Administracinė byla Nr. A-1235-146/2015
Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00132-2014-0
Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 78.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2015 m. rugsėjo 11 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (pranešėja), Arūno Dirvono ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje pareiškimą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas, pareiškėjas) kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą su pareiškimu (b. l. 2–5), kurį patikslino (b. l. 73–74), prašydamas ištirti, ar Panevėžio miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba, atsakovas) 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimo Nr. 1-424 „Dėl vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo patvirtinimo ir Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2004 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-20-20, 2008 m. liepos 31 d. sprendimo Nr. 1-21-13 1 punkto, 2008 m. rugpjūčio 28 d. sprendimo Nr. 1-22-9, 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. 1-33-8, 2009 m. spalio 27 d. sprendimo Nr. 1-41-5 pripažinimo netekusiais galios“ (toliau – ir Sprendimas Nr. 1-424) 1 punktu patvirtinto Vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo (toliau – ir Priėmimo tvarkos aprašas)) 3.4 punktas dalimi, kuria nustatyta, kad dėl viršijančios nustatytą trukmę ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, neprieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (2011 m. kovo 17 d. Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo Nr. XI-1281 redakcija; toliau – ir Švietimo įstatymas) 29 straipsnio 1 dalies ir Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo (1996 m. kovo 14 d. Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo Nr. I-1234 redakcija; toliau – ir Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymas) 4 straipsnio 1, 2 ir 3 punktų nuostatoms.
2. Prašymą ištirti Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto atitiktį nurodytoms įstatymų normoms pareiškėjas grindė argumentais, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 „Dėl mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos patvirtinimo“ patvirtintos Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos (toliau – ir Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodika arba Metodika ) 1 priedas nustato, kad iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamas ne mažesnis kaip 20 valandų (kontaktinių) per savaitę ugdymas priešmokyklinio ugdymo (13 punktas) ir ikimokyklinio ugdymo (15 punktas) grupėse. Taryba, Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktu nustatydama sąlygą, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi daugiau nei 20 valandų per savaitę tik jei sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, iš dalies apribojo vaikų, gyvenančių ne Panevėžio miesto savivaldybėje, priėmimą į Panevėžio miesto savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes. Pareiškėjo nuomone, tokia sąlyga sudaro mažiau palankias galimybes šeimų, kurių deklaruota gyvenamoji vieta yra ne Panevėžio mieste, vaikams lankyti Panevėžio miesto savivaldybės švietimo įstaigas, įgyvendinančias ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas. Taip apribojus ne Panevėžio miesto savivaldybės teritorijoje registruotų vaikų galimybes lankyti Panevėžio miesto ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes pažeidžiamas vaikų teisėtas interesas gauti įstatymais garantuojamas švietimo, ugdymo paslaugas – lankyti pasirinktą valstybinę, savivaldybės ar nevalstybinę mokyklą ir ją keisti, ką numato Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 dalies nuostatos, o kartu ir Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1 punkto nuostata, įtvirtinanti, kad pirmiausia turi būti atsižvelgiama į teisėtus vaiko interesus. Be to, Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkte numatytu teisiniu reguliavimu apribojus vaikų, gyvenančių ne Panevėžio miesto savivaldybės teritorijoje, galimybes lankyti Panevėžio miesto ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes, apribojamos ir Švietimo įstatyme garantuojamos teisės bei pažeidžiama Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 2 punkto nuostata, įtvirtinanti vaiko teisę naudotis visomis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija), šiame ir kituose įstatymuose bei teisės aktuose nustatytomis vaiko teisėmis ir laisvėmis. Pareiškėjo nuomone, Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkte nustatytas teisinis reguliavimas nustato diskriminacines sąlygas priklausomai nuo vaikų registracijos vietos, tokiu būdu yra pažeidžiama Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 punkto nuostata, kad vaikas negali būti diskriminuojamas. Be to, pareiškėjas rėmėsi Jungtinių Tautų vaiko teisių konvencijos 3 straipsnio 1 dalies nuostata, kad imantis bet kokių vaiką liečiančių veiksmų, nesvarbu, ar tai darytų valstybinės, ar privačios įstaigos, svarbiausia – vaiko interesai.
3. Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės taryba prašė atmesti pareiškėjo pareiškimą kaip nepagrįstą. Atsiliepime į pareiškimą (b. l. 115–120) atsakovas paaiškino, kad Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto nuostata, įtvirtinanti, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi daugiau nei 20 valandų per savaitę tik jei sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, nepažeidžia ar nediskriminuoja vaiko teisių ir teisėtų interesų ir neprieštarauja Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnyje išdėstytiems principams, nes yra pagrįsta kitais teisės aktais. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 6 straipsnyje savivaldybėms yra pavesta vykdyti savarankiškąsias savivaldybių funkcijas, tarp kurių – organizuoti ikimokyklinį ugdymą, vaikų ir suaugusiųjų neformalųjį švietimą, vaikų ir jaunimo užimtumą (8 punktas). Vietos savivaldos įstatymo 51 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta nuostata, kad kiekviena savivaldybė turi savarankišką biudžetą, kurio lėšos naudojamos tik savivaldybių funkcijoms, t. y. savivaldybių tarybų patvirtintoms socialinėms ir ekonominėms, kitoms programoms įgyvendinti, savivaldybių biudžetinėms įstaigoms išlaikyti ir viešųjų paslaugų teikimui organizuoti (Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 3 dalis). Pagal nustatytą teisinį reguliavimą, nustatytas kompetencijas savivaldybės gali veikti tik savo savivaldybės ribose, priimti savivaldybių institucijų sprendimai yra privalomi tik tos savivaldybės gyventojams. Vietos savivaldos įstatymo 8 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad savivaldybė turi užtikrinti, kad viešosiomis paslaugomis galėtų naudotis visi savivaldybės gyventojai, ir kad šios paslaugos būtų teikiamos nuolat. Prie viešųjų paslaugų yra priskiriama ir švietimo paslauga, todėl įpareigojimas ją teikti tinkamai yra kiekvienos savivaldybės pareiga. Atsižvelgdama į tai, kad dėl įvairių priežasčių, dažniausiai aplinkinių savivaldybių gyventojų išreiškiamų pageidavimų, kad jų vaikai lankytų Panevėžio miesto ikimokyklinio ugdymo įstaigas, Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2013 m. birželio 27 d. sprendimu Nr. 1-208 „Dėl pritarimo Panevėžio miesto ir rajono savivaldybių bendradarbiavimo sutarties pasirašymui“ pritarė Panevėžio miesto savivaldybės ir Panevėžio rajono savivaldybės bendradarbiavimo sutarties dėl ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo paslaugų ir neformaliojo ugdymo paslaugų teikimo pasirašymui (toliau – ir 2013 m. Bendradarbiavimo sutartis), šis sprendimas yra galiojantis. Pareiškėjas, vadovaudamasis jam suteiktomis teisėmis, nesiūlė šio sprendimo pakeisti ir nekėlė jo panaikinimo klausimo. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija raštu yra nurodžiusi, jog savivaldybė, siekdama užtikrinti vaikų gerovę neformaliojo švietimo srityje, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punktu, 5 straipsnio 4 dalimi, administracinių ir viešųjų paslaugų funkcijas gali perduoti įgyvendinti kitai savivaldybei abipusiu tarybų sutarimu sutarčių pagrindu ir prisiimti atsakomybę už perduotų funkcijų įgyvendinimą. Atsakovo nuomone, panaikinus Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktą, bus apribotos Panevėžio miesto savivaldybėje gyvenančių vaikų teisės, nes dėl vietų trūkumo jų tėvai bus priversti prašytis į kitų savivaldybių ikimokyklinio ugdymo įstaigas, be to, bus apribotos Konstitucijos ir kitų įstatymų savivaldybei suteiktos teisės nustatyti tvarkas jos teritorijoje, bus sudarytos sąlygos nekontroliuojami teikti viešąsias paslaugas, o tai turės neigiamos įtakos šių paslaugų teikimo kokybei užtikrinti, tinkamam savivaldybės biudžeto sudarymui ir kitų pavestų savivaldybei funkcijų tinkamam vykdymui. Atsakovo nuomone, savivaldybės, sudarydamos sutartis dėl ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo paslaugų ir neformaliojo ugdymo paslaugų teikimo, nepažeidžia vaiko interesų bei Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatyme įtvirtintų principų, o įstatymo nustatyta tvarka susitaria dėl viešųjų paslaugų teikimo užtikrinimo, tokiu būdu garantuodamos kiekvienoje savivaldybėje gyvenančių vaikų interesus ir jų apsaugą.
II.
4. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimu (b. l. 160–168) pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje pareiškimą patenkino iš dalies, t. y. pripažino, kad Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. 1-424 „Dėl vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo patvirtinimo ir Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2004 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-20-20, 2008 m. liepos 31 d. sprendimo Nr. 1-21-13 1 punkto, 2009 m. spalio 27 d. sprendimo Nr. 1-22-9, 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. 1-33-8, 2009 m. spalio 27 d. sprendimo Nr. 1-41-5 pripažinimo netekusiais galios“ 1 punktu patvirtinto Vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo 3.4 punktas ta apimtimi, kuria nustatyta, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse priimami ir ugdomi viršijant iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės modelį tik tokiu atveju, jeigu sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (2011 m. kovo 17 d. Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo Nr. XI-1281 redakcija) 29 straipsnio 1 daliai ir 1996 m. kovo 14 d. Lietuvos Respublikos vaiko teisių pagrindų apsaugos įstatymo Nr. I-1234 4 straipsnio 1, 2 ir 3 punktų nuostatoms, bei nusprendė šia apimtimi minėtą teisės normą laikyti panaikinta. Teismas įpareigojo atsakovą Panevėžio miesto savivaldybės tarybą įsiteisėjusį teismo sprendimą paskelbti Teisės aktų registre ir vietinės spaudos leidinyje „Panevėžio balsas“.
5. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2013 m. gruodžio 19 d. priėmė sprendimą Nr. 1-424 „Dėl vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo patvirtinimo ir Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2004 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-20-20, 2008 m. liepos 31 d. sprendimo Nr. 1-21-13 1 punkto, 2009 m. spalio 27 d. sprendimo Nr. 1-22-9, 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. 1-33-8, 2009 m. spalio 27 d. sprendimo Nr. 1-41-5 pripažinimo netekusiais galios“, kurio 1 punktu patvirtino Vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašą (b. l. 6–14). Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktu Taryba nustatė, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi pagal mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės ugdymo modelį (dėl viršijančios nustatytą trukmę ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo).
6. Teismas pirmiausia patikrino, ar Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimas Nr. 1-424 ir juo patvirtintas Priėmimo tvarkos aprašas, kurio 3.4 punkto teisėtumą prašė ištirti Vyriausybės atstovas, yra norminis administracinis aktais.
7. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir Administracinių bylų teisenos įstatymas, ABTĮ) 18 straipsnio 2 dalies 1 punktą, apygardų administraciniai teismai nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo. Pagal ABTĮ 2 straipsnio 13 dalyje apibrėžta, kad norminis teisės aktas – įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Teisės doktrinoje ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų, juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatomi taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A5-63/2003, 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A403-3/2007, 2012 m. gegužės 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-210/2012 ir kt.).
8. Atsižvelgdamas į nurodytų teisės normų turinį bei jų aiškinimą teismų praktikoje, teismas pažymėjo, kad ABTĮ vartojama sąvoka „norminis administracinis aktas“ reiškia vykdant administravimo funkcijas administravimo subjekto priimtą teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Nustatė, kad Sprendimas Nr. 1-424 bei juo patvirtintas Priėmimo tvarkos aprašas, atitinka ABTĮ nurodytus norminio administracinio akto požymius ir yra norminis administracinis aktas, kadangi yra taikomas individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui, jame suformuluotos daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio elgesio taisyklės. Apie Sprendimo Nr. 1-424 priėmimą buvo paskelbta vietinės spaudos leidinyje „Panevėžio balsas“ (b. l. 68–69). Remdamasi šiais argumentais teismas nusprendė, kad yra pagrindas tirti minėto norminio administracinio akto nuostatų atitiktį aukštesnės galios teisės aktams.
9. ABTĮ 110 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad pareiškimu dėl savivaldybių administravimo subjektų priimtų norminių administracinių aktų atitikties įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams į administracinį teismą turi teisę kreiptis savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai. Vyriausybės atstovų teisė kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą numatyta ir Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas) 4 straipsnio 5 dalyje. Ši įstatymo norma numato, kad abejodamas, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, Vyriausybės atstovas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsniu, gali kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą. Atsižvelgdamas į šias įstatymo nuostatas, teismas konstatavo, kad pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje pagal ABTĮ 110 straipsnį yra tinkamas subjektas paduoti administraciniam teismui abstraktų prašymą ištirti savivaldybės tarybos priimto norminio teisės akto teisėtumą.
10. Teismas akcentavo, kad vaikai yra viena labiausiai pažeidžiamų socialinių grupių. Pagal Jungtinių Tautų vaiko teisių konvencijos, kurią Lietuva ratifikavo 1995 m. liepos 3 d., 3 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublika, kaip ir kitos valstybės, įsipareigojo teikti vaikui tokią apsaugą ir globą, kokios reikia jo gerovei, atsižvelgti į vaiko interesus. Lietuvos Respublikos Konstitucija skelbia, kad valstybė saugo ir globoja šeimą, motinystę, tėvystę ir vaikystę (38 straipsnio 2 dalis). Specialiojo įstatymo – Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnis nustato bendrąsias vaiko teisių apsaugos nuostatas. Šio įstatymo 4 straipsnio 1–3 punktuose įtvirtinta, kad tėvai, kiti teisėti vaiko atstovai, valstybės, vietos savivaldos ir visuomeninės institucijos, kiti fiziniai ir juridiniai asmenys privalo laikytis šių nuostatų bei principų: 1) visur ir visada pirmiausia turi būti atsižvelgiama į teisėtus vaiko interesus; 2) vaikas turi teisę naudotis visomis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, šiame ir kituose įstatymuose bei teisės aktuose nustatytomis vaiko teisėmis bei laisvėmis; 3) kiekvienas vaikas turi lygias su kitais vaikais teises ir negali būti diskriminuojamas dėl savo arba savo tėvų ar kitų teisėtų vaiko atstovų lyties, amžiaus, tautybės, rasės, kalbos, tikėjimo, pažiūrų, socialinės, turtinės, šeimyninės padėties, sveikatos būklės ar kokių nors kitų aplinkybių. Lietuvos teisės sistemoje įtvirtintas prioritetinis vaikų teisių ir interesų apsaugos gynimo principas reiškia, kad tiek priimant teisės aktus, tiek juos taikant, tiek sprendžiant klausimus, kurių teisės aktai nereglamentuoja, būtina įvertinti sprendimo ar bet kokio kito veiksmo poveikį vaiko interesams ir užtikrinti, kad jie nebūtų pažeisti. Taigi pareiga atsižvelgti į vaiko interesus suponuoja ir įpareigojimą visoms institucijoms užtikrinti, kad priimant sprendimus bus pirmiausia atsižvelgiama į tai, kas geriausia vaikui, t. y. kad bus įvertinama, kokį poveikį jų veiksmai gali turėti vaikams ir teisės aktais jiems suteikiamoms teisėms (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1241/2014).
11. Lietuvos Respublikos švietimo tikslus, švietimo sistemos principus, švietimo sistemos sandaros, švietimo veiklos, švietimo santykių pagrindus, valstybės įsipareigojimus švietimo srityje nustato Lietuvos Respublikos švietimo įstatymas (Lietuvos aidas, 1991, Nr. 153; Vyriausybės žinios, 1991, Nr. 23-593; Valstybės žinios, 1998, Nr. 67-1940; Valstybės žinios, 2003, Nr. 63-2853; Valstybės žinios, 2011, Nr. 38-1804). Švietimo įstatymo 6 straipsnio 2 punkte nustatyta, kad Lietuvos švietimo sistema, be kita ko, apima neformalųjį švietimą, tai yra ikimokyklinį, priešmokyklinį, kitą neformalųjį vaikų (taip pat formalųjį švietimą papildantį ugdymą) ir suaugusiųjų švietimą. Švietimo įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad ikimokyklinio ugdymo paskirtis – padėti vaikui tenkinti prigimtinius, kultūros, taip pat ir etninius, socialinius, pažintinius poreikius, o 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad priešmokyklinio ugdymo paskirtis – padėti vaikui pasirengti sėkmingai mokytis pagal pradinio ugdymo programą. Remiantis Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 dalimi, asmuo turi teisę rinktis valstybinę, savivaldybės ar nevalstybinę mokyklą ir ją keisti, o to paties įstatymo 47 straipsnio 1 dalies 2 punktas suteikia teisę vaiko tėvams dalyvauti parenkant (prireikus parinkti) vaikui ugdymo programą, formą, mokyklą ar kitą švietimo teikėją. Švietimo įstatymo 27 straipsnio 4 dalis nustato, kad neformaliojo švietimo programas asmuo renkasi laisvai. Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 dalyje numatytas teisės pasirinkti mokyklą ribojimas, nustatant, kad į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvų vietų. Kitų ribojimų renkantis valstybinę, savivaldybės ar nevalstybinę mokyklą ir ją keičiant įstatymas nenumato.
12. Švietimo įstatymo 65 straipsnio 1 punkte nustatyta, kad švietimo finansavimo šaltiniai yra valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžeto asignavimai. Švietimo įstatymo 67 straipsnio 1 dalis, be kita ko, nustato, kad neformaliojo vaikų švietimo programoms finansuoti iš Lietuvos Respublikos atitinkamų metų valstybės ir savivaldybių biudžetų taikomas mokymo lėšų skyrimo vienam mokiniui principas. Mokymo lėšos skiriamos iš valstybės biudžeto lėšų, apskaičiuojamos ir paskirstomos pagal Vyriausybės patvirtintas metodikas.
13. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 „Dėl Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos patvirtinimo“ patvirtintos Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos 1 priedas nustato, kad iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamas ne mažesnis kaip 20 valandų (kontaktinių) per savaitę ugdymas priešmokyklinio ugdymo (13 punktas) ir ikimokyklinio ugdymo (15 punktas) grupėse. Taigi iš valstybės biudžeto lėšų yra finansuojama ne mažesnės kaip 20 valandų per savaitę trukmės priešmokyklinis ir ikimokyklinis vaikų ugdymas, o kita ugdymo laiko dalis yra finansuojama iš savivaldybių biudžeto ir kitų šaltinių.
14. Teismas nustatė, kad tiriama Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto norma susideda iš dviejų dalių. Pirmoji šio punkto dalis įtvirtina, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi pagal iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės ugdymo modelį. Pagal pirmiau paminėtas Švietimo įstatymo 65 straipsnio 1 punkto, 67 straipsnio 1 dalies ir Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos 1 priedo 13 ir 15 punktų nuostatas, iš valstybės biudžeto lėšų yra finansuojamas ne mažesnės trukmės kaip 20 valandų per savaitę priešmokyklinis ir ikimokyklinis vaikų ugdymas, o kita ugdymo laiko dalis yra finansuojama iš savivaldybių biudžeto ir kitų šaltinių. Atsakovo atstovė patvirtino, kad iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės ugdymo modelis suprantamas kaip 20 valandų ugdymas ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse per savaitę. Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto nuostata, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi pagal iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės ugdymo modelį, suprantama taip, kad tokie vaikai priimami ir ugdomi pagal priešmokyklinio ir ikimokyklinio ugdymo programas ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse 20 valandų per savaitę. Kita Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto dalis nustato, kad dėl viršijančios nustatytą trukmę ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl lėšų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo. Atsižvelgiant į pirmiau aptartą aiškinimą, viršijanti nustatytą trukmę ugdymo dalis suprantama kaip ugdymo dalis, viršijanti 20 valandų per savaitę ugdymo trukmę, o pati norma suprantama kaip nustatanti, jog vaikas į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes gali būti priimamas ir jose ugdomas ilgesnės negu 20 valandų per savaitę trukmės ugdymu tik tokiu atveju, jeigu sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl lėšų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo.
15. Iš pareiškėjo teismui pateikto pareiškimo turinio ir pareiškėjo atstovo paaiškinimų teismas nustatė, kad pareiškėjas, prašydamas teismo ištirti Sprendimo Nr. 1-424 1 punktu patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto dalies, kuria nustatyta, kad dėl kitose savivaldybėse registruotų vaikų viršijančios nustatytą trukmę ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, teisėtumą iš esmės kelia klausimą, ar Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas ta apimtimi, kuria nustatyta, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse priimami ir ugdomi daugiau nei 20 valandų per savaitę tik jei sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, neprieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 daliai, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1, 2 ir 3 punktams.
16. Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas nustato, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi pagal iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės ugdymo modelį, o dėl šią trukmę viršijančios ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą mokyklose apmokėjimo. Atsakovo atstovė patvirtino, kad ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse Panevėžio miesto savivaldybėje registruoti vaikai gali pasirinkti ugdytis pagal ilgesnės trukmės priešmokyklinio ir ikimokyklinio ugdymo programas. Tačiau ilgesnės trukmės ugdymui kitose savivaldybėse registruoti vaikai yra priimamai ir ugdomi tik tuo atveju, jeigu dėl viršijančios nustatytą ugdymo trukmę dalies yra sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą mokyklose apmokėjimo. Tokiu būdu yra ribojamos ne Panevėžio miesto savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų galimybės rinktis ir gauti ilgesnės trukmės ugdymą tuo atveju, jeigu nebus sudarytos sutartys su kitomis savivaldybėmis dėl vaikų išlaikymo lėšų atlyginimo. Tuo pačiu nurodytu teisiniu reguliavimu kitose savivaldybėse registruotiems vaikams yra ribojama Švietimo įstatyme įtvirtinta teisė laisvai pasirinkti lankyti Panevėžio ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo mokyklų grupes. Kitose savivaldybėse registruotiems vaikams pageidaujant ugdytis pagal ilgesnės trukmės ugdymo programą, mokyklos pasirinkimo galimybė Panevėžio miesto savivaldybės teritorijoje tampa priklausoma nuo savivaldybių valios išraiškos, tai yra priklauso nuo to, ar bus susitarta dėl viršijančių nustatytą trukmę vaiko išlaikymo išlaidų atlyginimo, ar ne. Todėl tokiu teisiniu reguliavimu yra pažeidžiamas vaikų teisėtas interesas nevaržomai gauti įstatymais garantuojamas švietimo, ugdymo paslaugas.
17. Remdamasis išdėstytais motyvais teismas priėjo prie išvadų, kad Panevėžio miesto savivaldybės taryba 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. 1-424 patvirtindama Priėmimo tvarkos aprašą, t.y. poįstatyminį teisės aktą, kurio 3.4 punktu nustatė sąlygą, kad registruoti kitose savivaldybėse vaikai tuo atveju, jeigu jų ugdymo trukmė viršija nustatytą, t.y. 20 valandų per savaitę, priimami ir ugdomi Panevėžio miesto savivaldybės mokyklose, vykdančiose priešmokyklinį ir ikimokyklinį vaikų ugdymą tik esant sudarytai sutarčiai su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko ugdymą apmokėjimo, neteisėtai apribojo asmens teisę rinktis valstybinę, savivaldybės ar nevalstybinę mokyklą ir ją keisti, o tai prieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 dalies nuostatoms. Teismas pažymėjo, kad vaikų priėmimas ir ugdymas daugiau nei 20 valandų per savaitę Panevėžio miesto ikimokyklinio ugdymo grupėse tik jei sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, atsižvelgiant į vaiko deklaruotą gyvenamąją vietą, apriboja ne Panevėžio miesto savivaldybėje registruotų vaikų galimybes ugdytis ikimokyklinio ugdymo įstaigose bei yra sudaromos skirtingos sąlygos lankyti ikimokyklines ugdymo įstaigas vaikams priklausomai nuo jų deklaruotos gyvenamosios vietos. Deklaravusių gyvenamąją vietą ne Panevėžio miesto teritorijoje vaikų tėvai gali leisti vaikus į Panevėžio ikimokyklinio ugdymo mokyklų priešmokyklinio ir (ar) ikimokyklinio ugdymo grupes ilgesnės trukmės, negu 20 valandų per savaitę, ugdymui tik tuo atveju, jeigu yra sudaryta sutartis su Panevėžio miesto savivaldybe dėl išlaidų už vaiko ugdymą minėtose įstaigose apmokėjimo. Tokiu būdu apribojus registruotų ne Panevėžio miesto savivaldybės teritorijoje vaikų galimybes lankyti Panevėžio miesto savivaldybės mokyklas, vykdančias ikimokyklinį ir priešmokyklinį vaikų ugdymą, ir jose gauti pasirinktą ilgesnės trukmės priešmokyklinį ir (ar) ikimokyklinį ugdymą, pažeidžiamas ne Panevėžio miesto savivaldybėje registruotų vaikų teisėtas interesas gauti įstatymais garantuotas švietimo ir ugdymo paslaugas, iš esmės nėra atsižvelgiama į nepilnamečių vaikų interesus (Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1 punktas).
18. Teismas byloje nustatė, kad Panevėžio miesto savivaldybė ir Panevėžio rajono savivaldybė 2013 m. liepos 9 d. sudarė Bendradarbiavimo sutartį dėl ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo paslaugų ir neformaliojo ugdymo paslaugų teikimo, nustatydamos, kad ši sutartis galioja vienerius metus. Šią sutartį Panevėžio miesto ir Panevėžio rajono savivaldybės 2014 m. liepos 7 d. susitarimu susitarė pratęsti dar vieneriems metams. Teismas pažymėjo, kad net ir esant sudarytai bendradarbiavimo dėl ugdymo paslaugų teikimo sutarčiai tarp savivaldybių, iš pateiktos sutarties nuostatų matyti, kad Panevėžio miesto savivaldybė ir Panevėžio rajono savivaldybė turi teisę nutraukti sutartį, kai kita šalis netinkamai vykdo ar nevykdo savo įsipareigojimų, įspėjus kitą šalį raštu ne vėliau kaip prieš du mėnesius, be to, sutartis gali būti nutraukta šalių susitarimu, pranešus raštu kitai šaliai ne vėliau kaip prieš du mėnesius (b. l. 142–143, 148). Tai reiškia, kad vaiko teisė tęsti ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas ta pačia apimtimi, kuria yra ugdomi Panevėžio miesto savivaldybėje deklaravusių gyvenamąją vietą vaikai, yra priklausoma nuo savivaldybių tarpusavio santykių ir sutarties galiojimo. Tokiu būdu iš esmės pažeidžiami vaikų interesai, sukuriamas teisinis netikrumas dėl galimybės ne tik pradėti, bet ir tęsti mokymąsi pagal pasirinktas ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas. Be to, iš atsakovo atstovės paaiškinimų teismas nustatė, kad Panevėžio miesto savivaldybė nėra sudariusi sutarčių dėl vaiko išlaikymo mokyklose lėšų atlyginimo su kitomis savivaldybėmis, todėl ginčijamu teisiniu reguliavimus nėra atsižvelgiama į kitų savivaldybių teritorijose registruotų vaikų interesus.
19. Atsižvelgdamas į nurodytus argumentus, pirmosios instancijos teismas pareiškėjo prašomas ištirti Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkto nuostatas pripažino prieštaraujančiomis Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 punktams.
20. Teismas taip pat tyrė, ar Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas neprieštarauja Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 punktui, kuriame įtvirtintas asmenų lygybės ir diskriminavimo draudimo principas. Teismas pažymėjo, kad konstitucinis asmenų lygybės principas pažeidžiamas, kai tam tikra grupė asmenų, kuriems yra skiriama teisės norma, palyginti su kitais tos pačios normos adresatais, yra kitaip traktuojama, nors tarp tų grupių nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisintas. Teismas vertino, kad Sprendimo Nr. 1-424 1 punktu patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkte įtvirtintas reglamentavimas skirtingai traktuoja Panevėžio miesto teritorijoje ir ne Panevėžio miesto teritorijoje gyvenamąją vietą deklaravusius vaikus. Kita vertus, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 punkte įtvirtinti lygiateisiškumo ir nediskriminavimo reikalavimai savaime nepaneigia galimybės nustatyti nevienodą teisinį reglamentavimą tam tikrų asmenų, esančių skirtingose padėtyse, atžvilgiu. Diskriminacija nelaikomas diferencijuotas teisinis reguliavimas, kai jis taikomas tam tikroms, vienodais požymiais pasižyminčioms asmenų grupėms, jeigu tuo siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų (žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 1998 m. lapkričio 11 d. nutarimą). Tačiau diskriminacija paprastai suprantama kaip asmens ar asmenų grupės padėties kitų asmenų atžvilgiu pakeitimas be objektyviai pateisinamo pagrindo. Tik esant pakankamai motyvuotam ir pagrįstam reikalui tam tikrais atvejais atskiroms subjektų grupėms galima nustatyti specialų teisinį statusą ar tam tikrus teisinės padėties ypatumus (žr. Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d. nutarimą).
21. Vertindamas tokio nevienodo paminėtų dviejų vaikų grupių traktavimo teisėtumą, t. y., ar tai nėra diskriminacinio pobūdžio reguliavimas, teismas pripažino, jog būtina nustatyti, ar skirtingų sąlygų nustatymas pagrįstas objektyviais kriterijais. Minėta, kad skirtingos vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo įstaigas sąlygos nustatytos atsižvelgiant tik į vaikų gyvenamąją vietą. Vaiko gyvenamoji vieta nesietina su jokiomis objektyviomis tokią diferenciaciją pateisinančiomis aplinkybėmis. Šiuo atveju atsakovas nepateikė pakankamų įrodymų, kad tokio teisinio reguliavimo tikslas pateisintų skirtingą asmenų kategorijų vertinimą, priklausomai nuo jų deklaruotos gyvenamosios vietos, taip pat nepateikė objektyvių kriterijų, pateisinančių vaikų teisių ribojimą būti priimtiems ir ugdomiems Panevėžio miesto savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklose, vykdančiose ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo programas tomis pačiomis sąlygomis kaip ir Panevėžio mieste savo gyvenamąją vietą deklaravusiems vaikams. Tai nėra pateisinama jokiomis objektyviomis aplinkybėmis, todėl teismas konstatavo, kad tokia diferenciacija yra diskriminuojančio pobūdžio ir pažeidžia Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 punktą. Prieidamas prie tokių išvadų, pirmosios instancijos teismas atsižvelgė į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą teismų praktiką (2003 m. gegužės 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A4-191/2003, 2013 m. rugsėjo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A552-1489/2013, 2013 m. lapkričio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1241/2013).
22. Teismas pabrėžė, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtos jų kompetencijos (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d. nutarimą). Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktas numato, kad vienas iš pagrindinių principų, kuriuo yra grindžiama vietos savivalda, yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Atsižvelgęs į tai, teismas pažymėjo, kad priimant teisės aktus ir įgyvendinant Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 dalyje pavestą funkciją turi būti laikomasi teisės aktų reikalavimų ir atsižvelgiama į prioritetinius vaikų interesus, o atsakovas, nustatydamas tiriamą teisinį reguliavimą, to nesilaikė. Vadovaudamasis aptartu teisiniu reguliavimu, teismas atmetė atsakovo argumentus, esą Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktu nustatytas reguliavimas yra pateisinamas Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punktu, pagal kurį savarankiškosioms savivaldybės funkcijoms priskiriamas ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo organizavimas, vaikų ir jaunimo užimtumo organizavimas, bei Švietimo įstatymo 29 straipsnio 6 dalimi, pagal kurią priėmimo į valstybinę ir savivaldybės ikimokyklinio ugdymo, formalųjį švietimą papildančio ugdymo mokyklą ir neformaliojo vaikų švietimo mokyklą tvarką nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija – šiuo atveju Panevėžio miesto savivaldybės taryba. Teismas pripažino nepagrįstu ir tą atsakovo argumentą, esą pripažinus Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktą prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, bus apribotos Panevėžio miesto savivaldybėje gyvenančių vaikų teisės, nes trūks vietų ikimokyklinio ugdymo įstaigose, kadangi Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas reguliavimas užtikrina Panevėžio miesto vaikams pirmumo teisę būti priimtiems Panevėžio miesto ikimokyklinio ugdymo įstaigose.
23. Įvertinęs byloje nustatytas aplinkybes ir atsižvelgdamas į teisinį reglamentavimą, teismas nusprendė pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje pareiškimą tenkinti iš dalies, konstatuodamas, kad Sprendimo Nr. 1-424 1 punktu patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas ta apimtimi, kuria nustatyta, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse priimami ir ugdomi viršijant iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės modelį tik tokiu atveju, jeigu sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, prieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 daliai, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1, 2 ir 3 punktams.
III.
24. Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės taryba (toliau – ir apeliantas) apeliaciniu skundu (b. l. 170–175) prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje pareiškimą atmesti.
25. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais.
25.1.Pirmosios instancijos teismas priėmė sprendimą vienpusiškai, siaurai atsižvelgdamas tik į deklaratyvų Lietuvos Respublikos Konstitucijos, Švietimo įstatymo ir Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo komentavimą, nevertino atsakovo, priimančio sprendimus savivaldybės vardu, išdėstytų argumentų, sistemiškai nevertino Konstitucijoje įtvirtintos ir savivaldybėms suteiktos kompetencijos, Švietimo įstatymo nuostatų, kurios savivaldybių taryboms suteikia atitinkamas teises ir pareigas, ir, apsiribojęs tik Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1, 2 ir 3 punktų nuostatomis, priėmė nepagrįstą sprendimą.
25.2. Teismas neįsigilino į Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodiką, kurios 2 punkte yra apibrėžta, kad šioje Metodikoje vartojama sąvoka „Mokinio krepšelis“ – lėšos skiriamos vienam sutartiniam mokiniui vienų metų mokymo reikmėms. Sutarčių tarp savivaldybių sudarymas yra teisėtas veiksmas, kuris įtvirtinamas Tarybos priimtame norminiame akte, šiuo atveju Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punkte, kurio teisėtumą prašė ištirti pareiškėjas. Savivaldybės, sudarydamos sutartis dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, niekaip nepažeidžia vaiko interesų bei Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatyme įtvirtintų principų, o įstatymo nustatyta tvarka susitarusios dėl viešųjų paslaugų teikimo užtikrinimo garantuoja, kad kiekvienoje savivaldybėje gyvenančių vaikų interesai būti tinkamai užtikrinti ir būtų tinkamai pasirūpinta jų apsauga. Panaikinus Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktą bus apribotos konkrečioje savivaldybėje gyvenančių vaikų teisės, nes dėl vietų trūkumo jų tėvai, Panevėžio miesto savivaldybės gyventojai, bus priversti prašytis į kitų savivaldybių ikimokyklinio ugdymo įstaigas, o tai sukels tik didesnius nepatogumus, padidins nepasitikėjimą valdžios institucijomis.
25.3. Panaikinus Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktą bus neteisėtai apribotos Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir kitų įstatymų savivaldybei suteiktos teisės nustatyti tvarkas jos teritorijoje, sudarytos sąlygos viešųjų paslaugų teikimui jo visiškai nekontroliuojant, o tai turės neigiamos įtakos šių paslaugų teikimo kokybei užtikrinti, tinkamam savivaldybės biudžeto sudarymui ir kitų pavestų savivaldybei funkcijų tinkamam vykdymui. Apeliantas, remdamasis Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalyje, 120 straipsnio 2 dalyje, 121 straipsnio 1 dalyje, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje, 4 straipsnyje, 6 straipsnyje, 50 straipsnio 3 dalyje, 51 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu teisiniu reglamentavimu, pažymi, kad Panevėžio miesto savivaldybė turi jai įstatymais pavestas funkcijas ir nustatytus uždavinius, kuriuos ji įpareigojama atlikti pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei ir šios interesais (Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalis 1 punktas).
25.4. Panevėžio miesto savivaldybės meras teikė šį klausimą svarstyti 2014 m. kovo 6 d. Lietuvos didžiųjų miestų merų forumui, kuriame buvo nuspręsta kreiptis į Vyriausybę su prašymu, kad būtų inicijuotas Švietimo įstatymo 29 straipsnio 6 dalies pakeitimas, kuris įpareigotų atlyginti faktines finansines išlaidas tas savivaldybes, kurių ugdytiniai lanko kitos savivaldybės ikimokyklinio ugdymo, formalųjį švietimą papildančio ugdymo mokyklą ir neformaliojo vaikų švietimo mokyklą. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija 2014 m. balandžio 9 d. raštu Nr. SR-1681 pateikė Panevėžio miesto savivaldybės merui atsakymą, kad, ministerijos specialistų nuomone, nėra būtinybės inicijuoti Švietimo įstatymo papildymą forumo siūloma nuostata, nes savivaldybė, siekdama užtikrinti vaikų gerovę neformaliojo švietimo srityje, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punktu, 5 straipsnio 4 dalimi, administracinių ir viešųjų paslaugų funkcijas gali perduoti įgyvendinti kitai savivaldybei abipusiu tarybų sutarimu sutarčių pagrindu ir prisiimti atsakomybę už perduotų funkcijų įgyvendinimą. Savivaldybės, bendru sutarimu priimdamos sprendimus, nepažeistų vaikų teisių, teisėtų interesų.
26. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje su atsakovo apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.
27. Atsiliepime į apeliacinį skundą (b. l. 179–181) pareiškėjas išdėstė šiuos nesutikimo su atsakovo apeliaciniu skundu argumentus:
27.1.Pirmosios instancijos teismas teisingai aiškino Švietimo įstatymo, Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo bei Konstitucinio Teismo nutarimus ir priėjo prie teisingų išvadų, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos. Pareiškėjas nesutinka su apelianto nuomone, kad, panaikinus Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktą bus apribotos konkrečioje savivaldybėje gyvenančių vaikų teisės, nes dėl vietų trūkumo jų tėvai, Panevėžio miesto savivaldybės gyventojai, bus priversti prašytis į kitų savivaldybių ikimokyklinio ugdymo įstaigas, kas sudarys tik didesnius nepatogumus bei padidins nepasitikėjimą valdžios institucijomis. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 dalies normą, įtvirtinančią, kad į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Pareiškėjo manymu, šis reguliavimas užtikrina Panevėžio miesto vaikams pirmumo teisę būti priimtiems Panevėžio miesto ikimokyklinio ugdymo įstaigose.
27.2. Pareiškėjas taip pat nesutinka su apelianto teiginiu, esą panaikinus Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktą, bus neteisėtai apribotos Konstitucijos ir kitų įstatymų savivaldybei suteiktos teisės nustatyti tvarkas jos teritorijoje. Remdamasis Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktu, pareiškėjas pabrėžia, kad savivaldybė gali nustatyti atitinkamas tvarkas savo teritorijoje, tačiau jos neturi prieštarauti Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų normoms.
27.3 Pareiškėjo nuomone, apeliantas (atsakovas), kreipdamasis į Vyriausybę su prašymu inicijuoti Švietimo įstatymo 29 straipsnio 6 dalies pakeitimą, šiais savo veiksmais iš esmės pripažino, kad šiuo metu galiojantys teisės aktai neleidžia savivaldybei nustatyti sąlygos, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi daugiau kaip 20 valandų per savaitę tik jei sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, nes taip yra apribojamas vaikų, gyvenančių kitose savivaldybėse, priėmimas į Panevėžio miesto savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
28. Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. 1-424 patvirtinto Vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo 3.4 punkto teisėtumo ištyrimą šioje administracinėje byloje inicijavo Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje ir Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnio 2 dalyje nustatyta tvarka. Pirmosios instancijos teismas, teisingai taikydamas teisės normas, sprendime pagrįstai nurodė, kad prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą teismui pateikė tokius įgaliojimus turintis subjektas, o prašomas ištirti savivaldybės administravimo subjekto priimtas aktas, kurio atitinkamos dalies teisėtumą prašoma ištirti, yra norminis administracinis aktas.
29. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimu pripažino, kad Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 20 d. sprendimo Nr. 1-424 1 punktu patvirtinto Vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarkos aprašo 3.4 punktas ta apimtimi, kuria nustatyta, kad vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupėse priimami ir ugdomi viršijant iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės modelį tik tokiu atveju, jeigu sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo, prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (2011 m. kovo 17 d. Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo pakeitimo įstatymo Nr. XI-1281 redakcija) 29 straipsnio 1 daliai ir 1996 m. kovo 14 d. Lietuvos Respublikos vaiko teisių pagrindų apsaugos įstatymo Nr. I-1234 4 straipsnio 1, 2 ir 3 punktams, konstatuodamas, kad ši norminio administracinio akto dalis laikytina panaikinta.
30. Atsakovas (apeliantas), nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimu ir prašydamas jį panaikinti, apeliacinį skundą grindžia argumentais, kad vietos savivaldybėms pagal Konstituciją, Vietos savivaldos įstatymą bei Švietimo įstatymą yra suteikta kompetencija atitinkamai veikti savo administraciniame vienete ir priimti administracinius aktus neformaliojo švietimo pagal ikimokyklinio ir priešmokyklinio vaikų ugdymo programas organizavimo srityje. Apelianto nuomone, pirmosios instancijos teismas pareiškėjo prašymą išnagrinėjo formaliai taikydamas įstatymų normas, neįvertino atsakovo argumentų, priėmė nepagrįstą sprendimą. Pasak apelianto, Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams.
31. Nekvestionuotina, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, vykdydama savarankiškąsias (Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas)) savivaldybių funkcijas, gali priimti atitinkamus norminius administracinius teisės aktus neformaliojo švietimo srityje organizuojant ikimokyklinį ir (ar) priešmokyklinį vaikų ugdymą pagal atitinkamas programas. Pagal Vietos savivaldos įstatymo (Sprendimo Nr. 1-124 priėmimo metu galiojusio 2013 m. liepos 2 d. įstatymo Nr. XII-460 redakcija) 6 straipsnį, savivaldybių savarankiškosioms funkcijoms, be kita ko, priskirtas švietimo pagalbos teikimo mokiniui, mokytojui, šeimai, mokyklai, vaiko minimaliosios priežiūros priemonių vykdymo organizavimas ir koordinavimas (VSĮ 6 straipsnio 6 punktas) ir ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo organizavimas, vaikų ir jaunimo užimtumo organizavimas (VSĮ 6 straipsnio 8 punktas).
32. Atsakant į apelianto argumentus dėl vietos savivaldybių konstitucinės teisės veikti laisvai ir savarankiškai, atsižvelgtina į šiuo aspektu aktualią Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudenciją. Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldos teisė laiduojama įstatyto numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies nuostatos, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negalima atsieti nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos (Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimai) ir nė viena iš savivaldybėms numatytų funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
33. Vietos savivaldos įstatymo, kuris apibrėžia vietos savivaldos principus, savivaldybių institucijas ir jų kompetenciją, funkcijas (VSĮ 1 straipsnis), 5 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, kad savarankiškąsias funkcijas savivaldybės atlieka pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei ir šios interesais. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose. Pabrėžtina, kad šioje įstatymo normoje aiškiai įtvirtintas savivaldybių veiklos atliekant savarankiškąsias funkcijas saistymas įstatymų nustatytas reikalavimais ir tvarka. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, tarp jų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principas (VSĮ 4 straipsnio 2 punktas) ir savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas (VSĮ 4 straipsnio 6 punktas), reiškiantis, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje, atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo oficialioje konstitucinėje doktrinoje pateiktus Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies aiškinimus, ne kartą pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principas savivaldos institucijų veikloje negali būti suabsoliutintas, juo negali būti pateisinamas vietos savivaldos institucijų nesilaikymas įstatymų reikalavimų, įstatymų suteiktos kompetencijos nepaisymas, įstatymais priskirtų funkcijų neatlikimas ir pan. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. vasario 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-575-247/2011, 2013 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-146-1128/2013, 2013 m. lapkričio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-502-2418/2013 ir kt.), taip pat ir apelianto akcentuojamas įsipareigojimų bendruomenei ir šios interesais vykdymas (VSĮ 5 straipsnio 1 dalis 1 punktas). Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte apibrėžta, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas (VSĮ 3 straipsnio 3 dalies 1 punktas). Šiame kontekste pabrėžtina, kad vietos valdžios ir viešojo administravimo teisių ir pareigų suteikimas savivaldybės tarybai, be kita ko, reiškia ir tai, jog savivaldybės taryba, priimdama pagal kompetenciją norminius administracinius aktus, turi vadovautis administracinės teisės bendraisiais principais (teisėtumo, teisinės valstybės, asmenų lygybės, kt.) bei specialiaisiais principais (kompetencijos nustatymo ir diferencijavimo, nepiktnaudžiavimo valdžia, kt.). Minėtas teisinis reguliavimas suponuoja išvadą, kad savivaldybės taryba, įgijusi pagal įstatymą viešojo administravimo teises ir pareigas, jos kompetencijai priskirtais klausimais administracinius aktus gali priimti griežtai laikydamasi įstatymų normų, vadovaudamasi administracinės teisės principų visuma, nes, kaip jau buvo minėta, nė viena iš savivaldybėms numatytų funkcijų nereiškia, jog savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas). Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdama bylą, į tai atsižvelgė.
34. Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimo Nr. 1-424 įžanginėje dalyje išvardijant šio norminio administracinio akto priėmimo teisinius pagrindus, nurodyta, kad šis sprendimas įstatymų taikymo požiūriu buvo priimtas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 ir 9 punktais, 18 straipsnio 1 dalimi, Švietimo įstatymo 8 straipsnio 3 dalimi, 9 straipsnio 3 dalimi, 29 straipsniu. Tos pačios įstatymų normos pakartotos ir Priėmimo tvarkos aprašo 2 punkte. Vadovaudamasis minėtomis Vietos savivaldos įstatymo ir Švietimo normomis, atsakovas Priėmimo tvarkos aprašo II skyriaus „Vaikų priėmimo į grupes tvarka“ 3 punkte, kuris numato vaikų priėmimo į grupes taisykles, 3.4 papunktyje nustatė „3.4. vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami ir ugdomi pagal iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamos trukmės ugdymo modelį (dėl viršijančios nustatytą trukmę ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl lėšų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo)“. Sprendimu Nr. 1-424 patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo 1 punkte nurodyta, kad jis nustato vaikų priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklų grupes ugdytis pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas tvarką, grupių komplektavimo kriterijus, prašymų ir priėmimo į ikimokyklinio ugdymo mokyklas įforminimą, informavimo apie grupių komplektavimo tvarką, komplektavimo vykdymo priežiūrą ir atsakomybę.
35. Sprendimo Nr. 1-424 priėmimo metu galiojusios Vietos savivaldos įstatymo redakcijos 6 straipsnio (2013 m. liepos 2 d. įstatymo Nr. XII-460 redakcija) 9 punkte buvo numatyta savivaldybių savarankiškoji funkcija – medžioklės plotų vienetų sudarymas ir jų ribų keitimas, t. y. funkcija, kuri nesusijusi su Sprendimo Nr. 1-424 ir juo patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo turiniu. Atsižvelgus į tai, laikytina, jog Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 9 punktas šiame akte, kaip vienas iš jo priėmimo teisinių pagrindų, nurodytas apsirikus. Pagal šios redakcijos Vietos savivaldos įstatymą ginčui aktualiu aspektu savivaldybėms buvo priskirtos šios savarankiškosios funkcijos: švietimo pagalbos teikimo mokiniui, mokytojui, šeimai, mokyklai, vaiko minimaliosios priežiūros priemonių vykdymo organizavimas ir koordinavimas (VSĮ 6 straipsnio 6 punktas); ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo organizavimas, vaikų ir jaunimo užimtumo organizavimas (VSĮ 6 straipsnio 8 punktas). Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis reglamentavo, kad savivaldybės tarybos priimtus teisės aktus gali sustabdyti, pakeisti ar panaikinti pati savivaldybės taryba. Ši įstatymo norma Sprendime Nr. 1-424 nurodyta tuo aspektu, kad šiuo administraciniu aktu buvo pripažinti netekusiais galios atitinkami Panevėžio savivaldybės tarybos sprendimai ar jų dalys.
36. Sprendimo Nr. 1-424 priėmimo metu galiojusios redakcijos Švietimo įstatymo (2013 m. spalio 15 d. įstatymas Nr. XII-553) 8 straipsnio, kuris reglamentuoja priešmokyklinio ugdymo klausimus, 3 dalis skirta nustatyti amžių, nuo kurio vaikui pradedamas priešmokyklinis ugdymas. Šioje įstatymo normoje įtvirtinta, kad priešmokyklinis ugdymas pradedamas teikti vaikui, kai tais kalendoriniais metais jam sueina 6 metai. Priešmokyklinis ugdymas gali būti teikiamas anksčiau tėvų (globėjų) prašymu, vadovaujantis švietimo ir mokslo ministro patvirtintu Vaiko brandumo mokytis pagal priešmokyklinio ir pradinio ugdymo programas įvertinimo tvarkos aprašu, bet ne anksčiau, negu jam sueina 5 metai. Švietimo įstatymo 9 straipsnio, kuris reguliuoja pradinio ugdymo klausimus, 3 dalyje nustatyta išimtis, kada vaikas, kuriam tais kalendoriniais metais sueina 7 metai, t. y. amžius, nuo kurio vaikas pradedamas ugdyti pagal pradinio ugdymo programą, šis ugdymas gali būti pradėtas ugdyti pagal šią programą vėliau. Švietimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad atskiru atveju vaikas, kuriam tais kalendoriniais metais sueina 7 metai ir kuriam reikalinga nuolatinė kvalifikuotų specialistų pagalba bei sveikatą tausojantis dienos režimas, tėvų (globėjų) prašymu švietimo ir mokslo ministro nustatyta tvarka vienus metus gali būti ugdomas ikimokyklinio ugdymo įstaigoje ar namuose pagal jo specialiesiems ugdymo poreikiams pritaikytą ugdymo programą.
37. Švietimo įstatymo 29 straipsnis reglamentuoja priėmimo į mokyklą, perėjimo ir perkėlimo į kitą mokyklą klausimus. Pagal šio įstatymo 2 straipsnyje apibrėžtas sąvokas mokykla – juridinis asmuo, valstybės narės juridinio asmens ar kitos organizacijos padalinys, įsteigtas Lietuvos Respublikoje teisės aktų nustatyta tvarka, kurio pagrindinė veikla yra formalusis arba (ir) neformalusis švietimas (Švietimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalis). Pagal Švietimo įstatymo 6 straipsnyje nustatytą Lietuvos švietimo sistemą, ikimokyklinis ir priešmokyklinis vaikų švietimas patenka į neformalųjį švietimą (Švietimo įstatymo 6 straipsnio 2 punktas). Taigi Švietimo įstatyme vartojama mokyklos sąvoka apima ir tas įstaigas, kuriose vykdomos ikimokyklinio ir priešmokyklinio vaikų švietimo programos. Ikimokyklinio ugdymo paskirtis – padėti vaikui tenkinti prigimtinius, kultūros, taip pat ir etninius, socialinius, pažintinius poreikius (Šveitimo įstatymo 7 straipsnio 1 dalis); priešmokyklinio ugdymo paskirtis – padėti vaikui pasirengti sėkmingai mokytis pagal pradinio ugdymo programą (Šveitimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalis).
38. Bylai aktualus Švietimo įstatymo 29 straipsnis yra šio įstatymo III skirsnyje „Švietimo prieinamumas ir kokybė“ (24–40 straipsniai). Nagrinėjamos bylos kontekste yra svarbus tik tas Švietimo įstatymu numatytas teisinis reguliavimas, kuris nustato priėmimą į mokyklą, vykdančią formaliojo ir (ar) neformaliojo vaikų švietimo programas. Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad asmuo turi teisę rinktis valstybinę, savivaldybės ar nevalstybinę mokyklą ir ją keisti. Pagal šio straipsnio 3 dalį, į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvų vietų. Pagal Švietimo įstatymo 29 straipsnio 4 dalį, į valstybinę ir savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklą <...>, skirtą mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, ugdyti, į ikimokyklinio ugdymo mokyklos grupę <...>, skirtą mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, ugdyti, priimami asmenys, turintys didelių ir labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių. Be to, Švietimo įstatymo III skirsnio („Švietimo prieinamumas ir kokybė“) 27 straipsnyje numatyta galimybė pasirinkti programas, kuri savo ruožtu yra susijusi su švietimo programą vykdančios mokyklos pasirinkimu. Švietimo įstatymo 27 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta mokinio galimybė rinktis švietimo programą vykdančią mokyklą, kitą švietimo teikėją, mokymosi formą. Pagal aptariamo straipsnio 4 dalį, neformaliojo švietimo programas asmuo renkasi laisvai. Atsižvelgdama į minėtą Švietimo įstatymu nustatytą teisinį reguliavimą, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimo argumentais, kad Švietimo įstatyme yra įtvirtinta teisė pasirinkti mokyklą numatant pirmumo teisę būti priimtiems asmenims, kurie gyvena pasirinktai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje, kitų ribojimų šiuo specialiuoju įstatymu nenustatyta. Pirmosios instancijos teismas 2014 m. lapkričio 12 d. sprendime pagrįstai konstatavo, kad Panevėžio miesto savivaldybės taryba Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktu nustatė Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 daliai prieštaraujantį ribojimą vaikų, kurie nėra to administracinio teritorinio vieneto (Panevėžio miesto savivaldybės) gyventojai, ugdymui pagal ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo programas pasirinkti Panevėžio miesto savivaldybės neformaliojo švietimo įstaigą.
39. Pagal Švietimo įstatymo 52 straipsnį, savivaldybės institucijos yra vienas iš švietimo valdymo subjektų. Šio straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad švietimo valdymo paskirtis – laiduoti valstybinės švietimo politikos vykdymo kokybę vadybos priemonėmis: stebėsena, planavimu, įgaliojimų ir atsakomybės paskirstymu ir priežiūra. Švietimo įstatymo 58 straipsnyje apibrėžti savivaldybės institucijų įgaliojimai švietimo valdymo srityje. Aptariamo straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija įgyvendina valstybinę švietimo politiką savivaldybėje, nustato ilgalaikius švietimo plėtros planus ir priemones jiems pasiekti; formuoja ikimokyklinio, priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programas teikiančių mokyklų tinklą, sudaro sąlygas vaikų privalomajam švietimui vykdyti. Pabrėžtina, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija, vykdydama savivaldybei priskirtas savarankiškąsias funkcijas neformaliojo švietimo organizavimo srityje, priimdama šių funkcijos atlikimui reikalingus norminius administracinius aktus, privalo paisyti šių jai suteiktų įgaliojimų švietimo valdymo srityje. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas). Minėta, kad Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta asmens teisė rinktis valstybinę, savivaldybės ar nevalstybinę mokyklą ir ją keisti. Šiuo atveju savivaldybės atstovaujamoji institucija (atsakovas) poįstatyminiu norminiu administraciniu aktu (Sprendimu Nr. 1-424 ir juo patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktu) nustatė teisinį reguliavimą, kuris neteisėtai riboja asmens teisę pasirinkti mokyklą, ir konkuruoja su teisiniu reguliavimu, nustatytu aukštesnės galios teisės akte (Švietimo įstatyme). Todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai nusprendė, kad šis teisinis reguliavimas pareiškėjo ginčijama apimtimi prieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 1 daliai ir negali būti taikomas. Iš atsakovo pozicijos byloje matyti, kad Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktu nustatydamas ribojimą kitose savivaldybėse registruotus vaikų priimti ir ugdyti Panevėžio miesto savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklų ikimokyklinio ir (ar) priešmokyklinio ugdymo grupėse, šį ribojimą atsakovas faktiškai susiejo su Vyriausybės 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 patvirtinto Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos 1 priedo 13 ir 15 punkto nuostatomis, pagal kurias iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamas ne mažesnis kaip 20 valandų (kontaktinių) per savaitę ugdymas priešmokyklinio ir ikimokyklinio ugdymo grupėse, ir nustatė, kad dėl viršijančios šią nustatytą trukmę ugdymo dalies turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl lėšų už vaiko išlaikymą minimose mokyklose apmokėjimo. Tokios sąlygos nustatymas, atsižvelgiant į poįstatyminio teisės akto (Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos) nuostatas, negalimas, nes nustatyti tokią sąlygą neleidžia pirmiau aptartos Švietimo įstatymo nuostatos.
40. Iš Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimo Nr. 1-424 ir juo patvirtinto Priėmimo tvarkos aprašo 2 punkto matyti, kad atsakovas, priimdamas šį norminį administracinį aktą, nesirėmė Vaiko teisių apsaugos įstatymu, nors pagal šį įstatymą vietos savivaldos institucijos yra viena iš vaiko teisių apsaugą Lietuvos Respublikoje užtikrinančių institucijų (VTAĮ 58 straipsnio 1 dalies 2 punktas). Šio įstatymo V skyriaus „Vaikas ir mokykla“ 35 straipsnyje įtvirtintos vaiko teisės į mokslą garantijos. Aptariamo straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad vaiko teisę į mokslą garantuoja Konstitucija, Švietimo įstatymas, šis ir kiti įstatymai bei teisės aktai. To paties straipsnio 2 dalies 1–6 punkte nurodytos pagrindinės garantijos, kuriomis įgyvendinamos vaiko teisės į mokslą, tarp jų garantija, kad, atsižvelgdami į vaikio amžių ir jo išsilavinimo lygį, tėvai arba kiti teisėti vaiko atstovai turi teisę pasirinkti švietimo įstaigą, mokymosi formą bei metodus pagal vaiko protines ir fizines galias, įsitikinimus ir gabumus. Sprendžiant šį klausimą atsižvelgiama į vaiko nuomonę. Taigi teisė pasirinkti švietimo įstaigą numatyta ne tik Švietimo įstatyme, bet ir Vaiko teisių apsaugos įstatyme, kuriame, remiantis Lietuvos Respublikos Konstitucija, Jungtinių Tautų Organizacijos 1959 metų Vaiko teisių deklaracija, 1989 metų Vaiko teisių konvencija, kitomis tarptautinės teisės normomis bei principais, atsižvelgiant į specifinę vaiko padėtį šeimoje ir visuomenėje, nacionalinės teisės tradicijas, nustatomos pagrindinės vaiko teisės, laisvės bei pareigos, šių teisių ir laisvių apsaugos bei gynimo svarbiausiosios garantijos (VTAĮ 1 straipsnio 2 dalis).
41. Šioje administracinėje byloje aktualus Vaiko teisių apsaugos įstatymo 4 straipsnis, kuriame įtvirtintos bendrosios vaiko teisių apsaugos nuostatos, tarp jų: visur ir visada pirmiausia turi būti atsižvelgiama į teisėtus vaiko interesus (VTAĮ 4 straipsnio 1 punktas); vaikas turi teisę naudotis visomis Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, šiame ir kituose įstatymuose bei teisės aktuose nustatytomis vaiko teisėmis bei laisvėmis (VTAĮ 4 straipsnio 2 punktas); kiekvienas vaikas turi lygias su kitais vaikais teises ir negali būti diskriminuojamas dėl savo arba savo tėvų ar kitų teisėtų vaiko atstovų lyties, amžiaus, tautybės, rasės, kalbos, tikėjimo, pažiūrų, socialinės, turtinės, šeimyninės padėties, sveikatos būklės ar kokių nors kitų aplinkybių (VTAĮ 4 straipsnio 3 punktas).
42. Lietuvos vyriausiosios administracinis teismas 2013 m. lapkričio 20 d. nutartyje analogiškoje iš esmės administracinėje byloje Nr. A-858-1241/2013 yra atkreipęs dėmesį tai, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, Europos Žmogaus Teisių Teismas (toliau – ir EŽTT) taip pat yra pasisakę dėl nepilnamečių vaikų apsaugos. Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje yra pabrėžęs, kad nepilnamečių vaikų teisėms turi būti garantuojama pakankama ir efektyvi jų teisių ir teisėtų interesų apsauga, įstatymų leidėjas, kitos valstybinės institucijos, teisės aktais reglamentuodamos nepilnamečių būklę, reguliuodamos kitus santykius, turi paisyti nepilnamečių vaikų teisių ir teisėtų interesų (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d. nutarimą). Vaiko interesų apsaugos prioriteto nuostatos atsispindi ir EŽTT jurisprudencijoje (žr. sprendimus Elzholz v. Germany, Sahin v. Germany), susijusioje su teisės į šeimos gyvenimą apribojimų taikymu pagal Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 8 straipsnio 2 dalį. Nurodytose bylose EŽTT pabrėžė, jog tais atvejais, kai šie apribojimai liečia vaikus, pagrindinis apribojimų taikymo teisėtumo kriterijus yra vaiko interesų užtikrinimas. Be to, kai sprendžiamas vaiko ir tėvų interesų derinimo klausimas, vaiko interesams dėl jų prigimties ir svarbos gali būti teikiamas prioritetas.
43. Lietuvos teisės sistemoje yra įtvirtintas prioritetinis vaikų teisių ir interesų apsaugos gynimo principas, reiškiantis, kad tiek priimant teisės aktus, tiek juos taikant, tiek sprendžiant klausimus, kurių teisės aktai nereglamentuoja, būtina įvertinti sprendimo ar bet kokio kito veiksmo poveikį vaiko interesams ir užtikrinti, kad jie nebūtų pažeisti. Taigi pareiga atsižvelgti į vaiko interesus suponuoja ir įpareigojimą visoms institucijoms užtikrinti, kad priimant sprendimus bus pirmiausia atsižvelgiama į tai, kas geriausia vaikui, t. y. kad bus įvertinama, kokį poveikį jų veiksmai gali turėti vaikams ir teisės aktais jiems suteikiamoms teisėms (LVAT 2013 m. lapkričio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-1241/2013).
44. Pirmosios instancijos teismas, išsamiai išnagrinėjęs šiai administracinei bylai aktualias Švietimo įstatymo, Vaikų teisių apsaugos įstatymo, Vietos savivaldos įstatymo normas, priėjo prie pagrįstų išvadų, kad Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu Nr. 1-424 patvirtintas Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas, kuriuo apribotos vaikų, kurie nėra Panevėžio miesto savivaldybės gyventojai, galimybės pasirinkti ir lankyti Panevėžio miesto savivaldybės neformaliojo švietimo įstaigas, šia apimtimi prieštarauja Vaikų teisių apsaugos įstatymo 4 straipsnio 1, 2 ir 3 daliai. EŽTT jurisprudencijoje nurodyta, kad apeliacinės instancijos teismo sprendimui motyvuoti gali būti pakankama pažymėti, jog teismas sutinka su žemesnės instancijos teismo motyvais juos įrašant į sprendimą arba nurodant, jog su tokiais motyvais sutinkama (žr. 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 16034/90 Van de Hurk v. Netherlands, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 20772/92 Helle v. Finland, 1999 m. sausio 21 d. sprendimą byloje Nr. 30544/96 Garcia Ruiz v. Spain). Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo argumentais, kuriais teismas pagrindė išvadas, jog Sprendimu Nr. 1-424 patvirtintas Priėmimo tvarkos aprašo 3.4 punktas minėta apimtimi prieštarauja Vaikų teisių apsaugos įstatymo 4 straipsnio 1, 2 ir 3 daliai, todėl iš naujo šiais klausimais nepasisako.
45. Apelianto nurodytos Vietos savivaldos įstatymo X skirsnio „Turtas ir finansai“ 50 straipsnio 3 dalies ir 51 straipsnio 3 dalies nuostatos skirtos savivaldybių biudžeto formavimui ir biudžeto lėšų naudojimui. Nei šios įstatymo nuostatos, tuo labiau poįstatyminis teisės aktas, t. y. apelianto akcentuojamo Vyriausybės 2001 m. birželio 27 d. nutarimu Nr. 785 patvirtinto Mokinio krepšelio lėšų apskaičiavimo ir paskirstymo metodikos 1 priedo 13 ir 15 punktų nuostatos, pagal kurias iš mokinio krepšelio lėšų finansuojamas ne mažesnis kaip 20 valandų (kontaktinių) per savaitę ugdymas priešmokyklinio ir ikimokyklinio ugdymo grupėse, nesuteikė apeliantui teisės priimti norminį administracinį aktą, ribojantį Švietimo įstatyme 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą asmens teisę pasirinkti mokyklą, taip pat nepaisyti Vaikų teisių apsaugos įstatymo 4 straipsnio 1, 2, 3 punktuose įtvirtintų bendrųjų vaiko teisių apsaugos nuostatų. Apelianto nurodyta aplinkybė, kad Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerija 2014 m. balandžio 9 d. raštu Nr. SR-1681 pranešė atsakovui, jog neinicijavo Švietimo įstatymo pakeitimo ir šiame rašte išdėstė nuomonę dėl savivaldybių tarybų galimybių sudaryti susitarimus, byloje nėra reikšminga, nes savivaldybės tarybos norminiai administraciniai aktai turi būti priimti remiantis galiojančiais įstatymais užtikrinant priimamų sprendimų teisėtumo principą.
46. Šios administracinės bylos ypatumas tas, kad joje teismas nagrinėjo Vyriausybės atstovo abstraktų prašymą ištirti savivaldybės administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto dalies teisėtumą (ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 2 punktas, 110 straipsnio 2 dalis). Tokio prašymo nagrinėjimas turėjo būti pagrįstas būtent teisės aktų analize. Pirmosios instancijos teismas atliko išsamią prašymo nagrinėjimui aktualių teisės aktų analizę, kuria pagrindė sprendime išdėstytas išvadas. Apelianto argumentai, esą teismas bylą išnagrinėjo formaliai taikydamas įstatymų normas, nevertino kai kurių argumentų, atmestini kaip nepagrįsti.
47. Apibendrindama teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, todėl tenkinti atsakovo apeliacinį skundą nėra pagrindo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a :
Atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.
Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. lapkričio 12 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Laimė Baltrūnaitė
Arūnas Dirvonas
Dalia Višinskienė