Administracinė byla Nr. eA-966-442/2024
Teisminio proceso Nr. 3-64-3-01494-2023-1
Procesinio sprendimo kategorijos: 15.2; 15.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2024 m. spalio 23 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Gintaro Kryževičiaus, Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Egidijaus Šileikio,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės ,,Termas“ apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2023 m. spalio 26 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės ,,Termas“ skundą atsakovui Šiaulių rajono savivaldybės merui dėl sprendimo panaikinimo ir kitų reikalavimų.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Termas“ (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. raštą Nr. S-1272 (3.31E) „Dėl žemės ūkio paskirties ir būdo nekeitimo“ (toliau – ir Sprendimas) ir įpareigoti Šiaulių rajono savivaldybės merą iš naujo išnagrinėti pareiškėjo UAB „Termas“ 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. spalio 13 d. prašymus ,,Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo“. Pareiškėjas taip pat prašė priteisti iš Šiaulių rajono savivaldybės pareiškėjo UAB „Termas“ patirtas bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėjas nurodė, kad UAB „Termas“ kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės administraciją, prašydamas pakeisti (duomenys neskelbtini) esančių žemės sklypų: kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini); kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypai) pagrindinę žemės naudojimo paskirtį (kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai) ir (ar) būdą iš žemės ūkio į kitą (vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos). Šiaulių rajono savivaldybės meras 2023 m. gegužės 9 d. Sprendime nurodė, kad Šiaulių rajono savivaldybės administracija, vykdydama Regionų apygardos administracinio teismo 2023 m. kovo 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023, pakartotinai išnagrinėjo pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. rugsėjo 13 d. prašymus, kuriuose įmonė prašė pakeisti Žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą (iš esamos paskirties – žemės ūkio, naudojimo būdo – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į kitos paskirties, naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos), bei atsisako šiuos prašymus tenkinti, nes Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtintame Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitime pareiškėjo prašymuose nurodyti Žemės sklypai patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligoną, o pagal šioje funkcinėje zonoje nustatytus reglamentus Gubernijos miško poligono teritorijoje žemės ūkio paskirties keitimas į kitą paskirtį yra negalimas.
3. Pareiškėjas paaiškino, kad Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. Sprendimas yra grindžiamas Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“, tačiau pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymas dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo buvo pateiktas dar iki įsigaliojant pirmiau minėtam Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimui Nr. T-291. Pareiškėjui teikiant 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo galiojo Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas, patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-199. Vienintele kliūtimi tenkinti pareiškėjo prašymą buvo įvardinta ta aplinkybė, jog nėra gauta už biosferos poligono apsaugą atsakingos institucijos pritarimo. Tačiau atsakydama į pareiškėjo 2023 m. sausio 27 d. prašymą dėl pritarimo pakeisti Žemės sklypų pagrindinę paskirtį bei naudojimo būdą, Žemaitijos saugomų teritorijų direkcija 2023 m. vasario 13 d. rašte nurodė, kad ji tokių pritarimų neišduoda. Paaiškėjus, jog Šiaulių rajono savivaldybės administracija nepagrįstai atsisakė tenkinti pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo pagal prašymo momentu galiojantį teisinį reguliavimą, nepagrįstai savivaldybės institucijų buvo nuspręsta pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymo išsprendimui taikyti Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimą Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“, kuris pareiškėjo prašymo pateikimo metu negaliojo.
4. Pareiškėjui nuosavybės teise priklausantys keturi Žemės sklypai buvo gauti padalijus žemės sklypą, įsigytą pagal 2019 m. lapkričio 21 d. pirkimo-pardavimo sutartį Nr. 8593. Pareiškėjas nurodė, kad žemės sklypą jis įsigijo ne žemės ūkio veiklai vykdyti, mokėjo už jį ne kaip už žemės ūkio paskirties žemę, kadangi faktiškai teritorija urbanizuota (statomi namai). Buvo tikras, kad žemės sklypo pagrindinę naudojimo paskirtį bei naudojimo būdą pasikeis.
5. Pareiškėjas veikė atsižvelgdamas į Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-199 nustatytą reguliavimą. Pareiškėjo teisėtas lūkestis buvo, kad žemės sklypo, jį padalijus, pagrindinę naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą bus galima pakeisti.
6. Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. Sprendime neatskleista, ar priimant šį Sprendimą buvo atsižvelgta į Teritorijų planavimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatytus kriterijus, o jei taip, tai, kodėl atsižvelgus į juos buvo nuspręsta netenkinti pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymo.
7. Šiaulių rajono savivaldybės mero Sprendime nepaaiškinta, kaip jame atsižvelgta į pareiškėjo teisėtus lūkesčius. Sprendime nėra atskleistas Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalyje įtvirtintos teisės normos turinys šios konkrečios faktinės situacijos kontekste. Sprendime nors ir nurodoma, kad atsižvelgiant į Bendrojo plano funkcinėje zonoje Z_U_F nustatytus reglamentus, Gubernijos miško poligono teritorijoje, žemės ūkio paskirties žemės keitimas į kitą paskirtį yra negalimas, tačiau nėra įvardintas nei konkretus reglamentas, nei to konkretaus reglamento turinys, nei konkrečiai konkrečioje teisės normoje įtvirtintas tokio pobūdžio draudimas.
8. Atsakovas Šiaulių rajono savivaldybės meras su pareiškėjo skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
9. Atsakovas nurodė, kad Sprendimas yra pagrįstas teisės aktais, argumentuotas, todėl atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 10 straipsnyje atsakymui keliamus reikalavimus. Nurodė, kad UAB „Termas“ 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. spalio 13 d. prašymai nagrinėti prašymų pateikimo metu galiojusių teisės aktų nuostatų pagrindu. Savivaldybės lygmens kompleksinio teritorijų planavimo procesas Nr. K-RJ-91-18-464 (Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimas), UAB „Termas“ 2022 m. rugpjūčio 12 d. teikto prašymo metu buvo baigiamajame etape, po viešo svarstymo. Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinių paskutinis viešas svarstymas (susirinkimas) įvyko 2022 m. gegužės 17 d. Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimas (TPD reg. Nr. T00088133) (toliau – ir Bendrasis planas). Vadovaujantis Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo nurodyto proceso baigiamajame etape po viešo svarstymo galiojusiais sprendiniais ir Bendrojo plano sprendiniais, Prašymuose nurodyti žemės sklypai pateko ir patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Atsižvelgiant į Bendrojo plano funkcinėje zonoje Z_U_F nustatytus reglamentus, Gubernijos miško poligono teritorijoje, žemės ūkio paskirties žemės keitimas į kitą paskirtį yra negalimas.
10. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad rengiant savivaldybės bendrąjį planą ar savivaldybės dalies bendrąjį planą, kompleksinio teritorijų planavimo proceso baigiamojo etapo metu po viešo svarstymo planavimo organizatorius, atsižvelgęs į šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatas, nepriima sprendimo planuojamoje teritorijoje (jos dalyje) pradėti rengti naujus ir (ar) keisti ar koreguoti galiojančius detaliuosius planus ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektus, pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą pagal šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatas, jeigu šių detaliųjų planų ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų uždaviniai ar pagrindinės žemės naudojimo paskirties pakeitimas ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimas ar nustatymas prieštarauja numatomiems rengiamo savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalies bendrojo plano sprendiniams.
II.
11. Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmai 2023 m. spalio 26 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė.
12. Teismas nustatė, kad:
12.1 Pareiškėjas 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymu dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės architektūros ir urbanistikos skyrių, prašydamas pakeisti Žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą, iš būdo – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai – į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktorius 2022 m. rugsėjo 13 d. raštu Nr. S-2427(3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ Žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą keisti atsisakė.
12.2 Pareiškėjas 2022 m. spalio 13 d. kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės administraciją su prašymu pakartotinai svarstyti jo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymą. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktorius 2022 m. spalio 26 d. rašte Nr. S-2920(3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ nurodė, kad vadovaujantis Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimu, patvirtintu Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291, įvertinant Z_U_F funkcinėje zonoje taikomus reglamentus (kuriuose nenumatoma galimybė žemės ūkio paskirties žemę keisti į kitą paskirtį), pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir naudojimo būdas (iš esamos paskirties – žemės ūkio, naudojimo būdo – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai į kitos paskirties, naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos) Žemės sklypuose nekeičiami.
12.3 Pareiškėjas, nesutikdamas su nurodytais Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2022 m. rugsėjo 13 d. raštu Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. raštu Nr. S-2920(3.21E), kreipėsi į teismą prašydamas juos panaikinti. Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmai 2023 m. kovo 30 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023 pareiškėjo skundą patenkino, panaikino Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2022 m. rugsėjo 13 d. raštą Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. raštą Nr. S-2920(3.21e) ir įpareigojo Šiaulių rajono savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. rugsėjo 13 d. prašymus.
12.4 Šiaulių rajono savivaldybės meras 2023 m. gegužės 9 d. sprendime Nr. S-1272 (3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ nurodė, kad Šiaulių rajono savivaldybės administracija, vykdydama Regionų apygardos administracinio teismo 2023 m. kovo 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023, pakartotinai išnagrinėjo pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymą ir 2022 m. spalio 13 d. prašymą, bei atsisako šiuos prašymus tenkinti. Atsisakymo priežastis – Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtintame Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitime pareiškėjo prašymuose nurodyti žemės sklypai patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligoną, o pagal šioje funkcinėje zonoje nustatytus reglamentus Gubernijos miško poligono teritorijoje žemės ūkio paskirties keitimas į kitą paskirtį yra negalimas.
13. Teismas įvertinęs Žemės įstatyme, Žemės naudojimo būdų turinio apraše, patvirtintame Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 (toliau – ir Aprašas) įtvirtintą reglamentavimą sprendė, kad pareiškėjo prašymu savivaldybės administracijos direktoriui kiltų pareiga pakeisti Žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą nerengiant teritorijų planavimo dokumento ir žemės valdos projekto, jei egzistuotų tokios sąlygos: 1) žemės sklypai turi būti urbanizuotoje ar urbanizuojamoje teritorijoje; 2) šioje teritorijoje neturi būti galiojančio detaliojo plano; 3) numatomas žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas turi atitikti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir vietovės lygmens bendrojo plano (jei parengtas) sprendinius.
14. Šiuo atveju atsakovas atsisakė tenkinti pareiškėjo prašymą vadovaudamasis tuo, jog pagal Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtinto Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinius, pareiškėjo prašymuose nurodyti Žemės sklypai pateko ir patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Teismas pažymėjo, kad, kaip matyti iš Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės 2022 m. rugpjūčio 12 d. išrašų, pareiškėjo Žemės sklypams dar iki 2022 m. rugsėjo 6 d. patvirtinto bendrojo plano buvo taikoma specialioji žemės naudojimo sąlyga – biosferos poligonai.
15. Sprendime atsakovas paaiškino, kad Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalyje nurodyta, jog rengiant savivaldybės bendrąjį planą ar savivaldybės dalies bendrąjį planą, kompleksinio teritorijų planavimo proceso baigiamojo etapo metu po viešo svarstymo planavimo organizatorius, atsižvelgęs į šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatas, nepriima sprendimo planuojamoje teritorijoje (jos dalyje) pradėti rengti naujus ir (ar) keisti ar koreguoti galiojančius detaliuosius planus ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektus, pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą pagal šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatas, jeigu šių detaliųjų planų ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų uždaviniai ar pagrindinės žemės naudojimo paskirties pakeitimas ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimas ar nustatymas prieštarauja numatomiems rengiamo savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalies bendrojo plano sprendiniams. To paties įstatymo 28 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad kompleksinio teritorijų planavimo dokumentai keičiami sprendimą rengti tą teritorijų planavimo dokumentą priėmusios valstybės ar savivaldybės institucijos sprendimu dėl dokumento keitimo, laikantis šiame įstatyme nustatytų teritorijų planavimo proceso reikalavimų ir taikant tą pačią dokumento tvirtinimo procedūrą.
16. Ginčo byloje nėra, kad Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinių paskutinis viešas svarstymas (susirinkimas) įvyko 2022 m. gegužės 17 d., t. y. iki pareiškėjo prašymo pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui. Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinių pakartotinio viešo svarstymo protokole užfiksuota, jog Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo projekto vadovė susirinkimo metu, be kita ko, pristatė ir tai, kad Gubernijos miško biosferos poligono teritorijoje nenumatoma galimybės žemės ūkio paskirties žemę keisti į kitą paskirtį. Vadovaujantis Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo nurodyto proceso baigiamajame etape po viešo svarstymo galiojusiais sprendiniais ir Bendrojo plano sprendiniais, pareiškėjo prašymuose nurodyti Žemės sklypai pateko ir patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Atsižvelgiant į Bendrojo plano funkcinėje zonoje Z_U_F nustatytus reglamentus, Gubernijos miško poligono teritorijoje, žemės ūkio paskirties žemės keitimas į kitą paskirtį yra negalimas. Tai, jog atsakovas pirmą kartą netenkindamas pareiškėjo prašymo, nesirėmė šia aplinkybe (Teritorijų planavimo įstatymo 25 str. 9 d.), įtakos atsakovo Sprendimo teisėtumui neturi.
17. Teismas, įvertinęs tai, kas išdėstyta, sprendė, kad atsakovas pagrįstai, remdamasis Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“, atsisakė tenkinti pareiškėjo prašymus dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties (kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai) ir (ar) būdo iš žemės ūkio į kitą (vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos) keitimo.
18. Vertindamas skundo argumentus dėl teisėtų lūkesčių pažeidimo, teismas pažymėjo, kad pareiškėjas, įsigijęs žemės ūkio paskirties žemę, negalėjo turėti teisėto lūkesčio, jog pagal jo prašymą žemės naudojimo paskirtis būtinai bus pakeista. Atsižvelgus į tai, pareiškėjo skundo argumentai, susiję su teisėtų lūkesčių pažeidimu, atmesti.
19. Apibendrinęs teismas konstatavo, kad Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, iš esmės atitinka VAĮ 10 straipsnyje numatytus administraciniam sprendimui keliamus bendruosius reikalavimus, jo panaikinti nėra pagrindo. Netenkinus reikalavimo panaikinti skundžiamą Sprendimą, netenkinamas ir išvestinis skundo reikalavimas dėl įpareigojimo pareiškėjo prašymus nagrinėti iš naujo.
III.
20. Pareiškėjas UAB „Termas“ apeliaciniame skunde prašo Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2023 m. spalio 26 d. sprendimą panaikinti. Priimti naują sprendimą – pareiškėjo UAB „Termas“ skundą patenkinti. Pareiškėjas taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas, patirtas pirmosios ir apeliacinės instancijos teismuose.
21. Pareiškėjas apeliacinį skundą grindžia argumentais, nurodytais skunde pirmosios instancijos teismui. Taip pat nurodo, kad teismas priimdamas 2023 m. spalio 26 d. sprendimą pažeidė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 16 straipsnio 1 dalį, pažeidė vieną iš pagrindinių teisinės valstybės principų lex retro non agit, kuris draudžia atgalinį įstatymo ar kito teisės akto taikymą, taip pat netinkamai aiškino teisėtų lūkesčių pagal šio konkretaus ginčo faktines aplinkybes turinį, netinkamai įvertino savivaldybės institucijų elgesį pareiškėjo atžvilgiu bei juo sukurtas garantijas, nepagrįstai taikė Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalį, todėl teismo sprendimas yra nepagrįstas bei neteisėtas.
22. Pareiškėjo teisėtą lūkestį sukūrė ir įsiteisėjęs Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2023 m. kovo 30 d. sprendimas, priimtas administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023, kurioje pareiškėjo skundas patenkintas.
23. Atsakovas atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą. Nurodo, kad sutinka su Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2023 m. spalio 26 d. sprendimo motyvais, nurodytu reglamentavimu.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
24. Administracinėje byloje ginčas yra kilęs dėl Šiaulių rajono savivaldybės mero 2023 m. gegužės 9 d. rašto Nr. S-1272 (3.31E) „Dėl žemės ūkio paskirties ir būdo nekeitimo“, teisėtumo ir pagrįstumo, bei pareiškėjo reikalavimo įpareigoti Šiaulių rajono savivaldybės merą iš naujo išnagrinėti pareiškėjo UAB „Termas“ 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. spalio 13 d. prašymus ,,Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo“.
25. Teisėjų kolegija, tikrindama skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje, todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas pareiškėjo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
26. Pareiškėjas 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymu dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės architektūros ir urbanistikos skyrių, prašydamas pakeisti Žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą, iš būdo – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai – į vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos.
27. Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktorius 2022 m. rugsėjo 13 d. raštu Nr. S-2427(3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ atsisakė keisti žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą.
28. Pareiškėjas 2022 m. spalio 13 d. kreipėsi į Šiaulių rajono savivaldybės administraciją su prašymu pakartotinai svarstyti jo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymą. Į šį prašymą buvo atsakyta Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2022 m. spalio 26 d. raštu Nr. S-2920(3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“.
29. Pareiškėjas kreipėsi į teismą prašydamas panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2022 m. rugsėjo 13 d. raštą Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. raštą.
30. Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmai 2023 m. kovo 30 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023 pareiškėjo skundą patenkino, panaikino Šiaulių rajono savivaldybės administracijos 2022 m. rugsėjo 13 d. raštą Nr. S-2427(3.21E) ir 2022 m. spalio 26 d. raštą Nr. S-2920(3.21e) bei įpareigojo Šiaulių rajono savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. spalio 13 d. prašymus.
31. Šiaulių rajono savivaldybės meras 2023 m. gegužės 9 d. rašte Nr. S-1272 (3.21E) „Dėl žemės paskirties ir būdo nekeitimo“ nurodė, kad Šiaulių rajono savivaldybės administracija, vykdydama Regionų apygardos administracinio teismo 2023 m. kovo 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI3-991-289/2023, pakartotinai išnagrinėjo pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. ir 2022 m. spalio 13 d. prašymus, bei atsisakė šiuos prašymus tenkinti. Minėtą administracinį sprendimą atsakovas motyvavo tuo, kad Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“ patvirtintame Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano pakeitime pareiškėjo prašymuose nurodyti Žemės sklypai patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligoną, o pagal šioje funkcinėje zonoje nustatytus reglamentus Gubernijos miško poligono teritorijoje žemės ūkio paskirties keitimas į kitą paskirtį yra negalimas.
32. Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalis (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-411 redakcija, galiojusi nuo 2014 m. sausio 1 d. iki 2022 m. gruodžio 1 d.) nustatė, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas.
33. Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje (2022 m. lapkričio 17 d. įstatymo Nr. XIV-1536 redakcija, galiojusi nuo 2022 m. gruodžio 1 d. iki 2023 m. sausio 4 d.) buvo nustatyta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, o valstybinės žemės sklypo, reikalingo karinei infrastruktūrai, – pagal karinės infrastruktūros projektą.
34. Sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priima detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Vyriausybė (Žemės įstatymo 24 str. 2 d. (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-411 redakcija), galiojusi nuo 2014 m. sausio 1 d. iki 2023 m. sausio 4 d.).
35. Žemės įstatymo 24 straipsnio 6 dalyje (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-411 redakcija, galiojusi nuo 2014 m. sausio 1 d. iki 2022 m. gruodžio 1 d. ir 2022 m. lapkričio 17 d. įstatymo Nr. XIV-1536 redakcija, galiojusi nuo 2022 m. gruodžio 1 d. iki 2023 m. sausio 4 d.), be kita ko, buvo nustatyta, jog žemės sklypo naudojimo būdas nustatomas ir keičiamas pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus.
36. 2022 m. birželio 30 d. Žemės įstatymo Nr. I-446 pakeitimo įstatymu Nr. XIV-1311, įsigaliojusiu 2023 m. sausio 4 d. buvo patvirtinta šiuo metu galiojanti Žemės įstatymo Nr. I-446 nauja redakcija.
37. 2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XIV-1311 2 straipsnio 23 dalyje numatyta, kad procedūros, pradėtos, bet nepabaigtos iki šio įstatymo įsigaliojimo, turi būti tęsiamos ir baigiamos iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusia tvarka ir sąlygomis.
38. Pareiškėjo prašymai dėl Žemės sklypų naudojimo paskirties ir naudojimo būdo pakeitimo, kurie buvo išspręsti ginčijamu administraciniu sprendimu, atsakovui buvo pateikti iki 2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XIV-1311 įsigaliojimo, todėl, nagrinėjamu atveju taikytinas šios nutarties 32–35 punktuose nurodytas teisinis reguliavimas.
39. Iš šio reglamentavimo matyti, kad keičiant žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, lemiamą reikšmę turi teritorijų planavimo dokumentų sprendinių turinys, nes keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą galima tik tokiomis sąlygomis ir būdais, kuriuos nustato teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2171-415/2021).
40. Ginčui aktualiose minėtose Žemės įstatymo nuostatose yra įvirtintos sąlygos, kurioms esant, žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) gali būti keičiami. Visų pirma, žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas gali būti keičiami pagal teisės aktų nustatyta tvarka parengtus ir patvirtintus detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą.
41. Pareiškėjo prašymas pakeisti Žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą nėra grindžiamas vietovės, kurioje yra Žemės sklypai, detaliuoju planu, specialiojo teritorijų planavimo dokumentais ar žemės valdos projektu, todėl, nagrinėjimu atveju, vertintina tik tai, ar Žemės sklypai yra urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, ar pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą galimi tokie Žemės sklypų naudojimo paskirtis ir būdas, kurie nurodyti pareiškėjo prašyme dėl žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo.
42. Nors pareiškėjo 2022 m. rugpjūčio 12 d. prašymas buvo pateiktas galiojant Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2008 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. T-199 patvirtintam Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrajam planui, kuris buvo pakeistas Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291, tačiau šiuo prašymu pareiškėjas nesiekė pradėti žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo procedūros, bet prašė pakeisti Žemės sklypų naudojimo paskirtį ir būdą būtent pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą.
43. Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo sprendinių paskutinis viešas svarstymas (susirinkimas) įvyko 2022 m. gegužės 17 d., t. y. iki pareiškėjo prašymo pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui. Pagal Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo proceso baigiamajame etape po viešo svarstymo parengtus Bendrojo plano sprendinius, Žemės sklypai pateko į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Pagal Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimu Nr. T-291 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo patvirtinimo“, patvirtintus Šiaulių rajono savivaldybės bendrojo plano pakeitimo sprendinius Žemės sklypai patenka į neurbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną Z_U_F ir į nustatytą Gubernijos miško biosferos poligono teritoriją. Ginčo dėl šių faktinių aplinkybių nėra.
44. Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalis (2021 m. sausio 12 d. įstatymo Nr. XIV-158 redakcija) nustato, kad, rengiant savivaldybės bendrąjį planą ar savivaldybės dalies bendrąjį planą, kompleksinio teritorijų planavimo proceso baigiamojo etapo metu po viešo svarstymo planavimo organizatorius, atsižvelgęs į šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatas, nepriima sprendimo planuojamoje teritorijoje (jos dalyje) pradėti rengti naujus ir (ar) keisti ar koreguoti galiojančius detaliuosius planus ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektus, pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) pakeisti ar nustatyti, jeigu jis nenustatytas, žemės sklypo naudojimo būdą pagal šio įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatas, jeigu šių detaliųjų planų ar žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų uždaviniai ar pagrindinės žemės naudojimo paskirties pakeitimas ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdo pakeitimas ar nustatymas prieštarauja numatomiems rengiamo savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalies bendrojo plano sprendiniams.
45. Bendrasis planas yra norminis teisės aktas, kuris pats nesuteikia asmenims teisės vykdyti veiklos, tačiau jo pagrindu priimami individualūs aktai, suteikiantys teisę tam tikru būdu naudoti ginčo teritoriją bei vykdyti joje veiklą, turi neprieštarauti bendrajam planui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. lapkričio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-2269/2013, 2014 m. kovo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-343/2014).
46. Byloje nustatyta, kad Žemės sklypai pagal rengiamo ir ginčijamo sprendimo priėmimo metu galiojusio savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius nebuvo priskirti urbanizuotai ir urbanizuojamai teritorijai, be to, pareiškėjo prašomi pakeisti Žemės sklypų naudojimo paskirtis bei būdas nebuvo galimi pagal rengiamo ir ginčijamo administracinio sprendimo priėmimo metu galiojusio savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius.
47. Įvertinus, kad Žemės sklypų naudojimo paskirties pakeitimas ir (ar) naudojimo būdo pakeitimas prieštarauja numatomiems rengiamo savivaldybės bendrojo plano sprendiniams, tiek nustačius, jog ginčo žemės sklypų naudojimo paskirties pakeitimas ir (ar) naudojimo būdo pakeitimas prieštarauja ginčijamo administracinio sprendimo priėmimo metu galiojusio savivaldybės bendrojo plano sprendiniams, teisėjų kolegija, vadovaudamasi Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 9 dalimi, bei paminėtomis Žemės įstatymo nuostatomis, sprendžia, jog atsakovas teisėtai ir pagrįstai atsisakė tenkinti pareiškėjo prašymą dėl Žemės sklypų naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo.
48. Teisėtų lūkesčių principas siejasi su visų valstybės institucijų pareiga laikytis prisiimtų įsipareigojimų. Šis principas taip pat reiškia įgytų teisių apsaugą, t. y. asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius teisės aktus įgytos teisės bus išlaikytos nustatytą laiką ir galės būti realiai įgyvendinamos. Teisėtų lūkesčių apsauga – tai vienas iš Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų. Pagal Konstituciją santykiuose su valstybe yra saugomi ir ginami tik teisėti asmens lūkesčiai, t. y. tik tie lūkesčiai, kurie kyla iš Konstitucijos ar įstatymų bei kitų teisės aktų, neprieštaraujančių Konstitucijai. (Konstitucinio Teismo 2001 m. gruodžio 18 d., 2003 m. kovo 4 d., 2003 m. gruodžio 3 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2007 m. liepos 5 d. nutarimai).
49. Pareiškėjo lūkestis, kad jo įsigytų žemės ūkio paskirties sklypų naudojimo paskirtis galės būti pakeista į kitą negali būti ginamas, nes teisės aktuose, reguliuojančiuose žemės paskirties ir būdo keitimą, nebuvo ir nėra imperatyvių nuostatų, užtikrinančių besąlyginę teisę bet kuriuo atveju pakeisti žemės sklypo naudojimo paskirtį bei būdą.
50. Taigi pirmosios instancijos teismas priėjo pagrįstą išvadą, kad nėra pagrindo naikinti ginčijamą Sprendimą, o atmesdamas pareiškėjo reikalavimą panaikinti Sprendimą, ir netenkinamas reikalavimo dėl atsakovo įpareigojimo pareiškėjo prašymus nagrinėti iš naujo, priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą.
51. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, skundžiamas pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas.
52. Atmetus pareiškėjo apeliacinį skundą, nėra pagrindo tenkinti jo prašymą dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo (ABTĮ 40 str. 1 d.).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Termas“ apeliacinį skundą atmesti.
Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2023 m. spalio 26 d. sprendimą palinkti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Gintaras Kryževičius
Dainius Raižys
Egidijus Šileikis