nurodyta: Etikos komisijos pavadinimas, sprendimo priėmimo data ir vieta, posėdyje dalyvaujantys asmenys, komisijos sekretorius, asmenų, kurių veikla tiriama, vardas, pavardė, pareigos, tiriamų asmenų veiksmai; aprašomojoje dalyje turi būti išdėstytos Etikos komisijos nustatytos faktinės aplinkybės, asmens, kurio veikla tiriama, paaiškinimas, įrodymai, kuriais grindžiamos Etikos komisijos išvados, argumentai, sprendimo pagrindimas teisės normomis bei konkretus vienas iš 31 punkte nurodytų Etikos komisijos sprendimų. Etikos komisijos sprendimą pasirašo jos pirmininkas. Teismas pažymėjo ir tai, jog pagal Nuostatų 21.4 punktą Etikos komisijos posėdžio protokolas taip pat turi būti pasirašytas Etikos komisijos pirmininko, tačiau iš pateikto protokolo išrašo matyti, jog jį pasirašė tik Etikos komisijos sekretorė.
20. Teismas konstatavo, kad pareiškėjų 2016 m. balandžio 15 d. skundas (prašymas pradėti politikų elgesio tyrimą) nebuvo tinkamai išnagrinėtas, nesilaikyta norminių teisės aktų reikalavimų, reglamentuojančių tokio pobūdžio skundų (prašymų) nagrinėjimą, o priimtas Sprendimas turinio ir formos požiūriu neatitinka Elgesio kodekso, Nuostatų ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio  reikalavimų. Teismas konstatavo, kad Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. sprendimas nėra teisėtas ir pagrįstas, todėl naikintinas, o Etikos komisija įpareigotina iš naujo išnagrinėti pareiškėjų 2016 m. balandžio 15 d. skundą.

III.

21. Atsakovas Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisija pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjų skundą atmesti.
22. Atsakovas nurodo, kad Elgesio kodekse nėra nustatytos pareigos visais atvejais pradėti valstybės politikų elgesio tyrimą. Trečiųjų asmenų pranešimai gali būti vadomis pradėti tyrimą, tačiau negali įpareigoti Etikos komisiją visais atvejais, net ir akivaizdžiai nepagrįstų pranešimų atvejais, atlikti tyrimą. Etikos komisija turi diskrecijos teisę spręsti klausimą dėl jai adresuoto pranešimo (skundo) apie tariamai padarytus teisės pažeidimus priėmimo nagrinėti iš esmės.
23. Atsakovas nurodo, kad nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu, nes skundas paduotas reikalavimo teisės neturinčio asmens. Skundžiamas Sprendimas nesukelia pareiškėjams teisinių pasekmių, nėra jiems adresuotas. Sprendimas pripažinti (ar nepripažinti) politiką pažeidusiu etiką iš principo negali apginti trečiųjų asmenų teisių ir laisvių. Toks sprendimas negali būti ginčijamas teisme.

24. Atsakovas nesutinka su teismo išaiškinimu, kad pareiškėjų 2016 m. balandžio 15 d. skundas nebuvo tinkamai išnagrinėtas, nesilaikyta norminių teisės aktų reikalavimų, reglamentuojančių tokio pobūdžio skundų (prašymų) nagrinėjimą, priimtas Sprendimas turinio ir formos požiūriu neatitinka Etikos kodekso, Nuostatų ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų, nes skundžiamas aktas nėra individualus teisės aktas, Skundžiamame Sprendime nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės ir pareigos.
25. Pareiškėjai DNSB ,,Šerkšnas“ ir DNSB ,,Varpas“ atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
26. Pareiškėjai nurodo, kad Etikos komisijos nuostatai nesuteikia teisės Etikos komisijai priimti sprendimo nepradėti tyrimo, todėl sprendimas nepradėti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių L. G. ir A. B. elgesio tyrimo dėl Etikos komisijoje išnagrinėto DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymo panaikintas teisėtai.
27. Pareiškėjai nurodo, kad vertindamas, ar pareiškėjai turi teisę ginčyti Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. sprendimą, pirmosios instancijos teismas pažymėjo, jog pareiškėjų interesas būtent ir pasireiškia tuo, kad jie turi teisę į skundo (pareiškimo, prašymo), paduoto Etikos komisijai, tinkamą išnagrinėjimą ir būtent šiuo aspektu nagrinėtinas ginčijamas Sprendimas. Be to, konstatuota, kad skundžiamas Sprendimas neatitinka ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio, Nuostatų 37–39 punktuose įtvirtintų turinio ir formos reikalavimų.
28. Pareiškėjų nuomone, pirmosios instancijos teismo sprendimas teisėtas ir teisingas, todėl apeliacinis skundas atmestinas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

29. Ginčas šioje byloje iš esmės kilo dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijoje nagrinėto daugiabučių namų savininkų bendrijos „Šerkšnas“ ir daugiabučių namų savininkų bendrijos „Varpas“ pirmininkės skundo.
30. Iš bylos medžiagos matyti, kad pareiškėjai 2016 m. balandžio 15 d. skundė valstybės  politikų (savivaldybės tarybos narių) veiksmus, susijusius su jų dalyvavimu DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ susirinkimuose, jų manymu, darant savo dalyvavimu įtaką, neturint tam įgaliojimo; vieno iš Tarybos nario A. B. sutuoktinei, esant  DNSB „Varpas“ nare ir turint interesų (Etikos komisijos posėdžio 2016 m. gegužės 2 d. protokolas Nr. TAR1-54).
31. Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. protokoliniu sprendimu buvo nutarta nepradėti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo dėl komisijoje išnagrinėto DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymo. Etikos komisijos posėdžio 2016 m. gegužės 2 d. protokolas Nr. TAR1-54 (b. l. 5–9) kartu su informaciniu Etikos komisijos sekretorės pranešimu 2016 m. gegužės 6 d. buvo išsiųstas pareiškėjams (b. l. 4).
32. Pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad Etikos komisija nusprendė nepradėti Tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo, nors pareiškėjų skundą nagrinėjant buvo atliekami veiksmai, kurie yra valstybės politikų elgesio tyrimo dalis. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Etikos komisijos 2016 m. balandžio 25 d. sprendimas nėra teisėtas ir pagrįstas, todėl naikintinas, o Etikos komisija įpareigotina iš naujo išnagrinėti pareiškėjų 2016 m. balandžio 15 d. skundą.
33. Atsakovas apeliaciniame skunde nurodo, kad trečiųjų asmenų pranešimai gali būti vadomis pradėti tyrimą, tačiau negali įpareigoti Etikos komisiją visais atvejais, net ir akivaizdžiai nepagrįstų pranešimų atvejais, atlikti tyrimą. Etikos komisija turi diskrecijos teisę spręsti klausimą dėl jai adresuoto pranešimo (skundo) apie tariamai padarytus teisės pažeidimus priėmimo nagrinėti iš esmės.
34. Teisėjų kolegija, vertindama atsakovo poziciją, kad trečiųjų asmenų pranešimai negali įpareigoti Etikos komisiją visais, net ir akivaizdžiai nepagrįstų pranešimų, atvejais atlikti tyrimą, pažymi, kad Etikos komisijos diskrecija spręsti dėl tyrimo nepradėjimo nėra absoliuti. Etikos komisija yra saistoma Elgesio kodekso nuostatų bei jo tikslų.
35. Elgesio kodekso 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad šis kodeksas reglamentuoja valstybės politikų elgesio viešajame gyvenime principų ir reikalavimų pagrindus, taip pat priemones, užtikrinančias valstybės politikų elgesio kontrolę ir atsakomybę už šio kodekso nuostatų pažeidimus. Šio straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad, kituose teisės aktuose gali būti nustatyti ir kiti valstybės politikų elgesio reikalavimai, tačiau jie negali prieštarauti šiame kodekse įtvirtintiems valstybės politikų elgesio principams. Pagal Elgesio kodekso 2 straipsnio 1 dalį savivaldybės tarybos narys yra laikomas valstybės politiku ir jis nepatenka į 3 straipsnyje nurodytas valstybės politikų, kuriems netaikomas kodeksas arba taikomas tik tam tikra apimtimi, išimtis, todėl jam šis kodeksas taikytinas visa apimtimi.
36. Nagrinėjamai bylai aktualus Elgesio kodekso 4 straipsnis (Valstybės politikų elgesio principai), kuriame apibūdinti devyni elgesio principai (pagarba žmogui ir valstybei, teisingumas, sąžiningumas, skaidrumas ir viešumas, padorumas, pavyzdingumas, nesavanaudiškumas, atsakomybė), kuriais valstybės politikas viešajame gyvenime turi vadovautis. Vienas iš valstybės politikų elgesio kontrolės mechanizmų, inter alia (be kita ko), elgesio principų įgyvendinimo užtikrinimas, įstatyme nurodytas etikos komisijų, tiriančių valstybės politikų elgesį, privalomas sudarymas. Pagal Elgesio kodekso 6 straipsnį savivaldybių tarybose jos sudaromos savivaldybių tarybų sprendimu iš jų narių ir gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovų. Šių komisijų įgaliojimai įtvirtinti Elgesio kodekso 7 straipsnyje (Valstybės politikų elgesio tyrimas) ir 9 straipsnyje (Komisijos sprendimai).
37. Elgesio kodekso 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad valstybės politiko elgesio tyrimas Etikos komisijoje gali būti pradėtas, kai yra bent vienas iš šių pagrindų: 1) fizinio ar juridinio asmens skundas, kreipimasis ar pranešimas (toliau – skundas) apie valstybės politiko galimai padarytą šiame kodekse nustatytų valstybės politikų elgesio principų, nuostatų ar institucijos, kurioje politikas eina pareigas, veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose valstybės politikui nustatytų reikalavimų pažeidimą (toliau – pažeidimas); 2) visuomenės informavimo priemonėse paskelbta pagrįsta informacija apie valstybės politiko galimai padarytą pažeidimą.
38. Elgesio kodekso 7 straipsnio 1 dalies nuostatą, pagal kurią valstybės politiko elgesio tyrimas Etikos komisijoje gali būti pradėtas, esant vienam iš pagrindų, nurodytų šio straipsnio 1 dalyje, atsižvelgiant į šios dalies formuluotę ,,gali būti pradėtas“ aiškinant sistemiškai kartu su Elgesio kodekso 4 straipsniu, kuriame apibrėžti valstybės politikų elgesio principai, darytina išvada, kad Etikos komisija gali nepradėti valstybės politiko elgesio tyrimo, kai fizinio ar juridinio asmens skunde nėra nurodyta kokį (kokius) konkrečius valstybės politikų elgesio principą (principus), konkrečią nuostatą (nuostatas) ar teisės aktuose valstybės politikui nustatytus konkrečius reikalavimus jis savo konkrečiais veiksmais ar neveikimu pažeidė. Sprendimas nepradėti valstybės politiko elgesio tyrimo turi būti priimamas nepradėjus valstybės politiko elgesio tyrimo. Tokio sprendimo nagrinėjamoje byloje nėra. Kartu pažymėtina, kad valstybės politiko elgesio tyrimas negali būti pradėtas ir tuo atveju, kai sprendžiant dėl tyrimo pradėjimo, valstybės politikas (savivaldybės tarybos narys) jau yra praradęs šį statusą.
39. Apeliantas savo skunde teigia ir tai, kad Etikos komisijos sprendimas negali būti ginčijamas teisme, nes jis pareiškėjams nėra adresuotas ir jiems nesukelia teisinių pasekmių.  Sprendimas pripažinti (ar nepripažinti) politiką pažeidusiu etiką iš principo negali apginti trečiųjų asmenų teisių ir laisvių.
40. Vertinant atsakovo argumentą, kad Etikos komisijos sprendimas pripažinti (ar nepripažinti) politiką pažeidusiu etiką iš principo negali apginti trečiųjų asmenų teisių ir laisvių, pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje nuosekliai laikomasi būtent šios pozicijos. Antai,  LVAT 2015 m. lapkričio 17 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-1238-552/2015 buvo nustatyta, kad pareiškėjo pranešimas dėl Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos sprendimo, kuriuo buvo nuspręsta, kad skundžiamas asmuo Viešųjų ir privačiųjų interesų derinimo įstatymo nepažeidė, nėra susijęs su kokios nors pareiškėjo subjektyvios teisės ar teisėto intereso gynimu. Pareiškėjui atsakovas pateikė informaciją apie pranešimo išnagrinėjimo rezultatą, tuo pasibaigė pareiškėjo reikalavimo teisės. Kitoje, 2015 m. gruodžio 16 d.  nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-1355-602/2015 LVAT nustatė, kad skundu ginčijamas Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos 2015 m. spalio 5 d. raštas, kuriame pasisakyta, kad nėra pagrindo spręsti dėl drausmės bylos iškėlimo antstoliui V. Č. Šiuo atveju LVAT pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos antstolių įstatymas tiesiogiai neįtvirtina asmens, kuris kreipiasi su prašymu dėl drausmės bylos iškėlimo antstoliui, teisės skųsti teisingumo ministro atsisakymą iškelti antstoliui drausmės bylą.
41. Taigi pirmuoju atveju fizinio asmens skundas buvo išnagrinėtas ir nuspręsta, kad skundžiamas asmuo nepadarė pažeidimo, antruoju atveju dar nepradėjus tyrimo dėl asmens pateikto skundo buvo atsisakyta iškelti drausmės bylą.
42. Nagrinėjamu atveju bylos aplinkybės yra kitokios, nei pirmiau aptartose bylose. Etikos komisija nepriėmė sprendimo pripažinti, kad Tarybos nariai pažeidė valstybės politikų elgesio principus, nustatytus Elgesio kodekse. Etikos komisija taip pat nepriėmė sprendimo pripažinti, kad Tarybos nariai nepažeidė valstybės politikų elgesio principų, nustatytų Elgesio kodekse.
43. Teisėjų kolegija pažymi, kad, kaip matyti iš bylos medžiagos, inter alia ką nustatė ir pirmosios instancijos teismas, nagrinėjamu atveju Etikos komisija atliko veiksmus, kurie atliekami jau pradėjus tyrimą (būtent tokie veiksmai, yra nurodyti ir Elgesio kodekso 7 straipsnio 3 dalyje, kurie atliekami  pradėjus tyrimą): apklausė valstybės politikus, kurių elgesys tiriamas, apklausė skundo autorių, Tarybos nariai, kurių elgesys tiriamas, prieš Etikos komisijos posėdį pateikė atsiliepimus į skundą ir kitus dokumentus, Etikos komisijos posėdžio metu jie teikė paaiškinimus, keletą kartų pasisakė posėdžio metu. Iš posėdžio protokolo matyti, kad kai kurie nariai pasisakė, kad nėra pažeidimo (b. l. 5–9).
44. Tačiau Etikos komisija priėmė sprendimą nepradėti Tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo dėl komisijoje išnagrinėto DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymo. Toks Etikos komisijos sprendimas yra prieštaringas savo turiniu, nes viena vertus, jame teigiama, kad DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymas dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo komisijoje išnagrinėtas, ir, kaip nustatė pirmosios instancijos teismas, valstybės politikų elgesio tyrimas buvo atliekamas, kita vertus, kartu teigiama, kad nutarta nepradėti Tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo.
45. Tai, kad sprendimas apie prašymo išnagrinėjimo rezultatą yra neaiškus, sutinka ir atsakovas savo apeliaciniame skunde nurodydamas, kad skundžiamame Sprendime nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės ir pareigos. Tačiau atsakovas kartu teigia, kad skundžiamas aktas nėra individualus teisės aktas. Vien tai, kad priimtas sprendimas nėra aiškus savaime, nereiškia, kad jis negali būti laikomas individualiu teisės aktu. Iš posėdžio protokolo, kurio pabaigoje įrašyta, kad Etikos komisija nutarė nepradėti Tarybos narių A. B. ir L. G. elgesio tyrimo dėl komisijoje išnagrinėto DNSB „Šerkšnas“ ir DNSB „Varpas“ pirmininkės prašymo, turinio matyti, kad buvo svarstomas vienas klausimas ir priimtas individualus teisės aktas. Todėl minėtas apeliacinio skundo argumentas atmestinas.
46. Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu, kad toks Etikos komisijos sprendimas neatitinka Etikos kodekso 9 straipsnio nuostatų, kuriame yra išvardintas baigtinis galimų priimti sprendimų sąrašas. Nei šiame straipsnyje, nei kituose nėra numatyta, kad pradėjus valstybės politikų elgesio tyrimą, galima atsisakyti jį tirti. Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad prieštaringas savo turiniu ginčijamas sprendimas neatitinka ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio, ir Nuostatų 37–39 punktuose įtvirtintų Etikos komisijos sprendimo turinio ir formos reikalavimų, todėl yra neteisėtas.
47. Šiame kontekste pažymėtina, kad poveikio priemonių, numatytų Elgesio kodekso 9 straipsnyje taikymas savivaldybės tarybos nariams, kaip ir kitiems valstybės politikams, nėra įstatymo tikslas ir Etikos komisijos paskirtis. Pagrindiniai įstatymo tikslai yra siejami su visuomenės pasitikėjimo valstybės valdžios ir savivaldybių institucijomis didinimu, valstybės politikų atsakomybės už savo veiklą ir atskaitomybę visuomenei skatinimu. Etikos komisijų veikla yra viena iš priemonių, užtikrinančių valstybės politikų elgesio kontrolę, todėl neatsitiktinai į jų darbą įstatymo leidėjas reikalauja įtraukti gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovus. Etikos komisijos sprendimais tikrinama, ar valstybės politikų elgesio ribos nebuvo peržengtos, ir taip užkertamas kelias kitiems pažeidimams ateityje kilti. Nagrinėjamu atveju priimtas Etikos komisijos sprendimas niekaip neatitinka pirmiau nurodytų tikslų, nes iš komisijos sprendimo nėra aišku, ar Tarybos nariai pažeidė valstybės politikų elgesio nuostatas, ar jų nepažeidė ir kuriomis teisės aktų normomis remiantis, tai nustatyta.
48. Atsižvelgiant į šios nutarties 38 punkte padarytą išvadą, pirmosios instancijos teismo sprendimo argumentas, kad Etikos komisija savo iniciatyva privalo nustatyti kokią konkrečią Elgesio kodekso nuostatą galimai pažeidė asmuo, kurio atžvilgiu pradedamas tyrimas, t. y., kad tyrimas būtų pradėtas, pakanka skundo, kuriame nebūtinai turi būti nurodytos galimai pažeistos teisės aktų nuostatos, iš teismo sprendimo šalintinas.
49. Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad Klaipėdos apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas pareiškėjų skundą, nustatė nagrinėjamam ginčui išspręsti reikšmingas aplinkybes, pagal įrodymų vertinimo taisykles įvertino byloje esančius įrodymus, materialinės teisės normas iš esmės taikė teisingai, todėl pirmosios instancijos teismo 2016 m. rugsėjo 23 d. sprendimas, atsižvelgiant į šioje nutartyje išdėstytus motyvus, paliekamas nepakeistas, o atsakovo Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos apeliacinis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos Etikos komisijos apeliacinį skundą atmesti.

Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2016 m. rugsėjo 23 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai              Stasys Gagys

              Irmantas Jarukaitis

              Ramutė Ruškytė