Administracinė byla Nr. eAS-1032-858/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03821-2017-7

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2018 m. sausio 18 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Ričardo Piličiausko,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos gydytojų vadovų sąjungos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 21 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos gydytojų vadovų sąjungos skundą atsakovui Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Lietuvos gydytojų vadovų sąjunga 2017 m. lapkričio 13 d. kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos 2017 m. spalio 11 d. raštą Nr. (1.1.21-60)10-8200 „Dėl teisinių paslaugų pirkimo“ (toliau – ir Raštas) bei priteisti bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjas skunde taip pat prašė taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – laikinai sustabdyti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos 2017 m. spalio 11 d. rašto Nr. (1.1.21-60)10-8200 galiojimą.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. lapkričio 21 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo Lietuvos gydytojų vadovų sąjungos skundą.

Teismas pažymėjo, kad Rašte nustatyti reikalavimai yra privalomi visiems asmenims, nurodytiems adresatų sąraše. Rašte nėra išskirta, jog būtent konkrečioms biudžetinėms įstaigoms nustatyti kokie nors veiklos apribojimai. Iš Rašto turinio taip pat matyti, kad Rašto 1.1, 1.3, 1.4 ir 1.5 punktuose nurodyti įpareigojimai yra orientuoti į ateitį, jie skirti taikyti daug kartų. Atsižvelgęs į tai, teismas sprendė, kad Raštas po jo realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų , t. y. atsakovui pavaldžių biudžetinių įstaigų, toliau galios ir reglamentuos visus vėliau susiklostysiančius teisinius santykius, susijusius su atstovavimu.

Teismas, įvertinęs Rašto turinį, konstatavo, kad jis turi būti laikomas norminiu administraciniu aktu, todėl, remdamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 21 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir 33 straipsnio 2 dalies 2 punktu, pareiškėjo skundą atsisakė priimti.

III.

Pareiškėjas Lietuvos gydytojų vadovų sąjunga pateikė atskirąjį skundą, prašydamas panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 21 d. nutartį ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas nesutinka su teismo išvada, jog skundžiamas Raštas yra norminis administracinis teisės aktas. Pirmosios instancijos teismas, pareiškėjo nuomone, iš esmės nevertino, ar skundžiamas administracinis aktas yra norminis ar individualus teisės aktas. Teismo nuoroda į tai, kad Raštą priėmė Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, vykdydama viešojo administravimo funkcijas, nelaikytina reikšminga sprendžiant Rašto priskyrimo norminiam ar individualiam administraciniam aktui klausimą, nes pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, vykdydamas viešojo administravimo funkcijas, galėjo priimti tiek norminį, tiek individualų administracinį aktą. Pareiškėjas pažymi, kad iš Rašto turinio matyti, jog jis skirtas individuliais požymiais apibūdintai subjektų grupei - adresatų sąraše išvardintoms Sveikatos apsaugos ministerijai pavaldžioms asmens sveikatos priežiūros įstaigoms, jų vadovams. Adresatų sąraše yra nurodomos konkrečios viešosios ir biudžetinės įstaigos bei jų vadovų pavardės, o pridėtas adresatų sąrašas kartu su skundžiamo Rašto turiniu leidžia daryti išvadą, jog privalomi nurodymai duodami konkretiems esamiems viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovams, o ne ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Skundžiamame Rašte nėra jokios nuorodos į tai, kad privalomi nurodymai duodami ne tik esamų, bet ir tokių asmens sveikatos priežiūros įstaigų vadovams, kurios Sveikatos apsaugos ministerijai taps pavaldžios ateityje - skundžiame Rašte kalba eina apie esamą, einamąjį konkrečių įstaigų darbo organizavimą.

Teismo teiginys, kad aplinkybė, jog galima tam tikru metu nustatyti konkretų subjektų, kuriems skirtas teisės aktas, skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus, ir nuoroda, pareiškėjo teigimu, į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-575-3/2011, neatitinka esamos ginčo situacijos. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad teismo cituojamame 2011 m. kovo 21 d. sprendime administracinėje byloje Nr. I-575-3/2011 buvo vertinama situacija, kuomet subjektai, kuriems skirta administraciniame akte nurodyta taisyklė, yra apibūdinti rūšiniais požymiais, tačiau tam tikru metu galima nustatyti jų skaičių. Tuo tarpu Rašte yra ne tik aiškus subjektų skaičius (jis aiškus be jokio atskiro nustatymo ir ne tam tikru metu, o aiškus visą laiką), bet ir kiekvienas subjektas gali būti įvardintas nurodant jo pavadinimą bei vadovo pavardę.

Pareiškėjas nesutinka su teismo vertinimu dėl Rašte įtvirtintų taisyklių pobūdžio. Jo nuomone, Rašte kalbama apie konkrečius nurodymus, konkretiems subjektams dėl jų darbo organizavimo – jame nėra bendro pobūdžio nurodymų. Todėl bendro pobūdžio teisės normų, adresuotų rūšiniais požymiais apibrėžtai asmenų grupei, nebuvimas patvirtina Rašto individualų pobūdį.

Pareiškėjas akcentuoja, jog darydamas išvadą dėl Rašto norminio pobūdžio teismas nevertino ir nepasisakė dėl šio akto formos. Iš Rašto formos aiškiai matyti, kad pati Sveikatos apsaugos ministerija neturėjo tikslo priimti norminį administracinį aktą: skundžiamas administracinis sprendimas išdėstytas rašto forma, jis pasirašytas ne ministro, o viceministrės. Spręsdamas, ar Raštas gali būti laikomas norminiu administraciniu aktu, teismas turėjo vertinti bei pasisakyti dėl jo atitikimo Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatyme norminiams teisės aktams nustatytiems reikalavimams.

Be to, pareiškėjos teigimu, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai laikė, kad pareiškėjas į teismą kreipėsi gindamas viešąjį interesą. Pareiškėjas nurodo, kad jis į teismą kreipėsi siekdamas apginti asociacijos narių teises ir teisėtus interesus.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Nagrinėjamu atveju teisėtumo ir pagrįstumo aspektais vertinama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, konstatavus, kad ginčijamas atsakovo raštas turi būti laikomas norminiu administraciniu aktu, dėl ko skundas nepriskirtinas Vilniaus apygardos administraciniam teismui, bei nustačius, kad pareiškėjui nėra teisės aktuose nustatyti įgaliojimai teikti skundą teismui ginant viešąjį interesą, dėl ko pareiškėjas neturi teisės teikti skundą dėl atsakovo rašto.

Iš administracinių teismų praktikos matyti, kad teisės akto priskyrimo administraciniam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką, ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A63-1287/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas įstatymų leidėjo nustatytus administracinių sprendimų požymius, ne kartą yra pažymėjęs, jog daugelis Administracinių bylų teisenos įstatymo bei Viešojo administravimo įstatymo nuostatose nurodytų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu ar individualiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A8-78/2006; 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-01/2007). Reikia pabrėžti, kad sprendžiant, kokio pobūdžio yra skundžiamas administracinis aktas, turi būti vertinama teisės aktą apibūdinančių požymių visuma (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146‑259/2011). Tuo atveju, kai teismui ginčijamo akto pobūdis (norminis ar individualus, ar kitas) nėra akivaizdus, konkreti išvada dėl akto rūšies gali būti daroma tik įvertinus visas bylos aplinkybes bei ištyrus teismui pateiktus įrodymus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-2649/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 22, 107?116 p.).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas (pavyzdžiui, 2012 m. gegužės 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012); 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą (pavyzdžiui, 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-736/2002), įgyvendinant būtent viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-1/2007); 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (pavyzdžiui, 2003 m. kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003); 4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (pavyzdžiui, 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011); 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; tai, kad galima tam tikru metu nustatyti jų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus (2011 m. kovo 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I575-3/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21); 6) aktas yra visuotinai privalomas (2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 19, 2010); 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492‑725/2011).

Bet kuriuo atveju administracinės bylos iškėlimo stadijoje reikšmingas ginčijamo administracinio akto priskyrimas norminiam, kadangi ABTĮ II skyriaus pirmajame skirsnyje numatyta speciali procedūra norminių administracinių teisės aktų teisėtumo tyrimui.

Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas – teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.

Vertinant Sveikatos apsaugos ministerijos rašto, dėl kurio teismui teikiamas skundas, turinį, matyti, kad jame formuluojamas nurodymas, skirtas viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovams pagal pateiktą sąrašą, kuris yra baigtinis (b.l. 28-30). Taigi elgesio taisyklės atsakovo rašte skirtos individualiai apibrėžtai (nurodytai) asmenų grupei, dėl ko ginčijamas aktas negali būti laikomas norminiu administraciniu aktu ir jo patikra negali būti atliekama ABTĮ II skyriuje nustatyta tvarka.

Dėl pareiškėjo teisės teikti teismui skundą pažymėtina, kad skunde (b.l. 1-6) pareiškėjas neteigia, kad reiškiamu reikalavimu siekia apginti viešąjį interesą, skundą teika savo vardu, o pareiškėjo materialinio teisinio suinteresuotumo reiškiamu reikalavimu aspektai vertinami negrinėjant ginčą iš esmės ir negali būti savarankišku pagrindu atsisakyti priimti skundą. Be to, esant netinkamos šalies problemai teismui suteiktas netinkamos šaslies pakeitimo tinkama instrumentas (ABTĮ 53 straipsnis).

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo esant ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 2 punkte numatytą pagrindą atsisakyti priimti skundą. Todėl teismo nutartis naikinama, o skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. 

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Lietuvos gydytojų vadovų sąjungos atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 21 d. nutartį panaikinti. Pareiškėjo Lietuvos gydytojų vadovų sąjungos skundo priėmimo klausimą perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                         Artūras Drigotas

                                                                      Gintaras Kryževičius

                                                                      Ričardas Piličiauskas