Administracinė byla Nr. eA-1698-662/2019
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02680-2018-0
Procesinio sprendimo kategorija 14.4.5
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2020 m. gegužės 6 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Arūno Dirvono ir Mildos Vainienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo valstybės įmonės Valstybinių miškų urėdijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. kovo 18 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Gasta“ skundą atsakovui valstybės įmonei Valstybinių miškų urėdijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Lietuvos geologijos tarnybai prie Aplinkos ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau ir UAB) „Gasta“ (toliau – ir pareiškėjas, bendrovė) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti atsakovo valstybės įmonės (toliau – ir VĮ) Valstybinių miškų urėdijos (toliau – ir Urėdija) 2018 m. liepos 11 d. rašte Nr. S-904 (toliau – ir Raštas) išdėstytą sprendimą atsisakyti derinti Vilniaus miesto (duomenys neskelbtini) telkinio (toliau – Telkinys) planą su nurodomu skirtinu apie 11 ha kasybos sklypo plotu; 2) įpareigoti atsakovą iš esmės spręsti pareiškėjo prašymą derinti Telkinio planą su nurodomu skirtinu apie 11 ha kasybos sklypo plotu.
2. Pareiškėjas paaiškino, kad, siekdamas gauti leidimą naudoti žvyro ir smėlio išteklius, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. vasario 11 d. nutarimu Nr. 198 patvirtintų Leidimų naudoti žemės gelmių išteklius (išskyrus angliavandenilius) ir ertmes išdavimo taisyklių (toliau –ir Leidimų išdavimo taisyklės) 22, 25 punktuose nustatyta tvarka kreipėsi į Urėdiją, kaip žemės sklypo patikėtinį, pateikdamas derinti kasybos sklypo planą. Teritorijoje (žemės sklypo dalyje), kurioje ketinama vykdyti žvyro bei smėlio išteklių gavybą, ištekliai yra ne tik detaliai išžvalgyti, Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Geologijos tarnyba) viršininko 2012 m. birželio 13 d. įsakymu Nr. 1-101 aprobuoti ir įregistruoti Žemės gelmių išteklių registre, Aplinkos apsaugos agentūros 2018 m. vasario 2 d. sprendimu Nr. (28.1)-A4-1073 „Dėl Vilniaus miesto (duomenys neskelbtini) telikino dalies (apie 11,0 ha) naudojimo galimybių“ planuojama ūkinė veikla – Telkinio dalies (apie 11,0 ha) naudojimas žvyro ir smėlio išteklių gavybos veiklai – pripažinta leistina.
3. Dėl pastabų ir pasiūlymų šiai planuojamai ūkinei veiklai jos vertinimo procese vertinimo organizatorius kreipėsi į atsakingą valstybės instituciją – Valstybinę miškų tarnybą, kuri jokių pastabų ar prieštaravimų dėl šios planuojamos ūkinės veiklos neteikė.
4. Atsakovas neteisėtai ir nepagrįstai leidimo naudoti žemės gelmių išteklius išdavimo procedūros metu kėlė specialiojo teritorijų planavimo klausimus. Lietuvos Respublikos žemės gelmių įstatymo 14 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad specialiojo planavimo organizatoriais gali būti subjektai, turintys leidimą naudoti planuojamo telkinio išteklius, ir aiškiai sureglamentuota, kad leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra yra pirmesnė už specialiojo planavimo procedūras, kurias atliekant taip pat numatyti derinimo su atitinkamomis institucijomis veiksmai. Taigi pagal galiojantį teisinį žemės gelmių išteklių naudojimo reguliavimą išteklių naudojimo plano rengimui inicijuoti pirmiausia turi būti išduotas leidimas naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes.
5. Atsakovas, vertindamas prašymą derinti kasybos sklypo planą, iš esmės pasisakė dėl miško žemės pakeitimo kitomis naudmenomis ir planuojamos ūkinės veiklos, tačiau nepasisakė dėl pateikto plano derinimo, t. y. atsisakymo motyvai išdėstyti ne tuo klausimu, dėl kurio buvo kreiptasi į atsakovą 2018 m. vasario 20 d. ir 2018 m. kovo 2 d. raštais. Atsakovas neišnagrinėjo šių prašymų iš esmės juose nurodytu klausimu, t. y. neatliko savo funkcijų pagal Leidimų išdavimo taisyklių 25, 28, 29 punktų reikalavimus.
6. Atsakovas VĮ Valstybinių miškų urėdija atsiliepime į pareiškėjo skundą prašo jį atmesti.
7. Urėdija paaiškino, kad sklype esantis miškas Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu priskirtas valstybinės reikšmės miškų plotams. Sklypas yra Panerių girininkijos 1 miško kvartale II b (rekreaciniai miškai), kuris priskirtas valstybinės reikšmės Vilniaus miesto miškų plotams. Miestų miškuose teisės aktai nenustato galimybės vykdyti žemės gelmių išteklių gavybą.
8. Pareiškėjas teisės aktų nustatyta tvarka turi teisę skųsti tiek viešojo administravimo subjektų neteisėtą veikimą, tiek neteisėtą neveikimą, todėl savo teises ginti ir reikalauti, kad prašymas būtų išspręstas iš esmės, jei manė, kad Urėdija tinkamai neveikia, galėjo nuo tada, kai gavo 2018 m. kovo 21 d. raštą Nr. S-430 (toliau – ir 2018 m. kovo 21 d. raštas), tačiau to nepadarė, bet pradėjo susirašinėjimą. Taigi pats pareiškėjas savo elgesiu sudarė tokią situaciją, kai atsakovas turėjo kelis kartus atsakinėti į papildomus pareiškėjo raštus tuo pačiu klausimu, dėl kurio sprendimas iš esmės jau buvo priimtas 2018 m. kovo 21 d. Be to, kiekviename iš pareiškėjui pateiktų raštų nurodyta, kad planas nederinamas, nes jam VĮ Valstybinių miškų urėdija nepritaria, raštuose taip pat nurodyta apskundimo tvarka.
9. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad Valstybinė miškų tarnyba jokių pastabų ar prieštaravimų dėl planuojamos ūkinės veiklos neteikė ne todėl, kad pripažino tokią veiklą leistina, teisėta ir vykdytina, tačiau todėl, kad, kaip pati nurodė 2017 m. kovo 31 d. rašte Nr. R2-570, tokias pastabas teikti nėra jos kompetencija.
10. Atsisakymo derinti planą motyvai yra teisėti ir pagrįsti, atitinkantys VĮ Valstybinių miškų urėdijai pavestų vykdyti funkcijų tikslus ir gero viešojo administravimo principą.
11. Trečiasis suinteresuotas asmuo Geologijos tarnyba atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį tenkinti.
12. Geologijos tarnyba paaiškino, kad Telkinys dabartinių kontūrų ribose eksploatuojamas nuo 2012 metų. Pareiškėjas turi Geologijos tarnybos išduotą leidimą naudoti šio telkinio išteklius 22,9 ha plote. Likusi į kasybos sklypą nepatenkanti detaliai išžvalgyto telkinio dalis užima 11 ha. Siekdamas gauti teisę naudoti telkinio išteklius ir šiame plote, pareiškėjas atliko Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme numatytas poveikio aplinkai vertinimo procedūras. Atlikus šias procedūras, Aplinkos apsaugos agentūra 2018 m. vasario 2 d. priėmė sprendimą Nr. (28.1)-A4-1073 dėl Vilniaus miesto Telkinio dalies naudojimo leistinumo pagal parengtą planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo ataskaitą. Geologijos tarnyba, dalyvaudama poveikio aplinkai vertinimo procese, pritarė karjero išplėtimui likusiame neįsisavintame 11,0 ha telkinio plote.
13. Geologijos tarnyba atkreipė dėmesį, kad leidimo naudoti žemės gelmių išteklius išdavimo metu nėra sprendžiamas klausimas dėl miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis procedūrų vykdymo. Šios procedūros atliekamos po to, kai gavus leidimą naudoti žemės gelmių išteklius, parengiamas ir patvirtinamas konkretaus objekto žemės gelmių naudojimo planas. Žemės gelmių naudojimo planas rengiamas vadovaujantis Žemės gelmių įstatymo 14 straipsnio ir Aplinkos ministro 2014 m. vasario 17 d. įsakymu Nr. Dl-145 patvirtintomis Žemės gelmių naudojimo planų rengimo taisyklėmis.
II.
14. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. kovo 18 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino – panaikino valstybės įmonės Valstybinių miškų urėdijos 2018 m. liepos 11 d. raštą Nr. S-904 ir įpareigojo atsakovą iš naujo svarstyti pareiškėjo prašymą derinti Vilniaus miesto (duomenys neskelbtini) telkinio planą su nurodomu skirtinu apie 11 ha kasybos sklypo plotu.
15. Teismas nurodė, kad byloje ginčas kilo dėl VĮ Valstybinių miškų urėdijos Rašto (sprendimo), kuriuo atsisakyta derinti Telkinio planą, teisėtumo ir pagrįstumo bei įpareigojimo pareiškėjo prašymą spręsti iš esmės.
16. Teismas nustatė, kad Urėdija patikėjimo teise valdo 23,8272 ha miškų ūkio paskirties valstybinės reikšmės žemės sklypą, esantį Vilniaus miesto savivaldybėje, kurio savininkas Lietuvos valstybė; šis žemės sklypas patenka į Telkinio dalį; Telkinys eksploatuojamas nuo 2012 metų, pareiškėjas turi leidimą naudoti šio Telkinio išteklius 22,9 ha plote; likusi į kasybos sklypą nepatenkanti detaliai išžvalgyto Telkinio dalis užima 11 ha.
17. Byloje buvo nustatyta, kad pareiškėjas, ketindamas tęsti Telkinio eksploataciją, t. y. išplėsti karjerą likusiame neįsisavintame 11 ha plote, atliko Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme numatytas poveikio aplinkai vertinimo procedūras ir Aplinkos apsaugos agentūra 2018 m. vasario 2 d. sprendimu pripažino planuojamą ūkinę veiklą (Telkinio dalies (apie 11 ha) naudojimą pagal poveikio aplinkai ataskaitą) leistina; pareiškėjas atsakovui vėliau pateikė Geologijos tarnybos išduoto leidimo ir išteklių ar ertmių naudojimo sutarties kopijas; atsakovas 2018 m. kovo 21 d. rašte nurodė, kad neturi teisinio pagrindo derinti Telkinio plano, nes pagal Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, valstybinės miško žemės sklypai patikėjimo teise perduodami subjektams valstybinėms funkcijoms įgyvendinti, šio įstatymo nuostatos nenumato VĮ Valstybinių miškų urėdijai teisės perduoti ar leisti kitaip naudotis patikėjimo teise valdomais miško žemės sklypais kitiems asmenims; miško žemę paversti kitomis naudmenomis valstybinės reikšmės miškuose galima tik po to, kai miško žemės pavertimas kitomis naudmenomis suplanuotas vietovės lygmens bendruosiuose planuose arba specialiojo teritorijų planavimo dokumentuose arba detaliuosiuose planuose ir Vyriausybė priima nutarimą dėl tam tikrų valstybinės reikšmės miškų plotų išbraukimo iš valstybinės reikšmės miškų plotų, tačiau šiuo metu tai nėra atlikta; atsakovas nurodė, kad Vilniaus miesto bendrajame plane šie miesto miškų plotai priskirti teritorijoms, skirtoms tenkinti miesto gyventojų rekreacines, sanitarijos ir higienos reikmes ir planuojamas suformuoti kasybos plotas nepatenka į Vilniaus miesto bendrajame plane nurodytų išžvalgytų naudingųjų iškasenų telkinių ir naudingųjų iškasenų prognozinių išteklių plotą.
18. Teismas detaliai aptarė faktines aplinkybes, kurios patvirtino tolesnį pareiškėjo ir Urėdijos susirašinėjimą dėl pateikto kasybos sklypo plano ir jo suderinimo, ir nustatė, jog į pareiškėjo 2018 m. birželio 12 d. raštą, kuriame buvo prašoma VĮ Valstybinių miškų urėdijos ir Geologijos tarnybos pateikti galutinę poziciją/sprendimą dėl kasybos sklypo plano derinimo, atsakovas atsakė skundžiamu raštu – nurodė, jog sklype esantis miškas Vyriausybės nutarimu priskirtas valstybinės reikšmės miškų plotams ir yra Panerių girininkijos 1 miško kvartale II b (rekreaciniai miškai), kuris priskirtas valstybinės reikšmės Vilniaus miesto miškų plotams, miestų miškuose teisės aktai nenustato galimybės vykdyti žemės gelmių išteklių gavybos; atsižvelgiant į sklypo paskirtį, sklype esančio miško statusą, Urėdijai priskirtas funkcijas, sklypo valdymo pagrindą, Urėdija nemato jokių galimybių ateityje sudaryti sąlygas tretiesiems asmenims naudoti ar valdyti sklypą žemės gelmių išteklių gavybai; atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, taip pat į 2018 m. kovo 21 d. rašte Nr. S-430 ir 2018 m. gegužės 7 d. rašte Nr. S-541 išdėstytus argumentus, bei tai, kad iš Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos gauto atsakymo turinys neprieštarauja VĮ Valstybinių miškų urėdijos pozicijai ir jos nekeičia, Urėdija nurodė, kad negali pritarti planui ir jį suderinti.
19. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos žemės gelmių įstatymo 13 straipsniu ir jo nuostatas įgyvendinančiomis Leidimų išdavimo taisyklėmis, kurias patvirtinusi Vyriausybė 2002 m. vasario 11 d. nutarimu Nr. 198, šio nutarimo 3 punktu išduoti leidimus įgaliojo Geologijos tarnybą.
20. Teismas nurodė, kad Leidimų išdavimo taisyklių (redakcija, galiojusi 2016 m. gruodžio 13 d.–2018 m. liepos 17 d.) 22 punkte nustatytas vienas iš privalomų pateikti dokumentų yra 1:10 000 mastelio žemės sklypo naudojimo planas, kuriame nurodytas pageidaujamas objektas, šių taisyklių 25.1.1 papunktyje nustatyta, kad, teikiant prašymą naudoti naudingųjų iškasenų išteklius ir žemės gelmių ertmes Tarnybai su prašymu teikiamas planas turi būti suderintas su, be kita ko, žemės savininku ir valdytoju, kai numatoma naudoti privačioje žemėje, arba valstybinės žemės patikėtiniu, kai numatoma naudoti valstybinėje žemėje; atsisakę derinti prašymą arba planą, šių taisyklių 25 punkte nurodyti subjektai savo motyvus išdėsto raštu (29 punktas).
21. Teismo vertinimu, bylos duomenys patvirtino, kad pareiškėjo 2018 m. birželio 12 d. prašymas Urėdijai pateiktas, siekiant įvykdyti Leidimų išdavimo taisyklių 22 ir 25 punktų reikalavimus, t. y. pateikti Geologijos tarnybai pageidaujamo objekto (planuojamo naudoti 11 ha Telkinio) sklypo planą, suderintą su Lietuvos valstybei nuosavybės teise priklausančio 23,8272 ha žemės sklypo patikėtiniu Urėdija. Iš ginčijamo rašto ir ankstesnių 2018 m. kovo 21 d. rašto bei 2018 m. gegužės 7 d. rašto Nr. S-541 turinio teismas sprendė, kad atsakovas atsisakymą derinti planą grindė motyvais, susijusiais su valstybinės reikšmės miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis sąlygomis, nors pareiškėjas prašymą pateikė dėl planuojamo naudoti objekto sklypo plano derinimo.
22. Atsižvelgdamas į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2016 m. birželio 14 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-983-146/2016 pateiktus paaiškinimus, jog Leidimų išdavimo taisyklių 22.5 punktas nustato leidimo išdavimui reikalingų dokumentų (prašymo arba plano), teiktinų institucijai, įgaliotai išduoti leidimus (Geologijos tarnybai), derinimą, o ne leidimo išdavimo derinimą, kad leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra negali būti tapatinama su specialiojo teritorijų planavimo dokumento dokumentų rengimo ir derinimo procedūromis (leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra yra pirmesnė už specialiojo planavimo procedūras, kurias atliekant taip pat numatyti derinimo su atitinkamomis institucijomis veiksmai), teismas darė išvadą, kad atsakovas ginčijamame rašte ir ankstesniuose 2018 m. kovo 21 d., 2018 m. gegužės 7 d. raštuose iš esmės pasisakė dėl miško pakeitimo kitomis naudmenomis sąlygų, t. y. specialiojo planavimo procedūrų, nors leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra yra pirmesnė už specialiojo planavimo procedūras.
23. Teismas konstatavo, kad Urėdija neišnagrinėjo pareiškėjo prašymo iš esmės, t. y. neatliko funkcijų pagal Leidimų išdavimo taisyklių 25, 29 punktų reikalavimus, todėl skundžiamas atsisakymas nepripažintinas teisėtu ir pagrįstu, ginčijamas sprendimas naikintinas, o atsakovas įpareigotinas pareiškėjo prašymą derinti Telkinio planą su nurodomu skirtinu apie 11 ha kasybos sklypo plotu svarstyti iš naujo.
24. Nagrinėdamas pareiškėjo prašymą priteisti iš atsakovo 3 193,66 Eur bylinėjimosi išlaidas, teismas įvertino bylinėjimosi išlaidų, patirtų teisinei advokato pagalbai apmokėti, pagrindžiančius dokumentus, suteiktų teisinių paslaugų pobūdį, bylos apimtį ir sudėtingumą, atsižvelgė į rekomenduojamus priteisti maksimalius tokio pobūdžio išlaidų dydžius ir priteisė pareiškėjui iš atsakovo 1 300 Eur už skundo teismui parengimą pateikimą bei patirtas žyminio mokesčio išlaidas.
III.
25. Atsakovas VĮ Valstybinių miškų urėdija apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. kovo 18 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo UAB „Gasta“ skundą atmesti. Atsakovas prašo priteisti visas patirtas bylinėjimosi išlaidas.
26. Nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo išvada, kad atsakovas atsisakydamas derinti Telkinio planą, iš esmės pasisakė dėl miško pakeitimo kitomis naudmenomis sąlygų, t. y. specialiojo planavimo procedūrų, atsakovas pažymėjo, kad net ir esant leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūrai pirmesnei už teritorijų specialiojo planavimo procedūrą ir negalint šių procedūrų sutapatinti, nepagrįsta laikyti, kad plano nederinimas negali būti argumentuojamas atsakovo motyvais, kurie yra kildinami iš teisės aktais pavestų vykdyti viešojo administravimo funkcijų. Atsakovas įsitikinęs, kad toks teisinio reguliavimo aiškinimas ir taikymas, kai atsakovas – viešojo administravimo subjektas – turėtų atlikti veiksmus vien tik todėl, kad teisės aktai nepakankamai aiškiai reglamentuoja atsisakymo atlikti tokius veiksmus atvejus/pagrindus arba jų apskritai nenumato, nors vertinant būsimus atsakovo atliktinus pagal tolimesnes procedūras veiksmus ir jų atlikimo/atsisakymo atlikti argumentus yra iš anksto aišku, kad ankstesnės procedūros metu galimai pasiekti rezultatai negalės būti realizuojami, yra ydingas, nes paneigia būtinybę laikytis efektyvaus, gero valdymo principo, prieštarauja teisinės valstybės principui, todėl negali būti taikomas nei sprendžiant šioje byloje kilusį ginčą, nei tokio paties pobūdžio būsimus ginčus.
27. Žemės gelmių įstatymas nustato, kad žemės gelmės sausumoje ir vidaus vandenyse yra išimtinė valstybės nuosavybė, kad žemės gelmių geologinio tyrimo ir (arba) naudojimo teisę šio įstatymo ir kitų įstatymų nustatyta tvarka juridiniams ir fiziniams asmenims gali suteikti Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija. Minėtas įstatymas nustato institucijas, kurios veikia žemės gelmių naudojimo ir apsaugos valstybinio valdymo srityje ir jų kompetenciją. Urėdija pakartoja Žemės gelmių įstatymo ir Leidimų išdavimo taisyklių nagrinėjamam ginčui aktualias nuostatas ir akcentuoja, kad konstatuojant skundžiamo atsakymo neteisėtumą, byloje liko nepasisakyta dėl to, kokie konkrečiu nagrinėjamu atveju teisės aktuose nustatyti pagrindai/motyvai suteiktų teisę atsakovui nederinti plano, ar Leidimų išdavimo taisyklėmis įtvirtintas leidimo naudoti naudingųjų iškasenų išteklius išdavimo procedūros reglamentavimas nėra neefektyvus, atsižvelgiant į aplinkybę, kad esant duomenų, jog vėlesnėje teritorijų specialiojo planavimo procedūroje Urėdija neketina perduoti pareiškėjui planavimo organizatoriaus teisių. Atsakovas vis tiek suderins planą ir pareiškėjui bus išduotas leidimas naudoti naudingųjų iškasenų išteklius, nors tokio leidimo realizavimas nebus įmanomas.
28. Teisės aktai nenustato teisinių pagrindų, kuriais planas turi būti derinamas, ir kuriems nesant atsakovas turėtų teisę nederinti jam pateikto plano. Dėl to darytina išvada, kad egzistuoja teisinio reguliavimo spraga, kurią reikia užpildyti. Pažymėtina, kad atsakovui teisės aktais (žr., pvz., Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 5 straipsnio 5 dalį) yra pavesta vykdyti kompleksinę miškų ūkio veiklą. Akivaizdu, kad vadovaujantis Miškų įstatymo nuostatomis, draudžiama keisti miško naudmeną kitomis naudmenomis, išskyrus įstatyme nustatytas sąlygas (Miškų įstatymo 11 straipsnis). Teisės aktai atsakovui nenustato jokios kompetencijos vertinti kokias nors aplinkybes, susijusias su žemės gelmių naudojimu.
29. Pareiškėjo pateikto plano tvirtinimas yra vienas iš juridinių faktų miško žemę paversti kitomis naudmenomis, iš pradžių pagal Leidimų gavimo taisykles gaunant leidimą naudoti žemės gelmių išteklius, o vėliau – vykdant teritorijų planavimo procedūrą. Vis dėlto, minėtose taisyklėse ir kituose teisės aktuose nėra nustatytos jokios sąlygos (pagrindai), kurias turi atitikti atsakovui teikiamas planas, išskyrus reikalavimą, kad jis būtų atitinkamo mastelio. Todėl iš teisinio reguliavimo nėra aišku, kokioms sąlygoms (pagrindams) esant/nesant atsakovas turėtų teisėtą pagrindą derinti/nederinti planą – ką konkrečiai gavęs prašymą derinti planą, atsakovas turėtų/galėtų atlikti, kad patikrintų šio pateikto dokumento atitikimą kokiems nors su atsakovui pavestų vykdyti funkcijų miškų srityje nustatytiems reikalavimams.
30. Šiuo atveju Leidimų išdavimo taisyklėse nustatyta atsakovo plano derinimo/nederinimo procedūra negali būti laikoma nei tikslinga, nei naudinga viešojo administravimo procedūros dalimi, nes tokie atsakovo veiksmai šiai procedūrai nesuteikia jokio kontrolės/vertinimo efekto. Esant tokiam teisiniam reguliavimui dėl plano derinimo procedūros, kai nėra nustatyti pagrindai nederinti plano, atsakovas apskritai neturi pasirinkimo tarp plano derinimo ir nederinimo, nes teisės aktuose nenustačius kokiais atvejais planas galėtų/turėtų būti nederinamas, jis turėtų nuspręsti jį derinti visais atvejais. Urėdijos teigimu, ji turi pagrindą pareiškėjo pateiktą planą vertinti ir jį derinti/nederinti atsižvelgdamas į plano pateikimo galutinį tikslą, t. y. į tai, kad, plano derinimas yra vienas iš juridinių faktų miško žemę paversti kitomis naudmenomis, kas reiškia, jog sprendimą derinti/nederinti planą atsakovas turi priimti vadovaudamasis miškų valdymo ir priežiūros veiklą reglamentuojančiais teisės aktais, aptariamu atveju – ir Miškų įstatymu, kurio 11 straipsnis nustato miško žemės pavertimo kitomis pagrindus ir sąlygas.
31. Atsakovas pakartoja atsiliepime pirmosios instancijos teismui nurodytus argumentus dėl savo viešojo administravimo funkcijų, sklype esančiai miško žemei taikomo teisinio režimo, atkreipia dėmesį į Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gruodžio 13 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-4451-1047/2018, kuris grindžiamas LVAT 2017 m. lapkričio 7 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A-1277-756/2017 nurodytais išaiškinimais dėl Miškų įstatymo 11 straipsnio nuostatų taikymo. Taigi, esant nurodytoms aplinkybėms, tuo atveju jei pareiškėjas kreiptųsi į Urėdiją jau vėlesnėje teritorijų specialiojo planavimo procedūroje dėl planavimo organizatoriaus teisių perdavimo jam, atsakovas šių teisių perduoti negalėtų remdamasis Miškų įstatymo 11 straipsnio nuostatomis ir tokie atsakovo motyvai turėtų būti laikomi pagrįstais ir teisėtais atsižvelgiant į aukščiau nurodytus priimtus teismų sprendimus.
32. Atsakovo veiksmai, kuriais jis siekia apie pareiškėjo tolimesnės veiklos negalimumą informuoti iš anksto ir taip nesudaryti sąlygų tolimesniam administracinių procedūrų atlikimui ir piniginių bei žmogiškųjų resursų švaistymui, teismų negali būti pripažįstami neteisėtais vien formaliais pagrindais. Tokia situacija negali būti laikoma teisinga, atitinkanti gero valdymo principus ir niekaip nėra suderinama su teisinės valstybės principu.
33. Atsakovo atsisakymo derinti planą motyvai yra teisėti ir pagrįsti, atitinkantys atsakovui įstatymų leidėjo pavestų vykdyti funkcijų tikslus, gero viešojo administravimo principą ir visuomenės interesą. Tai reiškia, kad atsakovas tinkamai atliko savo funkcijas, numatytas Leidimų išdavimo taisyklių 25 ir 29 punktuose, t. y. iš esmės išnagrinėjo pareiškėjo prašymą derinti planą ir priėmė neigiamą sprendimą, t. y. atsisakė derinti planą, nes jo suderinimą vertino kaip galimą neteisėtą sprendimą.
34. Pareiškėjas atsiliepime į VĮ Valstybinių miškų urėdijos apeliacinį skundą prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
35. Pareiškėjo teigimu, atsakovas visiškai neteisėtai ir nepagrįstai leidimo naudoti žemės gelmių išteklius išdavimo procedūros metu kelia specialiojo teritorijų planavimo klausimus. Žemės gelmių įstatyme nustatyta, kad po to, kai teisės aktų nustatyta tvarka atliktas žemės gelmių tyrimas ir išteklių aprobavimas, gali būti vykdomos kitos procedūros, taip pat, bet ne tik: leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimas (Žemės gelmių įstatymo 13 str.), vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumento – žemės gelmių naudojimo plano rengimo, derinimo, tikrinimo ir tvirtinimo (Žemės gelmių įstatymo 14 str.). Taigi pagal galiojantį teisinį žemės gelmių išteklių naudojimo reguliavimą, išteklių naudojimo plano rengimui inicijuoti pirmiausia asmeniui turi būti išduotas leidimas naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes.
36. Leidimų išdavimo taisyklių 29 punktu nustatyta, kad atsisakę derinti planą, šių taisyklių 25 punkte nurodyti subjektai savo motyvus išdėsto raštu. Kaip yra konstatavęs ir pirmosios instancijos teismas, atsakovas iš esmės pasisakė dėl miško pakeitimo kitomis naudmenomis sąlygų, t. y. specialiojo planavimo procedūrų, nors leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra yra pirmesnė už specialiojo planavimo procedūras. Todėl šiuo atveju atsakovas neišnagrinėjo pareiškėjo prašymo iš esmės, t. y. neatliko funkcijų pagal Leidimų išdavimo taisyklių 25, 29 punktų reikalavimus, todėl skundžiamas atsisakymas negali būti pripažintas teisėtu ir pagristu.
37. Nesutikdamas su apeliacinio skundo argumentais dėl teisinio reguliavimo neaiškumo, Urėdijos funkcijų pagal Leidimų išdavimo taisykles ir kitais teisės aktais suteiktų funkcijų suderinamumo, pareiškėjas pažymi, kad Urėdija, kaip ir kiti Leidimų išdavimo taisyklių 25.1.1 papunktyje nurodyti subjektai turi tokias pačias teises, nustatytas minėtų taisyklių 15 ir 29 punktuose. Net ir tuo atveju, kai teisės aktai detaliai aptariamos procedūros nereglamentuoja, tai savaime nesuteikia atsakovui, kaip viešojo administravimo subjektui, tokios plačios diskrecijos teisės priimant sprendimą konkrečiu plano derinimo/nederinimo klausimu remtis argumentais, susijusiais su visai kita bei vėlesne specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir derinimo procedūra.
38. Kaip matyti iš apeliacinio skundo, Urėdija supranta derinimo, kaip procedūrinio veiksmo, esmę ir jai suteiktą kompetenciją, todėl nepagrįsti atsakovo teiginiai, kad teisės aktai atsakovui nenustato jokios kompetencijos vertinti kokias nors aplinkybes, susijusias su žemės gelmių naudojimu, bei, kad egzistuoja teisinio reguliavimo spraga, kurią reikia užpildyti.
39. Pareiškėjo įsitikinimu, toks situacijos vertinimas, kad atsakovas turi pagrindą pareiškėjo pateiktą planą vertinti ir jį derinti/nederinti atsižvelgdamas į plano pateikimo galutinį tikslą, yra ydingas bei neteisėtas. Atsakovas šiame plano derinimo etape tinkamai įvertinęs pareiškėjo pateiktus dokumentus priims teigiamą sprendimą derinti planą, o kitame etape galbūt, kaip atsakovas teigia, pasiekti rezultatai negalės būti realizuojami, savaime nereiškia, kad atsakovas tolimesnėje procedūroje negalės priimti kitokio pobūdžio sprendimo.
40. Atsakovas tolimesnėje specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir derinimo procedūroje nebus vienintelis šiose procedūroje dalyvaujantis subjektas, kadangi šioje procedūroje dalyvaus ir kitos viešojo administravimo institucijos. Urėdijos funkcijas reglamentuoja Miškų įstatymas (Miškų įstatymo 5 str.), tačiau tai savaime nereiškia, kad Urėdija, kaip valstybės patikėtinis, vykdydamas Leidimo išdavimo taisyklių 25 ir 29 punktuose nustatytas pareigas šiame kontekste, privalo vadovautis Miškų įstatymo priskirtinomis funkcijomis bei Miškų įstatymo nuostatomis, kurios, kaip ne kartą pareiškėjo buvo pabrėžta, reglamentuoja visai kitą specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir derinimo procedūrą.
41. Trečiasis suinteresuotas asmuo Geologijos tarnyba atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
42. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl VĮ Valstybinių miškų urėdijos 2018 m. liepos 11 d. rašto Nr. S-904, kuriuo atsisakyta derinti Vilniaus miesto (duomenys neskelbtini) telkinio planą su nurodomu skirtinu apie 11 ha kasybos sklypo plotu, teisėtumo ir pagrįstumo bei įpareigojimo atlikti veiksmus.
43. Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo UAB „Gasta“ skundą tenkino, t. y. panaikino valstybės įmonės Valstybinių miškų urėdijos 2018 m. liepos 11 d. raštą Nr. S-904 ir įpareigojo atsakovę iš naujo svarstyti pareiškėjo prašymą derinti Vilniaus miesto (duomenys neskelbtini) telkinio planą su nurodomu skirtinu apie 11 ha kasybos sklypo plotu.
44. Atsakovas su teismo sprendimu nesutinka, apeliaciniu skundu prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. kovo 18 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – UAB „Gasta“ skundo netenkinti ir priteisti valstybės įmonei Valstybinių miškų urėdijai visas jos patirtas bylinėjimosi išlaidas. Nurodo, jog Atsakovo atsisakymo derinti Planą motyvai yra teisėti ir pagrįsti, atitinkantys jam įstatymų leidėjo pavestų vykdyti funkcijų tikslus, gero viešojo administravimo principą ir visuomenės interesą. Taip pat pažymi, kad jis siekia apie pareiškėjo tolimesnės veiklos negalimumą informuoti iš anksto ir taip užkirsti kelią tolimesnių administracinių procedūrų atlikimui ir piniginių bei žmogiškųjų resursų bereikalingam švaistymui.
45. Teisėjų kolegija, tikrindama skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje, todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas pareiškėjo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
46. Ginčo teisinius santykius reguliuoja Lietuvos Respublikos miškų įstatymo (2001 m. balandžio 10 d. įstatymo Nr. IX-240 redakcija), Lietuvos Respublikos žemės gelmių įstatymo (2001 m. balandžio 10 d. įstatymo Nr. IX-243 redakcija) ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. vasario 11 d. nutarimu Nr. 198 patvirtintos Leidimų naudoti naudingųjų iškasenų (išskyrus angliavandenilius), požeminio pramoninio bei mineralinio vandens išteklius ir žemės gelmių ertmes išdavimo taisyklių nuostatos. Pirmosios instancijos teismas ginčui aktualias nuostatas išsamiai aptarė atsakovo ginčijamame sprendime, todėl apeliacinės instancijos teismas jų nebekartoja.
47. Teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja jurisprudencijos tęstinumą (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d., 2003 m. gegužės 30 d. nutarimai, 2004 m. vasario 13 d. sprendimas, 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. kovo 14 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 28 d. nutarime konstatavo, kad iš Konstitucijos kyla maksima, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, t. y. jos turi būti sprendžiamos ne sukuriant naujus teismo precedentus, konkuruojančius su esamais, bet paisant jau įtvirtintų; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti koreguojama ir nauji teismo precedentai tų kategorijų bylose gali būti kuriami tik tada, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina; teismų, priimančių sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, susisaistymas savo pačių sukurtais precedentais (sprendimais analogiškose bylose) neišvengiamai suponuoja tai, kad teismai turi vadovautis tokia atitinkamų teisės nuostatų (normų, principų) turinio, taip pat šių teisės nuostatų taikymo samprata, kokia buvo suformuota ir kokia buvo vadovaujamasi taikant tas nuostatas (normas, principus) ankstesnėse bylose, inter alia (be kita ko) anksčiau sprendžiant analogiškas bylas; iš Konstitucijos kylančios maksimos, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, nepaisymas reikštų ir Konstitucijos nuostatų dėl teisingumo vykdymo, konstitucinių teisinės valstybės, teisingumo, asmenų lygybės teismui principų, kitų konstitucinių principų nepaisymą. Taip pat administracinį teismą saisto jo paties sukurti precedentai ir jo paties suformuota tuos precedentus pagrindžianti doktrina (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gruodžio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3924-575/2015). Taigi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas privalo užtikrinti savo jurisprudencijos tęstinumą (nuoseklumą, neprieštaringumą) ir savo sprendimų prognozuojamumą remdamasis savo jau suformuota administracinės teisės doktrina ir precedentais.
48. Nagrinėjamoje byloje precedentinę reikšmę turi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. birželio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-983-146/2016, kuria nagrinėdama iš esmės analogišką bylą, teisėjų kolegija atsakovo Generalinės miškų urėdijos prie Aplinkos ministerijos valstybės įmonės Šilutės miškų urėdijos apeliacinį skundą atmetė. Šioje nutartyje konstatuota, kad leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo (ŽGĮ 12-13 straipsniai) procedūra negali būti tapatinama su specialiojo teritorijų planavimo dokumento dokumentų rengimo ir derinimo procedūromis (ŽGĮ 14 straipsnis, Teritorijų planavimo įstatymo 21 straipsnio 21 straipsnio 1 dalies 1 punktas, 21 straipsnio 3 dalis, 30 straipsnis). Žemės gelmių įstatymo 14 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad specialiojo teritorijų planavimo (žemės gelmių naudojimo plano) organizatoriais gali būti fizinis ar juridinis asmuo bei šių asmenų grupės, turintys leidimą naudoti planuojamo telkinio išteklius ir teisę naudoti ar valdyti žemės sklypą. Minėtoje įstatymo normos nuostatoje, kad specialiojo planavimo organizatoriais gali būti subjektai, turintys leidimą naudoti planuojamo telkinio išteklius, aiškiai sureglamentuota, kad leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra yra pirmesnė už specialiojo planavimo procedūras, kurias atliekant taip pat yra numatyti derinimo su atitinkamomis institucijomis veiksmai. Teisėjų kolegija, nagrinėdama šią administracinę bylą, nenustatė priežasčių, dėl kurių neturėtų vadovautis teismo išaiškinimais anksčiau minėtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išnagrinėtoje byloje.
49. Taigi pirmosios instancijos teismas sprendime teisingai sprendė, jog įvertinus ginčijamame rašte ir ankstesniuose 2018 m. kovo 21 d., 2018 m. gegužės 7 d. raštuose, kurie laikytini sudėtine sprendimo atsisakyti derinti planą dalimi, motyvus, darytina išvada, kad atsakovė iš esmės pasisakė dėl miško pakeitimo kitomis naudmenomis sąlygų, t. y. specialiojo planavimo procedūrų, nors leidimo naudoti žemės gelmių išteklius ir ertmes išdavimo procedūra yra pirmesnė už specialiojo planavimo procedūras, kas šiuo atveju reiškia, jog atsakovas neišnagrinėjo pareiškėjos prašymo iš esmės, t. y. neatliko funkcijų pagal Leidimų išdavimo taisyklių 25, 29 punktų reikalavimus, todėl skundžiamas atsisakymas negali būti pripažintas teisėtu ir pagrįstu.
50. Nereikšmingi apeliacinio skundo argumentai, susiję su Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 4 punkto ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. rugsėjo 26 d. nutarimo Nr. 1171 (2015 m. gruodžio 2 d. nutarimu Nr. 1249 išdėstytas nauja redakcija) nuostatomis, todėl teisėjų kolegija plačiau nepasisako, nes šios teisės normos reglamentuoja miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis klausimus ir miškų priskyrimo miškų grupėms klausimus, o tai nėra šios bylos ginčo dalykas. Šioje byloje nevertintini ir Vilniaus miesto bendrojo plano sprendiniai, pagal kuriuos šie miesto miškų plotai priskirti teritorijoms, skirtoms tenkinti miesto gyventojų rekreacines, sanitarijos ir higienos reikmes, sudaryti sąlygas, palankias rekreacijai, masiniams renginiams gamtoje, gerinti miesto oro kokybę, estetinį vaizdą, formuoti ir palaikyti tam tinkamiausius medynus bei tai, jog planuojamas suformuoti kasybos plotas nepatenka į Vilniaus miesto bendrajame plane nurodytų išžvalgytų naudingųjų iškasenų telkinių ir naudingųjų iškasenų prognozinių išteklių plotą. Taip pat nepagrįsti VĮ Valstybinių miškų urėdijos apeliacinio skundo argumentai, kad Plano derinimas yra vienas iš juridinių faktų miško žemę paversti kitomis naudmenomis ir dėl teisinio reguliavimo spragos egzistavimo.
51. Susiklosčiusios situacijos kontekste pažymėtina, jog leidimo išdavimas UAB "Gasta" dar nesuponuoja jokių pareiškėjo teisėtų lūkesčių dėl miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis ir į derinamo Vilniaus miesto (duomenys neskelbtini) dalies (11 ha) eksploatavimą.
52. VĮ Valstybinių miškų urėdija apeliaciniame skunde prašo priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 40 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta proceso šalies, kurios naudai priimtas sprendimas, teisė gauti iš kitos proceso šalies savo išlaidų atlyginimą. Kadangi atsakovo apeliacinis skundas netenkinamas, t. y. sprendimas priimtas ne jo naudai, tai nėra jokio pagrindo priteisti ir bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinės instancijos teisme.
53. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus bei nustatė teisiškai reikšmingas aplinkybes bylai išspręsti, teisingai pritaikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, nenukrypo nuo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo tokio pobūdžio bylose formuojamos praktikos, tuo tarpu atsakovo apeliacinio skundo argumentai niekaip nepaneigia pirmosios instancijos teismo išvadų pagrįstumo ir teisėtumo, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o apeliacinis skundas atmetamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Atsakovo valstybės įmonės Valstybinių miškų urėdijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. kovo 18 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Arūnas Dirvonas
Milda Vainienė