Administracinė byla Nr. AS556-64/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02753-2012-5

              Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2013 m. sausio 23 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo A. R. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. R. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Medicinos centrui, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Kauno apskrities vyriausiajam policijos komisariatui, Policijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas A. R. (toliau – ir pareiškėjas) skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Medicinos centro Centrinės medicinos ekspertizės komisijos (toliau – ir CMEK) Specializuotosios medicininės ekspertizės 2012 m. rugsėjo 17 d. pažymos Nr. 5189 8 punkte įtvirtintą išvadą, jog priežastinis ryšys tarp 2011 m. rugsėjo 2 d. sveikatos sutrikdymo (abiejų blauzdų sumušimas) ir                                    2012 m. gegužės 17 d. atliktos kairio kelio sąnario operacijos nenustatomas (konstatuotas              2012 m. rugsėjo 17 d. ekspertizės metu), ir įpareigoti atsakovą Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Medicinos centrą iš naujo nustatyti jo sveikatos sutrikdymo laipsnį.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 31 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 str. 2 d.           1 p.).

Teismas konstatavo, jog nagrinėjamas ginčas yra kilęs dėl CMEK 2012 m. rugsėjo 17 d. ekspertinio sprendimo Nr. 5189, kuriuo CMEK kvalifikavo, kad pareiškėjo sveikatos sutrikdymas, kuris įvyko 2011 m. rugsėjo 2 d., priskiriamas prie lengvo laipsnio sveikatos sutrikdymo, be to, nurodė, kad priežastinis ryšys tarp 2011 m. rugsėjo 2 d. sveikatos sutrikdymo ir 2012 m. gegužės 17 d. atliktos kairio kelio sąnario operacijos nenustatomas. Kaip matyti iš skundo turinio, pareiškėjas siekia, kad jam būtų išmokėta kompensacija dėl sveikatos sutrikdymo atliekant tarnybos pareigas. Vidaus tarnybos statuto 40 straipsnio 3 dalyje (ginčui aktuali 2008 m. gruodžio 23 d. įstatymo Nr. XI-122 redakcija) nustatyta, kad pareigūnui, kuris buvo sužalotas, susižalojo arba jo sveikata buvo sutrikdyta atliekant tarnybines pareigas, jei tarnybinių pareigų atlikimas buvo susijęs su padidėjusiu pavojumi ar padidėjusia rizika pareigūno gyvybei ar sveikatai, arba kai jo sužalojimas, susižalojimas ar sveikatos sutrikdymas yra susijęs su jo tarnybinių pareigų atlikimu, jei tarnybinių pareigų atlikimas buvo susijęs su padidėjusiu pavojumi ar padidėjusia rizika pareigūno gyvybei ar sveikatai, arba kai jo sveikata sutrikdyta dėl tarnybinių pareigų atlikimo ar pareigūno statuso, išmokama nuo vieno mėnesio iki 5 metų (nuo 1 mėnesio iki 60 mėnesių) jo vidutinio darbo užmokesčio dydžio kompensacija.<...>. Pagal paminėtą Vidaus tarnybos statuto nuostatą yra aišku, jog kompensacijos išmokamos tik tokiems vidaus reikalų sistemos pareigūnams, kurie buvo sužaloti ar susirgo eidami tarnybines pareigas arba dėl tarnybos. Tai yra imperatyvus įstatymų leidėjo nustatytas reikalavimas, todėl tik pripažinus nurodytą aplinkybę, pareigūnas įgyja teisę į minėtą kompensaciją. Vidaus tarnybos statuto 40 straipsnio 5 dalyje (2008 m. gruodžio 23 d. įstatymo Nr. XI-122 redakcija) įtvirtinta, kad, ar pareigūno mirtis, susižalojimas, sužalojimas arba sveikatos sutrikdymas yra susijęs su tarnybinių pareigų atlikimu ar pareigūno statusu, o kursanto – su profesiniu ar įvadiniu mokymu, taip pat ar tarnybinių pareigų atlikimas, profesinis ar įvadinis mokymas susijęs su padidėjusiu pavojumi ar padidėjusia rizika pareigūno ar kursanto gyvybei ar sveikatai, taip pat kompensacijos dydis lengvo sveikatos sutrikdymo atveju nustatoma vidaus reikalų ministro nustatyta tvarka. Šią tvarką reglamentuoja Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2004 m. balandžio 23 d. įsakymu Nr. 1V-138 patvirtintos Nustatymo, ar vidaus tarnybos sistemos pareigūno mirtis ar sveikatos sutrikdymas susijęs su tarnybinių pareigų atlikimu arba jo tarnyba, o vidaus reikalų profesinio mokymo įstaigos kursanto – su profesiniu ar įvadiniu mokymu, taisyklės. Tam, kad pareigūnui, kuris buvo sužalotas, susižalojo arba kurio sveikata buvo sutrikdyta atliekant tarnybines pareigas, būtų išmokėta kompensacija, jo atžvilgiu turi būti ir yra pradedama administracinė procedūra, kurios pagrindinis tikslas ir rezultatas yra administracinio sprendimo, t. y. individualaus administracinio akto, kuriuo būtų nuspręsta, ar nukentėjusiam pareigūnui priklauso Statuto 40 straipsnyje numatyta kompensacija (o jei taip – tai ir kokio dydžio), priėmimas. Vadovaujantis ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi, 5 straipsnio 3 dalies 1 punktu, 22 straipsnio 1 dalimi galima daryti išvadą, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių, negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis                         (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143–560/2010). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje Nr. A261-69/2011 yra išaiškinusi, kad, pagal bylai aktualų teisinį reguliavimą, administracinė procedūra dėl kompensacijos pareigūnui susižeidus ar žuvus ryšium su tarnyba susideda iš kelių etapų. Vienas iš tokios administracinės procedūros etapų pagal savo pobūdį iš esmės yra ekspertinis-medicininis tyrimas, kurio metu, remiantis specialiosiomis medicinos žiniomis ir kitais duomenimis, yra, be kita ko, nustatomas pareigūno sveikatos sutrikdymo laipsnis, išskyrus tuos atvejus, kai sunkaus, apysunkio arba lengvo laipsnio sveikatos sutrikdymo nėra. Taigi CMEK šiame administracinės procedūros etape atlieka tik aiškiai jai suteiktas, iš esmės ekspertinio pobūdžio funkcijas ir nepriima sprendimo išmokėti atitinkamo dydžio kompensaciją arba ją atsisakyti išmokėti. Asmenų draudimo valstybės lėšomis ir kompensacijų mokėjimo juos sužeidus ar jiems žuvus ryšium su tarnyba sąlygų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1991 m. gruodžio 5 d. nutarimu Nr. 530, 20 punkte nustatyta, kad kompensacija apdraustajam, sužeistam ryšium su tarnyba, mokama vadovaujantis atitinkamai pagal nustatytą veiklos sritį Centrinės medicininės ekspertizės komisijos (Vidaus reikalų ministerijos, Karinės medicinos ekspertizės ar kitos) arba Valstybinės medicininės socialinės ekspertizės komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos išvada ir pateiktu įvykio aktu, surašytu darbovietėje (tarnybos, mokymo, stažuotės, praktikos vietoje). Prireikus vadovaujamasi tardymo (ikiteisminio tyrimo) išvada arba teismo sprendimu. Kompensacijų mokėjimo sąlygų 19 punkte numatyta, jog kompensacijas moka valstybinė institucija, kurioje tarnauja (eina pareigas) ar tarnavo (ėjo pareigas) apdraustasis, iš išlaidų sąmatoje numatytų tam reikalui lėšų. Kompensacija turi būti išmokėta arba raštu atsisakyta ją mokėti per 10 darbo dienų nuo visų nurodytų dokumentų gavimo (Kompensacijų mokėjimo sąlygų 21 p.). Kompensacijų mokėjimo sąlygų 25 punkte įtvirtinta, jog jei pareigūno netenkina valstybinės institucijos, kurioje tarnauja (eina pareigas) ar tarnavo (ėjo pareigas) apdraustasis, sprendimas, jis gali kreiptis į teismą. Analizuojant minėtas teisės normas sisteminiu, teleologiniu, loginiu, lingvistiniu ir kitais teisės aiškinimo metodais, matyti, jog nagrinėjama administracinė procedūra, jei ji nepasibaigė įstaigos vadovui patvirtintus tarnybinio patikrinimo išvadą, turi pasibaigti įstaigos, kurioje tarnauja pareigūnas, vadovo ar kito įgalioto asmens sprendimu – individualiau administraciniu aktu – kuriuo nusprendžiama išmokėti arba atsisakyti išmokėti kompensaciją nukentėjusiam pareigūnui. Šis sprendimas turi būti priimamas remiantis CMEK išvada (ekspertiniu sprendimu) ir tarnybinio patikrinimo išvadomis, taip pat kitais teisės aktuose nustatytais dokumentais. Todėl, atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatavo, jog CMEK ekspertinis sprendimas yra tik tarpinis dokumentas, kuris yra pagrindas (vada) įstaigos vadovui (kitam įgaliotam asmeniui) priimti baigiamąjį (galutinį) nagrinėjamos viešojo administravimo procedūros aktą – sprendimą dėl kompensacijos pareigūnui susižeidus ar žuvus ryšium su tarnyba išmokėjimo ar atsisakymo ją mokėti. Savo ruožtu CMEK ekspertinis sprendimas nėra administracinis aktas, kuriuo galutinai išsprendžiamas kompensacijos mokėjimo (nemokėjimo) klausimas, nes teisės aktai apskritai nesuteikia teisės CMEK spręsti šio – kompensacijos išmokėjimo (atsisakymo išmokėti) – klausimo. Todėl išplėstinė teisėjų kolegija padarė išvadą, jog CMEK ekspertinis sprendimas negali būti savarankišku skundo objektu ir savarankišku administracinės bylos dalyku, kadangi jis yra tik vienas iš vientisos (vienos) administracinės procedūros, kurios tikslas yra nustatyti, ar yra pagrindas pareigūnui išmokėti kompensaciją (o jei taip – tai kokio dydžio), metu surašomų tarpinių dokumentų. Kaip atskiro pobūdžio dokumentas CMEK ekspertinis sprendimas negali būti laikomas teisės aktu, tiesiogiai nustatančiu pareigūnui atitinkamas teises ar pareigas. Taigi CMEK ekspertinis sprendimas dėl sveikatos sutrikdymo masto nustatymo kaip atskiras dokumentas pareigūno materialinei teisinei padėčiai tiesioginės įtakos neturi ir šia prasme jis (tokio pobūdžio dokumentas) nepatenka nei į skųstino individualaus teisės akto, nei į administracinio teisės akto sąvokas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. 14 – 15 d.). Skundo objektu tokiu atveju, koks yra nagrinėjamas šioje byloje, turėtų būti įstaigos, kurioje tarnauja (tarnavo) pareigūnas, vadovo ar kito įgalioto asmens administracinis sprendimas, t. y. individualus administracinis aktas, kuriuo būtų nuspręsta atsisakyti išmokėti pareiškėjui atitinkamą kompensaciją. Konkrečias teisines pasekmes dėl kompensacijos išmokėjimo (atsisakymo išmokėti) pareiškėjui gali sukelti tik įstaigos vadovo ar kito įgalioto asmens sprendimas šiuo klausimu. Administracinių bylų teisenos įstatymo 37 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatyta, kad administracinio teismo teisėjas motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą, jeigu jis nenagrinėtinas teisme. Iš pareiškėjo skundo nustačius, kad pareiškėjas skundžia tik CMEK sprendimą, kuris negali būti administracinės bylos dalyku, jo skundą atsisakytina priimti.

III.

Pareiškėjas atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas atskirąjį skundą grindžia tuo, kad teismas nepakankamai įsigilino į CMEK pažymos reikšmę nustatant kompensaciją už jo patirtą traumą 2011 m. rugsėjo 2 d. tarnybos metu. Kaip ir nurodoma teismo nutartyje, teisinis pagrindas jam išmokėti arba neišmokėti atitinkamą kompensaciją priklauso nuo įstaigos vadovo ar kito įgalioto asmens sprendimo. Toks sprendimas galimas tik esant būtent CMEK atitinkamai išvadai. CMEK priėmė pažymą, kurioje nurodytas jos sprendimas pareiškėjo netenkina, nes jis nepagrįstas ir neteisėtas. Atitinkamai šios pažymos pagrindu ir jo buvusios tarnybos vadovas ar jo įgaliotas asmuo priims vienareikšmišką sprendimą - pareiškėjui jokios kompensacijos nemokėti, nes tokio sprendimo priėmimą apsprendžia CMEK išvada. Taip pat atkreipia dėmesį ir į Specializuotosios medicininės ekspertizės organizavimo ir atlikimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. rugpjūčio 5 d. įsakymu Nr. IV-299 (Žin.. 2008, Nr. 91-3648) (toliau – ir Aprašas), 79 punktą, kuriame nurodoma, kad CMEK ekspertiniai sprendimai gali būti skundžiami teismui Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka. Apraše yra aiškiai nurodyta CMEK sprendimo apskundimo tvarka, tačiau teismai CMEK sprendimo nelaiko administraciniu aktu. Be to, toks įrašas apie CMEK sprendimo apskundimo galimybę yra kiekvieno jų išduodamo sprendinio pabaigoje.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Atskirasis skundas atmestinas.

Nagrinėjamą administracinį ginčą pareiškėjas iškėlė nesutikdamas su Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Medicinos centro Centrinės medicinos ekspertizės komisijos Specializuotosios medicininės ekspertizės 2012 m. rugsėjo 17 d. ekspertinio sprendimo Nr. 5189 dalimi (8 p.), kurioje pateikta išvada, kad priežastinis ryšys tarp                      2011 m. rugsėjo 2 d. sveikatos sutrikdymo (abiejų blauzdų sumušimas) ir 2012 m. gegužės 17 d. atliktos kairio kelio sąnario operacijos nenustatomas (konstatuotas 2012 m. rugsėjo 17 d. ekspertizės metu). Pareiškėjas taip pat prašė įpareigoti atsakovą Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Medicinos centrą iš naujo nustatyti jo sveikatos sutrikdymo laipsnį.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija                                2011 m. birželio 20 d. nutartyje (administracinė byla Nr. A261-69/2011) plėtodama ir iš dalies keisdama ankstesnę Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (ABTĮ 13 str. 2 d.) konstatavo, kad CMEK ekspertinis sprendimas yra tik tarpinis dokumentas, kuris yra pagrindas (vada) įstaigos vadovui (kitam įgaliotam asmeniui) priimti baigiamąjį (galutinį) viešojo administravimo procedūros aktą – sprendimą dėl kompensacijos pareigūnui susižeidus ar žuvus ryšium su tarnyba išmokėjimo ar atsisakymo ją mokėti. Išplėstinė teisėjų kolegija padarė išvadą, kad CMEK ekspertinis sprendimas negali būti savarankišku skundo objektu ir savarankišku administracinės bylos dalyku, kadangi jis yra tik vienas iš vientisos (vienos) administracinės procedūros, kurios tikslas yra nustatyti, ar yra pagrindas pareigūnui išmokėti kompensaciją (o jei taip – tai kokio dydžio), metu surašomų tarpinių dokumentų. Konkrečias teisines pasekmes dėl kompensacijos išmokėjimo (atsisakymo išmokėti) pareiškėjui gali sukelti tik įstaigos vadovo ar kito įgalioto asmens sprendimas šiuo klausimu. Pateikusi šį išaiškinimą, išplėstinė teisėjų kolegija, be kita ko, pažymėjusi, kad šioje nutartyje suformuluotos teisės aiškinimo taisyklės dėl CMEK ekspertinio sprendimo statuso nukreiptos tik į ateitį, t. y. turi būti taikomos po šios nutarties paskelbimo kilusiems ginčams.

Atsižvelgdama į tai, kad nagrinėjamoje byloje procesas prasidėjo po Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartyje Nr. A261-69/2011 pateikto išaiškinimo, pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsižvelgė į                         administracinėje byloje Nr. A261-69/2011 pateiktus išaiškinimus dėl galimybės savarankiškai ginčyti CMEK sprendimus.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija 2012 m. birželio 21 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A492-1993/2012 taip pat pažymėjo, jog CMEK ekspertinis sprendimas negali būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku ir dėl tos priežasties, kad tai nėra individualus administracinis aktas ir jį priėmęs subjektas nėra viešojo administravimo subjektas. Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje yra apibrėžiama, kad viešasis administravimas – tai įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjektų vidaus administravimas. Remiantis Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2010 m. kovo 19 įsakymu Nr. 1V-160 patvirtintų Lietuvos Respublikos ministerijos Medicinos centro nuostatų 1 punktu, Medicinos centras yra Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos asmens sveikatos priežiūros įstaiga. Remiantis Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2008 m. rugpjūčio 5 dienos įsakymu Nr. 1V-299 patvirtintų Specializuotos medicininės ekspertizės organizavimo ir atlikimo tvarkos aprašo 2 punktu, Centrinė medicinos ekspertizės komisija (CMEK) – VRM Medicinos centro administracijos padalinys, atliekantis specializuotą medicininę ekspertizę. Aptartas teisinis reglamentavimas pagrindžia aplinkybę, kad CMEK paslaugos nėra administracinės kilmės, tai specializuotos medicininės ekspertinės paslaugos, jas atliekantis subjektas – asmens sveikatos priežiūros biudžetinė įstaiga, kuri įstatymu nėra įgaliota atlikti viešąjį administravimą (Viešojo administravimo įstatymo 4 str.).

Pažymėtina ir tai, kad LVAT išplėstinė teisėjų kolegija (administracinė byla Nr. A261-69/2011) nurodė, kad 2011 m. birželio 20 d. nutartyje padarytos išvados nepaneigia Aprašo 79 punkte įtvirtintos galimybės ginčyti CMEK ekspertinius sprendimus, nes išplėstinės teisėjų kolegijos suformuluotos teisės aiškinimo taisyklės neužkerta kelio įgyvendinti teisės į teisminę gynybą. Argumentai (bet ne savarankiškas reikalavimas) dėl CMEK ekspertinio sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo administraciniame teisme gali būti teikiami ginčijant galutinį įstaigos vadovo sprendimą dėl kompensacijos mokėjimo (atsisakymo mokėti). Būtent nagrinėdamas pastarąjį ginčą administracinis teismas gali įvertinti ir tarpinį sprendimą, t. y. CMEK ekspertinį sprendimą, jo teisėtumą bei pagrįstumą, taip pat reikšmę ir poveikį galutinio sprendimo dėl kompensacijos mokėjimo (nemokėjimo) teisėtumui ir pagrįstumui. Juolab, kad poįstatyminių teisės aktų nuostatos, aptariančios teisę kreiptis į administracinį teismą, turėtų būti aiškinamos sistemiškai, t. y. atsižvelgiant į Administracinių bylų teisenos įstatymo normas, ypač minėtus Administracinių bylų teisenos įstatymo 5 ir 22 straipsnį, iš kurių galima spręsti, kad ne bet kuris atitinkamos institucijos surašytas dokumentas gali būti skundo administraciniam teismui objektu.

Remiantis tuo, kas išdėstyta, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Pirmosios instancijos teismo nutartis yra teisėta ir pagrįsta, todėl paliktina nepakeista, o atskirasis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo A. R. atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 31 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                         Ramūnas Gadliauskas

                                                                      Veslava Ruskan

                                                                      Arūnas Sutkevičius