Administracinė byla Nr. eAS-528-492/2022

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00501-2022-5

Procesinio sprendimo kategorija 53.1 

 (S)

 LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2022 m. rugsėjo 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Druskininkų savivaldybės administracijos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 17 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Druskininkų savivaldybės administracijos skundą atsakovui Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Aplinkos ministerijos (tretieji suinteresuoti asmenys – J. Š., K. R. ir A. B.) dėl rašto panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus. 

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Druskininkų savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija, pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą, prašydama panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija, atsakovas) 2021 m. gruodžio 28 d. raštą ,,Dėl planavimo organizatoriaus atsakymo į pasiūlymus ir 2021 m. spalio 18 d. privalomojo nurodymo Nr. PN-1697 įvykdymo“ (toliau – ir Raštas) bei įpareigoti Inspekciją pripažinti, kad privalomasis nurodymas Nr. PN-1697 yra įvykdytas ir įpareigoti pažymėti tai atsakovo turimame egzemplioriuje.

Administracija skunde nurodė, kad įvertino suinteresuotų asmenų pasiūlymus tinkamai, juos išanalizavo ir pateikė faktiškai ir teisiškai pakankamai motyvuotus paaiškinimus, kodėl pasiūlymai buvo atmesti. Inspekcija, išnagrinėjusi suinteresuotų asmenų skundus, nepagrįstai nusprendė, kad Administracija, pakartotinai išnagrinėjusi suinteresuotų asmenų pasiūlymus ir prašymus, neįvykdė privalomojo nurodymo Nr. PN-1697 (toliau – ir Privalomasis nurodymas), todėl Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštu pateiktas atsakymas naikintinas ir pripažintina, jog Administracija įvykdė Privalomąjį nurodymą.

Atsakovas Inspekcija atsiliepime į pareiškėjo skundą su juo nesutiko ir prašė nutraukti bylą kaip nenagrinėtiną administracinių teismų. Teismui netenkinus Inspekcijos prašymo ir nenutraukus bylos kaip nenagrinėtinos administracinių teismų, sujungti bylą su Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmuose nagrinėjama administracine byla Nr. eI3-3166-428/2022 pagal Inspekcijos 2022 m. sausio 18 d. prašymą.

Atsakovas nurodė, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 37 straipsnio 2 dalis nustato, jog pasiūlymus dėl teritorijų planavimo dokumentų pateikusiems asmenims planavimo organizatorius motyvuotai atsako raštu arba Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje (toliau – ir TPDRIS), jeigu pasiūlymai buvo pateikti šioje sistemoje. Planavimo organizatoriaus atsakymas per 10 darbo dienų nuo atsakymo gavimo dienos gali būti apskųstas atitinkamai teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai. Pagal Visuomenės informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079 (toliau – ir Nuostatai), 6.4.2 papunktį, visus gautus pasiūlymus planavimo organizatorius išnagrinėja, apsvarsto, įvertina ir priima arba atmeta, ir ne vėliau kaip per 10 darbo dienų nuo pasiūlymo gavimo atsako raštu arba TPDRIS, jeigu pasiūlymai teikti šioje sistemoje, nurodydamas, ar į pasiūlymus atsižvelgta ar neatsižvelgta, ir pateikdamas motyvus, kodėl neatsižvelgta.

Nagrinėjamu atveju Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštu planavimo organizatorius ir suinteresuoti asmenys buvo informuoti apie jų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo bei privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštu buvo nurodyta, kad 2021 m. spalio 18 d. privalomasis nurodymas Nr. PN-1697 yra neįvykdytas, todėl Inspekcija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Priežiūros įstatymas) 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta tvarka, nustačiusi, kad šio straipsnio 4 dalies 1 punkte nurodytas privalomasis nurodymas yra neįvykdytas per 2 mėnesius nuo privalomojo nurodymo įvykdymo termino pabaigos kreipsis į teismą dėl įpareigojimo vykdyti privalomąjį nurodymą. Taigi Inspekcija jau atliko 2021 m. gruodžio 28 d. rašte nurodytus veiksmus, t. y. 2022 m. sausio 18 d. prašymu jau kreipėsi į Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus dėl Administracijos direktoriaus įpareigojimo vykdyti Privalomąjį nurodymą (jo dalį).

Atsakovo vertinimu, 2021 m. gruodžio 28 d. raštas (kuris siųstas suinteresuotiems asmenims kaip atsakymas į jų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundą bei Administracijai kaip informacija apie Privalomojo nurodymo (ne)įvykdymo patikrinimo rezultatus) bylos nagrinėjimo aspektu yra informacinio pobūdžio, jame nėra jokių privalomojo pobūdžio patvarkymų, sukuriančių pareiškėjui tam tikrų teisių ar pareigų. Privalomasis nurodymas, kurio pareiškėjas įstatymų nustatyta tvarka ir terminais neskundė, sukėlė jam teisines pasekmes, o ne 2021 m. gruodžio 28 d. raštas. Ginčijamu 2021 m. gruodžio 28 d. raštu buvo siekiama informuoti suinteresuotus asmenis ir Administraciją apie suinteresuotų asmenų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo bei Privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštas, kaip teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos atsakymas į suinteresuotų asmenų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundą, galėjo būti skundžiamas teismui nebent pačių suinteresuotų asmenų, jeigu jų būtų netenkinęs 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo rezultatas. Šiuo atveju pareiškėjas ginčija 2021 m. gruodžio 28 d. raštą, kuriuo jis tebuvo informuotas apie Privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Pagal savo turinį ir paskirtį 2021 m. gruodžio 28 d. raštas, nors ir adresuotas pareiškėjui, nėra individualus administracinis aktas, darantis įtaką pareiškėjo teisėms ir įstatymų saugomiems interesams, juo nėra keičiama pareiškėjo teisių ir (ar) pareigų apimtis, todėl negali būti administracinės bylos nagrinėjimo objektu.

Inspekcijos vertinimu, antrasis skundo reikalavimas, kuriuo pareiškėjas teismo prašo įpareigoti Inspekciją pripažinti faktą, kad Privalomasis nurodymas įvykdytas, negali būti administracinės bylos nagrinėjimo objektu. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmuose nagrinėjama administracinė byla Nr. eI3-3166-428/2022 pagal Inspekcijos 2022 m. sausio 18 d. prašymą atsakovui Administracijos direktoriui, tretiesiems suinteresuotiems asmenims A. B., J. Š., K. R. dėl įpareigojimo įvykdyti Privalomąjį nurodymą. Minėta byla ir ši byla yra glaudžiai susijusios, jose turėtų būti nustatinėjamos iš esmės tapačios faktinės aplinkybės, vertinami iš esmės tie patys šalių argumentai ir įrodymai, dalyvauja tie patys proceso dalyviai, todėl bylų sujungimas nagrinėjamu atveju atitiktų proceso operatyvumo ir ekonomiškumo principus, leistų koncentruotai ir ekonomiškai išnagrinėti tarp šalių kilusį administracinį ginčą. Be to, administracinės bylos susijusios prejudiciniais ryšiais. Taigi sujungus administracines bylas, bus išvengta vienos iš jų sustabdymo ir nereikės laukti vieno proceso pabaigos, kad būtų tęsiamas kitas procesas.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. gegužės 17 d. nutartimi administracinę bylą nutraukė.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2020 m. birželio 12 d. įsakymu Nr. V35-525 „Dėl Teritorijos prie Druskonio ežero ir Vijūnėlės tvenkinio Druskininkuose, detaliojo plano“, įgyvendinant teisės aktais savivaldybei priskirtas savarankiškąsias funkcijas, nuspręsta organizuoti teritorijos prie Druskonio ežero ir Vijūnėlės tvenkinio Druskininkuose detaliojo plano rengimą, kurio tikslas – suformuoti bei pertvarkyti žemės sklypus socialinei infrastruktūrai, kultūros paveldui, bendro naudojimo teritorijoms, inžinerinei infrastruktūrai, atskiriesiems želdynams, nustatyti teritorijų naudojimo reglamentus (toliau – ir Detalusis planas) bei įsakymu patvirtinta teritorijos prie Druskonio ežero ir Vijūnėlės tvenkinio Druskininkuose detaliojo plano planavimo darbų programa (toliau – ir Programa).

Administracija, gavusi A. B., J. Š. ir K. R. (toliau – ir suinteresuoti asmenys) 2021 m. rugpjūčio 23 d. pasiūlymą dėl teritorijos prie Druskonio ežero ir Vijūnėlės tvenkinio Druskininkuose, detaliojo plano (TPD Nr. K-VT-15-20-311), 2021 m. rugsėjo 6 d. raštu Nr. S12-2878 „Dėl pasiūlymo įvertinimo“ suinteresuotų asmenų pasiūlymus atmetė ir išdėstė motyvus, kuriais remiantis pasiūlymas atmestas.

Inspekcija 2021 m. rugsėjo 20 d. gavo A. B., J. Š. ir K. R. 2021 m. rugsėjo 18 d. skundą „Dėl teritorijos prie Druskonio ežero ir Vijūnėlės tvenkinio Druskininkuose detaliojo plano sprendinių teisėtumo“.

Teismas nurodė, kad Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamento Pirmojo teritorijų planavimo priežiūros skyrius išnagrinėjo suinteresuotų asmenų skundą ir nustatė, kad planavimo organizatoriaus atsakymas į pasiūlymą neatitinka Teritorijų planavimo įstatymo 37 straipsnio 2 dalies, Nuostatų 6.4.2 papunkčio ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų.

Inspekcija 2021 m. spalio 18 d. pateikė Administracijai Privalomąjį nurodymą ir nurodė: (i) iš naujo išnagrinėti suinteresuotų asmenų 2021 m. rugpjūčio 23 d. pasiūlymą ir pateikti išsamų motyvuotą atsakymą; (ii) nevykdyti detaliojo planavimo proceso iki bus pašalinti pirmiau nustatyti planavimo organizatoriaus padaryti teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai (iki nebus iš naujo išnagrinėtas suinteresuotų asmenų pasiūlymas ir į jį motyvuotai ir išsamiai atsakyta); (iii) apie priimtą sprendimą informuoti Inspekcijos Teritorijų planavimo valstybinės priežiūros departamentą (toliau – ir Departamentas) bei pateikti atsakymo suinteresuotiems asmenims kopiją; (iv) planavimo procesą tęsti tik gavus Departamento pranešimą apie priimtą sprendimą, kad privalomasis nurodymas laikomas įvykdytu, po to, kai Departamentas, vadovaudamasis Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi, patikrins, ar šis Privalomasis nurodymas yra įvykdytas, informuodamas raštu apie priimtus sprendimus.

Administracija 2021 m. lapkričio 18 d. raštu Nr. S12-3693 „Dėl informacijos pateikimo“ pateikė Inspekcijai Administracijos 2021 m. lapkričio 18 d. rašto Nr. S12-3689 „Dėl pasiūlymo įvertinimo“ (elektroninio dokumento) nuorašą, kuriuo planavimo organizatorius pakartotinai atsakė suinteresuotiems asmenims į pasiūlymą (toliau – ir 2021 m. lapkričio 18 d. atsakymas).

Suinteresuoti asmenys, nesutikdami su 2021 m. lapkričio 18 d. atsakymu, 2021 m. gruodžio 2 d. pateikė Inspekcijai skundą „Dėl Druskininkų savivaldybės administracijos 2021 m. lapkričio 18 d. rašto Nr. S12-3689 „Dėl pasiūlymų įvertinimo“. Inspekcija Rašte įvertino Administracijos 2021 m. lapkričio 18 d. atsakymą ir nustatė, kad Administracija atliko pareigą iš naujo išnagrinėti suinteresuotų asmenų pasiūlymą iš esmės formaliai, todėl konstatavo, jog Privalomasis nurodymas yra neįvykdytas.

 Teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštu Administracija ir suinteresuoti asmenys buvo informuoti apie suinteresuotų asmenų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo bei Privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Inspekcijos 2021m. gruodžio 28 d. raštu buvo nurodyta, kad „2021-10-18 privalomasis nurodymas Nr. PN-1697 yra neįvykdytas, todėl Inspekcija vadovaudamasi PĮ 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta tvarka, nustačiusi, kad šio straipsnio 4 dalies 1 punkte nurodytas privalomasis nurodymas yra neįvykdytas per 2 mėnesius nuo privalomojo nurodymo įvykdymo termino pabaigos kreipsis į teismą dėl įpareigojimo vykdyti privalomąjį nurodymą“. Inspekcija 2022 m. sausio 18 d. su prašymu jau kreipėsi į Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus dėl Administracijos direktoriaus įpareigojimo vykdyti Privalomąjį nurodymą (jo dalį).

Teismas, įvertinęs Inspekcijos Rašto turinį, sprendė, kad rašte pasisakoma dėl suinteresuotų asmenų siūlymų (Nr. 1, Nr. 2.1, Nr. 2.2, Nr. 2.3 ir Nr. 2.4) įvertinimo, Administracijos atliktų veiksmų ir pateiktų motyvų. Rašte taip pat nurodoma, kad TPDRIS duomenimis detaliojo plano rengimo procesas sustabdytas, taip, kaip buvo Privalomajame nurodyme. Kokių nors pareiškėjo teisių ir (ar) pareigų ginčijamas Inspekcijos raštas nesukuria, nekeičia.

Teismas konstatavo, kad Inspekcijos Raštas negali būti savarankišku ginčo administraciniame teisme objektu. Išaiškino, kad ši teismo nutartis neužkerta kelio pareiškėjui ginti jo galbūt pažeistas teises kitais įstatymų nustatytais būdais. Pažymėjo, kad Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmuose nagrinėjant administracinę bylą Nr. eI3-3166-428/2022, neišvengiamai bus vertinami ir Rašte pateikti argumentai, jų pagrįstumas ir teisėtumas.

Teismas dėl pareiškėjo skundo reikalavimo įpareigoti Inspekciją pripažinti, kad Privalomasis nurodymas yra įvykdytas ir įpareigoti pažymėti tai atsakovo turimame egzemplioriuje nurodė, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, kad tuo atveju, kai institucijoms yra suteikta gana plati veikimo laisvė (diskrecija), įgyvendinant tam tikras teisės normas arba vykdant politiką tam tikroje srityje, teismai nagrinėja tik, ar viešojo administravimo subjektas, įgyvendindamas savo diskreciją, nepadarė aiškios (aplinkybių vertinimo ir teisės taikymo) klaidos, nepiktnaudžiavo įgaliojimais (valdžia), akivaizdžiai neperžengė diskrecijos ribų, ar laikėsi procedūrinių taisyklių, ar tikslios faktinės aplinkybės, kuriomis grindžiamas ginčytinas pasirinkimas, ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus (žr., pvz., 2006 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A415-2203/2006, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 10, 2006; 2012 m. rugsėjo 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-2286/2012; 2012 m. lapkričio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-2952/2012; 2014 m. vasario 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-435/2014). Todėl antrasis pareiškėjo keliamas reikalavimas negali būti savarankišku ginčo administraciniame teisme objektu.

Teismas taip pat netenkino pareiškėjo prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidas.

III.

Pareiškėjas padavė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 17 d. nutartį ir klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.  

Pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismo išvados, jog ginčijamas Inspekcijos Raštas nesukuria, nekeičia kokių nors pareiškėjo teisių ir (ar) pareigų, yra nepagrįstos, kadangi: (i) skundžiamas sprendimas yra priimtas administracinėje procedūroje (Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 2 dalis); (ii) Skundžiamas Raštas yra administracinis sprendimas (Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalis) – teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei; (iii) Skundžiamu Raštu Administracijai (Planavimo organizatoriui) buvo sukurta poveikio priemonė (Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 11 dalis) – viešojo administravimo subjekto priimtu administraciniu sprendimu asmeniui sukuriama konkreti pareiga, panaikinama arba ribojama suteikta subjektinė teisė.

Pareiškėjas teigia, kad, kaip matyti iš paties Privalomojo nurodymo, priimto pagal Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 4 dalies 1 punkto nuostatas, pagal kurias teritorijų planavimo valstybinės priežiūros institucija pateikia planavimo organizatoriui privalomąjį nurodymą nevykdyti teritorijų planavimo proceso iki bus pašalinti nustatyti planavimo organizatoriaus padaryti teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai, tiek Inspekcijos Privalomasis nurodymas (kurį Administracija įvykdė pateikdama pareiškėjams 2021 m. lapkričio 18 d. atsakymą), tiek Skundžiamas Raštas sukėlė Administracijai konkrečias savarankiškas teisines pasekmes, uždraudžiančias toliau vykdyti detalųjį planavimą ir jį tęsti tik gavus Departamento pranešimą apie priimtą sprendimą, kad Privalomasis nurodymas yra įvykdytas.

Akivaizdu, kad kol Inspekcija nepriims sprendimo, jog Privalomasis nurodymas yra įvykdytas, tol Administracija negalės toliau tęsti detalųjį planavimą ir jį vykdyti. Administracija įvykdė Inspekcijos Privalomąjį nurodymą, t. y. nevykdė detalaus planavimo, planavimo proceso netęsė, ir iš naujo išnagrinėjo suinteresuotų asmenų 2021 m. rugpjūčio 23 d. pasiūlymą bei pateikė išsamų motyvuotą atsakymą.

Pirmosios instancijos teismas vertino, kad Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštu (Skundžiamu sprendimu) buvo įvykdyta Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje nurodyta informavimo pareiga, kuri pareiškėjui teisių ir (ar) pareigų nesukuria, jų nekeičia. Tačiau Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje yra nustatyta, kad jeigu atlikusi patikrinimą teritorijų planavimo valstybinės priežiūros institucija teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimų nenustato, apie tai ji per 5 darbo dienas nuo patikrinimo pabaigos informuoja skundą pateikusį asmenį ir patikrintus subjektus. Nagrinėjamu atveju Inspekcija nurodė, kad Privalomasis nurodymas (ir pakartotiniu atsakymu Administracijai) yra neįvykdytas.

Pareiškėjas akcentuoja, kad Inspekcijos sprendimas, jog Privalomasis nurodymas yra neįvykdytas, uždraudė Administracijai vykdyti detalų planavimą. Taigi Privalomojo nurodymo dalis, nustatanti nevykdyti detaliojo proceso, ir toliau galioja bei sukelia Administracijai teisines pasekmes, ribojančias jos veiksmus. Tuo atveju, jeigu Inspekcija Raštu būtų įvertinusi, kad Administracija atliko pareigą iš naujo išnagrinėti suinteresuotų asmenų pasiūlymą ir konstatavusi, jog Privalomasis nurodymas yra įvykdytas, tai nurodymas nevykdyti detaliojo planavimo proceso būtų netekęs galios. Inspekcijai Raštu konstatavus, kad Privalomasis nurodymas yra neįvykdytas, Administracija negali tęsti planavimo proceso. Taigi, būtent Inspekcijos sprendimas, išdėstytas Rašte, apsprendė tolimesnių Administracijos veiksmų detalaus planavimo procese ribojimą, atitinkamai teisinių pasekmių kilimą.

Pareiškėjas, būdamas įsitikinęs, kad jis tinkamai įvykdė Privalomąjį nurodymą, iš naujo išnagrinėjęs suinteresuotų asmenų 2021 m. rugpjūčio 23 d. pasiūlymą bei pateikęs išsamų motyvuotą atsakymą, skundu teismui ginčijo Inspekcijos Rašte priimtą sprendimą. Ginčas kilo dėl to, ar Administracija pakartotiniame atsakyme išdėstė suinteresuotų asmenų pasiūlymų atmetimo motyvus, ar realiai įvykdė pareigą išnagrinėti jam pateiktus pasiūlymus, ar juos apsvarstė bei įvertino, t. y., ar Administracija tinkamai įvykdė Teritorijų planavimo įstatymo 37 straipsnio 2 dalį. Būtent nuo šio ginčo išsprendimo priklauso Inspekcijos sprendimas, ar yra įvykdytas Privalomasis nurodymas, atitinkamai – ar Administracijai ir toliau taikomas nustatytas ribojimas nevykdyti detalaus planavimo, kai planavimo procesą galima tęsti tik gavus Departamento pranešimą apie priimtą sprendimą, kad Privalomasis nurodymas laikomas įvykdytu.

Nagrinėjamu atveju Administracija Privalomąjį nurodymą įvykdė, tačiau teritorijų planavimo valstybinės priežiūros institucija nusprendė, kad planavimo organizatorius atliko pareigą iš naujo išnagrinėti suinteresuotų asmenų pasiūlymą iš esmės formaliai, todėl konstatavo, jog Privalomasis nurodymas yra neįvykdytas. Analogišką sprendimą Inspekcija turi galimybę priimti ir jos prašymo teismui dėl įpareigojimo vykdyti Privalomąjį nurodymą patenkinimo atveju. Atitinkamai Administracijai taikomi ribojimai dėl teisės vykdyti detalaus planavimo procesą gali tęstis neribotą laiką, nesuteikiant teisės skųsti Inspekcijos veiksmus ir nepagrįstai vertinant, kad Inspekcijos sprendimai dėl Privalomojo nurodymo (ne)įvykdymo nesukuria pareiškėjui teisių ir pareigų.

Pareiškėjo vertinimu, antrasis skundo reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus taip pat turėtų būti išnagrinėtas ir dėl jo priimtas sprendimas. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nutraukė administracinę bylą.

Atsakovas Inspekcija atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą su juo nesutiko ir prašė pirmosios instancijos teismo nutartį palikti galioti.

Atsakovas nurodo, kad nesutinka su pareiškėjo atskirajame skunde nurodytais argumentais. Teigia, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis.

Nagrinėjamu atveju Inspekcijos Raštu planavimo organizatorius ir pareiškėjas buvo informuoti apie suinteresuotų asmenų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo bei Privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Inspekcija jau atliko Rašte nurodytus veiksmus, t. y. 2022 m. sausio 18 d. su prašymu jau kreipėsi į Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmus dėl Administracijos direktoriaus įpareigojimo vykdyti Privalomąjį nurodymą (jo dalį).

Atsakovas teigia, kad Inspekcijos Raštas bylos nagrinėjimo aspektu yra informacinio pobūdžio, jame nėra jokių privalomojo pobūdžio patvarkymų, sukuriančių pareiškėjui tam tikrų teisių ar pareigų. Privalomasis nurodymas, kurio pareiškėjas įstatymų nustatyta tvarka ir terminais neskundė, sukėlė jam teisines pasekmes, o ne Raštas, kuriuo buvo siekiama informuoti suinteresuotus asmenis ir planavimo organizatorių – Administracijos direktorių – apie suinteresuotų asmenų 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo bei Privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Inspekcijos Raštą, kaip teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos atsakymą į suinteresuotų asmenų skundą, galėjo skųsti teismui nebent suinteresuoti asmenys, jeigu jų būtų netenkinęs 2021 m. rugsėjo 18 d. skundo išnagrinėjimo rezultatas. Šiuo gi atveju pareiškėjas ginčijo Raštą, kuriuo jis tebuvo informuotas apie Privalomojo nurodymo (ne) įvykdymo patikrinimo rezultatus. Pagal savo turinį ir paskirtį Raštas, adresuotas pareiškėjui, nėra individualus administracinis aktas, darantis įtaką pareiškėjo teisėms ir įstatymų saugomiems interesams, juo nėra keičiama pareiškėjo teisių ir (ar) pareigų apimtis (ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 1 punktas, 23 straipsnio 1 dalis), todėl negali būti administracinės bylos nagrinėjimo objektu.

Atsakovas dėl atskirojo skundo argumentų, susijusių su pareiškėjo reikalavimu įpareigoti Inspekciją atlikti veiksmus, nurodo, kad teismas nėra viešojo administravimo institucija ir neatlieka viešojo administravimo funkcijų, todėl negali įpareigoti viešojo administravimo subjekto priimti konkretaus turinio administracinį sprendimą, o įpareigoja tik iš naujo atlikti veiksmus, kurie pripažinti atliktais nesilaikant teisės aktų reikalavimų. Taigi šis pareiškėjo reikalavimas negali būti administracinės bylos nagrinėjimo objektu.

Teismas, įvertinęs kilusio ginčo pobūdį ir faktines aplinkybes, teisėtai, pagrįstai ir tinkamai pasirinko bylos baigties teisinį rezultatą, bylą nutraukdamas Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punkto pagrindu, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Nagrinėjamu atveju atskiruoju skundu skundžiama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 17 d. nutartis, kuria administracinė byla nutraukta kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai.

Teisėjų kolegija pažymi, kad teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 str. 1 d., ABTĮ 5 str. 1 d.), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 str. 1 d., 13 str.), tačiau ji neatsiejama nuo asmens pareigos padaryti tai pagal įstatymų nustatytas taisykles, inter alia (įskaitant, be kita ko) atsižvelgti į administracinio teismo kompetencijos ribas. Administracinis teismas imasi nagrinėti suinteresuoto asmens skundą tik tada, kai kilęs ginčas yra įstatymų leidėjo priskirtas jo kompetencijai ir šis ginčas nepatenka į administracinių teismų kompetenciją ribojančių išimčių taikymo sritį. Administracinių bylų teisenos įstatymas nustato administracinių bylų dėl ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių, nagrinėjimo tvarką (ABTĮ 1 str. 1 d.). Administracinis teismas sprendžia viešojo administravimo srities ginčus (ABTĮ 3 str. 1 d.).

Nagrinėjamos bylos kontekste primintina, kad viešojo administravimo srityje priimami įvairaus pobūdžio aktai, tačiau ne visų jų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinamas administraciniuose teismuose. Administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį, yra visi viešojo administravimo subjektų priimti aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams (žr., pvz., 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį, yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2012 m. sausio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-868/2011; 2016 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-881-492/2016). Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, jog skundžiamas aktas negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2015 m. gruodžio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1370-624/2015).

Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad pareiškėjas ginčija Inspekcijos 2021 m. gruodžio 28 d. raštą ,,Dėl planavimo organizatoriaus atsakymo į pasiūlymus ir 2021 m. spalio 18 d. privalomojo nurodymo Nr. PN-1697 įvykdymo“ bei prašo įpareigoti Inspekciją pripažinti, jog Privalomasis nurodymas yra įvykdytas ir įpareigoti pažymėti tai atsakovo turimame egzemplioriuje.

Inspekcija Rašte, kuris adresuotas, be kita ko, ir pareiškėjui, nurodė, kad Privalomasis nurodymas nėra įvykdytas, todėl Inspekcija, vadovaudamasi Priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje nustatyta tvarka, nustačiusi, kad šio straipsnio 4 dalies 1 punkte nurodytas privalomasis nurodymas yra neįvykdytas per 2 mėnesius nuo privalomojo nurodymo įvykdymo termino pabaigos kreipsis į teismą dėl įpareigojimo vykdyti privalomąjį nurodymą.

Teisėjų kolegija pabrėžia, kad administracinė byla nutraukiama pagal ABTĮ 103 straipsnio 1 punktą tik tais atvejais, kai ginčijamas aktas apskritai negali būti administracinės bylos dalyku, o tuo atveju, jeigu ginčijamas aktas tokiu nelaikytinas, pagrindo nutraukti bylą pagal ABTĮ 103 straipsnio 1 punktą nėra. Konstatavimas, jog skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialiosioms teisėms ar pareigomis, nesukelia asmeniui teisinių pasekmių, savo esme yra materialiojo teisinio pobūdžio išvada, nes ji reiškia, jog atitinkamas aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialiosioms teisėms ar pareigomis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-473-442/2021; 2021 m. gruodžio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-800-756/2021). Todėl išvada, kad skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) nesukelia asmeniui teisinių pasekmių, yra pagrindas teismo sprendimu atmesti skundą, bet negali būti pagrindas nutraukti administracinę bylą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. lapkričio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1328-520/2015; 2021 m. gruodžio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-800-756/2021; 2022 m. sausio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2826-789/2021; 2022 m. kovo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-128-624/2022).

Tokia išvada, be kita ko, yra grindžiama ir tuo, kad administracinis teismas, užbaigdamas bylą nutartimi dėl bylos nutraukimo, t. y. procesiniu dokumentu, kuriuo nėra byla išnagrinėjama iš esmės, negali pasisakyti dėl pareiškėjo reikalavimų pagrįstumo. Nutraukiant bylą negali būti sprendžiamas klausimas dėl to, ar materialiosios teisės normos nustato asmeniui besikreipiančiam į teismą su tam tikru reikalavimu teisinių pasekmių atsiradimą šiam asmeniui. Šis klausimas yra susijęs su materialiosiomis teisinėmis kreipimosi į teismą prielaidomis, todėl gali būti sprendžiamas tik nagrinėjant bylą iš esmės ir priimant byloje sprendimą. Sprendžiant bylos nutraukimo klausimą, yra nagrinėjamos tik procesinės prielaidos kreiptis į teismą, nustatytos ABTĮ 103 straipsnyje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-646/2013). Materialiojo teisinio pobūdžio aplinkybės, susijusios su pareiškėjo teise į reikalavimo patenkinimą, turi būti analizuojamos bylos nagrinėjimo iš esmės metu. Jei bylos nagrinėjimo metu nustatoma, kad besikreipęs teisminės gynybos asmuo neturėjo materialiosios reikalavimo teisės arba tokia teisė išnyko, ši aplinkybė yra reikšminga teismui priimant byloje atitinkamą procesinį sprendimą dėl bylos baigties (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-321/2011; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-303-556/2020; 2022 m. kovo 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-128-624/2022).

Nagrinėjamu atveju aplinkybė, kad skundžiamas Sprendimas nesukelia pareiškėjui jokių teisinių pasekmių, t. y. neturi jokios įtakos jos materialinėms teisėms, turėtų būti nustatyta bylą išnagrinėjus iš esmės, įvertinus visas reikšmingas bylos aplinkybes, o ne bylą nutraukiant. Šiuo atveju pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą nutartį, kuria administracinė byla buvo nutraukta ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto pagrindu (nes nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai), t. y. užbaigdamas bylą nepriėmus sprendimo, pažeidė proceso teisės normas.

Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nutraukė bylą, nes nėra pagrindo daryti išvadą, jog skundžiamas Raštas pareiškėjui nesukelia teisinių pasekmių. Todėl pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas, pirmosios instancijos teismo nutartis naikinama ir byla perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Druskininkų savivaldybės administracijos atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 17 d. nutartį panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                                Arūnas Dirvonas

                                                                Gintaras Kryževičius

                                                                Virginija Volskienė