Administracinė byla Nr. eA-1391-756/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04312-2014-0

Procesinio sprendimo kategorija 17.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. liepos 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Stasio Gagio ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (pranešėja), teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. liepos 29 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnybos pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnyba (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) elektroninių ryšių priemonėmis kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su pareiškimu, kuriuo prašė ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. 1-900 „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ (toliau – ir Sprendimas) 3 punktas bei juo patvirtintas Nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašas (toliau – ir Aprašas) atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1, 2 bei 4 dalių, 6 straipsnio 2 dalies nuostatas bei teisėtumo principą, o pripažinus prieštaraujančiais – laikyti juos panaikintais.

Pareiškėjas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 4 straipsnio 6 punktu, VAĮ 3 straipsnio 1 punktu, 6 straipsnio 2 dalimi, 3 straipsnio 4 punktu bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2005 m. spalio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-1-04/2005; 2007 m. rugsėjo 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A14-800/2007; 2007 m. lapkričio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A14-1052/2007 ir kt.) teigė, kad Taryba gali norminius teisės aktus priimti ir atitinkamus teisinius santykius reglamentuoti tik tada, kai tokia teisė aiškiai ir nedviprasmiškai įtvirtinta aukštesnės galios teisės aktuose, tačiau joks Lietuvos Respublikos teisės aktas Tarybai nesuteikia teisės nustatyti žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarką. Nei Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymas (toliau – ir ŽMĮ, Žemės mokesčio įstatymas), nei Aprašo 1 punkte nurodyti teisės aktai negali būti aiškinami plečiamai ir interpretuojami, kaip suteikiantys savivaldybės tarybai teisę priimti norminį aktą, nustatantį žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarką. Pareiškėjo teigimu, žemės apmokestinimo žemės mokesčiu tvarkos nustatymas yra išimtinai ŽMĮ reguliavimo dalykas. Joks įstatymas savivaldybės tarybai nesuteikia teisės priimti ŽMĮ įgyvendinančius teisės aktus, susijusius su minėto mokesčio taikymu, todėl Taryba, patvirtindama Aprašą, viršijo jai suteiktus įgaliojimus ir taip pažeidė ankščiau minėtų teisės aktų nuostatas bei teisės principus.

Be to, Taryba, priimdama Aprašą, nustatė teisinį reglamentavimą, prieštaraujantį aukštesnės galios teisės aktams. Nustatant nenaudojamus žemės sklypus yra nukrypstama nuo tikrosios (bendrinės) žodžio „nenaudojamas“ prasmės ir vadovaujamasi tik formaliais kriterijais (pvz., registrų duomenimis, atitinkamų institucijų sprendimais), neatsižvelgiant į realią žemės sklypo būklę, jo naudojimo ir priežiūros faktą. Aprašo 3 punkte įtvirtinti formalūs kriterijai yra dviprasmiški, stokoja teisinio aiškumo bei apibrėžtumo, kelia abejones tiek dėl jų turinio, tiek dėl jų taikymo. Jie nėra pakankami ir objektyvūs pagrįsti išvadai, kad sklypas vienareikšmiškai yra nenaudojamas, ir leidžia žemės sklypą priskirti nenaudojamam net ir tuo atveju, jei žemės sklypas faktiškai yra naudojamas (t. y. sklypas prižiūrėtas, jame vykdoma veikla pagal žemės naudojimo paskirtį ir būdą). Apraše nustatytas reglamentavimas pažeidžia ir teisėtumo principą, kuris įpareigoja teisėkūros subjektus priimant sprendimus laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų, užtikrinti, kad teisės aktas, kuris nustato tam tikras taisykles, būtų konkretus, aiškus ir tikslus, nekeliantis abejonių dėl jo turinio ir taikymo, nedviprasmiškas, nes priešingu atveju būtų neaišku, kokie įgaliojimai įgyvendinami ir kokių tikslų siekiama priėmus teisės aktą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. vasario 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A39-276/2008). Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymo (toliau – ir MAĮ) 9 straipsnyje įtvirtintas apmokestinimo aiškumo principas taip pat nustato, kad mokestinės prievolės turinys, jos atsiradimo, vykdymo ir pasibaigimo tvarka ir pagrindai Lietuvos Respublikos mokesčių teisės aktuose turi būti aiškiai apibrėžti. Vien tik formalių kriterijų taikymas pažeidžia VAĮ 3 straipsnio 2 ir 4 punktus, MAĮ 10 straipsnį, 3 straipsnio 5 dalį. Aprašo 4 punkte nustatytas reglamentavimas neatitinka nei ŽMĮ, nei MAĮ nustatytų tikslų bei pažeidžia teisėtų lūkesčių, teisėtumo bei nepiktnaudžiavimo valdžia principus. Įvertinus tai, kad žemės mokesčio tarifas nustatomas, mokestis apskaičiuojamas ir mokamas kasmet, tiek mokestis privalo būti perskaičiuojamas, tiek aplinkybės, turinčios įtakos mokesčio tarifo dydžio taikymui, taip pat privalo būti vertinamos kasmet.

Vyriausybės atstovas 2014 m. rugpjūčio 26 d. teikimu Nr. 1T-23 pasiūlė Tarybai svarstyti Tarybos 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. 1-900 „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ 3 punkto ir juo patvirtinto Aprašo panaikinimo klausimą. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, kolegialus savivaldybės administravimo subjektas Vyriausybės atstovo teikimą turi apsvarstyti artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per vieną mėnesį) nuo teikimo gavimo dienos ir apie priimtą sprendimą jį informuoti per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos. Artimiausias savivaldybės tarybos posėdis įvyko 2014 m. rugsėjo 10 d. dieną, tačiau į šio posėdžio darbotvarkę klausimas dėl ginčijamo sprendimo pakeitimo nebuvo įtrauktas. Vyriausybės atstovas per nustatytą terminą nebuvo informuotas apie priimtą sprendimą. Prašymo pratęsti teikimo įvykdymo terminą nebuvo. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota teismų praktika (žr., pvz., 2006 m. gruodžio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A4-2158/2006; 2008 m. birželio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-868/2008), jei sprendimas per nustatytą terminą nėra priimamas, toks elgesys yra laikomas neveikimu ir vertinamas kaip atsisakymas patenkinti teikimą. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktas tokiu atveju įpareigoja Vyriausybės atstovą ginčijamą aktą skųsti atitinkamos kompetencijos teismui.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba (toliau – ir atsakovas) su pareiškimu nesutiko ir atsiliepime į pareiškimą prašė jo netenkinti.

Paaiškino, kad vadovaujantis ŽMĮ 1 straipsniu, 6 straipsnio 1 ir 2 dalimis, 10 straipsnio 3 ir 4 dalimis, įstatymo leidėjas ne tik suteikė teisę, bet ir įpareigojo savivaldybių tarybas nustatyti konkretų žemės mokesčio tarifą atitinkamos savivaldybės teritorijoje ir numatė, kad mokesčio tarifas gali būti diferencijuojamas pagal ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalį. Vienas iš šių kriterijų yra žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo faktas. Taigi Taryba, Sprendimo 1.3 punktu nustatydama 3 proc. žemės mokestinės vertės žemės mokesčio tarifą nenaudojamiems žemės sklypams, patvirtino Aprašą, kuriame apibrėžė gaires, kokiems būtent žemės sklypams taikomas nustatytas mokesčio tarifas. Atsakovas, remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) (2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2004 m. rugsėjo 15 d. nutarimai) ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (2006 m. liepos 25 d. sprendimas Nr. I1-2/2006; 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. I444-4/2008) praktika, nurodė, kad poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis. Taryba, patvirtindama Aprašą, nepažeidė teisės aktų hierarchijos ir neviršijo jai suteiktų įgaliojimų, nes Apraše įtvirtintos taisyklės neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams ir nekonkuruoja su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose įtvirtintu teisiniu reguliavimu, susijusiu su žemės sklypo priskyrimu prie naudojamo ar nenaudojamo. Įstatymų leidėjas ŽMĮ įtvirtino, kad savivaldybės mokesčio tarifą gali diferencijuoti pagal žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo faktą. Taigi įstatymų leidėjas nurodė aiškų kriterijų, pagal kurį galima diferencijuoti žemės mokesčio tarifą, ir neketino pats atskiru įstatymu sureglamentuoti, koks žemės sklypas priskiriamas naudojamam ar nenaudojamam, tą palikdamas nustatyti pačioms savivaldybėms. Tokią įstatymų leidėjo valią patvirtina ir tai, kad ŽMĮ įsigaliojo 2013 m. sausio 1 d., tačiau iki šiol nėra įstatymo ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) nutarimo, reglamentuojančio sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarką. Atsižvelgiant į tai, savivaldybės, kad nebūtų pažeisti teisinio tikrumo ir apibrėžtumo principai, savarankiškai turėjo teisę nustatyti aiškias ribas ir kriterijus, pagal kuriuos konkretus sklypas yra naudojamas, ar atvirkščiai – nenaudojamas.

Atsakovas pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija 2012 m. spalio 30 d. išplatino raštą Nr. 2D-5626(12.141), adresuotą Lietuvos savivaldybių asociacijai ir visoms savivaldybėms, kuriame pagal kompetenciją išdėstė savo nuomonę dėl ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalyje išvardintų kriterijų taikymo, nustatant konkrečius žemės mokesčio tarifus 2013 metams. Minėtame rašte, be kita ko, nurodyta, kad kitų paskirčių žemės sklypų naudojimo ir nenaudojimo fakto nustatymo tvarka nenumatyta ŽMĮ. Atsižvelgiant į tai, Žemės ūkio ministerija išaiškino, kad minėto fakto nustatymas – tai savarankiška savivaldybės teisė, todėl ne žemės ūkio paskirties žemės sklypų nenaudojimo faktas galėtų būti nustatomas savivaldybės sprendimu patvirtinta tvarka. Taigi kompetentinga institucija nurodė savivaldybėms, kad žemės sklypų priskyrimas nenaudojamiems gali būti sureglamentuotas poįstatyminiu aktu – Tarybos sprendimu. Taryba, patvirtindama Aprašą, nepakeitė ŽMĮ nustatytos mokesčio apskaičiavimo tvarkos ir joks Aprašo punktas neprieštarauja įstatyme nustatytai tvarkai. Ankščiau nurodytos aplinkybės patvirtina, kad Taryba galėjo priimti ginčijamą Aprašą ir šis veiksmas atitinka VAĮ 6 straipsnio 2 dalį, t. y. Taryba – viešojo administravimo institucija – turėjo teisę priimti ginčijamą norminį administracinį aktą.

Nesant ginčijamo Aprašo, kai kiekvienu konkrečiu atveju būtų sprendžiama, ar sklypas yra naudojamas, ar ne, atsirastų daug subjektyvumo, neaiškumo, kiltų ginčų galimybė, nes mokesčių mokėtojai nežinotų tikslių gairių ir nebūtų tikri, ar jiems nuosavybės teise priklausantis sklypas gali, ar negali būti įtrauktas į nenaudojamų sklypų sąrašą (toliau – ir Sąrašas). Atsižvelgiant į ŽMĮ 6 straipsnio 1 dalį, savivaldybės nustatytas mokesčio tarifas, kuris neviršija 4 proc., negali būti laikomas neteisėtu ar traktuojamas kaip sankcija. Be to, ŽMĮ 8 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad savivaldybės tarybos turi teisę savo biudžeto sąskaita sumažinti mokestį arba visai nuo jo atleisti, todėl galima traktuoti, kad mažesnis žemės mokesčio tarifo nustatymas yra tam tikra lengvata tvarkingai savo sklypais besirūpinantiems asmenims.

Atsakovas išdėstė, kad per visą mokestinį laikotarpį žemės savininkai ar teisėti valdytojai nereiškė pretenzijų dėl atskirų Aprašo nuostatų neaiškumo ar negalimumo įgyvendinti, o pareiškėjas savo teiginių dėl Aprašo nuostatų neaiškumo ir neapibrėžtumo nepagrindė jokiais įrodymais. Taryba, patvirtindama ginčijamą Aprašą, nekeitė įstatyminio reglamentavimo, susijusio su tam tikrų duomenų įregistravimu Nekilnojamojo turto registre (toliau – ir NTR), statinių griovimu, statybos leidimų gavimu ir jų galiojimu. Apraše nėra sutrumpinamas statybos leidimo galiojimo terminas, neįpareigojama tam tikrus duomenis įregistruoti Nekilnojamojo turto registre. Apraše numatyta, kad jeigu asmuo nėra atlikęs 3 punkte numatytų veiksmų, moka 3 proc. žemės mokestinės vertės dydžio žemės mokestį, bet tai jam nedraudžia ir toliau neregistruoti tam tikrų duomenų NTR ar statyti statinį pagal išduotą statybos leidimą. Aprašo 9 punkte numatyta, kad Mokesčių skyrius informuoja planuojamų įtraukti į Sąrašą žemės sklypų savininkus ir per 20 darbo dienų, po informacinio rašto išsiuntimo, parengia įsakymą dėl Sąrašo tvirtinimo ir nustatyta tvarka teikia jį pasirašyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracijos) direktoriui. Minėti savininkai per 30 kalendorinių dienų nuo pranešimo apie įrašymą į Sąrašą išsiuntimo dienos gali pateikti Miesto plėtros departamentui dokumentus, įrodančius, kad žemės sklypas neatitinka Aprašo 3 punkte nurodytų kriterijų arba atitikimas šiems kriterijams yra sąlygotas 11.1 ir 11.2 punktuose išvardintų aplinkybių. Taigi, jeigu savininkas pateikia įrodymus, kad tam tikri veiksmai yra atlikti, jo sklypas yra išbraukiamas iš nenaudojamų sklypų Sąrašo. Tai reiškia, kad Apraše yra įtvirtinta reali galimybė įvertinti tikrąją sklypo būklę, jei oficialūs duomenys yra netikslūs ar nevisiškai atitinka tikrovę, todėl pareiškėjo teiginiai dėl kriterijų formalumo atmestini.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. liepos 29 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo pareiškimą tenkino: panaikino Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ Nr. 1-900 3 punktą ir Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. 1-900 „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ 3 punktu patvirtintą Aprašą.

Teismas išdėstė Aprašo 3 punkte numatytus reikalavimus, ŽMĮ 5 straipsnio ir 6 straipsnio nuostatas ir, aptaręs VSĮ nuostatas, sprendė klausimą, ar Taryba turi teisę priimti norminį teisės aktą, kuriuo nustatoma žemės sklypų pripažinimo nenaudojamais tvarka, ir tokio teisės akto pagrindu nenaudojamiems žemės sklypams nustatyti konkrečius žemės mokesčio tarifus.

Pagrindinės ŽMĮ sąvokos apibrėžiamos įstatymo 2 straipsnyje: žemės sklypo vidutinės rinkos vertės nustatymo modelis (5 d.); žemės vidutinė rinkos vertė (6 d.). Pagal ŽMĮ 9 straipsnio 1 dalies ir 10 straipsnio 1 dalies nuostatas, žemės mokestinė vertė yra žemės vidutinė rinkos vertė, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip, o žemės vertinimą atlieka turto vertinimo įmonė. Vadovaujantis ŽMĮ 12 straipsnio 1 dalimi, žemės mokestis apskaičiuojamas žemės mokestinei vertei taikant šio įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje nustatytą mokesčio tarifą, o šį mokestį apskaičiuoja, centrinio mokesčių administratoriaus nustatytos formos mokesčio deklaracijas užpildo ir centrinio mokesčių administratoriaus nustatyta tvarka iki einamojo mokestinio laikotarpio lapkričio 1 dienos jas mokesčio mokėtojams pateikia mokesčio administratorius (ŽMĮ 8 str. 4 d.). ŽMĮ 13 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad NTR ir Nekilnojamojo turto kadastro duomenis, reikalingus žemės mokesčiui apskaičiuoti, taip pat Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatytus duomenis apie apleistas žemės ūkio naudmenas turto vertinimo įmonė pateikia mokesčių administratoriui turto vertinimo įmonės ir centrinio mokesčių administratoriaus sutartyje nustatytais būdais ir terminais, bet ne vėliau kaip iki kiekvieno mokestinio laikotarpio rugsėjo 1 dienos. Teismas taip pat išdėstė MAĮ (redakcija, aktuali nuo 2012 m. spalio 20 d. iki 2013 m. gruodžio 4 d.) 11 straipsnio nuostatas.

Žemės mokesčio mokėtojų nustatymo, žemės mokesčio lengvatų taikymo, žemės mokesčio lengvatoms taikyti reikalingų duomenų surinkimo, NTR duomenų gavimo ir atnaujinimo, žemės mokesčio apskaičiavimo ir žemės mokesčio apskaičiavimo deklaracijos KIT703 formos (toliau – ir deklaracija) užpildymo, tikslinimo, įteikimo mokesčių mokėtojams tvarką reglamentuoja Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos viršininko 2006 m. birželio 9 d. įsakymu Nr. VA-55 (Valstybinės mokesčių inspekcijos viršininko 2007 m. liepos 10 d. įsakymo Nr. VA-52 redakcija) patvirtintos Žemės mokesčio administravimo taisyklės (toliau – ir Taisyklės). Taisyklių redakcijos, galiojusios nuo 2008 m. spalio 10 d. iki 2013 m. spalio 3 d., 14 punktas nustatė, kokie NTR duomenys naudojami žemės mokesčiui apskaičiuoti. Taisyklių 51 punkte numatyta, kokius duomenis Registrų centras pagal sudarytą duomenų teikimo sutartį teikia Valstybinei mokesčių inspekcijai prie Finansų ministerijos. Taigi ankščiau paminėti žemės mokestį reglamentuojantys teisės aktai nedetalizuoja sąvokos nenaudojamas žemės sklypas, todėl toliau teismas nagrinėjo, ar tokia sąvoka yra apibrėžiama kituose teisės aktuose.

Žemės nuosavybės, valdymo, naudojimo santykius bei žemės tvarkymą ir administravimą Lietuvos Respublikoje reglamentuoja 1994 m. balandžio 26 d. Lietuvos Respublikos žemės įstatymas Nr. I-446 (nauja įstatymo redakcija nuo 2004 m. vasario 21 d.) (įstatymo redakcija, aktuali nuo 2012 m. birželio 30 d. iki 2013 m. gruodžio 31 d.). Pagrindinės šio įstatymo sąvokos apibrėžiamos 2 straipsnyje, numatant, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis yra teritorijos gamtinių ypatumų, tradicinės žmonių veiklos, socialinės ir ekonominės plėtros poreikio nulemta pagrindinio žemės naudojimo kryptis, numatyta teritorijų planavimo dokumente, nuo kurios priklauso šios teritorijos planavimo ir žemės naudojimo sąlygos (1 d.); žemės naudotojas yra žemės savininkas arba kitas fizinis ar juridinis asmuo, užsienio organizacija, juridinio asmens ar užsienio organizacijos filialas, kurie naudoja žemę įstatymų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu (11 d.); žemės sklypo naudojimo būdas – teritorijų planavimo dokumentuose nurodyta veikla, kuri teisės aktų nustatyta tvarka leidžiama pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemėje, o žemės sklypo naudojimo pobūdis yra tam tikrame žemės sklype teisės aktų nustatyta tvarka leidžiama vykdyti konkreti veikla (atitinkamai 2 str. 16, 17 d.). Vyriausybės 2002 m. balandžio 15 d. nutarimu Nr. 534 (Vyriausybės 2005 m. birželio 23 d. nutarimo Nr. 695 redakcija) (redakcija, aktuali nuo 2011 m. spalio 19 d. iki 2014 m. balandžio 7 d.) patvirtintų Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų 56 punkte numatyta, kad žemės sklypo kadastro duomenų formos lentelėse įrašoma kadastro duomenų nustatymo data, žemės sklypo adresas, žemės sklypo kadastro numeris, pagrindinė naudojimo paskirtis, būdas ir pobūdis, žemės sklypo formavimo teritorijų planavimo dokumentas, šio dokumento numeris ir data, duomenys apie žemės naudmenų kiekį ir vertę, žemės naudojimo apribojimus, NTR įregistruotus statinius (nurodomas jų unikalus numeris) ar neįregistruotus statinius ir statinių savininkus. Jeigu atliekant žemės sklypo kadastrinius matavimus nustatoma, kad NTR įregistruoti statiniai nugriauti, duomenys apie juos žemės sklypo kadastro duomenų formoje neįrašomi. Vyriausybės 2002 m. liepos 12 d. nutarimu Nr. 1129 patvirtintų NTR nuostatų (nutarimo redakcija, aktuali nuo 2012 m. rugsėjo 15 d. iki 2014 m. balandžio 30 d.) 10 punkte numatyta, kokie nekilnojamųjų daiktų kadastro ir registro duomenys NTR įrašomi ir saugomi.

Lietuvos Respublikos žemės fondo apskaitą pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės naudotojų grupes bei Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro rodiklių struktūrą nustato Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. rugpjūčio 7 d. įsakymu Nr. 302 (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2004 m. gruodžio 3 d. įsakymo Nr. 3D-638 redakcija) patvirtintos Žemės valstybinės apskaitos taisyklės (įsakymo redakcija, aktuali nuo 2012 m. sausio 5 d. iki 2014 m. gruodžio 31 d.) (toliau – ir Apskaitos taisyklės). Apskaitos taisyklių 5 punkte numatyta, kad Žemės fondo apskaitos suvestiniai duomenys pagal savivaldybių, apskričių ir Lietuvos Respublikos teritoriją rengiami vadovaujantis Žemės įstatymo nustatytomis, pagrindinės žemės naudojimo paskirties kategorijomis ir žemės nuosavybės bei valdymo formomis, Žemės fondą sudaro privati žemė, valstybinė žemė ir savivaldybių žemė. Pagal Apskaitos taisyklių 7 punktą, Žemės fondo apskaitos suvestiniai duomenys rengiami 0,01 ha tikslumu, kiekvienai šių taisyklių 5 punkte nurodytai grupei nustatant tam tikrus šiame punkte išvardintus rodiklius, tarp jų – ir kitą žemę, kurią sudaro medžių, krūmų želdiniai; pelkės; pažeista žemė; nenaudojama žemė (7.9.1–7.9.4 p.). Apskaitos taisyklių 20.4 punkte numatyta, kas priskiriama nenaudojamai žemei.

Sisteminė ginčo teisinius santykius reglamentuojančių teisės aktų nuostatų analizė suponavo tokias išvadas: 1) žemės mokesčio apskaičiavimas yra priskirtas ne savivaldybės tarybos, tačiau mokesčio administratoriaus kompetencijai, o duomenis, reikalingus minėtam mokesčiui apskaičiuoti, teikia turto vertinimo įmonė; 2) žemės mokesčio mokestinė vertė yra žemės vidutinė rinkos vertė, kuri apskaičiuojama atsižvelgiant į NTR ir Nekilnojamojo turto kadastro duomenis, reikalingus žemės mokesčiui apskaičiuoti, taip pat į Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatytus duomenis apie apleistas žemės ūkio naudmenas. Kadangi ginčo teisinius santykius reglamentuojantys teisės aktai nepateikia sąvokų „naudojamas/nenaudojamas žemės sklypas“ apibrėžimo, todėl šiuo atveju žodžiai „naudoti“ ir „nenaudoti“ turi būti aiškinami pagal jiems būdingą prasmę. Žodis „naudoti“ suprantamas kaip vartoti kaip priemonę, įrankį kokiam nors tikslui; turėti, gauti naudą (http://www.lkz.lt/startas.htm). Todėl konstatuojant, kad daiktas yra naudojamas, svarbu nustatyti, ar asmuo jį prižiūrėjo, rūpinosi, ar jo turėjimas atitiko savininko interesus, ir tik nustačius, kad asmuo nesirūpino daiktu, buvo abejingas jo likimui, būtų pagrindas teigti, kad daiktas yra nenaudojamas; 3) savivaldybės taryba, atsižvelgdama į Įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 1–6 punktuose nurodytus kriterijus, tarp jų ir į tai, ar žemės sklypas yra naudojamas/nenaudojamas, turi teisę diferencijuoti žemės mokestį, tačiau įstatymas jai nesuteikia teisės priimti įstatymą įgyvendinančius (detalizuojančius) teisės aktus (išskyrus mokesčio tarifo nustatymą), susijusius su žemės mokesčio taikymu. Taigi savivaldybės tarybai nėra suteikta teisė priimti norminį teisės aktą, kuriuo būtų nustatoma žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarka, todėl tokio teisės akto priėmimas vertintinas kaip teisės aktais suteiktos kompetencijos ribų viršijimas ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo bei įstatymo viršenybės principų pažeidimas.

Pagal Konstitucinio Teismo suformuotą konstitucinę doktriną (pvz., 2000 m. kovo 15 d., 2006 m. rugsėjo 26 d. nutarimai), tiek pareiga aiškiai identifikuoti mokesčio objektą, tiek pareiga nustatyti aiškius kriterijus, kuriais vadovaujantis turi būti apskaičiuojami/taikomi mokesčiai, priklauso išimtinai įstatymo leidėjui. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pažymėta, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgalinimus, kurie jiems yra suteikti konkrečiomis teisės aktų nuostatomis, plečiamas valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas yra negalimas; administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo subjektui viršijus savo įstatyminės kompetencijos ribas, yra besąlygiškai neteisėtas ir naikintinas (pvz., 2005 m. spalio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-1-04/2005; 2007 m. rugsėjo 28 d. sprendimas administracinėje  byloje Nr. A14-800/07 ir kt.). Konstatuota, kad Taryba, Sprendimo 3 punktu patvirtindama Aprašą, viršijo jai, kaip viešojo administravimo subjektui, ŽMĮ suteiktos kompetencijos ribas. Dėl nurodytų priežasčių Sprendimo 3 punktas ir Aprašas panaikinti kaip neteisėti ir nepagrįsti (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 89 str. 1 d. 2 p.; įstatymo redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.).

III.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba (toliau – ir apeliantas) apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. liepos 29 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą. Apeliantas apeliacinį skundą grindžia šiais pagrindiniais argumentais:

1. Teismas nepagrįstai teikė reikšmę pareiškėjo prašyme išdėstytam pažodiniam ŽMĮ nuostatų aiškinimui, t. y., kad ŽMĮ nenumatyta savivaldybės teisė nustatyti, kokia žemė bus laikoma nenaudojama ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto prasme. Teismų praktikoje pripažinta, kad teisės aktų nuostatos neturėtų būti aiškinamos vien lingvistiškai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1859/2013, kurioje teismas pripažino, kad Vyriausybės atstovas itin siaurai aiškina teisės aktus). Šioje byloje pirmosios instancijos teismas visiškai neteisingai sprendė, kad Taryba, nustatydama požymius, kurie apibrėžia, ką Taryba turi laikyti nenaudojama žeme, viršijo kompetenciją. Tarybai patvirtinus Aprašą naujas ar kitoks, nei nustatytas ŽMĮ, mokesčio objektas nebuvo nustatytas, taip pat nebuvo nustatyti kiti, nei ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalyje numatyti tarifo diferencijavimo kriterijai. Teismui nebuvo jokio pagrindo pripažinti Aprašą neteisėtu. Priešingai, Taryba patvirtino objektyvius požymius, kuriais ji vadovaujasi nustatydama atitinkamą mokesčio tarifą nenaudojamai žemei.
2. Teismas nepagrįstai neteikė reikšmės Žemės ūkio ministerijos 2012 m. spalio 30 d. išplatintam raštui Nr. 2D-5626(12.141), adresuotam Lietuvos savivaldybių asociacijai ir visoms savivaldybėms, kuriame pagal kompetenciją išdėstyta ministerijos nuomonė dėl ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalyje išvardintų kriterijų taikymo. Minėtame rašte Žemės ūkio ministerija išaiškino, kad žemės sklypų naudojimo ir nenaudojimo fakto nustatymas – tai savarankiška savivaldybės teisė, todėl ne žemės ūkio paskirties žemės sklypų nenaudojimo faktas galėtų būti nustatomas savivaldybės sprendimu patvirtinta tvarka. Taigi kompetentinga institucija nurodė savivaldybėms, kad žemės sklypų priskyrimas nenaudojamiems gali būti sureglamentuotas poįstatyminiu aktu.
3. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neatsižvelgė į ŽMĮ komentarą, kuriame, nurodyta, kad nėra nustatyta baigtinio sąrašo požymių, pagal kuriuos būtų galima spręsti, kokia žemė laikytina nenaudojama. ŽMĮ komentare nurodyta, kad žemės sklypų nenaudojimas suprantamas kaip žemės netvarkymas taip, jog ji būtų tinkama naudoti pagal nustatytą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, arba visiškas jos nenaudojimas (pvz., kitos paskirties žemė apaugusi krūmais, medžiais ir pan.). Komentare taip pat išaiškinta, kad nenaudojamiems žemės sklypams gali būti priskiriamos ne tik apleistos žemės ūkio naudmenos, bet ir žemės sklypai pagal kitokius požymius. Tai, ar tarifas pagal žemės sklypo nenaudojimo kriterijų taikomas tik apleistoms žemės ūkio naudmenoms, ar ir nenaudojamiems sklypams, priskirtiems pagal kitokius požymius, nustato savivaldybės taryba. Taigi akivaizdu, kad įstatymo leidėjas neketino atskiru įstatymu sureglamentuoti, koks žemės sklypas priskiriamas naudojamam ar nenaudojamam, tą palikdamas nustatyti pačioms savivaldybėms. ŽMĮ sureguliavo žemės mokesčio tvarką, t. y. nustatė žemės mokesčio tarifo intervalą, kriterijus, pagal kuriuos tarifas yra diferencijuojamas, bei pavedė konkrečius tarifus nustatyti savivaldybių taryboms. Taryba, patvirtindama Aprašą, nevykdė išimtinės įstatymo leidėjui suteiktos teisės nustatyti mokesčio skaičiavimo tvarką, o tik pagal ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte numatytą kriterijų nustatė žemės sklypo priskyrimo nenaudojamiems tvarką. Teismas nepagrįstai įžvelgė prieštarą tarp Aprašo ir Konstitucinio Teismo doktrinos dėl įstatymo leidėjo kompetencijos mokesčių klausimu.
4. Aiškių kriterijų nustatymas Apraše užtikrina lygiateisiškumo, teisingumo ir visuotinio privalomumo bei apmokestinimo aiškumo principus, todėl teismui nebuvo jokio teisinio pagrindo spręsti, kad tokiu reguliavimu savivaldybės taryba viršijo kompetenciją ir priėmė neteisėtą aktą. Teismui skundžiamu sprendimu panaikinus ginčo Aprašą, ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto taikymas tampa neįmanomas, nes nei mokesčio mokėtojas, nei mokesčio tarifą nustatantis subjektas (taryba) neturi atskaitos taško vertinti, ar žemės sklypas yra laikytinas naudojamu, ar ne. Nesant ginčijamo Aprašo, kai kiekvienu konkrečiu atveju būtų sprendžiama, ar sklypas yra naudojamas ar ne, atsirastų daug subjektyvumo, neaiškumų, kiltų ginčų galimybė, nes mokesčių mokėtojai nežinotų tikslių gairių ir nebūtų tikri, ar jiems nuosavybės teise priklausantis sklypas gali ar negali būti įtrauktas į nenaudojamų sklypų sąrašą. Vilniaus miesto savivaldybė neturėjo nei vieno ginčo dėl ginčijamo Aprašo. Taryba, patvirtindama Aprašą, nepažeidė teisės aktų hierarchijos, neviršijo jai suteiktų įgaliojimų, nes Apraše įtvirtintos taisyklės neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams ir nekonkuruoja su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose įtvirtintu teisiniu reguliavimu.
5. Skundžiamas teismo sprendimas griauna teisinį stabilumą susiformavusiuose žemės mokesčio mokėjimo už nenaudojamus žemės sklypus santykiuose. Teismas visiškai nepagrįstai nevertino to, kad ginčijamas Aprašas galioja nuo 2013 m. sausio 1 d. ir šio Aprašo nuostatomis dėl nenaudojamų žemės sklypų nustatymo vadovaujamasi. Savivaldybė savo biudžetą įplaukomis už nenaudojamus žemės sklypus planuoja kiekvienais paskesniais mokestiniais laikotarpiais, t. y. visi nenaudojami sklypai buvo apmokestinti atitinkamu tarifu ir netgi 2016 mokestiniams metams taip pat yra nustatytas mokesčio tarifas nenaudojamiems žemės sklypams, kurie tokiems priskiriami vadovaujantis ginčo Aprašu. Pirmosios instancijos teismo sprendimas gali sukelti neprognozuojamas pasekmes: žemės mokesčio mokėtojai, kurių sklypai buvo apmokestinti kaip nenaudojami, nebus tikri, ar žemės mokestį mokėjo pagrįstai, ir kiekvienas anksčiau prie nenaudojamų priskirtas žemės sklypas taps ginčo objektu, vertinant, ar sklypas pagrįstai buvo priskirtas nenaudojamam, ar ne. Dar daugiau, nebus jokių kriterijų šias aplinkybes patikrinti, nes negalios jokia tvarka, numatanti, kokius žemės sklypus savivaldybės taryba laiko nenaudojamais, nors pats ŽMĮ leidžia savivaldybių taryboms apmokestinti nenaudojamus žemės sklypus. Teismas privalėjo įvertinti Aprašo pagrindu susiklosčiusių teisinių santykių stabilumo, teisinio aiškumo poreikį ypač ir dėl tos aplinkybės, kad pareiškėjas su prašymu panaikinti Aprašą kreipėsi praėjus beveik dvejiems metams po Aprašo patvirtinimo. 2012 m. lapkričio 28 d. Tarybos posėdyje Vyriausybės atstovas nenurodė, kad Taryba negali patvirtinti Aprašo. Tokiu atveju, kai Vyriausybės atstovas, vykdantis savivaldybės administracinę priežiūrą, kreipiasi į teismą praėjus dvejiems metams po norminio teisės akto priėmimo, yra pažeidžiami protingumo, sąžiningumo ir proporcingumo principai.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnyba su apeliaciniu skundu nesutinka ir atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Tarybos apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą bei palikti galioti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. liepos 29 d. sprendimą. Atsiliepimą į apeliacinį skundą pareiškėjas grindžia šiais pagrindiniais argumentais:

1. Apeliantas nepagrindė to, jog sąvokos ,,nenaudojamas žemės sklypas“ negalima aiškinti lingvistiškai. Be to, teisę aiškinti įstatymus turi teismai, o savivaldybei tokia teisė nesuteikta. ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte vartojama sąvoka ,,nenaudojamas žemės sklypas“ skiriasi nuo Žemės fondo apskaitos taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2014 m. sausio 28 d. įsakymu Nr. 3D-51, ir Apleistų žemės ūkio naudmenų plotų nustatymo tvarkos apraše, patvirtintame Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2013 m. kovo 21 d. įsakymu Nr. 3D-212, vartojamos sąvokos ,,apleistos žemės ūkio naudmenos“, kadangi pastaroji sąvoka vartojama žemės ūkio paskirties žemei apibūdinti. Savivaldybė ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte vartojamą sąvoką ,,nenaudojamas žemės sklypas“ Apraše aiškina ir taiko ne žemės ūkio paskirties žemei, o žemės sklypams, esantiems mieste, t. y. įvairios paskirties žemės sklypams. Minėtos apskaitos taisyklės ir tvarkos aprašas nenustato savivaldybėms teisės taikyti ŽMĮ sąvoką ,,nenaudojamas žemės sklypas“. Savivaldybė neturi poįstatyminio teisinio pagrindo aiškinti šią sąvoką ar nustatyti jos turinį. Be to, šiuo atveju neatmestina legislatyvinės omisijos situacija, kuri aptarta Konstitucinio Teismo (2006 m. rugpjūčio 8 d. sprendimas) išvadose. Savivaldybei nesuteikti įgalinimai aiškinti ŽMĮ nustatytos sąvokos ,,nenaudojamas žemės sklypas“ ir priimti Aprašą.
2. Žemės ūkio ministerijos 2012 m. spalio 30 d. raštas Nr. 2D-5626(12.14.141) ir ŽMĮ komentaras – dokumentuota institucijų nuomonė, todėl teisinėje sistemoje de jure neturi teisinės galios ir negali aiškinti ir detalizuoti ŽMĮ. VSĮ 4 straipsnio 6 dalyje įtvirtintas teisėtumo principas reiškia, kad savivaldybės sprendimai turi atitikti įstatymų reikalavimus. Apeliaciniame skunde minimi įstatymų leidėjo ketinimai nėra teisėta priežastis priimti Aprašą, aiškinti sąvokos ,,nenaudojamas žemės sklypas“ turinį, požymius, reguliuoti teisinius santykius neturint tam įgaliojimų. Pats apeliantas pripažino, kad pagal ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte nustatytą kriterijų nustatė žemės sklypo priskyrimo nenaudojamiems tvarką, tačiau ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto ar kokia nors kita įstatymo galią turinti norma įgaliojimų nustatyti minėto kriterijaus detalizavimą savivaldybei nesuteikia. Šie argumentai paneigia apelianto teiginį, kad teismas skundžiamame sprendime nepagrįstai įžvelgė prieštarą tarp ginčo Aprašo ir Konstitucinio Teismo doktrinos dėl įstatymo leidėjo kompetencijos mokesčių klausimu.
3. Įstatymais nustatytų įgaliojimų nebuvimas priimti ŽMĮ aiškinantį, detalizuojantį Aprašą bei Aprašo neatitikimas Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalis 6–7 punktuose įtvirtintiems aiškumo ir sistemiškumo principams, taip pat VSĮ viršenybės principui bei teisėtumo principui negali būti pateisintas tariamu atitikimu MAĮ principams. Tai, kad nenaudojamų žemės sklypų savininkai neginčijo nei Aprašo, nei savivaldybės nustatyto žemės mokesčio už nenaudojamus žemės sklypus, nepagrindžia savivaldybės priimto Aprašo teisėtumo. Be to, žemės sklypų savininkams yra žinoma, kad šiuo klausimu vyksta teisminis ginčas tarp pareiškėjo ir savivaldybės, todėl, vadovaujantis ekonomiškumo principu, analogiški skundai nagrinėti nepriimami.
4. Kadangi nėra Vyriausybės nutarimo ar jos pavedimo Lietuvos Respublikos finansų ministerijai, ŽMĮ 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto taikymas teisiškai yra negalimas. Pareiškėjas šiuo klausimu kreipėsi į Lietuvos Respublikos Seimo kompetentingą komitetą. Taryba apeliaciniame skunde nenurodė, kokiais pagrindais teismas privalėjo įvertinti susiformavusį teisinį stabilumą, susiklosčiusius savivaldybės santykius su žemės mokesčio mokėtojais ir teisinio aiškumo poreikį. Vien teisinis stabilumas ar susiklostę savivaldybės santykiai su žemės mokesčio mokėtojais savaime nesudaro pagrindo pripažinti Aprašą priimtą teisėtais pagrindais. Teiginys, kad Aprašo panaikinimas lemia neprognozuojamas teisines pasekmes ir būsimą neaiškų savivaldybės biudžeto pajamų planavimą, teisiškai nėra pagrįstas, kadangi teisinės pasekmės yra aiškios – neteisėtai surinkti mokesčiai grąžinami jų mokėtojams, o savivaldybės biudžeto pajamų planavimas toliau vykdomas vadovaujantis Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymu, kitais savivaldybės biudžeto pajamų planavimą reglamentuojančiais teisės aktais. Suprantama, kad dėl neteisėtais pagrindais surinktų mokesčių teisminiai ginčai galimi tuo atveju, jei savivaldybė su žemės mokesčio mokėtojais neveiks pagal sąžiningumo ir teisėtumo principus. Vien tai, kad savivaldybė neprognozuoja teisinių pasekmių ar jai kyla neaiškumų biudžeto pajamų planavime, nėra teisėtas pagrindas Aprašą pripažinti teisėtu.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV.

Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnyba pareiškimu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. 1-900 „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ (toliau – ir Sprendimas) 3 punkto bei juo patvirtinto Nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) atitikties Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1 dalies 1, 2 bei 4 punktams, 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms bei teisėtumo principui.

Pirmosios instancijos teismas skundžiamu sprendimu konstatavo, jog savivaldybės tarybai nėra suteikta teisė priimti norminį teisės aktą, kuriuo būtų nustatoma žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarka, todėl tokio teisės akto (Aprašo) priėmimas įvertintas kaip teisės aktais suteiktos kompetencijos ribų viršijimas ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo bei įstatymo viršenybės principo pažeidimas, dėl to Sprendimo 3 punktas ir Aprašas panaikinti kaip neteisėti ir nepagrįsti.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba apeliaciniu skundu nesutinka su tokiu pirmosios instancijos teismo sprendimu ir prašo jį panaikinti, o Vyriausybės atstovo pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovo manymu, teismas nepagrįstai nusprendė, jog Taryba, nustatydama požymius, kurie apibrėžia, ką Taryba turi laikyti nenaudojama žeme, viršijo savo kompetenciją.

Iš Vyriausybės atstovo pareiškimo matyti, jog prašymas dėl norminio administracinio akto teisėtumo, visų pirma, yra grindžiamas tuo, kad Taryba, patvirtindama žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarką (Sprendimo 3 punktu patvirtindama Aprašą), veikė ultra vires, t. y. viršijo savo įgaliojimus. Taigi Vyriausybės atstovo pareiškimu yra kvestionuojama bendroji Tarybos teisė apsprendžiant žemės mokesčio tarifo dydį norminiu teisės aktu nustatyti Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkte numatyto žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo kriterijaus, pagal kurį diferencijuojamas žemės mokesčio tarifas, bendruosius požymius. Be to, pareiškimas yra grindžiamas ir tuo, jog Taryba Apraše nustatė aukštesnės galios teisės aktams prieštaraujantį reguliavimą.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, jog Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte numatyta, kad išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija, be kita ko, – vietinių rinkliavų ir mokesčių tarifų nustatymas įstatymų nustatyta tvarka.

Šios bylos kontekste pastebėtina, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 120 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigiama galimybė savivaldybėms realizuoti jų kompetenciją, tiesiogiai įtvirtintą Konstitucijoje. Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos. Tai reiškia, kad tam tikra dalis savivaldybių kompetencijos turi būti įgyvendinama tiesiogiai, kad savivaldybių tarybų sprendimų, priimtų neperžengiant jų kompetencijos ribų, įgyvendinimas neturi būti saistomas kurių nors valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų (leidimų, sutikimų ir pan.). Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais. Nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimą).

Tikrinamo Sprendimo 3 punktas ir Aprašas buvo priimti Žemės mokesčio įstatymo pagrindu, kuris nustato žemės apmokestinimo žemės mokesčiu tvarką (1 str.). Pagal Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalį (2011 m. gruodžio 21 d. įstatymo Nr. XI-1829 redakcija, įsigaliojusi nuo 2013 m. sausio 1 d.), mokesčio tarifas – nuo 0,01 procento iki 4 procentų žemės mokestinės vertės, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, jog savivaldybės taryba iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 dienos nustato konkretų mokesčio tarifą, kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje kitą mokestinį laikotarpį, neviršydama šio straipsnio 1 dalyje nustatytų ribų, jeigu šiame straipsnyje nenustatyta kitaip.<...> Pagal Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalį, savivaldybės taryba gali nustatyti ir kelis konkrečius mokesčio tarifus, kurie diferencijuojami tik atsižvelgiant į vieną arba kelis iš šių kriterijų: pagrindinę žemės naudojimo paskirtį (1 p.); žemės sklypo naudojimo būdą ir pobūdį (2 p.); žemės sklypo naudojimą arba nenaudojimą (3 p.); žemės sklypo dydį (4 p.); mokesčio mokėtojų kategorijas (dydį ar teisinę formą, ar socialinę padėtį) (5 p.); žemės sklypo buvimo savivaldybės teritorijoje vietą (pagal strateginio planavimo ir teritorijų planavimo dokumentuose nustatytus prioritetus) (6 p.).

Taigi iš Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1–3 dalių matyti, jog šios teisės normos sudaro teisinį pagrindą Tarybai nustatyti konkretų mokesčio tarifą Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje nustatyto mokesčio tarifo intervalo ribose, kuris gali būti diferencijuojamas atsižvelgiant į įstatymų leidėjo to paties straipsnio 3 dalyje išvardytus kriterijus. Vyriausybės atstovas taip pat sutinka su šia Tarybos teise ir iš esmės jos nekvestionuoja. Tačiau, Vyriausybės atstovo teigimu, joks Lietuvos Respublikos teisės aktas Tarybai nesuteikia teisės nustatyti žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarką, kas buvo padaryta Sprendimo 3 punktu patvirtinant Aprašą. Dėl to, atsižvelgiant į Vyriausybės atstovo pareiškimą, nagrinėjamoje byloje, visų pirma, teisėjų kolegija vertins, ar Taryba norminiu administraciniu aktu nustatydama žemės mokesčio tarifo dydį lemiančio Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto kriterijaus – žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo – bendruosius požymius (Sprendimo 3 punktu patvirtindama Aprašą) viršijo savo kompetencijos ribas ir tokiu būdu pažeidė savivaldybės veikos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo (VSĮ 4 str. 1 d. 6 p.) ir įstatymo viršenybės principus (VAĮ 3 str. 1 d. 1 p.).  

Dėl savivaldybės tarybos teisės nustatyti žemės mokesčio tarifo dydį lemiančio kriterijaus bendruosius požymius

Pareiškėjui keliant ginčą dėl savivaldybės tarybos įgaliojimų, priėmus norminio pobūdžio teisės aktą, pirmiausia aptartini bendrieji principai ir pagrindiniai reikalavimai, reikšmingi sprendžiant dėl viešojo administravimo subjekto kompetencijos norminių teisės aktų leidybos srityje. 

Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja reikalavimą, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2010 m. kovo 22 d., 2013 m. balandžio 2 d. ir kt. nutarimai). Viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų. Šį imperatyvą įtvirtina nepiktnaudžiavimo valdžia principas (VAĮ 3 str. 1 d. 4 p. (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje įstatymo viršenybės principas aiškinamas neatsiejamai nuo VAĮ 6 straipsnio nuostatų (žr., pvz., 2013 m. gruodžio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-1683/2013). Tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti (VAĮ 6 str. 2 d. (2010 m. gruodžio 23 d. įstatymo Nr. XI-1259 redakcija).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra akcentavęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymo viršenybės (teisėtumo) principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu (turi remtis įstatymu ir atitikti jo reikalavimus), viešojo administravimo subjektų veikla turi būti vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją (ultra vires), pripažįstami neteisėtais (žr., pvz., 2006 m. liepos 25 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I1-2/2006; 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008; 2010 m. lapkričio 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A756-1486/2010 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, vertindamas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, be kita ko, vertina konkrečias teisės aktų nuostatas, suteikiančias įgaliojimus viešojo administravimo subjektui, taip pat viešojo administravimo subjekto veiklos sritį, funkcijas bei tikslus, dėl kurių jis buvo įsteigtas (žr., pvz., 2014 m. balandžio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-5/2014).

Įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia imperatyvai, kuriais nagrinėjamu atveju ir vadovaujasi pareiškėjas, ypač aktualūs administracinio reglamentavimo srityje. Kaip rodo administracinių teismų praktika, jų pažeidimas ne kartą yra tapęs norminių administracinių aktų panaikinimo pagrindu. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo, yra pažymėjęs, kad VAĮ 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 6 straipsnio 2 dalies nuostatos suponuoja ne tik draudimą subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė (priimti norminio pobūdžio teisės aktus) jam nesuteikta įstatymu, bet ir pareigą priimant norminio pobūdžio aktus neviršyti įstatymų numatytų įgaliojimų (žr., pvz., 2013 m. kovo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-747/2013; 2013 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-1128/2013). Viešojo administravimo subjektas, kuris turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, šią teisę turi įgyvendinti įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose (žr., pvz., 2013 m. gegužės 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A444-880/2013). Remdamasis oficialia konstitucine doktrina, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pripažinęs, kad teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, būtų pažeistas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008; 2012 m. gegužės 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012). Jei norminėje administracinėje byloje nustatoma, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas norminį administracinį aktą, viršijo kompetenciją, vien tai yra pagrindas pripažinti skundžiamą aktą neteisėtu ir jį panaikinti.

Nagrinėjamu atveju Taryba Sprendimo 3 punktu patvirtino Nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašą, kuriuo nustatė Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje nustatyto tarifo dydį lemiančio kriterijaus – žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo (Žemės mokesčio įstatymo 6 str. 3 d. 3 p.) – bendruosius požymius, t. y. priėmė poįstatyminį teisės aktą, kuris taikomas nustatant nenaudojamus privačios nuosavybės teise valdomus ir iš valstybės nuomojamus žemės sklypus (Aprašo 2 p.), ir apibrėžė kriterijus, kuriais vadovaujantis žemės sklypai yra įtraukiami į nenaudojamų žemės sklypų sąrašą (Aprašo 3 p.), t. y. pripažįstami nenaudojamais.

Pareiškėjas savivaldybės tarybos teisę nustatyti Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje numatyto tarifo dydį lemiančio kriterijaus bendruosius požymius kvestionuoja tuo aspektu, jog žemės apmokestinimo žemės mokesčiu tvarkos nustatymas yra išimtinai Žemės mokesčio įstatymo reguliavimo dalykas ir joks įstatymas nesuteikia savivaldybės tarybai teisės priimti Žemės mokesčio įstatymą įgyvendinančius teisės aktus, susijusius su minėto mokesčio taikymu. Bylą nagrinėjančios teisėjų kolegijos vertinimu, tam, kad Tarybos kompetencija priimti mokesčių įstatymus įgyvendinančius teisės aktus būtų tinkamai įvertinta, yra būtina apžvelgti Konstitucinio Teismo praktiką, priimtą mokestinių teisinių santykių reguliavimo srityje.

Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 127 straipsnio 3 dalies turinį, yra konstatavęs, kad joje įtvirtinta, kokia teisės akto forma nustatomi mokesčiai: mokesčius gali nustatyti tik įstatymas (žr., pvz., 1996 m. kovo 15 d., 1997 m. liepos 10 d., 1998 m. spalio 9 d. nutarimus). Konstitucinis Teismas, aiškindamas šios konstitucinės nuostatos turinį, yra pažymėjęs, kad įstatymu turi būti nustatomi tokie esminiai mokesčio elementai kaip mokesčio objektas, mokestinių santykių subjektai, jų teisės ir pareigos, mokesčio dydžiai (tarifai), mokėjimo terminai, išimtys ir lengvatos. Tvarka, kuria apskaičiuojama, kokio dydžio mokestį turi mokėti konkretus mokesčio mokėtojas, gali būti nustatoma ir poįstatyminiu teisės aktu (žr., pvz., 2003 m. lapkričio 17 d. nutarimą). Taigi Konstitucijoje nereikalaujama mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarkos nustatyti tik įstatymu: pagal Konstituciją mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarka, taip pat ir konkretaus mokėtino mokesčio apskaičiavimo tvarka, gali būti nustatoma ne tik įstatymais, bet ir poįstatyminiais teisės aktais. Pažymėta ir tai, kad poįstatyminiuose teisės aktuose, nustatančiuose mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarką, taigi ir mokesčių apskaičiavimo tvarką, negali būti teisės normų, nustatančių kitokį teisinį reguliavimą, negu nustato įstatymas, ir konkuruojančių su įstatymo normomis (pvz., Konstitucinio Teismo 2003 m. lapkričio 17 d., 2004 m. rugsėjo 2 d. nutarimai).

Pagal Konstitucinio Teismo praktiką, sprendžiant, ar Konstitucijai (inter alia jos 67 straipsnio 15 punktui, 127 straipsnio 3 daliai) neprieštarauja poįstatyminis teisės aktas, kiekvienu atveju būtina išsiaiškinti, ar atitinkamos nuostatos grindžiamos įstatymu; jeigu minėtas aktas yra grindžiamas įstatymu, vien tai, kad atitinkamas santykis poįstatyminiame teisės akte yra reglamentuojamas detaliau negu įstatyme, savaime nėra pagrindas konstatuoti, kad toks poįstatyminiu aktu nustatytas teisinis reguliavimas yra neteisėtas (šiuo klausimu pagal analogiją žr. Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 24 d. nutarimą).

Taigi iš Konstitucinio Teismo jurisprudencijos matyti, jog mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarka, ją grindžiant įstatymu, gali būti nustatoma ir poįstatyminiais teisės aktais, ir vien tai savaime nėra pagrindas pripažinti, kad toks mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarkos nustatymas yra nesuderinamas su Konstitucija ar aukštesnės galios teisės aktais. Tokiu atveju svarbu yra tai, kad poįstatyminiame teisės akte įtvirtintas mokesčių įstatymų įgyvendinimo tvarkos teisinis reguliavimas nenustatytų kitokio teisinio reguliavimo, negu nustato įstatymas, ir konkuruojančio su įstatymo normomis. Žinoma, svarbi yra ir atitinkamo teisėkūros subjekto kompetencija priimti atitinkamus teisinius santykius reguliuojančias teisės normas (minėtas mokesčių įstatymų nuostatas, jų taikymo tvarką detalizuojančius poįstatyminius teisės aktus). Tačiau šioje byloje atliktino norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo, minėtų Konstitucinio Teismo jurisprudencijos, Vietos savivaldos įstatymo ir Žemės mokesčio įstatymo nuostatų kontekste spręstina, jog vien tai, kad savivaldybės taryba turi aiškų įstatyminį pagrindą nustatyti konkretų mokesčio tarifą Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje nustatyto mokesčio tarifo intervalo ribose ir jį diferencijuoti, atsižvelgiant, be kita ko, ir į žemės sklypo naudojimą arba nenaudojimą (Žemės mokesčio įstatymo 6 str. 3 d. 3 p.), sudaro teisines prielaidas norminiu teisės aktu nustatyti tokio žemės mokesčio tarifo dydžio lemiančio kriterijaus (žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo) bendruosiuos požymius, siekiant detalizuoti su Žemės mokesčių įstatymo įgyvendinimu susijusią tvarką. Vien šios teisės (ir pareigos) įgyvendinimas nagrinėjamu atveju savaime negali būti pagrindas konstatuoti, jog toks reguliavimas yra nesuderinamas su Konstitucija, neatitinka savivaldybės veikos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo (VSĮ 4 str. 1 d. 6 p.) ir įstatymo viršenybės (VAĮ 3 str. 1 d. 1 p.) imperatyvų. Teisėjų kolegijos vertinimu, Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė nustatyti diferencijuotą tarifo dydį turi būti laikoma teisėtu įstatyminiu pavedimu Tarybai nustatyti tarifo dydį lemiančių kriterijų, o būtent Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto kriterijaus – žemės sklypo naudojimo arba nenaudojimo – bendruosius požymius.

Pastebėtina ir tai, kad VSĮ 16 straipsnio 4 dalyje numatyta, kad jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Atitinkamai tai, kad Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalyje aiškiai įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė nustatyti diferencijuotą tarifo dydį gali būti suprantama kaip teisėtas pavedimas neperžengiant teisės aktuose įtvirtintų reikalavimų nustatyti tarifo dydį lemiančių kriterijų bendruosius požymius, kuriais vadovaujamasi sprendžiant dėl žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems ir jų apmokestinimo atitinkamu žemės mokesčio tarifu, patvirtinama ir Tarybos siekiu užtikrinti Mokesčių administravimo įstatymo 6–9 straipsniuose įtvirtintus mokesčių mokėtojų lygybės, teisingumo ir visuotinio privalomumo, apmokestinimo aiškumo principus bei siekiu užtikrinti, kad mokesčių mokėtojai būtų tikri dėl savo teisių, kad egzistuotų teisinis tikrumas, apibrėžtumas ir apmokestinimo aiškumas. Pabrėžtina, jog apmokestinimo aiškumo principas reikalauja, jog mokestinės prievolės turinys, jos atsiradimo, vykdymo ir pasibaigimo tvarka ir pagrindai Lietuvos Respublikos mokesčių teisės aktuose būtų aiškiai apibrėžti (Mokesčių administravimo įstatymo 9 str.).

Minėta, jog pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad savivaldybės tarybai nėra suteikta teisė priimti norminį teisės aktą, kuriuo būtų nustatoma žemės sklypų priskyrimo nenaudojamiems tvarka. Tokia pirmosios instancijos teismo pozicija, įvertinus tai, kas išdėstyta, laikytina nepagrįsta. Teisėjų kolegija pažymi, kad atsižvelgiant vien į tai, jog įstatyme nėra eksplicitiškai pavesta Tarybai nustatyti nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos, šiuo atveju nesudaro pagrindo konstatuoti, jog Taryba, nustatydama nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarką, viršijo savo kompetencijos ribas. Dėl to pirmosios instancijos teismo sprendimas šioje dalyje naikintinas priimant naują sprendimą – pripažinti, kad Sprendimo 3 punktas, tiek, kiek jis yra susijęs su bendrąja savivaldybės tarybos kompetencija (įgaliojimais) detalizuoti Žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto taikymo tvarką, neprieštarauja savivaldybės veikos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo (VSĮ 4 str. 1 d. 6 p.) ir įstatymo viršenybės (VAĮ 3 str. 1 d. 1 p.) principams (ABTĮ 115 str. 1 d. 1 p.). 

Iš Vyriausybės atstovo pareiškimo matyti, kad jis kvestionavo ne tik Tarybos bendrojo pobūdžio teisę (įgaliojimus) patvirtinti Nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašą, tačiau ir Apraše nustatytą teisinį reguliavimą, kuris, anot pareiškėjo, prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams. Pirmosios instancijos teismui nepagrįstai konstatavus, jog Taryba, priimdama Aprašą, viršijo savo kompetenciją, pareiškėjo argumentai dėl to, ar Taryba, nustatydama žemės mokesčio tarifo dydžio lemiančio kriterijaus bendruosiuos požymius, nenustatė kitokio teisinio reguliavimo, negu nustato įstatymas, ir konkuruojančio su įstatymo normomis, liko neįvertinti, todėl toliau teisėjų kolegija pasisakys dėl šios Vyriausybės atstovo pareiškimo dalies.

Dėl Nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos apraše įtvirtino teisinio reguliavimo

Kaip jau minėta anksčiau, Vyriausybės atstovas pareiškime prašė ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. 1-900 „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ 3 punktas bei juo patvirtintas Nenaudojamų žemės sklypų nustatymo tvarkos aprašas atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1, 2 bei 4 dalių, 6 straipsnio 2 dalies nuostatas ir teisėtumo principą. Nors Vyriausybės atstovas savo pareiškime konkrečiai nenurodė, kokių Aprašo nuostatų teisėtumą prašo ištirti, tačiau iš jo pareiškimo matyti, jog jis iš esmės kvestionuoja tik Aprašo 3 ir 4 punktų teisėtumą, dėl to ši Vyriausybės atstovo pareiškimo dalis nagrinėtina šiose ginčo ribose.

Pareiškėjo ginčijamame Aprašo 3 punkte numatyta, jog Sąrašą (nenaudojamų žemės sklypų sąrašą) tvirtina Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) administracijos direktorius. Į Sąrašą įtraukiami žemės sklypai, atitinkantys bent vieną iš išvardintų kriterijų: žemės sklypo ar jo dalies naudotojui išduotas statybą leidžiantis dokumentas griovimui ir per vienerius metus nekilnojamas turtas nustatyta tvarka neišregistruotas iš valstybės įmonės (toliau – ir VĮ) VĮ Registrų centro tvarkomo Nekilnojamojo turto registro <...>, atskirais atvejais miesto griovimo teritorijoms, esant didesniems griovimo darbams Vilniaus miesto savivaldybės Taryba gali nustatyti ilgesnį terminą (3.1 p.); žemės sklypui parengtas ir patvirtintas detalusis planas, tačiau per vienerius metus šio žemės sklypo duomenų pakeitimai (keičiami kadastro duomenys) neužfiksuoti VĮ Registrų centre arba registruoti kadastro duomenys neatitinka detaliojo plano sprendinių (3.2 p.); žemės sklypo ar jo dalies naudotojui, po detaliojo plano sprendinių užregistravimo VĮ Registrų centre, per ketverius metus neišduotas statybą leidžiantis dokumentas (3.3 p.); žemės sklypo ar jo dalies naudotojui išduotas statybą leidžiantis dokumentas naujai statybai (3.4 p.) ir per ketverius metus nuo tokio statybą gyvenamųjų teritorijų naudojimo būdo žemės sklype leidžiančio dokumento išdavimo nustatyta tvarka statinio 100 proc. baigtumas neįregistruotas VĮ Registrų centre (3.4.1 p.) ar per trejus metus nuo tokio statybą komercinės paskirties teritorijų naudojimo būdo žemės sklype leidžiančio dokumento išdavimo nustatyta tvarka statinio 100 proc. baigtumas neįregistruotas VĮ Registrų centre (3.4.2 p.); 3.4.1 ir/ar 3.4.2 punktuose numatyti terminai netaikomi tais atvejais, kai išduodamas naujas statybą leidžiantis dokumentas pasikeitus žemės sklypo ar jo dalies naudotojui ir/ar statytojui; žemės sklype esantis statinys yra įtrauktas į Administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintą patalpų ir statinių, kuriems taikomas vieno procento nekilnojamojo turto mokesčio tarifas, sąrašą (3.5 p.); žemės sklypas yra apleistas, t. y. jame nevykdoma veikla pagal nustatytą pagrindinę žemės paskirtį ir būdą arba jame nepradėti įgyvendinti detaliojo teritorijų planavimo dokumentu sklypui nustatyti sprendiniai (paskirtis, būdas, pobūdis), arba žemės sklypas yra neprižiūrimas, nesutvarkytas, su apleistais (neprižiūrimais) statiniais, arba žemės sklypas nesutvarkytas taip, kad jis būtų tinkamas naudoti pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį arba visiškai neprižiūrimas (pvz., kitos paskirties žemė apaugusi krūmais, medžiais ir pan.) (3.6 p.); žemės ūkio paskirties sklypui patvirtintu teritorijų planavimo dokumentu tikslinė žemės naudojimo paskirtis yra pakeista į kitą paskirtį, tačiau per 1 metus nuo tokio teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo, pakeista sklypo paskirtis neužregistruota VĮ Registrų centre (3.7 p.). Pagal Aprašo 4 punktą, sklypai, paminėti 3.7 punkte, į Sąrašą yra įtraukiami ir nustatytas mokesčio tarifas tokiems sklypams, nepriklausomai nuo to, kad jie neatitinka nei vieno iš 3.1, 3.3, 3.4 ir/ar 3.6 punktuose įtvirtintų kriterijų, taikomas 3 metus: nuo to mokestinio laikotarpio pradžios, per kurį pakeista sklypo paskirtis buvo įregistruota VĮ Registrų centre, jeigu pakeitimai VĮ Registrų centre buvo įregistruoti iki einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 d. (4.1 p.) ar nuo kito mokestinio laikotarpio, einančio po mokestinio laikotarpio, per kurį pakeista sklypo paskirtis buvo įregistruota VĮ Registrų centre, pradžios, jeigu pakeitimai VĮ Registrų centre buvo įregistruoti po einamojo mokestinio laikotarpio birželio 1 d. (4.2 p.).

Iš pareiškėjo pareiškimo matyti, jog įstatymų nuostatos, kurių atitikčiai pareiškėjas prašė ištirti Sprendimo 3 punktą ir Aprašą, įtvirtina bendruosius įstatymo viršenybės, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1, 2 ir 4 p., 2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) principus bei bendrą taisyklę, jog tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus, reikalingus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti (Viešojo administravimo įstatymo 6 str. 2 d., 2010 m. gruodžio 23 d. įstatymo Nr. XI-1259 redakcija).

Teisėjų kolegija pažymi, jog pareiškėjas, teikdamas tokį su individualia byla nesusijusį (abstraktų) prašymą ištirti ginčo norminio akto nuostatos teisėtumą, kartu turi aiškiai nurodyti konkrečias aplinkybes, kurios, jo nuomone, sudaro prielaidas teisiškai pagrįstai abejonei dėl Aprašo 3 ir 4 punktų atitikties minėtiems bendriesiems įstatymo viršenybės, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, teisėtumo principams bei Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai. Būtent pagal tokias abstraktų prašymą (pareiškimą) pateikusio pareiškėjo nurodytas konkrečias aplinkybes (argumentus) paprastai yra identifikuojamos norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribos, ypač tais atvejais, kai prašoma įvertinti norminio akto nuostatų atitiktį bendriesiems teisės (įstatymo viršenybės, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, teisėtumo) principams ir (ar) bendrosioms įstatymuose ir juos lydinčiuose teisės aktuose nurodytoms taisyklėms. Aptariamos aplinkybės (argumentai) turi būti konkrečios, aiškios, rodančios ryšį tarp norminio administracinio akto (jo dalies) ir minėtų bendrų principų bei reikalavimų, kurių atitikčiai prašoma ištinti šį aktą (jo dalį). Aplinkybės ir argumentai turi būti susijusios su prašomo atlikti tyrimo objektu, leisti proceso šalims ir teismui nustatyti bei apibrėžti administracinės bylos dalyką ir nagrinėjimo ribas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015).

Norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Kaip yra pažymėjusi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2014 m. lapkričio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014, reikalaujama, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Aptariamame prašyme (pareiškime) neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015).

Išdėstytų proceso taisyklių kontekste, vertindama pareiškėjo Vyriausybės atstovo pareiškimą, teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškėjas savo prašymą iš esmės grindžia tuo, jog Aprašo 3 punkte įtvirtinti formalūs kriterijai yra dviprasmiški, stokoja teisinio aiškumo bei apibrėžtumo, kelia abejones tiek dėl jų turinio, tiek dėl jų taikymo, nėra pakankami ir objektyvūs ir pan., o Aprašo 4 punkte nustatytas reglamentavimas neatitinka Žemės mokesčio įstatymo, Mokesčių administravimo įstatymo tikslų ir kt. Įvertinus Vyriausybės atstovo pareiškimą matyti, jog pareiškėjas konkrečiai nesuformulavo, kokioms konkrečiai aukštesnės galios teisės aktuose įtvirtintoms teisės normoms, kokia apimtimi Aprašo 3 punkto 3.1–3.7 papunkčiuose ir 4 punkte nustatytas teisinis reguliavimas prieštarauja. Pareiškėjo pareiškime atsispindi jo vertinimas, jog nustatant nenaudojamus žemės sklypus yra nukrypstama nuo tikrosios žodžio „nenaudojamas“ prasmės, vadovaujamasi formaliais kriterijais ir pan. Pasisakydamas dėl Aprašo 3 punkte išdėstytų nuostatų neteisėtumo pareiškėjas mini Nekilnojamo turto registro įstatymo, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2010 m. rugsėjo 27 d. įsakymu Nr. D1-826 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 1.07.01:2010 „Statybą leidžiantys dokumentai“, Statybos įstatymo nuostatas, tačiau konkrečiai savo reikalavimų dėl konkrečių punktų neatitikimo tam tikroms įstatymo nuostatoms nesuformuluoja, o bendrai dėsto savo nuomonę, abejones, pasvarstymus.

Šios aplinkybės leidžia vertinti, jog motyvuodamas savo abejonę dėl ginčo norminio administracinio akto nuostatų teisėtumo, pareiškėjas iš esmės neįvertino reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų. Pareiškime pateiktų argumentų abstraktumas, neaiškumas nagrinėjamu atveju neleidžia identifikuoti šioje norminėje administracinėje byloje atliktino tyrimo dalyko ir nagrinėjimo ribų dėl Aprašo 3 ir 4 punktų teisėtumo. Tai nagrinėjamu atveju leidžia daryti išvadą, kad pareiškėjo abstrakčiame pareiškime nurodyta abejonė dėl Aprašo 3 ir 4 punktų nuostatų atitikties minėtų įstatymų nuostatoms negali būti pripažinta tinkamai motyvuota, kaip to reikalauja šiame baigiamajame teismo akte paminėtos proceso taisykles.

Administracinių teismų praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, kad tokie abstraktaus, t. y. su individualia byla nesusijusio prašymo (pareiškimo) ištirti norminio administracinio akto (jo dalies) atitiktį įstatymui ar Vyriausybės nutarimui argumentavimo (teisinių motyvų) trūkumai sudaro savarankišką ir pakankamą pagrindą pirmosios instancijos teismui atsisakyti priimti tokį pareiškėjo prašymą (pareiškimą) (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p., 114 str. 1 d.), o tokį prašymą (pareiškimą) priėmus – norminę administracinę bylą nutraukti (ABTĮ 101 str. 1 p., 114 str. 1 d.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; 2015 m. rugpjūčio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-18-556/2015; 2014 m. sausio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I143-9/2014 ir kt.). Todėl, remdamasi tuo, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad administracinės bylos dalis pagal Vyriausybės atstovo pareiškimą dėl Aprašo 3 ir 4 punktų teisėtumo nutrauktina.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalimi, 140 straipsnio 1 dalies 2 ir 5 punktais, 115 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 101 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a :

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. liepos 29 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.

Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. 1-900 „Dėl žemės mokesčio tarifo 2013 metams nustatymo“ 3 punktas tiek, kiek jis yra susijęs su bendrąja Vilniaus miesto savivaldybės tarybos kompetencija (įgaliojimais) detalizuoti Lietuvos Respublikos žemės mokesčio įstatymo 6 straipsnio 3 dalies 3 punkto (2011 m. gruodžio 21 d. įstatymo Nr. XI-1829 redakcija) taikymo tvarką, neprieštarauja savivaldybės veikos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui, įtvirtintam Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija), ir įstatymo viršenybės principui, įtvirtintam Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija), ir Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnybos pareiškimą dėl šios dalies atmesti.

Kitą administracinės bylos dalį nutraukti.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai                                                        Anatolijus Baranovas

                                                                      Stasys Gagys

                                                                      Vaida Urmonaitė-Maculevičienė