Administracinė byla Nr. eA-190-492/2022
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04254-2020-2
Procesinio sprendimo kategorija 41
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2022 m. rugpjūčio 31 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Ryčio Krasausko ir Virginijos Volskienės (pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo valstybės įmonės Lietuvos automobilių kelių direkcijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo P. Č. skundą atsakovui valstybės įmonei Lietuvos automobilių kelių direkcijai dėl rašto panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
nustatė:
1. Pareiškėjas P. Č. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Lietuvos administracinių ginčų komisiją (toliau – ir Komisija), prašydamas panaikinti Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos (po pertvarkymo iš biudžetinės įstaigos į valstybės įmonę – valstybės įmonė Lietuvos automobilių kelių direkcija) (toliau – ir Direkcija, atsakovas) 2020 m. birželio 19 d. raštą Nr. (10.4E)2E-6223 (toliau – ir Raštas, skundžiamas atsakymas) ir įpareigoti atsakovą iš naujo nagrinėti pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. prašymą (toliau – ir prašymas) įrengti kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ (toliau – ir Nr. 616) ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“ (toliau – ir Nr. 617) Mikutaičių kaime.
2. Skunde Komisijai pareiškėjas nurodė, kad jis kreipėsi į atsakovą su prašymu dėl kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 įrengimo Šiaulių r. sav., Šakynos sen., Mikutaičių k. Direkcija 2020 m. birželio 19 d. pateikė skundžiamą atsakymą, kuriuo prašymui nepritarė. Pareiškėjas pažymėjo, kad Direkcija atsakymą pateikė praleidusi teisės aktuose nustatytą terminą, per kurį turėjo išnagrinėti jo prašymą, netinkamai vertino pareiškėjo prašyme nurodytas aplinkybes, todėl jis 2020 m. birželio 30 d. atsakovui pateikė prašymą, kuriuo, nurodydamas naujas faktines aplinkybes ir atkreipdamas dėmesį į prašymo esmę, prašė dar kartą įvertinti prašymą bei nurodyti Rašto apskundimo tvarką. Direkcija 2020 m. rugpjūčio 20 d. pateikė atsakymą, kuriame nurodė, kad, nepateikus naujų faktinių duomenų, pakartotinis prašymas nebus nagrinėjamas. Pareiškėjas vadovavosi Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2012 m. sausio 31 d. įsakymu Nr. 3-83 patvirtintų Kelio ženklų įrengimo ir vertikaliojo ženklinimo taisyklių (toliau – ir Ženklinimo taisyklės) nuostatomis, pažymėjo, kad Mikutaičių kaimas yra gyvenvietė, apstatyta pastatais, nesutiko su Direkcijos vertinimu, kad minėti kelio ženklai nėra skirti administracinių gyvenamųjų vietovių ribų žymėjimui ir neprivalo jų atitikti, taip pat kad gyvenvietė nėra apstatyta pastatais. Pareiškėjo įsitikinimu, nepagrįsta ir deklaratyvi atsakovo pozicija dėl kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 naudojimo ir pastatymo ne tik pažeidžia Taisyklių reikalavimus, bet ir skatina Lietuvos kaimų sunykimą, kuomet savo istoriją turinčios gyvenvietės praranda administracinį ir etnografinį identitetą. Tokių kelio ženklų nenaudojimas pagal jų tikslinę ir teisėtą paskirtį, gyventojams ir eismo dalyviams neleidžia apibūdinti vietovės, todėl dažnu atveju kaimo gyvenviečių pavadinimai net nėra žinomi
3. Komisija, išnagrinėjusi pareiškėjo skundą (Komisijos nario 2020 m. spalio 14 d. rezoliucija buvo atnaujintas skundo dėl Direkcijos 2020 m. birželio 19 d. padavimo terminas ir skundas priimtas), 2020 m. lapkričio 26 d. sprendimu Nr. 21R-921(AG-763/05-2020) (toliau – ir Komisijos sprendimas) panaikino Direkcijos 2020 m. birželio 19 d. Raštą ir įpareigojo Direkciją išnagrinėti pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. prašymą iš naujo. Įvertinusi skundžiamo atsakymo turinį, Komisija konstatavo, jog Rašte pateiktas atsisakymas pritarti jo prašomų kelio ženklų įrengimui yra neišsamus, netinkamai motyvuotas, t. y. Raštas neatitiko Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) reikalavimų.
4. Atsakovas Direkcija su prašymu kreipėsi į teismą, kuriuo prašė panaikinti Komisijos sprendimą ir pareiškėjo skundą atmesti.
5. Atsakovas nurodė, jog asmuo, pasirašęs kaip P. Č., elektroniniu paštu 2020 m. gegužės 19 d. pateikė nepasirašytą prašymą įrengti kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“, informuojančius apie Šiaulių r. sav., Šakynos sen. esančio Mikutaičių kaimo pradžią ir pabaigą. Direkcija nustatė, kad pareiškėjo nurodyto kelio ruožo aplinkoje yra tik kelios pavienės sodybos, todėl ji neatitinka gyvenvietės požymių. Atsižvelgdama į nustatytas aplinkybes, Direkcija 2020 m. birželio 19 d. Raštu pateikė atsakymą, kuriame nepritarė tokiam pareiškėjo prašymui. Direkcija nurodė, kad Raštas yra informacinio pobūdžio ir nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių.
6. Direkcija pažymėjo, kad pareiškėjas nepaaiškino, o Komisija netyrė, kaip minėtų ženklų neįrengimas susijęs su pareiškėjo teisėmis, kadangi pareiškėjas negali ginti viešojo intereso, be to, Komisija netyrė, kad prašymą pateikė nenustatytos tapatybės asmuo, prašymas buvo nepasirašytas. Direkcijos įsitikinimu Raštui netaikomi VAĮ reikalavimai, Komisija pareiškėjui nenurodė, kurių rašto kriterijų ir elemento nebuvimas leidžia ginčytą Raštą laikyti neišsamiu ar nemotyvuotu. Be to, Direkcija valstybinės reikšmės kelius valdo patikėjimo teise, todėl ginčas yra teismingas bendrosios kompetencijos teismui ir Komisija turėjo arba atsisakyti priimti pareiškėjo skundą, arba bylą nutraukti. Atsakovas taip pat nurodė, kad pareiškėjas praleido terminą skundui dėl Rašto paduoti, jo prašymo atnaujinti praleistą terminą teiginiai deklaratyvūs, o pareiškėjo pakartotinio prašymo, kuriame jis prašė nurodyti Rašto apskundimo tvarką, turinys patvirtina, kad pareiškėjui žinoma administracinių aktų apskundimo tvarka.
7. Direkcija nurodė, kad pareiškėjo pateikiama gyvenvietės sąvoka yra subjektyvi, nepagrįsta teisiniu reguliavimu, o Direkcija atliko išsamią teisės aktų paiešką ir analizę, tačiau tokios sąvokos nerado. Tokios sąvokos objektyvumo ir kilmės netyrė ir Komisija, kuri nepagrįstai, aiškindama gyvenvietės sąvoką ir esant aiškiai nuorodai į Lietuvos Respublikos saugaus eismo automobilių keliais įstatyme (toliau – ir SEAKĮ) pateiktą sąvoką, vadovavosi Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymu (toliau – ir Įstatymas). Direkcijos įsitikinimu, dviejų viena nuo kitos atitolusių sodybų, turinčių po vieną namą, nesančių kelio aplinkoje, nėra pagrindo laikyti gyvenviete. Direkcija sutiko, kad ginčo vietovė yra kaimas ir jame yra namų (2 vnt.), tad leidžia ją identifikuoti kaip gyvenamąją teritoriją Įstatymo prasme. Tačiau nagrinėjamu atveju situacijos atitiktis pastarajam įstatymui neaktuali. Sutikus su Komisijos išvada, jog kelio ženklais Nr. 616 ir Nr. 617 turi būti ženklinamos gyvenamosios vietovės, valstybei, kuriai nuosavybės teise priklauso valstybinės reikšmės keliai, pagal teisinį reguliavimą tektų pareiga taip paženklinti absoliučiai visus kaimus ir viensėdžius. Į bylą pateikti oficialūs įrodymai (Nekilnojamo turto registro išrašai) patvirtina tik dviejų sodybų buvimo faktą, todėl išvados dėl trečiosios sodybos (kaip gyvenamosios paskirties objekto) grįstos tik pareiškėjo prielaida (tą jis pats pripažino skunde Komisijai). Nors byloje esanti medžiaga leidžia įtarti, kad vietovėje yra dar vienas nekilnojamojo turto objektų junginys, nėra įtvirtintos aiškios nei jo paskirties, nei naudojimo aplinkybės. Direkcija pabrėžė, kad teisės aktuose nėra įtvirtinta tiesioginė gyventojų, eismo dalyvių ar kitų asmenų teisė įrengti informacinius kelio ženklus ir Direkcijai, kaip kelių savininko teises įgyvendinančiam subjektui, nėra privalomi.
8. Pareiškėjas P. Č. atsiliepime į Direkcijos prašymą prašė jį atmesti.
9. Pareiškėjas pabrėžė, kad Direkcija iki pertvarkymo ir po jo atlieka viešojo administravimo funkcijas, jos kompetencijai priskirta nagrinėti fizinių asmenų prašymus statyti kelio ženklus, kadangi Direkcija turi organizuoti ir koordinuoti valstybinės reikšmės kelių priežiūrą, eismo saugumo priemonių įgyvendinimą. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Direkcija nesilaikė prašymo išnagrinėjimo termino, pareiškėjas Direkcijai pateikė antrą prašymą, kuriame, nurodydamas naujas faktines aplinkybes, prašė dar kartą įvertinti prašymą bei nurodyti apskundimo terminus ir tvarką. Į pakartotinį prašymą Direkcija atsakymą pareiškėjui pateikė praleidusi 17 darbo dienų terminą. Pareiškėjas prašė atnaujinti praleistą terminą skundui paduoti, nes Direkcija neįsigilino į prašymo esmę. Direkcija Rašte nurodė argumentus, susijusius su kelio ženklais, kurie statomi esant būtinybei nustatyti atitinkamus Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. gruodžio 11 d. nutarimu Nr. 1950 patvirtintų Kelių eismo taisyklių (toliau – ir KET) reikalavimus, o pareiškėjas teikė prašymą dėl kelio ženklų, statomų gyvenvietėse, kuriose greičio ribojimai negalioja. Nors pareiškėjo elektroniniu paštu siųsti prašymai buvo nepasirašyti, tačiau Direkcija juos nagrinėjo ir neprašė pašalinti šį trūkumą. Pareiškėjas nuosavybės teise valdo žemės sklypą su statiniais, todėl turi suinteresuotumą, kad ši gyvenvietė būtų pažymėta kelio ženklais Nr. 616 ir Nr. 617, siekiant eismo dalyvius informuoti apie gyvenvietės pradžią ir pabaigą. Pareiškėjas, vadovaudamasis teisės aktais, teikė prašymą įrengti minėtus kelio ženklus, rengėsi tai daryti už savo lėšas. Šis kelio ženklas, lingvistiškai aiškinant teisės aktuose aprašytą jo naudojimą, naudojamas ne tuo atveju, kai yra būtinybė nustatyti atitinkamus KET reikalavimus, kaip tai neteisingai nurodė Direkcija savo atsakyme, bet tik gyvenvietės pradžiai ir pavadinimui nurodyti. Pažymi, kad informacinių ženklų pastatymas grindžiamas tik vienu tikslu – informuoti vairuotojus apie gyvenvietes ir taip padėti orientuotis keliaujant bei pasiekti tikslą. Direkcija pareiškėjo prašomus įrengti informacinius ženklus nepagrįstai prilygino kelio ženklams Nr. 550 ir Nr. 551. Pareiškėjas nesutiko su Direkcijos argumentais, jog jo nurodomoje teritorijoje yra tik du namai. Nekilnojamojo turto registre įregistruoti du namai, tačiau iš aerofotografinės žemėlapio nuotraukos matyti, kad yra ir trečias žemės sklypas, apie kurį valstybės įmonėje Registrų centre (toliau – ir Registrų centras) duomenų nėra, tačiau žemės sklypas apstatytas gyvenamojo ir negyvenamojo pobūdžio pastatais. Be to, Direkcija neteisingai vertina teisės aktuose įtvirtintą reguliavimą, kad teritorija būtinai turi būti apstatyta gyvenamosios paskirties namais, kad kelios sodybos nesudaro pastatais apstatytos teritorijos kelio aplinkos. Pareiškėjas pateikė objektyvius įrodymus, kad ši teritorija yra apstatyta pastatais, todėl atitinka kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 įrengimo reikalavimus.
II.
10. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. kovo 24 d. sprendimu atsakovo Direkcijos prašymą atmetė. Teismas taip pat priteisė pareiškėjui iš atsakovo Direkcijos 450 Eur bylinėjimosi išlaidų.
11. Teismas, be kita ko, nustatė, kad:
11.1. Pareiškėjas 2020 m. gegužės 19 d. elektroniniu laišku kreipėsi į Direkciją prašydamas įrengti kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“, informuojančius apie Šiaulių r. sav. Šakynos sen. esančio Mikutaičių kaimo pradžią ir pabaigą. Prašyme nurodė, kad kelio ruožas, kuriame prašoma įrengti kelio ženklus, atitinka „gyvenvietės“ sąvoką dėl jame nuolatos gyvenančių ir ūkinę veiklą vykdančių žmonių. Taigi, ši gyvenvietė yra apstatyta pastatais; joje yra trys žemės sklypai su pastatais; Mikutaičių kaimas yra laikomas „gyvenviete, apstatyta pastatais“.
11.2. Direkcija 2020 m. birželio 19 d. Raštu nepritarė pareiškėjo prašymui. Direkcija nurodė, kad minėti kelio ženklai įrengiami vadovaujantis Ženklinimo taisyklėmis, minėti kelio ženklai nėra skirti administracinėms gyvenamųjų vietovių riboms žymėti ir Direkcija neprivalo jų įrengti, jie keliuose statomi ten, kur prasideda pastatais apstatyta teritorija ir kur yra būtinybė nustatyti atitinkamus KET reikalavimus. Konkrečiu atveju, www.regia.lt duomenimis, nurodyto kaimo administracinės ribos kelis kartus kerta aktualaus kelio ruožus maždaug 19,18–19,85 km ir 20,2–20,4 km. Šiuose kelio ruožuose yra kelios pavienės sodybos, atitolusios nuo kelio 50 ir daugiau metrų, ir nesudaro pastatais apstatytos teritorijos kelio aplinkos.
11.3. Pareiškėjas, atsakydamas į Direkcijos Raštą, 2020 m. birželio 30 d. pateikė Direkcijai dar vieną prašymą leisti jo sąskaita ir asmeninėmis lėšomis įrengti kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“, informuojančius apie Šiaulių r. sav., Šakynos sen. esančio Mikutaičių kaimo pradžią ir pabaigą, išdėstė savo nesutikimo su Raštu argumentus.
11.4. Direkcija 2020 m. rugpjūčio 20 d. raštu Nr. 2E-8868 „Dėl pakartotinio prašymo nenagrinėjimo“, vadovaudamasi VAĮ 14 straipsnio 5 dalies 4 punktu, atsisakė nagrinėti pareiškėjo prašymą, nes jį laikė pakartotiniu.
12. Vertindamas Direkcijos prašymo argumentus, kad skundžiamas atsakymas nelėmė administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ar pasibaigimo, Raštu negalėjo būti ir nebuvo pažeistos pareiškėjo teisės, kadangi jis neturi suinteresuotumo šiame procese, Raštu pateiktas atsakymas yra informacinio pobūdžio ir teisinių pasekmių nesukelia, taigi negali būti savarankišku administracinės bylos dalyku, teismas pažymėjo, kad pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. kreipimasis dėl kelio ženklų įrengimo Komisijos pagrįstai buvo vertintas (kvalifikuotas) kaip prašymas priimti atitinkamą administracinį sprendimą dėl kelio ženklų įrengimo (VAĮ (redakcija, galiojusi iki 2020 m. lapkričio 1 d.) 2 str.11 d. ir 14 d.).
13. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875 patvirtintomis Prašymų ir skundų nagrinėjimo ir asmenų aptarnavimo viešojo administravimo subjektuose taisyklių (toliau – ir Prašymų nagrinėjimo taisyklės) 35 ir 38 punktais, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota praktika, kurioje pripažinta, kad asmuo turi galimybę be kita ko, apskųsti institucijos atsakymą į asmens prašymą, ir darė išvadą, kad viešojo administravimo subjekto (šiuo atveju – Direkcijos) atsakymas, kuriuo atsisakoma priimti administracinį sprendimą, gali būti skundžiamas teisės aktų nustatyta tvarka ir atmetė atsakovo argumentus, kad Raštas, kuriuo buvo atsakyta į pareiškėjo prašymą, negali būti savarankiškas administracinės bylos nagrinėjimo dalykas.
14. Teismo vertinimu, tai, kad Raštas yra informacinio pobūdžio, kaip teigė Direkcija, nepaneigia teisės aktais nustatytos pareiškėjo teisės skųsti jo netenkinantį atsakymą dėl jo prašymo priimti administracinį sprendimą. Teismas pažymėjo, kad tai iš esmės patvirtino, kad atsakovo Raštas yra netinkamas, t. y. jame nėra nurodytos atsisakymo priimti administracinį sprendimą priežastys, nors jos neigiamame atsakyme privalo būti nurodytos.
15. Dėl atsakovo teiginių, kad pareiškėjas objektyviai nepaaiškino, o Komisija iš esmės netyrė, kaip kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 įrengimas ar neįrengimas yra susijęs konkrečiai su pareiškėjo teisėmis, kad pareiškėjas neturi teisės ginti viešojo intereso, teismas nurodė, kad tai neturi jokios įtakos pareiškėjo teisei skųsti atsakovės Raštą. Buvo pabrėžta, kad Direkcija dėl šių aplinkybių, nagrinėdama pareiškėjo prašymą dėl administracinio sprendimo priėmimo, nepasisakė, Raštas yra naikinamas dėl to, kad jis neatitinka VAĮ reikalavimų, tad šių Direkcijos nurodomų aplinkybių vertinimas Komisijoje ir teisme neturi jokios teisinės reikšmės.
16. Teismas kritiškai vertino Direkcijos teiginius, kad Raštas buvo adresuotas nenustatytos tapatybės asmeniui, kadangi iš 2020 m. gegužės 19 d. prašymo matyti, kad prašymo teikėjas yra P. Č., Direkcija skundžiamą atsakymą taip pat siuntė asmeniui, įvardijamam P. Č.. Teismas pažymėjo, kad pagal VAĮ 14 straipsnio 5 dalį Direkcija turėjo teisę nenagrinėti pareiškėjo prašymo, jeigu manė, kad jis neatitinka įstatymo reikalavimų, tačiau prašymą iš esmės nagrinėjo, tad priimtas sprendimas (atsakymas) privalo atitikti teisės aktų reikalavimus. Teismas atkreipė dėmesį, kad pareiškėjas P. Č. Komisijai ir teismui teiktuose procesiniuose dokumentuose yra nurodęs, kad būtent jis 2020 m. gegužės 19 d. kreipėsi į Direkciją su prašymu dėl kelio ženklų įrengimo, tad to užteko konstatuoti, jog P. Č. turi teisę teisės aktų nustatyta tvarka ginčyti Raštą, kuris buvo priimtas atsakant į jo 2020 m. gegužės 19 d. elektroniniu paštu pateiktą prašymą. Teismas kaip nepagrįstus atmetė Direkcijos argumentus, kad pareiškėjas neįrodė suinteresuotumo šiuo aspektu ginčyti Raštą.
17. Vertindamas Direkcijos poziciją, kad jos ir prašymą pateikusio asmens ginčas kvalifikuotinas kaip kilęs ne iš administracinių (viešojo administravimo), o iš civilinių teisinių santykių (ginčo faktinė situacija, kai asmuo (interesantas) kreipiasi į kelio savininką (valdytoją), prašydamas jo pageidavimu įrengti kelio ženklus, turėjo būti vertinama kaip interesanto prašymas (įpareigojimas) atlikti kelio (paprastąjį) remontą, o tai iš esmės yra kelio savininko (valdytojo) prerogatyva), teismas vadovavosi VAĮ (redakcija, galiojusi iki 2020 m. lapkričio 1 d.) 2 straipsnio 4 dalyje (nuo 2020 m. lapkričio 1 d. – VAĮ 2 straipsnio 20 dalyje) pateikta viešojo administravimo subjekto sąvoka. Teismas analizavo SEAKĮ 11 straipsnio 1 dalies (redakcija, galiojusi iki 2020 m. rugsėjo 1 d.) nuostatas. Teismas pažymėjo, pagal galiojančią minėto įstatymo 11 straipsnio redakciją, t. y. galiojančią nuo 2020 m. rugsėjo 1 d., saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose užtikrinančių eismo saugumo priemonių įgyvendinimą koordinuoja Susisiekimo ministerija arba jos įgaliota viešoji įstaiga Transporto kompetencijų agentūra, organizuoja valstybės įmonė Lietuvos automobilių kelių direkcija. Teismas apžvelgė SEAKĮ 11 straipsnio 7 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą, kuriame nustatytos pareigos kelio savininkui (valdytojui). Teismas analizavo pareiškėjo prašymo pateikimo metu galiojusius Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos nuostatus, patvirtintus Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. lapkričio 30 įsakymu Nr. 3-457, pažymėjo, kad Vyriausybės 2019 m. liepos 10 d. nutarimo Nr. 720 „Dėl biudžetinės įstaigos Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos pertvarkymo į valstybės įmonę“ 2.3 punkte nustatyta, kad valstybės įmonės veiklos tikslai, be kita ko, yra: organizuoti ir vykdyti valstybinės reikšmės kelių atkūrimą, priežiūrą ir plėtrą; užtikrinti saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose; vykdyti funkcijas, susijusias su valstybinės reikšmės kelių valdymu ir saugumo naudojantis jais užtikrinimu, kurias paves valstybės įmonės savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija; ir kt. Buvo pažymėta, kad Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2020 m. rugpjūčio 24 d. įsakymu Nr. 3-476 buvo patvirtinti Direkcijos įstatai, jų 7 punkte nustatyti atsakovo veiklos tikslai: organizuoti ir koordinuoti valstybinės reikšmės automobilių kelių atkūrimą, priežiūrą ir plėtrą; atlikti Lietuvos Respublikos kelių įstatyme, Saugaus eismo automobilių keliais įstatyme ir kituose teisės aktuose nustatytas funkcijas; vykdyti kitą veiklą siekiant tenkinti viešuosius interesus; kt.
18. Teismas, įvertinęs minėtą teisinį reguliavimą, darė išvadą, kad Direkcija, be kita ko, yra viešojo administravimo subjektas, kuriam atitinkamoje srityje yra pavesta atlikti viešąjį administravimą. Teismas pabrėžė, kad pareiškėjas kreipėsi į Direkciją kaip į viešojo administravimo subjektą, prašydamas įrengti atitinkamus kelio ženklus, t. y. priimti administracinį sprendimą dėl jo prašymo, nes Direkcija yra įgaliota organizuoti ir koordinuoti valstybinės reikšmės kelių priežiūrą, eismo saugumo priemonių įgyvendinimą ir pan. Teismas konstatavo, kad tarp pareiškėjo ir Direkcijos kilęs ginčas, priešingai, nei teigė Direkcija, patenka į viešojo administravimo sritį; Raštas yra viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis sprendimas dėl pareiškėjo prašymo, jis sudaro administracinės bylos nagrinėjimo dalyką.
19. Teismo vertinimu, Komisija pagrįstai atnaujino terminą pareiškėjo skundui dėl Rašto paduoti, kadangi Direkcija nė viename iš savo raštų pareiškėjui nenurodė apskundimo tvarkos (net ir po pareiškėjo prašymo tai padaryti), pareiškėjas savo teises siekė ginti pakankamai aktyviai ir operatyviai, t. y. nepateisinamai ilgai nedelsė, elgėsi sąžiningai, taigi terminas buvo praleistas dėl objektyvių priežasčių.
20. Vertindamas Raštą, teismas vadovavosi jo priėmimo metu galiojusio VAĮ (t. y. įstatymo redakcijos, galiojusios iki 2020 m. lapkričio 1 d.) 8 straipsnio 1 ir 2 dalimis, pažymėjo, kad minėtose teisės normose įtvirtinti reikalavimai yra privalomi Direkcijai. Atsižvelgęs į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, suformuotą aiškinant VAĮ 8 straipsnyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, įvertinęs Rašto turinį, teismas nurodė, kad Direkcija pareiškėjo prašymui įrengti kelio ženklus nepritarė pacituodama Ženklinimo taisyklių 268 ir 269 punktus, kuriuose nurodyta, kam naudojami kelio ženklai Nr. 616 ir Nr. 617, bei paaiškindama, kad prašomi įrengti kelio ženklai nėra skirti administracinių gyvenamųjų vietovių ribų žymėjimui ir neprivalo jų atitikti, jie keliuose statomi ten, kur prasideda pastatais apstatyta teritorija ir kur yra būtinybė nustatyti atitinkamus KET reikalavimus. Tačiau, teismo vertinimu, Ženklinimo taisyklių pacitavimas ir minėtas paaiškinimas dėl kelio ženklų paskirties nebuvo niekaip susietas su pareiškėjo konkrečia situacija; neaišku, kodėl pareiškėjo prašymas negali būti tenkinamas, nėra jokios individualios jo situacijos analizės.
21. Teismas sutiko su Komisijos vertinimu, kad Direkcijos nurodymas, jog aktualiuose kelio ruožuose yra kelios pavienės sodybos, atitolusios nuo kelio 50 ir daugiau metrų, ir nesudaro pastatais apstatytos teritorijos kelio aplinkos, buvo deklaratyvus, neišsamus ir neaiškus, iš atsakymo visiškai nėra aišku, kokiais teisės aktais remdamasi Direkcija teigė, kad kelios sodybos nesudaro pastatais apstatytos teritorijos kelio aplinkos ir pan. Teismas pastebėjo, kad ir Direkcija nurodo, kad Rašte buvo pateikti tik informacinio pobūdžio duomenys, o tai, teismo vertinimu, reiškia, jog ir ji pati pripažįsta, kad Raštas nėra tinkamai motyvuotas kaip administracinis sprendimas, kuris turėtų būti priimamas pagal pareiškėjo prašymą.
22. Atsižvelgęs į tai, kas išdėstyta, teismas darė išvadą, kad Rašte motyvų išdėstymas nėra adekvatus, aiškus ir pakankamas, nustatyti Rašto turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvacijos) trūkumai yra esminiai, sukliudę pareiškėjui suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jo teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į galbūt pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Teismas pažymėjo, kad rašte nenurodyta jo apskundimo tvarka ir terminas Raštas iš esmės yra visiškai nemotyvuotas, nes motyvai, nėra niekaip susiję su konkrečia pareiškėjo situacija, faktinės aplinkybės ir taikomi teisės aktai visiškai neindividualizuoti, be to, net ir nenurodyti pagrindiniai faktai ir teisinis pagrindas, kuriais remiantis priimtas neigiamas sprendimas, bei pan.
23. Teismas pastebėjo, kad Direkcija Rašto motyvus gana plačiai išdėstė savo procesiniuose dokumentuose, tačiau, vadovaudamasis administracinių teismų praktika, nurodė, kad administracinio akto priėmimo motyvai pagal įstatymą privalo būti nurodomi pačiame administraciniame akte. Teismo įsitikinimu, Direkcijai procesiniuose dokumentuose nėra teisinių kliūčių papildomai paaiškinti apskųsto sprendimo priėmimo teisinius bei faktinius pagrindus, tačiau nėra suteikta teisė procesiniuose dokumentuose taisyti administracinį aktą. Teismas darė išvadą, kad Direkcijos procesiniuose dokumentuose pateikti argumentai dėl Rašto nevertintini ir jie nedaro įtakos nemotyvuotam skundžiamam atsakymui. Konstatavęs, kad Raštas yra nemotyvuotas, teismas nevertino kitų Direkcijos argumentų.
24. Teismas apibendrino, kad Direkcijos priimtas ginčijamas sprendimas (Raštas) neatitinka jo priėmimo metu galiojusio VAĮ 8 straipsnio (šiuo metu galiojančios VAĮ redakcijos 10 straipsnio 5 dalies) nuostatų, t. y. jis savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, todėl sprendė, kad Komisija visiškai pagrįstai jį panaikino ir įpareigojo Direkciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. prašymą, t. y. priimti individualų teisės aktą, atitinkantį VAĮ reikalavimus. Buvo atkreiptas dėmesys, kad teismo sprendimas, kuriuo panaikinamas viešojo administravimo subjekto priimtas aktas dėl to, jog jame nėra aiškūs jo priėmimo motyvai, nereiškia, kad viešojo administravimo subjektas yra įpareigojamas priimti priešingą sprendimą.
25. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 40 straipsniu, teismas konstatavo, kad pareiškėjas įgijo teisę į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą ir priteisė jam iš Direkcijos 450 Eur.
III.
26. Atsakovas Direkcija apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – Direkcijos prašymą tenkinti, Komisijos sprendimą panaikinti, pareiškėjo skundą atmesti arba bylą nutraukti.
27. Direkcija laikosi pozicijos, kad skundžiamas Raštas yra informacinio pobūdžio, nesukelia teisinių pasekmių ir nesusijęs su asmens kreipimusi dėl jo teisių pažeidimo, todėl negali būti administracinio ginčo dalykas.
28. Direkcija pabrėžia, kad Raštu buvo atsakyta į pareiškėjo prašymą, išdėstyta informacija, kodėl aktualūs kelio ženklai negali būti įrengti. Pažymėtina, kad pareiškėjas įgyvendino savo teisę kreiptis į Direkciją su prašymu Direkcijos kompetencijai priskirtu klausimu. Direkcija, naudodamasi Kelių įstatyme, Saugaus eismo automobilių keliais įstatyme, kituose teisės aktuose įtvirtinta diskrecijos teise spręsti dėl kelio ženklų poreikio, išanalizavusi situaciją, pateikė atsakymą, tačiau šis Raštas nedaro įtakos pareiškėjo teisėms ir pareigoms, Raštas yra informacinis, nes jis nelėmė administracinių teisinių santykių atsiradimo, pasikeitimo ar pasibaigimo, juo negalėjo būti ir nebuvo pažeistos pareiškėjo teisės, todėl pareiškėjas neturi suinteresuotumo ir apskundimo teisės šiame procese.
29. Direkcijos teigimu, teismas nurodė, kad pareiškėjo prašymas Komisijos visiškai pagrįstai buvo vertintas (kvalifikuotas) kaip prašymas priimti atitinkamą administracinį sprendimą dėl kelio ženklų įrengimo, tačiau, konstatuodamas šį faktą, teismas kaip ir Komisija nevertino, kaip kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 įrengimas ar neįrengimas yra susijęs su pareiškėjo teisėmis. Pažymėtina, kad esminis dalykas, apibrėžiantis, ar tam tikras sprendimas gali būti apskundimo objektu, yra ne tai, kokiu būdu asmuo kreipiasi ir/ar, kokiu būdu atsakoma, bet tai, ar jis apskritai turi subjektinę teisę skųsti atitinkamą atsakymą (sprendimą). Teismas taip pat nepagrįstai konstatavo, kad aplinkybė, jog pareiškėjas neturi teisės ginti viešojo intereso, neturi jokios įtakos pareiškėjo teisei skųsti atsakovės Raštą. Pareiškėjas prašyme Direkcijai nenurodė jokių aplinkybių dėl savo paties galbūt pažeistos ar ginčijamos teisės arba įstatymų saugomo intereso gynimo, prašyme dėstė teiginius tik apie gyvenvietės sąvoką, požymius, teisės aktų nuostatas. Pareiškėjo suinteresuotumas ginčo klausimu buvo nustatytas tik bylos nagrinėjimo Komisijoje metu paaiškėjusia aplinkybe, kad pareiškėjas valstybinės reikšmės kelio apylinkėse turi nekilnojamojo turto, tačiau prašyme Direkcijai to nebuvo nurodęs, todėl Direkcija to vertinti neprivalėjo. Šiuo atveju akivaizdu, kad pareiškėjas nėra įstatymų nustatyta tvarka įgaliotas ir tinkamas subjektas ginti viešąjį interesą, o neįrodęs savo privataus pobūdžio interesų pažeidimo, neturi teisės į tokio reikalavimo patenkinimą.
30. Direkcija pažymi, kad pagal Ženklinimo taisyklių 199 punktą, informaciniai ženklai Nr. 616–622 yra individualiai projektuojami ženklai, todėl kelio ženklai Nr. 616 ir Nr. 617 yra įrengiami ne pagal gaunamus prašymus, o vadovaujantis galiojančiais norminiais dokumentais, projektuojant ženklus ir juos įrengiant ten, kur tai yra būtina. Teisės aktuose nėra įtvirtinta tiesioginė gyventojų, eismo dalyvių ar kitų asmenų teisė reikalauti įrengti informacinius kelio ženklus ir tai reiškia, kad tokie reikalavimai Direkcijai, kaip kelių savininko teises įgyvendinančiam subjektui, nėra privalomi.
31. Atsižvelgdama į nurodytą teisinį reguliavimą, teismų praktiką ir tai, kad pareiškėjas nenurodė ir neįrodė savo subjektinės teisės pažeidimo, Direkcija daro išvadą, kad Komisija nepagrįstai priėmė nagrinėti pareiškėjo skundą, o teismas nepagrįstai paliko galioti Komisijos sprendimą, neišanalizavę pareiškėjo prašyme nurodytų aplinkybių jo suinteresuotumo nustatymo tikslu. Nors sprendime teismas pripažino, kad Raštas yra informacinio pobūdžio, tačiau nepagrįstai sprendė, kad jis gali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Direkcija pakartoja, kad pareiškėjo skundas Komisijos neturėjo būti priimtas, o jį priėmus – byla turėjo būti nutraukta arba skundas atmestas nesant privataus įstatymų saugomo intereso pažeidimo. Pareiškėjui neturint apskundimo teisės, kiti jo nurodyti argumentai dėl tariamo Rašto nepagrįstumo ir neteisėtumo Komisijos ir Teismo apskritai neturėjo būti nagrinėjami.
32. Direkcija nurodo, kad teismas nepagrįstai konstatavo, kad Raštas yra neteisėtas ir nepagrįstas, nes neatitinka imperatyvių Viešojo administravimo įstatymo reikalavimų. Rašto turinys patvirtina, kad jame nurodytos faktinės aplinkybės bei teisės aktų nuostatos, kuriomis vadovaujamasi. Direkcija savo neigiamą sprendimą dėl kelio ženklų įrengimo Rašte motyvavo faktinėmis ir teisinėmis administracinėje byloje nenuginčytomis aplinkybėmis. Rašte, priešingai, nei nustatė teismas, yra aiškiai ir glaustai pateiktas paaiškinimas dėl poreikio statyti kelio ženklus nebuvimo konkrečiame kelio ruože. Jeigu šie argumentai pareiškėjui pasirodė neaiškūs, tai nereiškia, kad jie yra esminiai ar sutrukdę pareiškėjui suprasti Direkcijos valią, jos atsisakymo veikti pareiškėjos pageidaujamu būdu motyvus. Kadangi pareiškėjas savo prašyme nenurodė jokių individualių aplinkybių dėl savo galbūt pažeistų teisių gynimo, todėl Direkcija neturėjo galimybės ir būtinybės teikti išsamesnį atsakymą. Teismas nepagrįstai neatsižvelgė ir į prašymo turinį, kad jis taip pat nebuvo išsamus, jame pareiškėjas nurodė tik teisės aktus, kuriais remiasi, savo subjektyvią nuomonę dėl teritorijoje esančių pastatų, tačiau visiškai nepagrindė savo ar kitų asmenų suinteresuotumo dėl kelio ženklų įrengimo, nenurodė siekiamo jų įrengimo tikslo. Turint omeny, kad prašomų kelio ženklų pastatymas nedarytų įtakos saugumui kelyje (jie yra informaciniai) ir nesant duomenų apie jų būtinumą, taip pat prašymo tikslą, Direkcija neturėjo pareigos išsamiai argumentuoti savo neigiamo sprendimo, o pateiktas atsakymas atitiko kreipimosi pobūdį ir apimtį. Papildomi pareiškėjo argumentai, susiję su galimu interesų pažeidimu, buvo pateikti tik kreipiantis pakartotinai į Direkciją 2020 m. birželio 30 d. prašymu, tačiau nei pakartotinis prašymas, nei atsakymas į jį (Direkcijos 2020 m. rugpjūčio 20 d. raštas Nr. 2E- 8868) nėra šios bylos dalykas.
33. Direkcija taip pat nurodo, kad teismas nepasisakė ir nenagrinėjo jos argumentų dėl sąlygų, kurioms esant įrengiami nurodyti kelio ženklai ir jų vertinimo konkrečiu atveju. Direkcija vadovaujasi Ženklinimo taisyklių 268 ir 269 punktais, Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 2 straipsnio 21 dalyje pateikta gyvenvietės sąvoka ir laikosi pozicijos, kad minėti kelio ženklai nėra skirti administracinių gyvenamųjų vietovių ribų žymėjimui ir jie įrengiami tik tokioje gyvenvietėje, kuri apstatyta pastatais. Nagrinėjamu atveju nurodomoje gyvenvietėje yra vos du registruoti pastatai, nuo kelio nutolę 50 ir daugiau metrų atstumu, todėl kelio ir gyvenvietės teritorija nėra laikytina apstatyta pastatais. Būtent toks paaiškinimas pareiškėjui buvo išdėstytas Rašte, tačiau teismas į tai neatsižvelgė, nepateikė savo vertinimo. Darytina išvada, kad neišanalizavus šių argumentų, nagrinėjant skundą nebuvo atskleista ginčo esmė, Raštas panaikintas ir Direkcija įpareigota iš naujo nagrinėti pareiškėjo prašymą be pagrindo, konstatavus vien formalius, tariamus pažeidimus.
34. Direkcijos vertinimu pirmosios instancijos teismas pažeidė įrodymų vertinimo taisykles, sprendime pažymėdamas, kad Direkcija pati pripažįsta, kad Raštas informacinio pobūdžio, o tai reiškia, kad jis nemotyvuotas, netinkamas. Direkcijos nuomonė dėl ginčo nepriskirtinumo administraciniam teismui negali būti vertinama kaip įrodymas, galbūt patvirtinantis jos skundžiamų sprendimų neteisėtumą.
35. Direkcija laikos pozicijos, kad atsakydama į pareiškėjo prašymą ir kitus panašaus pobūdžio prašymus, ji nevykdo viešojo administravimo. Direkcijos atsisakymas atlikti tokius veiksmus (kelio remontą, įrengti papildomą kelio elementą), susijęs ne su viešojo administravimo veikla, o su patikėto turto valdymu ar naudojimusi. Todėl toks ginčas (dėl atsisakymo įrengti kelio inžinerinį elementą), kaip ir savo pobūdžiu panašus ginčas, kilęs iš savininko veiksmų, susijusių su kelio trūkumais, neabejotinai teismingas bendrosios kompetencijos teismui. Dar ir dėl šios priežasties Direkcija neprivalėjo pareiškėjo prašymo nagrinėti Viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka. Teismas, cituodamas teisės aktų, reglamentuojančių Direkcijos veiklą, nuostatas, nenurodė jokių konkrečių jų normų, pagal kurias Direkcija privalėtų spręsti dėl kelio ženklų statymo būtinybės pagal tam suinteresuotumo neturinčio asmens prašymą.
36. Direkcija pabrėžia, kad pareiškėjo prašymas nėra susijęs su valstybinės reikšmės kelių atkūrimu, priežiūra ir plėtra, saugių eismo sąlygų užtikrinimu. Teisės aktuose nėra įtvirtinta tiesioginė gyventojų, eismo dalyvių ar kitų asmenų teisė reikalauti įrengti informacinius kelio ženklus ir tai reiškia, kad tokie reikalavimai Direkcijai, kaip kelių savininko teises įgyvendinančiam subjektui, nėra privalomi. Pripažinus kiekvienam asmeniui, besinaudojančiam keliu ar turinčiam turto netoli kelio teritorijos, teisę skųsti atsakovės veiksmus, susijusius su informacinių kelio ženklų įrengimu administracinės teisenos tvarka, būtų nepagrįstai išplėsta viešojo administravimo veiklos sąvoka.
37. Direkcija apibendrina, kad pirmosios instancijos teismas neišsamiai ir nevisapusiškai išnagrinėjo bylai reikšmingas aplinkybes, Direkcijos prašymo argumentus, pažeidė įrodymų vertinimo taisykles, neatskleidė ginčo esmės, nepagrįstai sprendė, jog Raštas yra administracinio ginčo dalykas ir kad neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje nustatytų reikalavimų, todėl teismo sprendimas naikintinas kaip neteisėtas ir nepagrįstas.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
38. Byloje ginčas kilo dėl Direkcijos 2020 m. birželio 19 d. Rašto, kuriuo Direkcija nepritarė pareiškėjo prašymui įrengti informacinius kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“ Mikutaičių kaime, teisėtumo ir pagrįstumo. Pareiškėjas skunde Komisijai taip pat buvo suformulavęs reikalavimą įpareigoti atsakovą iš naujo išnagrinėti jo 2020 m. gegužės 19 d. prašymą įrengti minėtus kelio ženklus.
39. Apeliantas kelia klausimą dėl bylos rūšinio teismingumo. Teisėjų kolegija pažymi, kad jai nekilo abejonių, jog kilęs ginčas nagrinėtinas administraciniame teisme. Kelių įstatymo 4 straipsnio (2017 m. birželio 20 d. įstatymo Nr. XIII-474 redakcija) nustatė, kad valstybinės reikšmės keliai išimtine nuosavybės teise priklauso valstybei. Juos turto patikėjimo teise valdo, naudoja ir jais disponuoja Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos. To paties įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Saugaus eismo keliais reikalavimus reglamentuoja Saugaus eismo automobilių keliais įstatymas ir kiti teisės aktai. Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo (akto redakcija, galiojusi iki 2020 m. rugpjūčio 30 d.) 11 straipsnio 1 dalis nustatė, kad saugių eismo sąlygų valstybinės reikšmės keliuose užtikrinimą įgyvendinant eismo saugumo priemones organizuoja ir koordinuoja Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos ir jai pavaldžios valstybinės reikšmės kelius prižiūrinčios valstybės įmonės. Nuo 2020 m. rugsėjo 1 d. galiojanti Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 11 straipsnio 1 dalis nustato, kad saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose užtikrinančių eismo saugumo priemonių įgyvendinimą koordinuoja Susisiekimo ministerija arba jos įgaliota viešoji įstaiga Transporto kompetencijų agentūra, organizuoja valstybės įmonė Lietuvos automobilių kelių direkcija. To paties straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad eismo saugumo priemonės įgyvendinamos projektuojant, tiesiant, rekonstruojant, taisant (remontuojant) ir prižiūrint kelius, vadovaujantis Lietuvos kelių projektavimo normatyviniais dokumentais, Lietuvos Respublikos standartais ir kitais normatyviniais teisės aktais. Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2012 m. įsakymo Nr. 3-83 „Dėl kelio ženklų įrengimo ir vertikaliojo ženklinimo taisyklių patvirtinimo“ priėmimas yra grindžiamas Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo 10 straipsnio „Eismo saugumo užtikrinimas“ 1 dalies 1 punktu.
40. Iš aptartų įstatymo leidėjo Direkcijai pavestų bendro pobūdžio funkcijų matyti, kad ji organizuoja saugias eismo sąlygas valstybinės reikšmės keliuose užtikrinančių eismo saugumo priemonių įgyvendinimą, t. y. ji yra viena iš institucijų (valstybės įmonė), kuriai pavesta įgyvendinti saugaus eismo politiką. Informacinio kelio ženklo, kaip techninės eismo reguliavimo priemonės, įrengimo klausimas, teisėjų kolegijos vertinimu, patenka į Direkcijos veiklos, susijusios su saugių eismo sąlygų organizavimu, sritį, kurioje vyrauja viešojo administravimo teisiniai santykiai. Nagrinėjamu atveju, vien aplinkybė, kad Direkcija yra valstybės patikėtinis, nelemia civilinio teisinio santykio pobūdžio, kadangi kelio ženklo įrengimas nėra susijęs su kelio (kaip inžinerinio statinio) eksploatavimu, remontu ir pan. bei iš to kylančiais įpareigojimais asmenims, o skirtas iš esmės viešam interesui tenkinti – užtikrinti saugias eismo sąlygas. Taigi tarp Direkcijos ir pareiškėjo kilęs ginčas pagrįstai pradėtas nagrinėti ir nagrinėjamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka. Pažymėtina, kad dėl kelio ženklų įrengimo (pašalinimo) keliuose (gatvėse), kuriuos patikėjimo teise valdo savivaldybės, kilę ginčai taip pat nagrinėjami administraciniuose teismuose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-975-1062; kt).
41. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalį, teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Tai reiškia, kad teismas turi įvertinti apeliaciniame skunde nurodytus konkrečius argumentus, kuriais kvestionuojamos skundžiamame sprendime padarytos išvados. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos atsakovo apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas atsakovo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
42. Teisėjų kolegija pažymi, kad administracinių teismų praktikoje yra išaiškinta, jog esminis teisinio išankstinės ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarkos aiškinimo aspektas yra tai, kad teismas neatlieka kvazi apeliacinės funkcijos tikrindamas išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos priimto sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, o nagrinėja ginčą dėl teisės iš esmės. Tai tuo pačiu reiškia, kad teismas savo sprendimo motyvuojamoje dalyje turi ne vertinti išankstinės ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos sprendime išdėstytų argumentų ir padarytų išvadų pagrįstumo bei teisėtumo, o išspręsti ginčą dėl teisės laikantis visų ABTĮ taisyklių bei reikalavimų, keliamų teismo sprendimui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. kovo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3620-415/2020; 2020 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-310-415/2020).
43. Byloje buvo nustatyta, kad skundžiamu Raštu Direkcija nepritarė pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. prašymui įrengti kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“, informuojančius apie Šiaulių r. sav., Šakynos sen. esančio Mikutaičių kaimo pradžią ir pabaigą. Skundžiamame Rašte Direkcija nurodė, kad minėti kelio ženklai įrengiami vadovaujantis Ženklinimo taisyklėmis; minėti kelio ženklai nėra skirti administracinėms gyvenamųjų vietovių riboms žymėti ir Direkcija neprivalo jų įrengti, jie keliuose statomi ten, kur prasideda pastatais apstatyta teritorija ir kur yra būtinybė nustatyti atitinkamus KET reikalavimus. Konkrečiu atveju, www.regia.lt duomenimis, nurodyto kaimo administracinės ribos kelis kartus kerta aktualaus kelio ruožus maždaug 19,18–19,85 km ir 20,2–20,4 km. Šiuose kelio ruožuose yra kelios pavienės sodybos, atitolusios nuo kelio 50 ir daugiau metrų, ir nesudaro pastatais apstatytos teritorijos kelio aplinkos.
44. Pareiškėjo skundą išankstine ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka išnagrinėjusi Komisija panaikino Raštą ir įpareigojo Direkciją pareiškėjo prašymą išnagrinėti iš naujo. Pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs atsakovo prašymą, įvertinęs Rašto turinį, bylos duomenis, pripažino pagrįstomis Komisijos išvadas, kad Raštas neatitinka Viešojo administravimo įstatyme individualiam administraciniam aktui keliamų reikalavimų. Pirmosios instancijos teismas darė išvadą, jog Direkcija, nagrinėdama asmenų prašymus, atlieka viešąjį administravimą, tad jai taikomos VAĮ nuostatos, o išanalizavęs Rašto turinį, teismas konstatavo, kad skundžiamame atsakyme Ženklinimo taisyklių 268 ir 269 punktų pacitavimas ir paaiškinimas dėl kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 paskirties nėra susietas su pareiškėjo individualia situacija, neaišku, kodėl pareiškėjo prašymas negali būti tenkinamas, Rašte motyvų išdėstymas nėra adekvatus, aiškus ir pakankamas, t. y. Raštas neatitiko jo parengimo metu galiojusio VAĮ 8 straipsnio reikalavimų.
45. Direkcija apeliaciniame skunde, be kita ko, laikosi pozicijos, kad Raštas yra informacinio pobūdžio ir jis negali būti administracinės bylos dalyku, pareiškėjas nenurodė, kokios jo subjektinės teisės pažeistos. Direkcija akcentuoja, kad pareiškėjui aktualūs informaciniai ženklai yra įrengiami ne pagal gaunamus asmenų prašymus, o vadovaujantis galiojančiais norminiais dokumentais; teisės aktuose nėra įtvirtinta asmenų teisė reikalauti įrengti informacinius kelio ženklus, o tai reiškia, kad tokie prašymai Direkcijai nėra privalomi.
46. Įvertinusi bylos medžiagą, kilusio ginčo pobūdį, teisėjų kolegija pripažįsta pagrįsta pirmosios instancijos teismo išvada, kad nagrinėdama pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. prašymą Direkcija veikė kaip viešojo administravimo subjektas, todėl jai taikomos Viešojo administravimo įstatyme ir Prašymų nagrinėjimo taisyklėse nustatyti reikalavimai. Dėl apelianto argumentų, kad pareiškėjas neturi ar nepagrindė savo materialinio suinteresuotumo (t. y. kuo jam aktualus informacinių kelio ženklų Nr. 616 ir Nr. 617 įrengimas), akcentuotina, kad Direkcija šios aplinkybės nevertino nagrinėdama pareiškėjo prašymą ir parengdama skundžiamą atsakymą. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į pareiškėjo nurodytą aplinkybę, kad jis ginčo vietovėje nuosavybės teise valdo žemės sklypą su statiniais, todėl turi suinteresuotumą, kad ši gyvenvietė būtų pažymėta kelio ženklais Nr. 616 ir Nr. 617, siekiant eismo dalyvius informuoti apie gyvenvietės pradžią ir pabaigą.
47. Pirmosios instancijos teismas sprendė, kad pareiškėjas Direkcijos prašė įrengti informacinius kelio ženklus Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“ valstybinės reikšmės kelyje Mikutaičių kaime, t. y. prašė priimti sprendimą dėl minėtų kelio ženklų įrengimo. Atsižvelgiant į tai, kad šiame procesiniame nurodytos Kelių įstatymo, Saugaus eismo automobilių keliais įstatymo nuostatos suponuoja išvadą, kad Direkcijai suteikta plati diskrecija organizuoti eismo saugumo priemonių įgyvendinimą, todėl spręstina, kad Direkcija, vadovaudamasi VAĮ 8 straipsnio 1 dalimi, Prašymų nagrinėjimo taisyklių 35 punktu, turėjo pareigą pateikti pareiškėjui išsamų ir motyvuotą atsakymą dėl pateikto prašymo.
48. Nagrinėjamu atveju nėra reikšmingi Direkcijos apeliacinio skundo argumentai, kad Raštas yra informacinio pobūdžio ir jis nedaro įtakos pareiškėjo teisėms ir pareigoms. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas asmens kreipimąsi į viešojo administravimo subjektą, kai tokiu kreipimusi pagal jo turinį ir pobūdį nebuvo siekiama apginti konkrečią besikreipusio asmens teisę ar teisėtą interesą, tai yra kreipimąsi, kuris atitinka Taisyklių 47.4 punktą (nagrinėjamu atveju – Prašymų nagrinėjimo taisyklių 35.4 p.), išaiškino, kad toks kreipimasis turi būti išnagrinėtas ir pareiškėjui pateiktas atsakymas Taisyklėse nurodytomis sąlygomis ir apimtimi. Kilus teisminiam ginčui dėl tokio viešojo administravimo subjekto atsakymo, pareiškėjo teisė į objektyvų ir nešališką jo kreipimosi nagrinėjimą yra savo pobūdžiu procesinė ir ginama tokia apimtimi, kuri numatyta Taisyklėse. Todėl teismas tokiu atveju turi įvertinti, ar atsakovas, pateikdamas atsakymą į minėto pobūdžio kreipimąsi pareiškėjui, įvykdė Taisyklėse nustatytas sąlygas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 18 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-2452/2012). Atsižvelgiant į išdėstytą, spręstina, kad pareiškėjas turėjo teisę į visapusišką ir objektyvų jo prašymo išnagrinėjimą.
49. Byloje buvo nustatyta, kad Direkcija skundžiamą Raštą grindė Ženklinimo taisyklių 268 ir 269 punktais bei vertinimu, kad pareiškėjo nurodyta vietovė, atsižvelgiant į pastatų kiekį, nelaikytina gyvenviete.
50. Teisėjų kolegija pastebi, jog Direkcija teismui teiktuose procesiniuose dokumentuose nurodo, kad pareiškėjo prašomi įrengti informaciniai ženklai yra individualiai projektuojami ženklai (Ženklinimo taisyklių 199 p.), informaciniai ženklai yra įrengiami ne pagal gaunamus asmenų prašymus, o vadovaujantis galiojančiais norminiais dokumentais; teisės aktuose nėra įtvirtinta asmenų teisė reikalauti įrengti informacinius kelio ženklus; tokie prašymai Direkcijai nėra privalomi.
51. Šiuo aspektu pažymėtina, kad Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje numatytais principais yra grindžiamas geras viešasis administravimas (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. balandžio 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A492-1978/2012). Tinkamas, atsakingas valdymas, kaip ne kartą akcentuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, yra neatsiejamas nuo gero administravimo reikalavimų (žr., pvz., 2015 m. gruodžio 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015). Formaliai ir biurokratiškai vykdomos viešojo administravimo funkcijos nesiderina su gero administravimo principu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. birželio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2150-492/2015). Gero administravimo principas suponuoja taip pat tai, kad viešojo administravimo subjektas turi pareigą pateikti suinteresuotam asmeniui objektyvią ir teisingą informaciją jį dominančiu klausimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. birželio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2142-624/2015).
52. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra konstatavęs, kad Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, jog jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A756-450/2010; kt.). Tikrinant viešojo administravimo subjekto sprendimą (bendrine prasme) Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio aspektu turi būti nustatyta, ar asmuo, kuriam adresuotas aktas, iš esmės galėjo ir turėjo suvokti (suprasti) priimto sprendimo faktinius ir teisinius pagrindus, jo priėmimo motyvus.
53. Teisėjų kolegija taip pat akcentuoja, kad nagrinėjamu atveju susiklostė tokia situacija, jog Direkcija skundžiamo Rašto motyvus teikė procesiniuose dokumentuose, tačiau šiuo aspektu pabrėžtina, jog motyvai dėl priimto administracinio akto privalo būti išdėstyti priimtame akte, nes viešojo administravimo subjektui tenkanti pareiga motyvuoti savo priimamus sprendimus negali būti perkelta teisingumą vykdančiai institucijai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 25 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-34/2014; kt.).
54. Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, skundžiamame Rašte vien konkrečių Ženklinimo taisyklių nuostatų pacitavimas nėra pakankamas – skundžiamame atsakyme iš esmės nėra nurodyta jokių teisiškai pagrįstų argumentų, kodėl pareiškėjo prašymas dėl informacinių ženklų įrengimo gyvenvietės pradžiai ir pabaigai žymėti negali būti tenkinamas.
55. Dėl apeliacinio skundo argumentų, kad informaciniai kelio ženklai įrengiami ne pagal asmenų prašymus, o pagal norminius (normatyvinius) dokumentus, kad tokio pobūdžio prašymai nėra Direkcijai privalomi, teisėjų kolegija pažymi, kad Direkcija nenurodo jokio teisinio pagrindo ir šiems teiginiams pagrįsti. Todėl, atsižvelgiant į nustatytas aplinkybes, aptartą teisinį reguliavimą ir administracinių teismų praktiką, konstatuotina, kad ginčą nagrinėjusios Komisijos sprendimu Direkcijos Raštas pagrįstai buvo panaikintas ir Direkcija įpareigota pareiškėjo 2020 m. gegužės 19 d. prašymą išnagrinėti iš naujo. Būtent nagrinėjant pareiškėjo kreipimąsi iš naujo, Direkcijai kyla pareiga paaiškinti bei pateikti teisinį pagrindą, koks subjektas nagrinėjamu atveju gali būti informacinių ženklų Nr. 616 „Gyvenvietės pradžia“ ir Nr. 617 „Gyvenvietės pabaiga“ įrengimo valstybinės reikšmės kelyje iniciatoriumi, kokių norminių (normatyvinių) dokumentų pagrindu tokie ženklai įrengiami, kokiu teisiniu pagrindu Direkcija atsižvelgia (neatsižvelgia) į asmenų prašymus dėl kelio ženklų įrengimo valstybinės reikšmės keliuose, vertina tokių ženklų įrengimo poreikį, naudą ir pan.
56. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, pritardama pirmosios instancijos teismo sprendime išdėstytiems motyvams ir jų nekartodama (šiuo aspektu žr., pvz., Europos Žmogaus Teisių Teismo 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją (pareiškimo Nr. 20772/92); Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 1 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-3707-575/2016; kt.), teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas, nustatęs ginčui teisingai išspręsti reikšmingas faktines aplinkybes, tinkamai aiškino ir taikė proceso ir materialiosios teisės normas, priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, kurio naikinti atsakovo apeliacinio skundo argumentais nėra pagrindo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Valstybės įmonės Lietuvos automobilių kelių direkcijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 24 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Artūras Drigotas
Rytis Krasauskas
Virginija Volskienė