Administracinė byla Nr. eA-1432-492/2020
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03164-2018-8
Procesinio sprendimo kategorija 15.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2020 m. lapkričio 11 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų V. K., J. K. (pareiškėjos J. K. teisių perėmėjai), N. B. ir Z. L. bei atsakovų Vilniaus miesto savivaldybės administracijos, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinius skundus dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. vasario 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų V. K., J. K. (pareiškėjos J. K. teisių perėmėjai), N. B. ir Z. L. skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės administracijai ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dėl sprendimo panaikinimo, įpareigojimo atlikti veiksmus.
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjos J. K., N. B., Z. L. (toliau – ir pareiškėjos) padavė teismui skundą, kuriuo prašė panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojos (toliau – ir Savivaldybės administracija) 2018 m. rugpjūčio 24 d sprendimą Nr. A256-843/18(2.14.2.12-MP8) „Dėl žemės sklypų (kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdų“ (toliau – ir Sprendimas) ir įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių žemės sklypams, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypai), nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų naudojimo būdus. Pareiškėjos taip pat prašė priteisti atlyginti bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjos skunde nurodė, kad:
1.1. Pareiškėjoms bendrosios dalinės nuosavybės teise priklauso Žemės sklypai, esantys Vilniaus mieste. Žemės sklypų formavimo procedūra Savivaldybės administracijoje užtruko, nes Žemės sklypai buvo suformuoti tik 2016 m., nors prašymai suformuoti grąžintinus natūra žemės sklypus buvo pateikti dar 2004 m. Pagal Vilniaus savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. birželio 7 d. įsakymą Nr. 30-1350 „Dėl sklypų Nr. 1 ir Nr. 2 prie (duomenys neskelbtini) gatvės ir sklypo Nr. 1 prie (duomenys neskelbtini) suprojektavimo ir planų tvirtinimo“ (toliau – ir 2016 m. birželio 7 d. Įsakymas) žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinėje zonoje, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose. Tačiau, remiantis galiojančiu Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtintu Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendruoju planu (toliau – ir Bendrasis planas), visi šie žemės sklypai patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, todėl pareiškėjos 2017 m. liepos 10 d. pateikė prašymus (toliau – ir prašymai) Savivaldybės administracijos direktoriui, kad Žemės sklypams būtų nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos žemės naudojimo būdai. Visgi Savivaldybės administracija Sprendimu pareiškėjų prašymų netenkino.
1.2. Žemės sklypai atitinka kriterijus, pagal kuriuos galima kreiptis dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo, nes jie yra urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kurioje nėra parengto detaliojo plano. Žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis „kita“, o daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos žemės naudojimo būdas, remiantis Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – ir Žemės įstatymas) 29 straipsnio 1 dalies 2 punktu, yra galimas kitos paskirties žemėje. Pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo (2014 m. sausio 15 d. nutarimo Nr. 44 redakcija) (toliau – ir Aprašas) nuostatas esminis žemės naudojimo paskirties keitimo reikalavimas – atitiktis teritorijos bendrajam planui. Galiojančiame Bendrajame plane nustatyta, kad Žemės sklypai patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcines zonas, kuriose vienas iš leidžiamų žemės sklypų naudojimo būdų yra būtent daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos, todėl akivaizdu, kad urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje esantiems žemės sklypams prašomas nustatyti naudojimo būdas atitinka Bendrojo plano sprendinius ir nėra jokių objektyvių kliūčių tokiam Žemės sklypų naudojimo būdui nustatyti. Tai, kad kitos nei Žemės sklypų funkcinės zonos nurodytos 2016 m. birželio 7 d. Įsakyme, nereiškia, kad tokios funkcinės zonos yra nustatytos, nes zonos yra nustatomos (ir šiuo atveju nustatytos) Bendrajame plane, o pagal Bendrojo plano sprendinius Žemės sklypuose yra galima ir leistina nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos žemės naudojimo būdą.
1.3. Savivaldybės administracija nepagrįstai remiasi Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2016 m. rugpjūčio 24 d. sprendimu Nr. 1-591 „Dėl viešųjų erdvių pripažinimo svarbiomis vietos bendruomenei“, nes pareiškėjos naudojimosi būdą prašo nustatyti privatiems Žemės sklypams. Tai, kad Žemės sklypai nėra ir negali būti skirti bendroms gyventojų reikmėms, visuomeninei statybai ir rekreacijai ar poilsio tikslams skirtų objektų, kurių svarbą vietos bendruomenei savo sprendimu pripažįsta savivaldybės taryba, eksploatacijai ir bendram (viešam) naudojimui, patvirtina pats nuosavybės teisių atkūrimo grąžinant žemės sklypus natūra faktas. Savivaldybės administracijos Teisės departamento 2016 m. gegužės 24 d. elektroniniame pranešime, būtent po kurio ir buvo suformuoti Žemės sklypai, konstatuota, kad suprojektuota žemė nepriskirtina valstybės išperkamai žemei pagal Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 3 punktą, t. y. žemė laikytina laisva, jai nėra konkretaus visuomenės poreikio.
1.4. Savivaldybės administracija nenurodo ir nė viename teisės akte nėra nurodytas terminas „skatinamas“ ar „neskatinamas“ žemės sklypo naudojimo būdas. Tokiu būdu viešojo administravimo subjektas viršija savo kompetenciją ir pažeidžia Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2020 m. spalio 31 d.) (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio nuostatas, pagal kurias akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti aiškus ir pakankamas. Sprendimas nekeisti Žemės sklypų naudojimo būdo nėra pagrįstas jokia teisės norma, nes tiek Žemės įstatymas, tiek Aprašas sprendimo dėl žemės sklypo paskirties ar būdo keitimo priėmimą sieja su atitikimu galiojančio Bendrojo plano sprendiniams. Be to, sprendimas dėl žemės sklypų naudojimo būdų pakeitimo turėjo būti priimtas per 10 darbo dienų. Be kita ko, Sprendimą priėmė netinkamas subjektas, nes, vadovaujantis Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalimi, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius, tokia pat nuostata įtvirtinta ir Apraše.
2. Atsakovai Savivaldybės administracija ir Savivaldybės administracijos direktorius atsiliepimu prašė pareiškėjų skundą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovai atsiliepime nurodė, kad:
2.1. Nagrinėjamu atveju priimtas Sprendimas netenkinti pareiškėjų prašymų nustatyti žemės naudojimo būdą (būdus). Sprendime nurodoma, kad, remiantis Bendrojo plano sprendiniais, žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), patenka į dvi funkcines zonas – urbanizuojamas intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas; žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), – į urbanizuojamą intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), – į urbanizuojamą intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir neurbanizuojamą intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcines zonas. Taip pat Sprendime paaiškinta, kad infrastruktūros teritorijų funkcinėje zonoje teritorijos yra netinkamos gyventi, nes numatoma veikla neturi daryti neigiamo poveikio greta esančioms gyvenamosioms teritorijoms; neurbanizuojamose teritorijose nenumatoma kurti naujų urbanistinių vienetų. Gali būti numatoma infrastruktūra, reikalinga tokių teritorijų patrauklumui užtikrinti, nesusijusi su gyvenamąja paskirtimi, rekreacija ar bendrojo naudojimo teritorijomis.
2.2. Vadovaujantis Bendrojo plano nuostatomis, intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų teritorijos – tai teritorijos, kuriose vyrauja įvairios paskirties želdynai – rekreaciniai, moksliniai ir kultūriniai bei memorialiniai. Šioje funkcinėje zonoje galimi inžinerinės infrastruktūros teritorijų, bendrojo naudojimo teritorijų ir rekreacinių teritorijų žemės naudojimo būdai. Tai reiškia, kad pagal Bendrojo plano sprendinius pareiškėjų pageidaujamas daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos žemės naudojimo būdas neurbanizuojamoje intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėje zonoje nėra galimas, todėl žemės sklypui, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdą nebuvo teisinio pagrindo. Žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), taip pat patenka į infrastruktūros teritorijų funkcinę zoną, kuri pagal Bendrojo plano sprendinius taip pat nėra tinkama gyventi.
2.3. Nustatant naudojimo būdą ar būdus žemės sklypui, būdai turi būti nustatyti visam sklypui. Žemės sklypo dalims gali būti nustatyti skirtingi naudojimo būdai, tačiau situacija, kai daliai žemės sklypo nustatomas naudojimo būdas, o kitai daliai paliekama tik paskirtis (naudojimo būdas nenustatomas), teisės aktuose nenumatyta. Aprašas nesuteikia teisės savivaldybės administracijos direktoriui pakeisti iniciatoriaus valios, keisti savo nuožiūra prašyme nurodytus tikslus, o pareiškėjos neišreiškė valios dėl kitokių naudojimo būdų nustatymo žemės sklypams, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), ar jų dalims. Todėl Savivaldybės administracija negalėjo nuspręsti už pareiškėjas, kokį žemės sklypo naudojimo būdą nustatyti minėtų žemės sklypų dalims, kurioms pareiškėjų pageidaujamas naudojimo būdas negali būti nustatytas.
2.4. Pareiškėjos nesutinka su Sprendime nurodytais motyvais, kad Žemės sklypuose pagal Bendrojo plano sprendinius daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos žemės naudojimo būdas neskatinamas. Sprendime minėtas motyvas pagrįstas Bendrojo plano sprendiniais Pagal Bendrojo plano aiškinamojo rašto 3.6 skyrių Šeškinės rajonas priskiriamas prie kompaktiškai užstatytos miesto teritorijos, esančios vidurinėje miesto zonoje, kurioje numatomas kompleksinis aplinkos, užstatymo ir infrastruktūros atnaujinimas ir modernizavimas. Bendrojo plano aiškinamojo rašto 3.6.2 punkte nurodoma, kad remiamas kompleksinis sovietmečio statybos rajonų būsto renovavimas, teritorijos ir infrastruktūros atnaujinimas. Sovietmečio statybos gyvenamieji rajonai modernizuojami parengus kompleksinius rajono ar jo dalies renovacijos projektus, numatančius pastatų modernizavimo, aplinkos atnaujinimo principus, lokalių kvartalo želdynų sistemą, automobilių stovėjimo vietų išdėstymo principus. Nauja statyba, tankinanti šių rajonų gyvenamųjų teritorijų užstatymą, galima tik tuo atveju, jei tai numatyta kompleksiniuose jų renovacijos projektuose ir yra tiesiogiai susieta su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu). Taigi pagal Bendrojo plano sprendinius nauja statyba Žemės sklypuose negalima, kol nėra parengto kompleksinio rajono ar jo dalies renovacijos projekto, kuriame būtų numatytas naujos statybos plėtojimas, tankinant rajono užstatymą. Minėti Bendrojo plano sprendiniai reiškia, kad daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdas neskatinamas, nes tokio būdo nustatymas sudaro prielaidas pareiškėjoms kreiptis dėl statybą leidžiančių dokumentų išdavimo, tačiau leidimas statyboms negalėtų būti išduotas, kol nėra parengtas minėtas projektas, nes priešingu atveju tai neatitiktų teritorijų planavimo dokumento, t. y. Bendrojo plano, sprendinių.
2.5. Šiuo atveju buvo laikytasi VAĮ 8 straipsnio reikalavimų, t. y. Sprendime pakankamai detaliai paaiškinta faktinė situacija ir nurodyti teisės aktai, kuriais grindžiamas priimtas Sprendimas, todėl ginčijamas Sprendimas neturi esminių trūkumų ir negalėtų būti laikomas visiškai nemotyvuotu, o tai sudaro pagrindą išvadai, kad Sprendimas iš esmės atitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies nuostatas. Sprendimą pasirašė Savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoja D. N., kuri, vadovaujantis Savivaldybės administracijos direktoriaus 2017 m. lapkričio 30 d. įsakymo Nr. 40-594 ,,Dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojos D. N. įgaliojimų“ 1.6.4 punktu, yra įgaliota priimti sprendimus atsisakyti keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) žemės naudojimo būdą, todėl Sprendimas yra priimtas tinkamo subjekto. Taigi nėra pagrindo pripažinti Administracijos Sprendimą neteisėtu ir jį panaikinti, o tai reiškia, jog negali būti tenkinamas ir reikalavimas įpareigoti Administracijos direktorių žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdus.
II.
3. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. vasario 11 d. sprendimu pareiškėjų skundą tenkino iš dalies – panaikino Savivaldybės administracijos Sprendimą ir įpareigojo Savivaldybės administraciją iš naujo nagrinėti pareiškėjų prašymus Savivaldybės administracijos direktoriui dėl Žemės sklypų naudojimo būdo pakeitimo; kitą skundo dalį atmetė.
4. Teismas nurodė, kad nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Savivaldybės administracijos Sprendimo, kuriuo atsisakyta nustatyti (pakeisti) Žemės sklypų žemės naudojimo būdą, teisėtumo ir pagrįstumo.
5. Teismas nustatė, kad pareiškėjoms Vilniaus mieste bendrosios dalinės nuosavybės teise priklauso kitos paskirties Žemės sklypai. Šie Žemės sklypai suformuoti kaip natūra grąžinti žemės sklypai nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procedūroje Savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. birželio 7 d. įsakymu Nr. 30-1350 „Dėl sklypų Nr. 1 ir Nr. 2 prie (duomenys neskelbtini) gatvės ir sklypo Nr. 1 prie (duomenys neskelbtini) suprojektavimo ir planų tvirtinimo“. Pagal Bendrojo plano sprendinius (4.3.4 p., 5.1 brėžinys; 9.2 brėžinys; 10.1–10.6 brėžiniai) ir 2016 m. birželio 7 d. Įsakymo 4.2 punktą žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinėje zonoje, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose. Pareiškėjos pateikė prašymus pakeisti Žemės sklypų naudojimo būdą ir nustatyti, kad Žemės sklypų naudojimo būdas – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos. Savivaldybės administracija, išnagrinėjusi pareiškėjų prašymus, priėmė Sprendimą, kuriuo pareiškėjų prašymų netenkino.
6. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjos 2017 m. liepos 10 d. kreipėsi į Savivaldybės administracijos direktorių dėl Žemės sklypų naudojimo būdo keitimo, o Savivaldybė administracija jų prašymus išnagrinėjo ir atsakymą pateikė 2018 m. rugpjūčio 24 d. priimtame Sprendime. Tokiu būdu buvo pažeistas Aprašo 12 punkte nustatytas prašymų nagrinėjimo terminas. Teismo posėdyje Savivaldybės administracijos atstovė nurodė, kad prašymų nagrinėjimas užtruko, nes juos svarstė skirtingi Savivaldybės administracijos struktūriniai padaliniai. Tačiau teismui nebuvo pateikta jokių įrodymų, kokie struktūriniai padaliniai svarstė pareiškėjų prašymus, kokie probleminiai aspektai buvo analizuojami. Teismas sutiko, kad pareiškėjų prašymai reikalavo nuodugnios analizės, tačiau Savivaldybės administracija nepateikė jokių įrodymų apie veiksmus, kuriuos atliko, klausimus, kuriuos analizavo nuo 2017 m. liepos 10 d. iki 2018 m. rugpjūčio 24 d. Taigi buvo pažeisti teisės aktų reikalavimai dėl prašymų nagrinėjimo termino. Teismas taip pat nustatė, kad pareiškėjos nesikreipė į teismą dėl savo teisių gynimo – įpareigojimo Savivaldybės administraciją atsakyti pagal teisės aktų reikalavimus. Todėl teismas termino pažeidimą pripažino formaliu, neesminiu pažeidimu, t. y. tokiu, kuris nesudaro pagrindo panaikinti Sprendimą. Procedūriniai terminai Sprendimo priėmimui yra skirti užtikrinti, kad administracinis procesas nebūtų pernelyg ilgai užtęsiamas, o viešojo administravimo subjektai įvykdytų jiems pavestą kompetenciją. Viešojo administravimo subjektui nustatytas terminas administraciniam sprendimui priimti yra instrukcinio pobūdžio, todėl šio termino pasibaigimas nedaro negaliojančiu administracinio sprendimo, priimto pasibaigus šiam terminui.
7. Teismas vertino kaip nepagrįstus pareiškėjų teiginius, kad Sprendimą priėmė netinkamas subjektas, nes Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis aiškiai nurodo, kad sprendimą dėl žemės naudojimo būdų nustatymo priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagal Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalį urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 7 dalį savivaldybės administracijos direktorius jam įstatymų nustatytus ir savivaldybės tarybos perduotus įgaliojimus, išskyrus šio straipsnio 8 dalies 4 ir 5 punktuose nustatytus įgaliojimus, turi teisę, kiek ji neapribota savivaldybės tarybos sprendimu, pavesti vykdyti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui (pavaduotojams). Taigi abu teisės aktus aiškinant sistemiškai Savivaldybės administracijos direktorius turėjo teisę įgalioti savo pavaduotoją priimti Sprendimą ir tai buvo padaryta Savivaldybės administracijos direktoriaus 2017 m. lapkričio 30 d. įsakymu Nr. 40-594 ,,Dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojos D. N. įgaliojimų“. Taigi teismas nustatė, kad Sprendimas priimtas tinkamo ir teisėtai įgalioto subjekto.
8. Teismas, analizuodamas pareiškėjų prašymus, nustatė, kad pareiškėjų prašymuose yra netikslumų. Pirma, prašymuose klaidingai nurodoma, kad prašoma keisti žemės naudojimo būdą, nes iki tol joks žemės naudojimo būdas, kurį būtų galima keisti, Žemės sklypams nebuvo nustatytas. Antra, prašymuose prašoma visų Žemės sklypų visai teritorijai nustatyti žemės naudojimo būdą – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos. Nagrinėjamoje byloje nustatyta, kad pagal 2016 m. birželio 7 d. Įsakymą ir Bendrąjį planą Žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose. Taigi du pareiškėjų prašymai (dėl žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini) buvo netikslūs tuo aspektu, kad prašyta nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų naudojimo būdą visam tų sklypų plotui. Su tuo teismo posėdžio metu sutiko ir pareiškėjų atstovas. Tačiau, nepaisant nustatytų prašymų netikslumų, pareiškėjų prašymai yra suprantami, todėl turi būti sprendžiami ir vertinami teisės aktų nustatyta tvarka.
9. Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamoje byloje tarp šalių kilo ginčas, ar galima nustatyti žemės naudojimo būdą daliai Žemės sklypo, o kitai daliai nenustatyti. Aprašo 1 punktas nustato, kad Aprašas numato pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo (būdų) nustatymo formuojant naujus žemės sklypus ir suformuotų ar pertvarkytų žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo tvarką bei sąlygas. Aprašo 8 punktas nustato, kad vienam žemės sklypui gali būti nustatyti vienas ar daugiau žemės naudojimo būdų, jeigu tai numatyta teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte, pagal kuriuos šis žemės sklypas formuojamas; žemės sklypams nustatomi Žemės įstatymo 25–29 straipsniuose nurodyti žemės naudojimo būdai. Situacijos, kai naudojimo būdas nustatomas daliai sklypo, o daliai nenustatomas, teisės aktai nenumato. Taigi, nesant teisės aktuose nustatyto leidimo tokiu būdu nustatyti naudojimo būdą (daliai nustatyti, o daliai ne), teismas darė išvadą, kad tokia situacija pagal teisės aktus negalima.
10. Teismas pabrėžė, kad Savivaldybė administracija netenkindama pareiškėjų prašymų keisti žemės naudojimo būdą nurodė, jog dalyje pareiškėjų ginčo sklypų pageidaujamas nustatyti naudojimo būdas nėra galimas apskritai (tos sklypų dalys, kurios patenka į želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas). Šiuo aspektu naikinti Sprendimą nėra pagrindo. Teismas pagal Bendrąjį planą ir Savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. birželio 7 d. įsakymą nustatė, kad žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose. Bendrajame plane želdynų zonoje ir infrastruktūros teritorijų funkcinėje zonoje gyvenamoji statyba nėra numatyta. Todėl šiuo aspektu Savivaldybės administracijos Sprendimo naikinti kaip neteisėto nėra pagrindo.
11. Teismas sutiko ta Savivaldybės administracijos pozicija, kad Bendrasis planas yra vientisas dokumentas, jo atskiros dalys turi būti aiškinamos nuosekliai ir sistemiškai, atsižvelgiant į visą Bendrojo plano sistemą ir struktūrą. Bendrojo plano 4.1 punktas yra bendras, skirtas viso miesto intensyvaus užstatymo gyvenamosioms teritorijoms, o 3.6 skyrius yra skirtas konkrečiai Šeškinės rajonui, kur ir yra ginčo sklypai. Analizuodamas ir vertindamas Bendrojo plano 3.6.2 punktą teismas pabrėžė, kad Bendrasis planas naujos gyvenamųjų namų statybos neuždraudžia (kaip tai padaryta kitais atvejais – pvz., skyriuje 3.5: „sovietmečio statybos gyvenamųjų rajonų centruose planuojama paslaugų objektų plėtra, kuriant naujas darbo vietas. Naujų gyvenamųjų namų statyba negalima“). Tačiau Bendrajame plane nustatyti papildomi reikalavimai naujai statybai, tankinančiai šių rajonų gyvenamųjų teritorijų užstatymą – tai turi būti numatyta kompleksiniuose jų renovacijos projektuose ir turi būti tiesiogiai susieta su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu). Taigi nagrinėjamoje byloje svarbu nustatyti, ar ginčo teritorijoje yra parengtas kompleksinis renovacijos projektas. Savivaldybės administracijos atstovė teismo posėdžio metu nurodė, kad tokio kompleksinio renovacijos projekto ginčo sklypams aktualioje teritorijoje parengto nėra. Nei Sprendime, nei atsiliepime nenurodyta, nei teismo posėdžio metu Savivaldybės administracijos atstovė negalėjo paaiškinti, ar reikalavimas, kad būtų parengtas kompleksinis renovacijos projektas, yra formalus (reikia, kad būtų toks dokumentas), ar turiningasis (nuo ko priklauso, kas turi būti nurodyta, kokiais kriterijais remiantis būtų sprendžiama, ar esant kompleksiniam renovacijos projektui būtų leidžiama (draudžiama) tenkinti pareiškėjų prašymus). Atsižvelgdamas į tai, kad Vilniaus miesto savivaldybėje pareiškėjų prašymai įvairiuose struktūriniuose padaliniuose buvo nagrinėjami daugiau nei metus (nuo 2017 m. liepos 10 d. iki 2018 m. rugpjūčio 24 d.), teismas darė išvadą, kad Savivaldybės administracija analizavo (turėjo detaliai ir išsamiai išanalizuoti) Bendrojo plano reikalavimų reikšmę ir turėjo ne formaliai reikalauti, kad nauja statyba būtų numatyta kompleksiniame renovacijos projekte, žinodama, kad tokio nėra parengta, o iš esmės nurodyti, kokius reikalavimus kelia Žemės sklypams. Tačiau Sprendime nurodomas tik formalus motyvas – Bendrasis planas numato, kad nauja statyba turi būti numatyta kompleksiniame renovacijos projekte. Teismas vertino, kad Savivaldybės administracija formaliai veikė nurodydama, kad nauja statyba turi būti numatyta kompleksiniame renovacijos projekte, turint informacijos, kad tokio projekto šiuo metu nėra, o tai neatitinka gero viešojo administravimo principo. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktiką formaliai ir biurokratiškai vykdomos viešojo administravimo funkcijos nesiderina su gero administravimo principu.
12. Teismas pažymėjo, kad Savivaldybės administracija Sprendime taip pat nurodė, jog pareiškėjų Žemės sklype, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), ir žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalyse (tos sklypų dalys, kurios nepatenka į želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas) pageidaujamas nustatyti naudojimo būdas yra neskatinamas. Teismas pabrėžė, kad „neskatinamas“ nereiškia „draudžiamas“, todėl teritorijoje, kurioje nauja statyba neskatintina, ji nėra draudžiama. Sprendime Bendrojo plano sprendiniai išaiškinti teisingai – nauja statyba neskatintina, bet klaidingai daroma išvada, kad tai yra pagrindas atmesti pareiškėjų prašymus. Savivaldybės administracija turi motyvuoti, kodėl dėl teritorijos, kurioje žemės naudojimo būdas – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos – neskatinamas, pareiškėjų prašymas nebuvo tenkintas.
13. Teismas reikalavimą, kad būtų parengtas kompleksinis renovacijos projektas, laikė formaliu ir nepagrindžiančiu atsisakymo keisti žemės naudojimo būdą. Savivaldybės administracija turi nurodyti objektyvius Bendruoju planu pagrįstus kriterijus ir argumentus, kodėl Žemės sklypuose (ne)leidžiamas naudojimo būdas – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos. Pagal Bendrąjį planą turi būti atsižvelgiama į konkrečiai tos teritorijos, kur yra Žemės sklypai, kompleksinį aplinkos, užstatymo ir infrastruktūros atnaujinimą ir modernizavimą, sąsajumą su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu), atsižvelgta į pastatų modernizavimo, aplinkos atnaujinimo principus, lokalių kvartalo želdynų sistemą, automobilių stovėjimo vietų išdėstymo principus ir kt. Sprendime nė vienas šis aspektas nėra nurodytas. Administracinio akto priėmimo motyvai pagal VAĮ privalo būti nurodomi pačiame administraciniame akte. Sprendimo priėmimo motyvų nurodymas teismo proceso metu neturi būti vertinamas ir nedaro įtakos nemotyvuoto sprendimo teisėtumui.
14. Teismas, atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, panaikino Sprendimą, nes jis formalus ir nėra iš esmės motyvuotas. Administracinis teismas negali perimti viešojo administravimo institucijos funkcijų ir, savarankiškai atlikęs administracinę procedūrą, priimti sprendimą, priskirtiną viešojo administravimo institucijos kompetencijai, pagal teismo sprendimo priėmimo metu esamą situaciją, nes tai galėtų pažeisti konstitucinį valdžių padalijimo principą. Todėl teismas netenkino pareiškėjų skundo reikalavimo įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių Žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdus.
15. Teismas nurodė, kad nors pareiškėjos prašo priteisti joms atlyginti bylinėjimosi išlaidas, tačiau nepateikia jokių įrodymų, pagrindžiančių šias išlaidas, todėl šiame sprendime bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas nesprendžiamas. Pareiškėjoms išaiškintina, kad, norėdamos prisiteisti bylinėjimosi išlaidas, per 14 dienų nuo šio sprendimo įsiteisėjimo, jos turi teisę kreiptis į teismą su prašymu, aiškiai detalizuodamos patirtas išlaidas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2018 m. gruodžio 28 d.) 41 str. 1 d.).
III.
16. Pareiškėjai padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo pakeisti pirmosios instancijos teismo sprendimą, įpareigojant Savivaldybės administracijos direktorių Žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą. Pareiškėjos apeliaciniame skunde nurodė, kad:
16.1. Ginčas kilęs dėl to, ar pagrįstai buvo netenkinti pareiškėjų prašymai dėl žemės naudojimo būdo nustatymo, tačiau teismas iš esmės sprendė, ar yra leidžiama nauja statyba Žemės sklypuose. Prašymas dėl žemės naudojimo būdo nustatymo ir prašymas dėl statybos leidimo išdavimo yra dvi atskiros procedūros. Klausimas dėl sąlygų išduoti leidimą naujai statybai buvimo apskritai būtų spręstinas tik įvertinus konkrečias tuo metu būsiančias aplinkybes, jei pareiškėjos pateiktų tokį prašymą. Teismas konstatavo, kad Savivaldybės administracija nenurodė ir nemotyvavo tos Sprendimo dalies, kuri turi atsakyti į klausimą, kokie reikalavimai taikomi Žemės sklypuose naujai statybai ir kodėl Žemės sklypai šių (t. y. naujai statybai keliamų) reikalavimų neatitiko. Dėl šios priežasties teismas įpareigojo Savivaldybės administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjų prašymus. Toks teismo sprendimo argumentas, kadangi ginčas buvo ne dėl naujos statybos, o dėl žemės naudojimo būdo nustatymo, yra visiškai nepagrįstas.
16.2. Teismas skyrė didelį dėmesį aiškinimuisi, ar Bendrasis planas kelia reikalavimus naujai statybai, ar reikalavimas naujai statybai dėl ginčo teritorijoje parengto kompleksinio renovacijos projekto yra formalus, ar turiningasis ir t. t. Teismas nurodė, kad Sprendime Bendrojo plano sprendiniai išaiškinti teisingai – nauja statyba neskatintina. Tačiau tokios išvados, t. y., kad nauja statyba neskatintina, Sprendime apskritai nėra. Priešingai, Sprendime yra nurodyta, kad neskatintinas pareiškėjų pasirinktas žemės naudojimo būdas – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos. Taigi teismo pozicija vertinti reikalavimus naujai statybai, kai ginčas buvo kilęs dėl žemės naudojimo būdo nustatymo, o ne dėl naujos statybos, yra visiškai nepagrįsta. Kadangi Savivaldybės administracija Sprendimą grindė tuo, kad pareiškėjų pasirinktas žemės naudojimo būdas neskatintinas, tai teismas ir turėjo įvertinti tokio prašymų netenkinimo pagrindo teisėtumą, visų pirma – ar jis atitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimus.
16.3. Sprendime nenurodytos jokios teisės aktų normos, kuriose galimu pareiškėjų prašymų nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos žemės naudojimo būdą netenkinimo pagrindu būtų nurodytas tokio būdo neskatinamumas. Tai, kad toks būdas, pasak Savivaldybės administracijos, yra neskatintinas, savaime nereiškia, kad jis negalimas. Tokio pagrindo netenkinti pareiškėjų prašymų teisės aktai nenumato. Taigi šiuo atveju viešojo administravimo subjektas, priimdamas Sprendimą, nesivadovavo VAĮ 3 straipsnyje numatytais įstatymo viršenybės ir išsamumo principais, taip pat VAĮ 8 straipsnio 1 dalimi. Nepaisant to, teismas tik įpareigojo Savivaldybės administraciją pareiškėjų prašymus išnagrinėti iš naujo. Akivaizdu, kad teismo įpareigojimas išnagrinėti iš naujo pareiškėjų prašymus neužtikrina operatyvaus ginčo išsprendimo ir efektyvaus pažeistų teisių apgynimo (juolab, kad pareiškėjų prašymus viešojo administravimo subjektas ir taip nagrinėjo itin ilgai – daugiau nei 1 metus). Šiuo atveju Sprendimo dalis (motyvuojant „neskatinamumu“) nebuvo pagrįsta objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų reikalavimais, todėl teismas turėjo tenkinti ir kitą pareiškėjų reikalavimą – įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių Žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdus.
16.4. Teismo vertinimu, pagal Bendrąjį planą turi būti atsižvelgiama į konkrečiai tos teritorijos, kur yra Žemės sklypai, kompleksinį aplinkos, užstatymo ir infrastruktūros atnaujinimą ir modernizavimą, sąsajumą su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu), turi būti atsižvelgta į pastatų modernizavimo, aplinkos atnaujinimo principus, lokalių kvartalo želdynų sistemą, automobilių stovėjimo vietų išdėstymo principus ir kt. Tačiau šiuo atveju Sprendime nė vienas iš pirmosios instancijos teismo nurodytų aspektų neturėjo būti nurodytas, nes jie aktualūs nebent sprendžiant dėl naujos statybos galimumo, bet ne dėl žemės naudojimo būdo nustatymo. Sprendžiant dėl žemės naudojimo būdo nustatymo, yra aktualu tik tai, ar pasirinktas žemės naudojimo būdas yra numatytas Žemės įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje, ir ar toks būdas galimas toje funkcinėje zonoje, į kurią pagal bendrąjį planą patenka žemės sklypas, kuriame norima nustatyti žemės naudojimo būdą. Šiuo atveju nebuvo ginčo dėl to, kad pareiškėjų prašytas daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdas yra numatytas Žemės įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 2 punkte ir kad toks būdas yra galimas intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinėse zonose, kurioms priskirtas žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), ir žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalys.
16.5. Pirmosios instancijos teisme vykusio proceso metu pareiškėjų atstovas akcentavo, kad modernizuojamuose rajonuose, nurodytuose Bendrojo plano 3.6.2 punkte, nėra parengtų renovacijos planų, bet yra daug naujos statybos namų (ne pertvarkytų, o naujų). Taigi Vilniaus mieste yra daugybė atvejų, kai buvo nustatytas žemės naudojimo būdas ir netgi leistos naujos statybos nekeliant šiuo atveju minėto pareiškėjoms pritaikyto reikalavimo – kad toks žemės naudojimo būdas neskatintinas. Pavyzdžiui, Bendrojo plano 3.6.2 punkte minimuose (kaip ir ginčo Žemės sklypai) rajonuose buvo: Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo 2018 m. balandžio 26 d. įsakymu Nr. A30-1025/18(2.1.22E-TD2) nustatytas vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijų žemės naudojimo būdas, 2018 m. balandžio 6 d. įsakymu Nr. A30-842/18(2.1.22E-TD2) nustatytas daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdas, 2017 m. birželio 5 d. įsakymu Nr. 30-1337 (duomenys neskelbtini) gatvėje nustatytas daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdas, ir t. t. Taigi laikantis ir nediskriminavimo principo, viešojo administravimo subjektas negalėjo atsisakyti nustatyti pareiškėjų pasirinktą žemės naudojimo būdą dėl to, kad jis esą yra neskatintinas. To teismas nepagrįstai neįvertino.
16.6. Savivaldybė administracija netenkino pareiškėjų prašymo nustatyti žemės sklype, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą ir tuo pagrindu, kad tas žemės sklypas esą patenka į dvi funkcines zonas, kurių vienoje (infrastruktūros teritorijų) toks naudojimo būdas negalimas apskritai. Be to, Savivaldybės administracija netenkino ir pareiškėjų prašymo nustatyti žemės sklype, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą ir tuo pagrindu, kad tas žemės sklypas esą patenka į dvi funkcines zonas, kurių vienoje (intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų) toks naudojimo būdas negalimas apskritai. Teismas, laikydamasis įrodymų vertinimo taisyklių, turėjo įvertinti, ar minėta viešojo administravimo subjekto išvada (dėl dviejų funkcinių zonų) yra pagrįsta objektyviais (duomenimis) faktais. Teismas nurodė, kad pagal Bendrojo plano sprendinius (4.3.4 p., 5.1 brėžinys; 9.2 brėžinys; 10.1–10.6 brėžiniai) ir Savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. birželio 7 d. įsakymo Nr. 30-1350 4.2 punktą žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose. Nors Savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. birželio 7 d. Įsakymo Nr. 30-1350 4.2 punkte ir nurodyta, kad dalis minėtų žemės sklypų yra atitinkamai intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose, tačiau minėto įsakymo nuostatos negali prieštarauti aukštesnės galios teisės akto – galiojančio Bendrojo plano – sprendiniams. Sprendžiant, ar dalis minėtų žemės sklypų yra atitinkamai intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose, turi būti vadovaujamasi tik norminio teisės akto – Bendrojo plano – sprendiniais. Atsižvelgiant į minėtas įrodymų vertinimo taisykles, šiuo atveju yra teisiškai reikšminga, ar teismo nurodyti Bendrojo plano sprendiniai – 4.3.4 punktas, 5.1 brėžinys, 9.2 brėžinys, 10.1–10.6 brėžiniai – iš tiesų patvirtina dalies minėtų žemės sklypų priskirtinumą atitinkamai intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėms zonoms. Visgi teismo nurodytame Bendrojo plano 4.3.4 punkte yra dėstomi tik bendro pobūdžio (niekaip nesusieti su ginčo Žemės sklypais) teiginiai, kad želdynai yra skirstomi į intensyviam naudojimui pritaikytus želdynus ir ekstensyviam naudojimui pritaikytus želdynus, jog želdynai yra pagrindiniai, rajoniniai, vietiniai, ir t. t. Tiek iš Bendrojo plano 5.1 brėžinio, į kurį teismas pateikė nuorodą, tiek iš teismo nurodytų 9.2 brėžinio ir 10.1–10.6 brėžinių (elektros tiekimo schema, dujotiekio schema ir t. t.) yra matyti, kad ir juose pateikiama bendro pobūdžio informacija, kuri niekaip nesusieta su Žemės sklypų priskirtinumu funkcinėms zonoms. Taigi pirmosios instancijos teismo išvada, kad pagal Bendrojo plano 4.3.4 punktą, 5.1 brėžinį, 9.2 brėžinį, 10.1–10.6 brėžinius dalis ginčo Žemės sklypų priskirtini atitinkamai intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėms zonoms, yra nepagrįsta įrodymais. Pagal Bendrojo plano sprendinius visi Žemės sklypai patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną. Tai akivaizdžiai matyti iš Bendrajame plane pateikiamo pagrindinio brėžinio, kuriame visa Žemės sklypams priskirtina teritorija prie (duomenys neskelbtini) ir (duomenys neskelbtini) gatvių yra pažymėta spalva, kuri skirta intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinei zonai.
16.7. Kaip patvirtina nurodyti argumentai, šiuo atveju Sprendimas atsisakyti nustatyti pareiškėjų pasirinktą žemės naudojimo būdą neatitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų, nes jis nebuvo pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis. Visi Žemės sklypai patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, todėl teismas turėjo tenkinti ir pareiškėjų reikalavimą įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių Žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdus, tačiau nepagrįstai to nepadarė. Kita vertus, net ir sutikdamas su Savivaldybės administracijos argumentu, kad pareiškėjų pasirinktas žemės naudojimo būdas nėra galimas tose sklypų dalyse, kurios patenka į želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas, teismas vis vien turėjo tenkinti bent jau iš dalies minėtą reikalavimą dėl įpareigojimo nustatyti pareiškėjų pasirinktus žemės naudojimo būdus. Visų pirma, žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), visas patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, todėl teismui nebuvo jokių teisinių kliūčių įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių nustatyti jame daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą. Be to, teismui nebuvo jokių teisinių kliūčių įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių ir žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalims (toms, kurias pati Savivaldybės administracija priskyrė intensyvaus užstatymo gyvenamosioms teritorijoms) nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą.
16.8. Teismas taip pat nurodė, kad nagrinėjamoje byloje tarp šalių buvo kilęs ginčas, ar galima nustatyti žemės naudojimo būdą daliai sklypo, patenkančio į dvi funkcines zonas, o kitai daliai nenustatyti. Teismo vertinimu, tokios situacijos, kai naudojimo būdas nustatomas daliai sklypo, o daliai nenustatomas, teisės aktai nenumato; nesant teisės aktuose nustatyto leidimo tokiu būdu nustatyti naudojimo būdą (daliai nustatyti, o daliai ne), reiškia, kad teisės aktai draudžia tokią situaciją. Tačiau tokia teismo išvada visiškai neaktuali žemės sklypui, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), nes jis visas patenka tik į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną. Be to, jokiuose teisės aktuose pirmosios instancijos teismo nurodytas draudimas nėra įtvirtintas. Tai, ar naudojimo būdas gali būti nenustatomas daliai žemės sklypo, patenkančio į dvi funkcines zonas, teisės aktuose yra tiesiog neaptarta. Tokio teisinio reglamentavimo nebuvimas yra laikytinas teisės spraga, tačiau dėl tokio valstybės neišbaigto teisinio reguliavimo neturi nukentėti privatūs asmenys. Teismas šią teisės spragos situaciją turėjo išspręsti taikydamas visų pirma teisės principus, kurių viena iš paskirčių yra atlikti teisės spragų užpildymo funkciją. Remiantis, be kita ko, teisingumo, protingumo, sąžiningumo, nuosavybės neliečiamumo, dispozityvumo principais, nėra jokių teisinių prielaidų manyti, kad savo pačių Žemės sklypuose pareiškėjos neturi teisės tik daliai žemės sklypo nustatyti naudojimo būdą. Taip pat nėra jokių teisinių prielaidų manyti, kad visoms žemės sklypo dalims naudojimo būdas privalo būti nustatytas tuo pačiu metu (priešingas aiškinimas būtų niekuo nepagrįstas, nes būdamos apsisprendusios tik dėl dalies žemės sklypo naudojimo būdo, pareiškėjos būtų priverstos likusiai to sklypo daliai formaliai rinktis bet kokį naudojimo būdą). Be to, Sprendime apskritai nenurodoma, kad yra negalima tokia situacija, kai naudojimo būdas daliai žemės sklypo nenustatomas, o tokie atsakovų tik teisminio proceso metu (atsiliepime į skundą) išsakyti argumentai apskritai negalėjo būti vertinami. Savivaldybės administracija, manydama, kad pareiškėjų prašymai turi trūkumų, turėjo su pareiškėjomis bendradarbiauti ir pasiūlyti tokius trūkumus ištaisyti, o ne tik teisminio proceso metu formaliai dėstyti, jog viešojo administravimo subjektas negalėjo nuspręsti už pareiškėjas, kokį žemės naudojimo būdą nustatyti sklypų dalims, kurioms jų pageidautas naudojimo būdas negali būti nustatytas.
16.9. Teismo proceso paskirtis yra kuo greičiau atkurti teisinę taiką tarp ginčo šalių. Taigi net manydamas, kad negalima tokia situacija, kai į kelias funkcines zonas patenkant žemės sklypams tik daliai jų žemės naudojimo būdas nustatomas, teismas turėjo įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių nustatyti pareiškėjų pasirinktą daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą žemės sklypui, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), ir žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalims, patenkančioms į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritoriją funkcinę zoną (nėra ginčo, kad šioje zonoje toks būdas galimas). Tokiu būdu būtų maksimaliai atkurta teisinė taika (klausimas dėl žemės sklypų dalies, kurioje pareiškėjų pasirinktas žemės naudojimo būdas galimas, būtų galutinai išspręstas teismine tvarka, o klausimas dėl likusios žemės sklypų dalies, kur toks naudojimo būdas negalimas – būtų sprendžiamas administracine tvarka). Vis tik visi Žemės sklypai patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, todėl teismas turėjo tenkinti pareiškėjų reikalavimą įpareigoti Savivaldybės administracijos direktorių Žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdus.
17. Atsakovai Savivaldybės administracijos direktorius ir Savivaldybės administracija padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjų skundą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovai apeliaciniame skunde nurodo, kad:
17.1. Teismas nenurodė, kokiu ABTĮ 91 straipsnyje nustatytu pagrindu panaikino Sprendimą. Teismas ginčijamą Administracijos Sprendimą individualios argumentacijos aspektu išnagrinėjo labai detaliai ir iš esmės patvirtino, kad Administracija pagrįstai atsisakė tenkinti pareiškėjų prašymus pakeisti naudojimo būdą. Nagrinėjamu atveju Savivaldybės administracija priėmė motyvuotą Sprendimą netenkinti pareiškėjų prašymų nustatyti (pakeisti) naudojimo būdą. Vadovaujantis Bendruoju planu žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), patenka į dvi funkcines zonas – į urbanizuojamas intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas; žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), – į urbanizuojamą intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), – į urbanizuojamą intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir neurbanizuojamą intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcines zonas. Neurbanizuojamose teritorijose vadovaujantis Bendrojo plano reglamentavimu nenumatoma kurti naujų urbanistinių vienetų. Intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų teritorijos – tai teritorijos, kuriose vyrauja įvairios paskirties želdynai – rekreaciniai, moksliniai ir kultūriniai bei memorialiniai. Šioje funkcinėje zonoje galimi inžinerinės infrastruktūros teritorijų, bendrojo naudojimo teritorijų ir rekreacinių teritorijų naudojimo būdai. Pagal Bendrojo plano sprendinius pareiškėjų pageidaujamas daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdas neurbanizuojamoje intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose nėra galimas, todėl visam sklypui nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdą nebuvo teisinio pagrindo. Nustatant naudojimo būdą ar būdus žemės sklypui, būdai turi būti nustatyti visam sklypui. Žemės sklypo dalims gali būti nustatyti skirtingi naudojimo būdai, tačiau situacija, kai daliai žemės sklypo nustatomas naudojimo būdas, o kitai daliai paliekama tik paskirtis (naudojimo būdas nenustatomas), Apraše nenumatyta. Aprašas nesuteikia teisės Administracijos direktoriui pakeisti iniciatoriaus valios, keisti savo nuožiūra prašyme nurodytus tikslus, o pareiškėjos neišreiškė valios dėl kitokių žemės naudojimo būdų nustatymų Žemės sklypui ar jo dalims. Atsižvelgiant į tai, Administracija negalėjo nuspręsti už pareiškėjas, kokį žemės sklypo naudojimo būdą nustatyti sklypo daliai, kuriai pareiškėjų pageidaujamas naudojimo būdas negali būti nustatytas. Pareiškėjos žinojo Bendrojo plano sprendinius, taikytinus jų sklypams, todėl turėjo pareigą tinkamai suformuluoti prašymus. Taigi pareiškėjų prašymai negali būti tenkinami ir dėl to, kad pageidaujamas nustatyti žemės sklypo naudojimo būdas (daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdas) visam sklypui (kai dalis sklypų patenka atitinkamai į želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas) prieštarauja Bendrajam planui, t. y. esminės aplinkybės, dėl kurių negali būti tenkinami pareiškėjų prašymai, ir šios aplinkybės buvo nurodytos Administracijos Sprendime bei pagrįstos Bendrojo plano, Žemės įstatymo nuostatomis ir atitiko Apraše nustatytą tvarką. Šias aplinkybes nustatė ir patvirtino pirmosios instancijos teismas. Todėl teismo sprendime nustatytų argumentų pagrindu pareiškėjų skundas turėjo būti atmestas.
17.2. Teismo atliktas kitų Sprendimų argumentų vertinimas (Bendrajame plane nustatyti papildomi reikalavimai naujai statybai, tankinančiai šių rajonų gyvenamųjų teritorijų užstatymą – tai turi būti numatyta kompleksiniuose jų renovacijos projektuose ir turi būti tiesiogiai susieta su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu); daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdas neskatinamas) neturi jokios lemiamos reikšmės Administracijos Sprendimo teisėtumui, nes, kaip teisingai nustatė teismas, pareiškėjų prašymas nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdą visam sklypui prieštarautų Bendrojo plano sprendiniams. Todėl skundžiamas teismo sprendimas naikintinas, nes Sprendimas panaikintas nenustačius esminio procedūrinio pažeidimo, o kitų pažeidimų, numatytų ABTĮ 91 straipsnyje, teismas nenustatė.
18. Atsakovai Savivaldybės administracijos direktorius ir Savivaldybės administracija atsiliepimu prašo pareiškėjų apeliacinį skundą atmesti. Atsakovai atsiliepime nurodo, kad:
18.1. Priešingai nei pareiškėjo nurodo apeliaciniame skunde, teismas, visų pirma, ginčijamo Sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą vertino ne statybų aspektu, o žemės naudojimo būdo nustatymo aspektu. Situacijos, kai naudojimo būdas nustatomas daliai sklypo, o daliai nenustatomas, teisės aktai nenumato. Taigi, nesant teisės aktuose nustatyto leidimo tokiu būdu nustatyti žemės naudojimo būdą (daliai nustatyti, o daliai ne), teismas vertino, kad teisės aktai draudžia tokią situaciją. Viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų, veikloje taikomas principas: ,,viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Todėl pareiškėjų teiginiai, kad jokiuose teisės aktuose pirmosios instancijos teismo nurodytas draudimas nėra įtvirtintas, šiuo aspektu (vertinant Sprendimo teisėtumą) nepagrįsti. Teismas sprendime aiškiai įvardijo, kad Bendrajame plane želdynų funkcinėje zonoje ir infrastruktūros teritorijų funkcinėje zonoje gyvenamoji statyba nėra numatyta, tai reiškia, kad ginčijamo Sprendimo argumentacija yra visiškai teisinga ir pagrįsta, bei išnagrinėta būtent būdo nustatymo galimybių aspektu. Kiti teismo sprendime nurodyti argumentai neturi esminės reikšmės, vertinant ginčijamo Sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą.
18.2. Nepagrįsti pareiškėjų argumentai, kad pagal Bendrąjį planą visa ginčo Žemės sklypams priskirtina teritorija priklauso intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinei zonai, o prašymai toje teritorijoje nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą visiškai atitiko Bendrojo plano sprendinius. Tenkinus pareiškėjų apeliacinį skundą ir įpareigojus Savivaldybės administracijos direktorių nustatyti ir žemės sklypų, kurių kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalims (toms, kurios pagal Bendrojo plano sprendinius patenka į želdynų ir infrastruktūros teritorijų funkcines zonas) daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų žemės naudojimo būdą, tai prieštarautų Bendrojo plano sprendiniams. Taip pat tai prieštarautų aktualioms teisės aktų nuostatoms, kuriose nustatyta, kad žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas.
19. Pareiškėjos atsiliepimu prašo atsakovų Savivaldybės administracijos direktoriaus ir Savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti. Pareiškėjos atsiliepime nurodo, kad:
19.1. Priešingai, nei apeliaciniame skunde nurodo atsakovai, teismas nepatvirtino, kad šiuo atveju viešojo administravimo subjektas pagrįstai atsisakė tenkinti pareiškėjų prašymus. Vadovaujantis, ABTĮ 91 straipsnio 2 dalimi, skundžiamas teisės aktas gali būti panaikintas ne tik pareiškėjų nurodytais, bet ir kitais pagrindais, kuriuos administracinis teismas pripažino svarbiais. Taigi ABTĮ nėra pateiktas baigtinis skundžiamo akto panaikinimo pagrindų sąrašas – tai palikta teismo diskrecijai. Šiuo atveju pirmosios instancijos teismo sprendime yra aiškiai nurodyti motyvai, kuriais remdamasis teismas priėmė sprendimą panaikinti Sprendimą. Taigi pirmosios instancijos teismo sprendimas iš esmės atitinka teismo procesiniam dokumentui keliamus motyvavimo reikalavimus.
19.2. Teismas visiškai pagrįstai konstatavo, kad, nepaisant nustatytų prašymų netikslumų, pareiškėjų prašymai yra suprantami, todėl turi būti sprendžiami ir vertinami teisės aktų nustatyta tvarka. Tokia tvarka apima, be kita ko, gero administravimo principą. Savivaldybės administracija manydama, kad pareiškėjų prašymai turi trūkumų, turėjo su pareiškėjomis bendradarbiauti ir pasiūlyti tokius trūkumus ištaisyti. Pareiškėjų prašymai visiškai nepagrįstai buvo netenkinti vien tuo formaliu pagrindu, kad dalyje žemės sklypų pareiškėjų pasirinktas žemės naudojimo būdas yra negalimas, tačiau ištaisyti tariamus prašymų trūkumus pareiškėjoms nepasiūlė.
19.3. Teismas visiškai pagrįstai išaiškino, kad „neskatinamas“ nereiškia „draudžiamas“, todėl teritorijoje, kurioje nauja statyba neskatintina, ji nėra draudžiama. Sprendime nurodytas tik formalus teiginys, t. y., kad Bendrasis planas numato, jog nauja statyba turi būti numatyta kompleksiniame renovacijos projekte. Teismas taip pat visiškai pagrįstai vertino, kad Savivaldybės administracijos formalus argumentas, kad nauja statyba turi būti numatyta kompleksiniame renovacijos projekte, turint informacijos, kad tokio projekto šiuo metu nėra, neatitinka gero viešojo administravimo principo.
19.4. Nepagrįstas atsakovų argumentas, kad Sprendimas atitinka VAĮ 8 straipsnio reikalavimus. Teismas pagrįstai konstatavo, kad Sprendimas yra formalus ir nėra iš esmės motyvuotas.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
20. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Savivaldybės administracijos 2018 m. rugpjūčio 24 d. sprendimo Nr. A256-843/18(2.14.2.12-MP8), kuriuo atsisakyta pakeisti žemės sklypų, kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini), Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimo būdą, teisėtumo ir pagrįstumo. Pirmosios instancijos teismas pareiškėjų skundą dėl Sprendimo panaikinimo ir atsakovo įpareigojimo Žemės sklypams nustatyti daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijų naudojimo būdus tenkino iš dalies, Sprendimą panaikino ir įpareigojo atsakovą Vilniaus miesto savivaldybės administraciją iš naujo nagrinėti pareiškėjų 2017 m. liepos 10 d. prašymus dėl Žemės sklypų, kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini), Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimo būdo pakeitimo. Apeliacinius skundus dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo padavė pareiškėjai, prašydami jų skundą tenkinti pilnai, ir atsakovai, prašydami pareiškėjų skundą atmesti visiškai.
21. Teisėjų kolegija, atkreipdama dėmesį į esminius bylų nagrinėjimo apeliacinės instancijos teisme principus, pažymi, kad ABTĮ 140 straipsnio 1 dalis įtvirtina, jog teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų (ABTĮ 140 str. 2 d.). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuotos nuostatos, kad apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-77-575/2015 ir kt.). Taigi apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas ar bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o, atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams. Nagrinėjamoje byloje nenustačiusi pagrindų peržengti apeliacinių skundų ribas, teisėjų kolegija plačiau pasisako tik dėl tų apeliacinio skundo argumentų, kuriais iš esmės kvestionuojamos pirmosios instancijos teismo išvados.
Dėl ginčo žemės sklypams taikytinų Bendrojo plano sprendinių
22. Ginčo žemės sklypai suformuoti kaip natūra grąžinti žemės sklypai nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo procedūroje Savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. birželio 7 d. įsakymu Nr. 30-1350 „Dėl sklypų Nr. 1 ir Nr. 2 prie (duomenys neskelbtini) gatvės ir sklypo Nr. 1 prie (duomenys neskelbtini) suprojektavimo ir planų tvirtinimo“ (I t., b. l. 17–18). 2016 m. birželio 7 d. įsakymo 4.2 punkte nurodyta, kad pagal Bendrąjį planą žemės sklypas, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir intensyviam naudojimui įrengiamų želdynų funkcinėse zonose, žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinėje zonoje, o žemės sklypas, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), yra intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų ir infrastruktūros teritorijų funkcinėse zonose. Teisėjų kolegija pažymi, kad 2016 m. birželio 7 d. įsakymo 4.2 punktu Žemės sklypams nėra nustatomas kitas taikytinas teisinis režimas, negu numatyta Bendrajame plane (sprendinių 4.3.4 punktas, 5.1 brėžinys; 9.2 brėžinys; 10.1–10.6 brėžiniai). Pareiškėjų apeliacinio skundo argumentai, kad teismas nepagrįstai sprendė dėl nurodytų Bendrojo plano sprendinių taikymo pareiškėjų sklypams yra atmestini, nes grindžiami selektyviu Bendrojo plano atskirų dalių vertinimu, neatsižvelgiant į sisteminį dokumento pobūdį. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai akcentavo, kad konkrečiam miesto rajonui skirti sprendiniai taikytini tik kartu su Bendrojo plano, kuris yra vientisas dokumentas, bendrais, viso miesto intensyvaus užstatymo gyvenamosioms teritorijoms skirtais sprendiniais.
Dėl žemės sklypų, patenkančių į skirtingas funkcines zonas, naudojimo būdo keitimo / nustatymo
23. Remiantis Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalimi, žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) gali būti keičiami žemės savininkų prašymu dvejopa tvarka: 1) pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus; 2) urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Pirmuoju atveju sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą priima atitinkamą teritorijų planavimo dokumentą tvirtinanti institucija, o antruoju atveju – savivaldybės administracijos direktorius (Žemės įstatymo 24 str. 2 d.). Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalis taip pat Lietuvos Respublikos Vyriausybei suteikia įgaliojimus nustatyti pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas. Taigi žemės sklypų naudojimo paskirtis ir būdas nerengiant teritorijų planavimo dokumento ir žemės valdos projekto gali būti keičiama, kai egzistuoja tokios sąlygos: 1) žemės sklypas turi būti urbanizuotoje ar urbanizuojamoje teritorijoje; 2) šioje teritorijoje neturi būti galiojančio detaliojo plano; 3) numatomas žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas turi atitikti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir vietovės lygmens bendrojo plano (jei parengtas) sprendinius.
24. Pareiškėjai 2017 m. liepos 11 d. pateikė Savivaldybės administracijos direktoriui 2017 m. liepos 10 d. prašymus pakeisti žemės sklypų naudojimo būdą ir nustatyti, kad žemės sklypų, kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini), Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimo būdas – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos. Savivaldybės administracija, išnagrinėjusi pareiškėjų 2017 m. liepos 10 d. prašymus pakeisti žemės sklypų naudojimo būdą, atsakymą pateikė 2018 m. rugpjūčio 24 d. sprendime Nr. A256-843/18(2.14.2.12-MP8) (I t., b. l. 28–29), kuriame atsisakydama nustatyti žemės sklypui Nr. (duomenys neskelbtini), patenkančiam į urbanizuojamą intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, pareiškėjų norimą žemės naudojimo būdą nurodė, kad naudojimo būdas daugiabučių namų ir bendrabučių teritorijos yra neskatinamas; atsisakydama žemės sklypų, kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalyse, patenkančiose į urbanizuojamą intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, nustatyti pareiškėjų norimą žemės naudojimo būdą, taip pat nurodė, kad naudojimo būdas daugiabučių namų ir bendrabučių teritorijos yra neskatinamas, kitose dalyse – negalimas apskritai.
25. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad tuo atveju, kai žemės sklypo atskirose dalyse pagal Bendrąjį planą gali būti nustatyti skirtingi naudojimo būdai, žemės sklypo plane turi būti nurodytos sklypo dalys su konkrečiais pageidaujamais žemės naudojimo būdais. Pareiškėjų prašymuose dėl Žemės sklypų, kurių tik dalis patenka į urbanizuotos ir urbanizuojamos teritorijos funkcinę zoną, prašoma keisti (nustatyti) viso žemės sklypo naudojimo paskirtį ir būdą – daugiabučių gyvenamųjų namų ir bendrabučių teritorijos. Nei Aprašas, nei kiti teisės aktai nenumato galimybės keisti Administracijos direktoriaus įsakymu dalies žemės sklypo naudojimo paskirtį ir būdą, kitai to paties žemės sklypo daliai paliekant tik naudojimo paskirtį ir nenustatant naudojimo būdo. Žemės sklypo naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimas tik daliai sklypo prieštarautų Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalies nuostatoms. Žemės naudojimo paskirties ir būdo keitimo teisinis reglamentavimas pasižymi imperatyvumu, todėl negali būti taikomas kitaip, negu betarpiškai įvirtinta teisės aktuose.
26. Aprašo 10 punkte nustatyta, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Aprašo 11 punkte numatyta, kad prašyme turi būti nurodyta žemės sklypo savininko fizinio asmens vardas, pavardė arba juridinio asmens pavadinimas ir buveinė; žemės sklypo, kurio pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) pageidaujama pakeisti, kadastro numeris ir adresas (jeigu suteiktas); esama ir pageidaujama žemės sklypo pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai). Kartu su prašymu turi būti pateikiamos žemės sklypo, kurio pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) pageidaujama pakeisti, Nekilnojamojo turto registro išrašo (pažymėjimo) ir plano kopijos. Jeigu prašoma nustatyti skirtingus žemės naudojimo būdus atskiroms žemės sklypo dalims, žemės sklypo plane turi būti nurodytos sklypo dalys su konkrečiais pageidaujamais žemės naudojimo būdais. Aprašo 12 punkte numatyta, jog nustačius, kad pateikti dokumentai neatitinka Aprašo 11 punkte nustatytų reikalavimų, prašymą pateikęs asmuo ne vėliau kaip per 5 darbo dienas raštu informuojamas apie galimybę pašalinti nustatytus trūkumus iki sprendimo priėmimo, nurodomas terminas šiems trūkumams pašalinti. Taigi atsakovui tenka pareiga pasiūlyti pareiškėjams pašalinti nustatytus prašymų trūkumus, taip pat ir tais atvejais, kai visam žemės sklypui negali būti nustatomas vienas žemės naudojimo būdas.
Dėl žemės sklypo Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdo keitimo / nustatymo
27. Savivaldybės administracija 2018 m. rugpjūčio 24 d. sprendime Nr. A256-843/18(2.14.2.12-MP8) atsisakydama nustatyti žemės sklypui, kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), patenkančiam į urbanizuojamų intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną (atitinkamai ir žemės sklypų, kadastriniai Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), dalims), daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos naudojimo būdą nurodė, kad jis yra neskatintinas, nes pagal Bendrojo plano 3.6 skyrių Šeškinė priskiriama prie kompaktiškai užstatytos miesto teritorijos, esančios vidurinėje miesto zonoje, kurioje numatomas kompleksinis aplinkos, užstatymo ir infrastruktūros atnaujinimas ir modernizavimas pagal parengtus kompleksinius ar jo dalies renovacijos projektus; remiamas sovietmečio statybos rajonų būsto renovavimas, teritorijos ir infrastruktūros atnaujinimas; nauja statyba, tankinanti šių rajonų gyvenamųjų teritorijų užstatymą, galima tik tuo atveju, jei tai numatyta kompleksiniuose jų renovacijos projektuose ir yra tiesiogiai susieta su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu). Pagal Bendrojo plano pagrindinio brėžinio reglamentų lentelę urbanizuojamos šiuo atveju intensyvaus užstatymo teritorijos – tai mišrios teritorijos, kuriose dominuoja gyvenamoji veikla kartu jos aptarnavimui reikalinga socialinė, paslaugų ir kita infrastruktūra; kitos paskirties žemės sklypams gali būti nustatomi ne tik gyvenamųjų teritorijų, visuomeninės paskirties teritorijų, komercinės paskirties teritorijų, bet ir inžinerinės infrastruktūros teritorijų, rekreacinių teritorijų ir bendrojo naudojimo teritorijų naudojimo būdai. Be to, Vilniaus miesto savivaldybės 2016 m. rugpjūčio 24 d. sprendimu Nr. 1-591 „Dėl viešųjų erdvių pripažinimo svarbiomis vietos bendruomenei“ buvo pripažinta, kad Bendrajame plane nurodytų urbanizuojamų teritorijų dalyse greta (tarp) daugiabučių gyvenamųjų namų esančios teritorijos yra svarbios vietos bendruomenei.
28. Byloje nėra ginčo dėl aplinkybės, kad pareiškėjams priklausantis žemės sklypas (duomenys neskelbtini), kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), 0,1266 ha ploto, (kitų sklypų dalys) pagal Bendrojo plano sprendinius visas patenka į intensyvaus užstatymo gyvenamąsias teritorijas. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai akcentavo, kad atsakovas turėjo ne formaliai atsakyti, jog nauja statyba neskatintina, nėra numatyta kompleksiniame renovacijos projekte, kuris iki šiol nėra parengtas, o nurodyti objektyvius Bendruoju planu pagrįstus kriterijus ir argumentus, kodėl ginčo žemės sklypuose (ne)leidžiamas naudojimo būdas – daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos, atsižvelgiant į konkrečios teritorijos, kur yra ginčo sklypai, kompleksinį aplinkos, užstatymo ir infrastruktūros atnaujinimą ir modernizavimą, sąsajumą su teritorijos revitalizacija (atgaivinimu), pastatų modernizavimo, aplinkos atnaujinimo principus, lokalių kvartalo želdynų sistemą, automobilių stovėjimo vietų išdėstymo principus ir kt. Atsižvelgdama į individualų kiekvieno atvejo vertinimą, pareiškėjų nurodomos aplinkybės, kad kituose žemės sklypuose, esančiuose toje pačioje teritorijoje, atsakovas yra nustatęs žemės naudojimo būdą daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių teritorijos, teisėjų kolegija neturi pagrindo vertinti kaip pareiškėjų diskriminavimo. Faktai, kad kitiems žemės sklypams, kurie kaip ir pareiškėjams priklausantys, patenka į tą pačią intensyvaus užstatymo gyvenamųjų teritorijų funkcinę zoną, bei rajonus, kuriems taikomi tie patys reglamentai, atsakovo sprendimais buvo nustatytas vienoks ar kitoks naudojimo būdas, yra nepakankami individualizuoti situacijas ir vertinti jas kaip vienodas su pareiškėjų situacija bei spręsti, kad pareiškėjams buvo nepagrįstai taikomi kitokie reikalavimai. Dėl šios priežasties pareiškėjų teikiami nauji įrodymai prie bylos nėra pridedami, jie neturi teisinės reikšmės.
29. Pareiškėjų apeliacinio skundo argumentas, kad teismas ginčijamo Sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą vertino ne žemės naudojimo būdo nustatymo, bet statybų galimybės žemės sklypuose aspektu, nepagrįstas ir atmestinas. Pažymėtina, kad prašomas žemės naudojimo būdo nustatymas nėra savitikslis, jis betarpiškai susijęs su pareiškėjų tikslais bei galimybėmis naudoti ateityje žemės sklypą ne kokiai nors kitai, bet daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių statybai, todėl šio žemės naudojimo būdo nustatymo galimybės neatsiejamos nuo Bendrojo plano sprendinių, reglamentuojančių vienokių ar kitokių pastatų statybą konkrečiose miesto teritorijose. Atitinkamai atsakovo sprendime dėl žemės naudojimo būdo nustatymo, kai nėra iki šiol parengtas kompleksinis renovacijos projektas, turi būti nurodyti konkretūs kriterijai, kodėl tokios rūšies statyba (daugiabučių gyvenamųjų pastatų ir bendrabučių statyba) neskatintina, kokie kiti konkretūs teritorijos naudojimo prioritetai, atitinkantys Bendrojo plano sprendinius (žr. 27 p.), pageidautini Žemės sklypuose, nes viešojo administravimo subjekto diskrecija pasirinkti vieną iš kelių galimų sprendimų variantų reiškia ne formalų atsisakymą tenkinti prašymą, bet pagrįsto ir argumentuoto sprendimo priėmimą. Atsakovo 2016 m. rugpjūčio 24 d. sprendimas Nr. 1-591 „Dėl viešųjų erdvių pripažinimo svarbiomis vietos bendruomenei“ taip pat negali pagrįsti atsisakymo nustatyti prašomą naudojimo būdą, nes juo negali būti keičiami Bendrojo plano sprendiniai, be to, jis negali būti taikomas privatiems žemės sklypams.
Dėl atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos įpareigojimo iš naujo nagrinėti prašymus
30. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai Sprendimą panaikino, nes jame nėra objektyvaus pagrindimo, kodėl negali būti nustatytas pareiškėjų sklypams (jų dalims) pageidaujamas žemės naudojimo būdas, be to, buvo pažeistos Aprašo 11–12 punktuose nustatytos procedūros dėl trūkumų šalimo pateiktuose prašymuose, taigi toks administracinis sprendimas laikytinas neatitinkančiu VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų ir naikintinas ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 1 ir 3 punktuose numatytais pagrindais. Pareiškėjai nepagrįstai teigia, kad jų prašymų perdavimas atsakovui iš naujo nagrinėti neužtikrina operatyvaus ginčo išsprendimo ir efektyvaus pažeistų teisių apgynimo, nes administracinis teismas negali perimti viešojo administravimo institucijos funkcijų ir, savarankiškai atlikęs administracinę procedūrą, priimti sprendimą, priskirtiną viešojo administravimo institucijos kompetencijai, pagal teismo sprendimo priėmimo metu esamą situaciją, nes tai galėtų pažeisti konstitucinį valdžių padalijimo principą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-756-1606/2012; 2016 m. gruodžio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1742-261/2016; kt.). Dėl šios priežasties teismas negali atsakovą Vilniaus miesto savivaldybės administraciją įpareigoti nustatyti Žemės sklypuose konkretų žemės naudojimo būdą, kai tai pagal įstatymus pavesta spręsti atsakovui, t. y. kol šio klausimo, laikantis teisės aktų reikalavimų, nėra išsprendęs kompetentingas subjektas. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjų reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti nurodytus veiksmus pirmosios instancijos teismo negalėjo būti tenkinamas pilnai, todėl atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija pagrįstai įpareigota priimti naują sprendimą dėl pareiškėjų prašymų (ABTĮ 88 str. 2 p.).
31. Teisėjų kolegija, nenustačiusi pagrindų apeliaciniams skundams tenkinti, iš esmės pritardama pirmosios instancijos teismo sprendime padarytoms išvadoms, apeliacinius skundus atmeta, pirmosios instancijos teismo sprendimą palieka nepakeistą.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjo V. K. ir J. K. (pareiškėjos J. K. teisių perėmėjai), N. B., Z. L. ir atsakovų Vilniaus miesto savivaldybės administracijos, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinius skundus atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. vasario 11 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Dainius Raižys
Virginija Volskienė