Administracinė byla Nr. eA-2112-552/2021
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02313-2020-6
Procesinio sprendimo kategorija 23.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. spalio 6 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Arūno Sutkevičiaus,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. J. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 13 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. J. skundą atsakovui Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai dėl sprendimo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas A. J. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos (toliau – ir atsakovas, Komisija, VTEK) 2020 m. birželio 8 d. sprendimą Nr. KS-65 (toliau – ir Sprendimas).
2. Pareiškėjas nurodė, kad ginčijamu Sprendimu Komisija pripažino, kad pareiškėjas, buvęs Palangos miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) tarybos narys, nepraėjus vienų metų laikotarpiui po to, kai nustojo eiti šias pareigas, atstovaudamas fiziniam asmeniui ir 2019 m. gruodžio 4 d. raštu kreipdamasis į Savivaldybės tarybą, pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 20 straipsnio 1 dalies nuostatas (pareiškėjas pažymėjo, kad Sprendimo priėmimo metu galiojusi Įstatymo 20 straipsnio 1 dalis reikalauja pranešimus ir prašymus Komisijai pateikti raštu arba elektroninių ryšių priemonėmis).
3. Pareiškėjas pažymėjo, kad Komisija, net nepradėjusi tyrimo ir įvertinusi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 23 straipsnio nuostatą, atmetė Palangos miesto savivaldybės administracijos atstovo pretenziją, kad pareiškėjas, kaip buvęs Savivaldybės tarybos narys, neturėjo teisės ginče su Savivaldybe atstovauti Savivaldybės tarybos atleistos darbuotojos, ir taip patvirtino, jog pareiškėjas kaip advokatas teisėtai veikė jam suteiktų įgalinimų apimtyje. Pareiškėjas akcentavo, kad, paruošęs taikos sutarties darbo ginčo byloje projektą, veikė ne tik byloje dalyvaujančių šalių, bet ir Palangos miesto bendruomenės interesų labui.
4. Pareiškėjas pažymėjo, kad Komisija Sprendimu pripažino jį pažeidus Įstatymo nuostatas, draudžiančias vienerius metus atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje asmuo paskutinis metus dirbo, tačiau Komisija nepagrįstai nevertino Įstatymo 18-20 straipsniuose išvardintų apribojimų taikymo išimčių konkrečiais atvejais, kai apribojimų taikymas gali pakenkti visuomenės ar valstybės interesams.
5. Pareiškėjas tvirtino, kad nuo 2018 m. vasario 22 d. iki 2019 m. balandžio 16 d. nebuvo išrinktas į jokias atsakingas pareigas Savivaldybės institucijose, oponavo tarybos daugumai, be to Savivaldybės tarybos nario pareigybė jam nebuvo profesija, todėl nesutiko, kad Savivaldybė buvo jo darbovietė ir pažymėjo, kad „atšalimo“ periodas jam nebuvo būtinas. Pareiškėjas pažymėjo, jog jo, kaip advokato, veikla neprieštaravo ir neprieštarauja jo, kaip Savivaldybės bendruomenės atstovo Savivaldybės taryboje, veiklai. Tai, jog jis sudarė atstovavimo sutartį dėl Savivaldybės 2019 m. rugsėjo 27 d. sprendimo ginčijimo, nepatvirtina priežastinio ryšio tarp jo, kaip advokato ir buvusio Savivaldybės tarybos nario, veiklos. Kreipimąsi į Savivaldybę sudaryti taikos sutartį nulėmė tai, jog nagrinėjant bylą Darbo ginčų komisijoje, Savivaldybės atstovė nurodė nežinanti Savivaldybės tarybos pozicijos dėl tokios sutarties sudarymo galimybių. Pareiškėjas pažymėjo, kad Darbo ginčų komisija konstatavo, jog jo atstovaujama klientė atleista neteisėtai.
6. Pareiškėjas teigė, kad pranešimą dėl jo elgesio atitikties Įstatymo nuostatoms pateikė Savivaldybės darbuotojai, neturintys tam įgaliojimų. Komisija tyrimo dokumentuose pareiškėju nurodė Savivaldybės administraciją, bet ne fizinį asmenį. Pareiškėjo nuomone, Komisija turėjo išsiaiškinti, ar Savivaldybės taryba ir administracija buvo informuoti bei teisės aktų nustatyta tvarka suteikė Savivaldybės darbuotojams įgaliojimus kreiptis į Komisiją.
7. Pasak pareiškėjo, Komisija nevertino tos aplinkybės, kad Darbo ginčų komisija konstatavo, jog pareiškėjo atstovaujama klientė neteisėtai buvo atleista iš pareigų dėl Savivaldybės mero neetiškų veiksmų Savivaldybės tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje. Pareiškėjas nurodė Komisijos prašęs jo atžvilgiu atliekamo tyrimo metu vertinti ir tuos duomenis, kad Savivaldybės meras minimo posėdžio metu galimai pažeidė Valstybės politikų elgesio kodekso nuostatas, tačiau Komisija to neapdarė, ir šią prašymo dalį (dėl mero elgesio vertinimo) persiuntė nagrinėti Savivaldybės tarybos Etikos komisijai. Pareiškėjas pažymi, kad Savivaldybės tarybos Etikos komisijos priimtas 2020 m. sausio 27 d. protokolinis sprendimas nepradėti tyrimo Savivaldybės mero atžvilgiu buvo skundžiamas teismui, byloje trečiuoju suinteresuotu asmeniui buvo įtraukta Komisija. Minėtas sprendimas taip pat buvo ikiteismine tarka skundžiamas Komisijai, o jai nepriėmus nagrinėti skundo, Komisijos atsisakymas taip pat buvo skundžiamas teismui. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad Komisijos nariai bei sekretoriato darbuotoja (vykdžiusi tyrimą) administracinėse bylose Nr. eI3-3290-690/2020 ir Nr. eI2-3169-596/2020 yra pareiškę išankstines nuostatas (teikiant atsiliepimus teismui), ir tai darė įtaką jų nešališkumui nagrinėjant pareiškėjo elgesio atitiktį Įstatymo nuostatoms, todėl neabejotinai kyla interesų konfliktas. Be to, Komisija jo teiktus nušalinimus išsprendė pažeidžiant Komisijos darbo reglamento nuostatas, kad nušalinimo klausimą gali spręsti tik tie Komisijos nariai, kuriems nušalinimas nėra pareikštas, tuo tarpu jis tais pačiais motyvais nušalinimą pareiškė visiems Komisijos nariams.
8. Pareiškėjas teigė, kad nors Komisija pranešė jam, jog jo klausimas dėl nušalinimo Komisijoje bus svarstomas 2020 m gegužės 20 d. posėdyje, tačiau jam nebuvo suteikta galimybė dalyvauti šiame posėdyje, kadangi VTEK internetiniame puslapyje tos dienos posėdžio darbotvarkė viešai nebuvo teikiama ir nebuvo nurodyta, koks sprendimas tame posėdyje buvo priimtas jo atžvilgiu.
9. Pareiškėjas tvirtino, kad beveik per šešis tyrimo mėnesius Komisija savo iniciatyva tik vieną kartą užklausė Savivaldybės administracijos informacijos, todėl manė, kad Komisija pažeidė Įstatymo 26 straipsnio 1 dalyje nurodytus tyrimo atlikimo terminus.
10. Atsakovas VTEK atsiliepime su pareiškėjo skundu nesutiko, prašė jį atmesti kaip nepagrįstą. Atsiliepime pateiktą poziciją atsakovas grindė šiais argumentais:
10.1. Atsakovas paaiškino, kad Komisija tyrimą pareiškėjo atžvilgiu pradėjo 2019 metais, todėl vadovavosi Įstatymo redakcija, galiojusia iki 2019 m. gruodžio 31 d., bei konstatavo pareiškėją pažeidus šios Įstatymo redakcijos 20 straipsnio 1 dalį, numatančią, kad asmuo, nustojęs eiti pareigas valstybinėje tarnyboje, vienerius metus negali atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje jis paskutinius metus dirbo.
10.2. Atsakovas pažymėjo, kad Savivaldybė 2019 m. gruodžio 12 d. prašė Komisijos atlikti tyrimą ir įvertinti pareiškėjo elgesio atitiktį Įstatymo 20 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatoms. Komisija, įvertinusi Vietos savivaldos įstatymo 23 straipsnyje įtvirtintas savivaldybės tarybos nario pareigas, bei savivaldybės tarybos, kaip kolegialios institucijos, kompetenciją, įtvirtintą šio įstatymo 16 straipsnyje, nusprendė, kad A. J., kaip Savivaldybės tarybos nariui, nebuvo suteikti įgaliojimai vienasmeniškai spręsti klausimus, susijusius su Savivaldybės švietimo įstaigos vadovo darbo santykiais, todėl jis galėjo atstovauti I. M. Klaipėdos darbo ginčų komisijoje ginant jos interesus, susijusius su atleidimu iš darbo. Komisija paaiškino, kad atsižvelgdama į tai, ir vadovaudamasi Įstatymo 24 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir 5 dalimi, nusprendė tyrimo dėl šių aplinkybių, t. y. Įstatymo 20 straipsnio 2 dalies galimo pažeidimo, nepradėti, tačiau, abejodama, ar buvęs tarybos narys, nepraėjus metams laiko nuo šių įgaliojimų nutrūkimo, galėjo atstovauti fizinį asmenį savo darbovietėje, pradėjo tyrimą dėl A. J. elgesio atitikties Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatoms.
10.3. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojusios Įstatymo redakcijos 20 straipsnio 1 dalis bei 2 dalis įtvirtino savarankiškus, vienas nuo kito nepriklausančius atstovavimo apribojimus pasibaigus tarnybai. Komisija pažymėjo, kad konstatuodama Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies pažeidimą, neprivalo tuo pačiu konstatuoti ir šio straipsnio 2 dalies pažeidimo. Komisija teigė, įvertinusi Savivaldybės pateiktą informaciją, pagrįstai pradėjusi tyrimą ir konstatavusi Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies pažeidimą, t. y. dėl atstovavimo Savivaldybės taryboje, ir pagrįstai atsisakiusi pradėti tyrimą dėl galimo Įstatymo 20 straipsnio 2 dalies pažeidimo (atstovavimo Klaipėdos II-oje darbo ginčų komisijoje), o ta aplinkybė, kad Komisija nepradėjo tyrimo dėl Įstatymo 20 straipsnio 2 dalies, automatiškai nereiškia, kad asmuo nepažeidė ir 20 straipsnio 1 dalies reikalavimų.
10.4. Atsakovas paaiškino, kad buvusiam Savivaldybės tarybos nariui, nepraėjus vieneriems metams nuo jo įgaliojimų pabaigos, atstovaujant asmenis tos pačios Savivaldybės taryboje, gali kilti pagrįstų abejonių priimamų sprendimų nešališkumu.
10.5. Atsakovo nuomone, tai, kad tarybos nario funkcijų atlikimas savivaldybės taryboje yra vertintinas kaip darbas institucijoje Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies kontekste ir nėra būtina nustatyti, kad tarp A. J. ir Savivaldybės tarybos buvo sudaryta darbo sutartis, patvirtina ir tai, kad pagal Įstatymo 2 straipsnio 1 dalį asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje, yra valstybės politikai, valstybės tarnautojai bei kiti asmenys, kurie dirbdami valstybės valdžios, valdymo, vietos savivaldos, teisminėse, teisėsaugos ir kitose institucijose vykdo valdžios atstovo funkcijas ir kt. Su šiais asmenimis darbo sutartys nesudaromos, o pagal Įstatymą būtent nurodytų asmenų viešųjų ir privačių interesų derinimo teisiniam reguliavimui yra skirtas Įstatymas. Įstatyme vartojama formuluotė, draudžianti atstovauti institucijoje, kurioje paskutinius metus asmuo dirbo, turėtų būti suprantama kaip bendrinė sąvoka, kurios turinys apima Įstatymo 2 straipsnio 1 dalies paminėtų asmenų visų rūšių tarnybos santykius, tarp jų ir valstybės politikus. Atsižvelgdama į tai, Komisija sprendė, kad Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies apribojimai pilna apimtimi yra taikytini A. J., kaip valstybinėje tarnyboje dirbusio asmens (valstybės politiko), atžvilgiu. Komisija pažymėjo, kad aplinkybė, ar pareiškėjo kaip advokato veikla buvo suderinama su Savivaldybės tarybos nario veikla, nebuvo Komisijos tyrimo dalyku. Komisija pažymėjo Sprendime pasisakiusi, jog analizuojamoje situacijoje nevertino, ar A. J. galėjo atstovauti savo klientui Savivaldybės institucijose pagal Lietuvos advokatūros įstatymo nuostatos, o vertino jo atstovavimo faktą pagal Įstatymo V skirsnyje nustatytus apribojimus pasibaigus valstybinei tarnybai ir pasisakė tik dėl jo elgesio atitikties Įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nustatytam atstovavimo ribojimui. Komisija pažymėjo nekvestionavusi advokato A. J. teisės atstovauti privačių asmenų interesams ir juos ginti, bet pabrėžė, kad užsiimdamas advokato praktika A. J., kaip valstybinėje tarnyboje dirbęs asmuo, privalo įvertinti, ar jo atstovavimas nepažeidžia Įstatymo V skirsnyje nustatytų ribojimų.
10.6. Komisija atkreipė dėmesį, kad pagal Įstatymo nuostatas informaciją apie galimą Įstatymo nuostatų pažeidimą Komisijai gali pateikti tiek privatūs asmenys, tiek valstybės tarnautojai, taip pat ir asmenys, nenorintys savęs identifikuoti, ir Įstatymas nenustato, kad Komisija, vertindama jai pateiktą pranešimą ir spręsdama klausimą dėl tyrimo (ne)pradėjimo, turi pasisakyti, ar jį pateikęs asmuo yra tinkamas pareiškėjas, ar vertinti jo įgaliojimų, nes Komisija vertina jai teikiamo pranešimo turinį, bet ne formą ar pranešimą pateikusio subjekto statusą, o nustačiusi, kad informacija apie pažeidimą yra pagrįsta, motyvuotu sprendimu gali pradėti tyrimų savo iniciatyva.
10.7. Atsakovas pažymėjo, kad pareiškėjo prašymas imtis veiksmų Savivaldybės mero atžvilgiu nėra susijęs su jo paties elgesio atitikimu Įstatymo nuostatoms, ir mero neetiškų veiksmų konstatavimas ar nekonstatavimas nepaneigtų pareiškėjo atstovavimo fakto Savivaldybės taryboje bei nepanaikintų (nesušvelnintų) jam taikytino Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies atstovavimo apribojimo, kadangi pareiškėjo elgesys atstovaujant savo klientę Savivaldybėje yra vertintinas kaip savarankiška veika, kurios teisėtumas nepriklauso nuo mero elgesio Savivaldybės tarybos 2019 m. rugsėjo 27 d. posėdyje.
10.8. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo teiginiais, kad Komisijos nariai netinkamai išsprendė jo teiktus nušalinimus. Komisija pažymėjo, kad, spręsdama jai pareikštus nušalinimus, priima protokolinius sprendimus, kiekvieno Komisijos nario, kuriam buvo pareikštas nušalinimas, nusišalinimo klausimas buvo spręstas individualiai. Atsakovas pabrėžė, kad nei vienas iš Komisijos narių nedalyvavo savo pačių nušalinimo svarstyme, o ar yra pagrindas manyti, kad minimas narys yra šališkas arba asmeniškai suinteresuotas sprendė likę Komisijos nariai. Atsakovo vertinimu, pagrindo nušalinti Komisijos narių nebuvo, o nušalinimo klausimas buvo išspręstas teisės aktų nustatyta tvarka, todėl Sprendimą priėmė nešališka, objektyvi ir asmeniškai nesuinteresuota Komisija. Atsakovas pabrėžė, kad Komisija privalo užtikrinti tiriamo asmens dalyvavimą Komisijos posėdyje, kuriame Komisija nagrinėja jo elgesio atitiktį Įstatymo nuostatoms. Kadangi 2020 m. gegužės 20 d. posėdyje Komisija nevertino A. J. elgesio atitikties Įstatymo reikalavimams iš esmės, o sprendė procedūrinio pobūdžio klausimus, pareiškėjo dalyvavimas jame nebuvo būtinas.
10.9. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad pareiškėjo klausimo nagrinėjimas Komisijos posėdyje buvo nukeliamas dėl pareiškėjo teiktų reikalavimų, prašymų, prasidėjusio karantino, todėl Sprendimas priimtas tik 2020 m. birželio 8 d., tačiau nurodo, kad tyrimo atlikimo terminas buvo pratęstas pagristai, vadovaujantis Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies nuostatomis bei nepažeidžiant maksimalaus (6 mėnesio) Komisijai nustatyto tyrimų atlikimo termino.
10.10. Atsakovas paaiškino, kad tyrimo metu ne tik renkama informacija bei susirašinėjama su institucijomis, bet tyrimo laikas taip pat yra skirtas faktinių aplinkybių nustatymui, teisės aktų analizei, analogiškos teismų praktikos paieškai bei vertinimui, faktiniam Komisijos narių susipažinimui su bylos medžiaga ir pan. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad būtent pats pareiškėjas tyrimo metu intensyviai teikė informaciją, kurią prašė prijungti prie bylos, todėl Komisija, siekdama nustatyti visas pareiškėjo elgesio vertinimui reikšmingas aplinkybes bei objektyviai išnagrinėti bylą, turėjo išanalizuoti bei įvertinti visus A. J. teiktus dokumentus, ir tai užtęsė Sprendimo priėmimo terminą. Atsakovo teigimu, pats termino pratęsimo faktas nepablogino pareiškėjo statuso, neapribojo jo teisės į gynybą, nesudarė kliūčių jo teisėtų interesų užtikrinimui tyrimo metu, pareiškėjui buvo sudarytos visos galimybės dalyvauti Komisijos posėdyje, teikti papildomus paaiškinimus, įrodymus, išsakyti savo nuomonę ir pan.
II.
11. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. spalio 13 d. sprendimu pareiškėjo A. J. skundą atmetė kaip nepagrįstą.
12. Teismas byloje nustatė, kad pareiškėjas A. J. nuo 2018 m. vasario 22 d. iki 2019 m. balandžio 16 d. buvo Savivaldybės tarybos narys, nuo 2005 m. liepos 28 d. A. J. užsiima advokato praktika.
13. Teismas konstatavo, kad Savivaldybės taryba 2019 m. rugsėjo 27 d. priėmė sprendimą Nr. T2-197, kuriuo atleido iš pareigų Savivaldybės biudžetinės įstaigos direktorių (toliau – ir atleistasis asmuo), kuris kreipėsi į Darbo ginčų komisiją dėl Savivaldybės tarybos sprendimo pripažinimo neteisėtu. A. J. šioje byloje kaip advokatas atstovavo atleistąjį asmenį. Savivaldybės administracijoje 2019 m. gruodžio 4 d. buvo įregistruotas pasiūlymas Savivaldybės tarybai sudaryti taikos sutartį darbo ginčo byloje, kurią parengė pareiškėjas, atstovaudamas klientą (atleistąjį asmenį) pagal sudarytą atstovavimo sutartį. Pasiūlymas buvo svarstomas Savivaldybės tarybos komitetuose, bei buvo nuspręsta nesudaryti taikos sutarties.
14. Teismas pažymėjo, kad Komisijoje 2019 m. gruodžio 12 d. buvo gautas Savivaldybės Juridinio ir personalo skyriaus pranešimas, kuriame nurodyta, kad A. J., nepraėjus metams nuo jo, kaip Savivaldybės tarybos nario, įgaliojimų pasibaigimo, atstovavo privatų asmenį, teikdamas Savivaldybės tarybai pasiūlymą dėl taikos sutarties sudarymo darbo byloje. VTEK priėmė skundžiamą Sprendimą Nr. KS-65, kuriuo nustatė, kad pareiškėjas pažeidė Įstatymo 20 straipsnio 1 dalį (redakcija, galiojusi iki 2019 m. gruodžio 31 d.).
15. Teismas, vadovaujantis Įstatymo 20 straipsnio 1 dalimi, Vietos savivaldos įstatymo 22 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio 1 ir 9 dalimis, 4 straipsnio 1 dalimi, atsižvelgdamas į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, konstatavo, kad Įstatymas nustato atitinkamus draudimus bei apribojimus ne tik pareigas valstybinėje tarnyboje einantiems, bet ir nustojusiems šias pareigas eiti asmenims. Apribojimas atstovauti grindžiamas poreikiu nustatyti vienerių metų „atvėsimo“ laikotarpį, per kurį valstybinėje tarnyboje dirbęs asmuo negalėtų pasinaudoti informacija, praktinėmis žiniomis, įgytomis atliekant tarnybines pareigas, tarnybos metu susiformavusiais ryšiais, pažintimis, santykiais su bendradarbiais, kolegomis, vadovais ir pan.
16. Teismas, pasisakydamas dėl pareiškėjo skundo argumentų, jog pareiškėjo kaip advokato veikla neprieštaravo ir neprieštarauja pareiškėjo kaip Savivaldybės bendruomenės atstovo Savivaldybės taryboje veiklai, pažymėjo, kad ginčijamame Sprendime atsakovas nenurodė, kad institucijos sąvoka turi būti aiškinama plečiamai ir pareiškėjui yra draudžiama dirbti advokato darbą visose Lietuvos Respublikos savivaldybės institucijose. Pareiškėjas buvo Palangos savivaldybės tarybos narys, ir nepraėjus metų laikotarpiui po darbo joje, pradėjo atstovauti asmenį, dirbantį būtent Palangos savivaldybėje. Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas, pažeisdamas imperatyvią Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatą, pradėjo atstovauti kliento interesus būtent toje vietoje, kurioje mažiau nei prieš metus ėjo Savivaldybės tarybos nario pareigas, priskiriamas valstybės politikams, todėl atsakovas pagrįstai nustatė, jog pareiškėjas pažeidė vienerių metų draudimą atstovauti institucijoje, kurioje dirbo.
17. Teismas, įvertinęs įstatyminį reglamentavimą bei faktines aplinkybes, konstatavo, kad pareiškėjas ir jo klientė buvo sudarę atstovavimo sutartį, pagal kurią A. J. atstovavo savo klientės privataus pobūdžio interesams, kas nėra susiję su visuomenės ar valstybės interesais, todėl teismas sprendė, kad nagrinėjamu atveju nėra pagrindo šį atvejį vertinti kaip išskirtinį pagal Įstatymo 20 straipsnį. Teismas pažymėjo, kad Komisija, priimdama Sprendimą, pagrįstai taikė Įstatymo redakciją, galiojusią iki 2019 m. gruodžio 31 d. Teismas pažymėjo, kad aplinkybės, jog Darbo ginčų komisija pripažino atleistojo asmens atleidimą neteisėtu, nepaneigia Komisijos Sprendimo teisėtumo, o pareiškėjo prašymas imtis veiksmų Savivaldybės mero atžvilgiu nėra susijęs su jo paties elgesio vertinimu.
18. Teismas, pasisakydamas dėl pareiškėjo teiginių, jog Savivaldybės darbuotojai nebuvo įgalioti kreiptis į VTEK ir inicijuoti patikrinimą jo atžvilgiu, pažymėjo, jog pranešimų dėl valstybės tarnautojų atliktų pažeidimų priėmimui nėra nustatyti specialūs apribojimai, todėl teismas neturėjo pagrindo vertinti, kad pranešimą pateikę asmenys dėl teisės aktų nuostatomis įtvirtintų apribojimų neturėtų teisės pateikti informacinį pranešimą apie galimą pažeidimą.
19. Teismas atmetė pareiškėjo teiginius, kad jam nebuvo suteikta galimybė dalyvauti 2020 m. gegužės 20 d. Komisijos posėdyje, kurio dienotvarkė nebuvo viešai skelbta, kadangi nustatė, jog Komisija 2020 m. gegužės 20 d. posėdyje sprendė procedūrinio pobūdžio klausimus, o tokio pobūdžio informacijos Komisija viešai savo internetiniame tinklapyje neskelbia.
20. Teismas, įvertinęs byloje esančius duomenis, atmetė pareiškėjo skundo teiginį dėl to, kad Komisija pažeidė tyrimo atlikimo terminus, konstatavęs, kad tyrimo atlikimo terminas buvo pratęstas pagristai, vadovaujantis Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos įstatymo 26 straipsnio 2 dalies nuostatomis, o Komisija A. J. elgesio atitiktį Įstatymo nuostatoms įvertino ir Sprendimą priėmė 2020 m. birželio 8 d., nepažeisdama maksimalaus (6 mėnesių) Komisijai nustatyto tyrimų atlikimo termino.
21. Teismas konstatavo, kad pareiškėjas, nepraėjus teisės aktų nustatytam imperatyviam vienerių metų laikotarpiui, pradėjo atstovauti kitam fiziniam asmeniui atleidimo iš darbo procese toje pačioje institucijoje, kurioje dirbo pats, ir taip pažeidė Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatą, todėl sprendė, kad Komisijos Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimus, ir neturi būti naikinamas.
III.
22. Pareiškėjas A. J. pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 13 d. sprendimą, ir priimti naują sprendimą: panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2020 m. birželio 8 d. sprendimą Nr. KS-65 „Dėl A. J.“, kuriuo pripažinta, kad buvęs Palangos miesto savivaldybės narys A. J., nepraėjus vienų metų laikotarpiui po to, kai nustojo eiti šias pareigas, atstovaudamas fiziniam asmeniui ir 2019 m. gruodžio 4 d. raštu kreipdamasis į Palangos miesto savivaldybės tarybą, pažeidė Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatas.
23. Pareiškėjas apeliacinį skundą grindžia tokias argumentais:
23.1. Pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai konstatavo, kad pareiškėjas nepertraukiamai 10 metų buvo Palangos miesto savivaldybės tarybos nariu.
23.2. Pareiškėjas akcentuoja, kad VTEK, net nepradėjęs tyrimo, atmetė Palangos miesto savivaldybės administracijos atstovo pretenziją, kad pareiškėjas neturėjo teisės ginče su Palangos miesto savivaldybės taryba atstovauti Savivaldybės tarybos posėdyje atleistos darbuotojos, todėl pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pareiškėjo atliktą procedūrinį darbo ginčo bylos veiksmą vertino kaip Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies pažeidimą.
24. Pareiškėjo nuomone, šios bylos ginčo dalykas – tai advokato ir buvusio Savivaldybės tarybos nario veiksmų atstovaujant klientą darbo ginčo byloje, aplinkybės ir vertinimas. Pareiškėjo nuomone, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai šioje byloje vertino tik pareiškėjo, kaip buvusio savivaldybės tarybos nario, „atšalimo“ laikotarpį, bet visiškai nevertino pareiškėjo kaip advokato teisės verstis šia veikla, kadangi Lietuvos Respublikos advokatūros įstatymas nedraudžia pareiškėjui verstis advokato praktika ir teikti teisines paslaugas, todėl pareiškėjas kartu su kliente galėjo teikti Savivaldybei pasiūlymą sudaryti taikos sutartį, ir tai nėra suprantama kaip viešųjų ir privačių interesų derinimo pažeidimas.
25. Pareiškėjas nesutinka su pirmosios instancijos teismo vertinimu, kad Palangos miesto savivaldybės administracija buvo pareiškėjo, užsiimančio individualia advokato veikla, darbovietė, bei pažymi, kad jo darbovietė yra Palangos miestas, o darbdavys – visa Palangos bendruomenė. Pasak pareiškėjo, faktinis visuomeninių pareigų vykdymas nėra tas pats, kaip darbas savivaldybės administracijoje, po kurio būtinas „atšalimo“ periodas. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad į savivaldybės tarybą asmuo renkamas, į komisijas – skiriamas. Pareiškėjas akcentuoja, kad jis Savivaldybės tarybos nariu buvo iki 2019 m. balandžio 16 d., o sutartis su kliente sudaryta vėliau – 2019 m. lapkričio 19 d. Pareiškėjo nuomone, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai ignoravo Advokatūros įstatymo analizę ir normų taikymą, bei nesivadovavo teisingumo ir protingumo kriterijais. Pareiškėjas pažymi, kad VTEK skundžiamą Sprendimą priėmė neteisingai išsprendęs nusišalinimo klausimą, ir tai yra savarankiškas skundžiamo Komisijos Sprendimo negaliojimo pagrindas.
26. Atsakovas VTEK pateiktame atsiliepime į apeliacinį skundą prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti, bei nurodo tokius atsiliepimo argumentus:
26.1. Atsakovo teigimu, pareiškėjas apeliacinį skundą nepagrįstai grindžia savo, kaip advokato, veikla, įgyvendindamas kurią jis turėjo teisę ginti savo klientės interesus darbo ginče su Savivaldybe, kadangi VTEK labai aiškiai ir išsamiai Sprendime pasisakė, kad Komisija analizavo A. J. veiką ne Advokatūros įstatymo, o Įstatymo požiūriu ir pareiškėjo elgesį vertino ne kaip advokato, bet kaip asmens, dirbusio valstybinėje tarnyboje, kadangi VTEK yra įgaliota prižiūrėti kaip laikomasi būtent šio Įstatymo reikalavimų. Atsakovo teigimu, analizuojamoje situacijoje būtina atriboti A. J. kaip advokato veiklą nuo atstovavimo, kurį jis vykdė darbo ginčo byloje Savivaldybėje, nepraėjus metams laiko po to, kai nustojo eiti valstybinėje tarnyboje dirbančio asmens pareigas. Komisija nevertino, ar A. J. advokato veikla buvo suderinama su Savivaldybės tarybos nario veikla, ar A. J. galėjo atstovauti savo klientui Savivaldybės institucijose pagal Lietuvos advokatūros įstatymo nuostatas, o vertino jo atstovavimo faktą pagal Įstatymo V skirsnyje nustatytus apribojimus pasibaigus valstybinei tarnybai ir pasisakė tik dėl jo elgesio atitikties Įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nustatytam atstovavimo ribojimui, t. y. VTEK pasisakė tik savo kompetencijos ribose. Atsakovas pabrėžia, kad Įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nėra numatyta jokių išimčių advokatams, kurie nustoję eiti pareigas valstybinėje tarnyboje ir, nepraėjus vieneriems metams, galėtų atstovauti fiziniams asmenims institucijoje, kurioje dirbo, todėl ir A. J., kaip advokatas atstovaudamas Savivaldybėje savo klientą, privalėjo įvertinti, ar jo atstovavimas nepažeidžia Įstatymo V skirsnyje nustatytų ribojimų.
26.2. Atsakovas, pasisakydamas dėl pareiškėjo apeliacinio skundo argumento, jog VTEK atmetė Savivaldybės administracijos pateiktą pretenziją ir nepradėjo tyrimo dėl A. J. elgesio atitikties Įstatymo 20 straipsnio 2 dalies nuostatoms, o jo elgesį vertino tik Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies reikalavimams, pažymėjo, jog minėti Įstatymo reikalavimai (draudimai / ribojimai) yra savarankiški, nepriklausomi, todėl aplinkybė, kad pagal pateiktą informaciją Komisija 2019 m. gruodžio mėn. pradėjo tyrimą dėl A. J. elgesio atitikties Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatoms, o šio straipsnio 2 dalies nuostatoms tyrimo nepradėjo, nereiškia, kad tyrimas pradėtas nepagrįstai, o A. J. nepažeidė Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies reikalavimų.
26.3. Atsakovas taip pat nesutinka su apeliacinio skundo argumentu, kad faktinis visuomeninių pareigų vykdymas nėra tas pats, kas darbas Savivaldybės administracijoje, po kurio turėtų būti taikomas Įstatyme įtvirtintas atšalimo laikotarpis, bei pažymi, kad Įstatymas nedetalizuoja, kokiais pagrindais institucijoje turi būti dirbęs asmuo (atlygintinais, visuomeniniais, darbo santykių, autoriniais ar kitais), svarbus pats darbo (pareigų atlikimo) faktas, todėl nustačius, kad pareiškėjas iki 2019 m. balandžio 16 d. buvo Savivaldybės tarybos narys, o vėliau būtent jai (Savivaldybės tarybai), atstovaudamas savo klientą, pateikė pasiūlymą sudaryti taikos sutartį, pažeidė Įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą apribojimą atstovauti institucijoje, kurioje dirbo.
26.4. Atsakovas, pasisakydamas dėl pareiškėjo keliamo Komisijos narių šališkumo klausimo ir nusišalinimo procedūros įgyvendinimo, pažymi, jog Įstatymo pažeidimu būtų toks Komisijos narių elgesys, jeigu jie būtų dalyvavę sprendžiant klausimą dėl jų pačių nušalinimo, tuo tarpu nei vienas Komisijos sprendžiant klausimą dėl savo paties nušalinimo nedalyvavo. Atsakovas pabrėžė, jog, Komisijos vertinimu, pagrindo nušalinti Komisijos narių nebuvo, o nušalinimo klausimas buvo išspręstas teisės aktų nustatyta tvarka, todėl Sprendimą priėmė nešališka, objektyvi ir asmeniškai nesuinteresuota Komisija.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
27. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl VTEK 2020 m. birželio 8 d. sprendimo Nr. KS-65, kuriuo VTEK pripažino, kad pareiškėjas, buvęs Palangos miesto savivaldybės tarybos narys, nepraėjus vienų metų laikotarpiui po to, kai nustojo eiti šias pareigas, atstovaudamas fiziniam asmeniui Savivaldybės taryboje, pažeidė Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies nuostatas, teisėtumo ir pagrįstumo.
28. Pirmosios instancijos teismas atmetė pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą, nustatęs, jog pareiškėjas, nepraėjus teisės aktų nustatytam imperatyviam vienerių metų laikotarpiui, pradėjo atstovauti kitam fiziniam asmeniui toje pačioje institucijoje, kurioje dirbo pats, todėl sprendė, kad Komisijos Sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas.
29. Pareiškėjas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, nurodo, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai įvertino faktines bylos aplinkybes, nepagrįstai ignoravo Advokatūros įstatymą, bei nesivadovavo teisingumo ir protingumo kriterijais.
30. Teisėjų kolegija, tikrindama skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje, todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas pareiškėjo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
31. Byloje nėra ginčo, kad pareiškėjas laikotarpiu nuo 2018 m. vasario 22 d. iki 2019 m. balandžio 16 d. buvo Palangos miesto savivaldybės tarybos narys – valstybės politikas.
32. Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo (ginčui aktuali redakcija, galiojusi nuo 2018 m. sausio 1 d. iki 2020 m. sausio 1 d.) 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad asmenys, dirbantys valstybinėje tarnyboje yra valstybės politikai, valstybės pareigūnai, valstybės tarnautojai, teisėjai, žvalgybos pareigūnai, profesinės karo tarnybos karininkai, asmenys, dirbantys valstybės ir savivaldybių įmonėse, biudžetinėse įstaigose ir turintys administravimo įgaliojimus <...>. Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (ginčui aktuali redakcija, galiojusi nuo 2019 m. liepos 2 d.) 2 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad valstybės politikai – asmenys, įstatymų nustatyta tvarka išrinkti ar paskirti į Lietuvos Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko, Seimo nario, Ministro Pirmininko, ministro, savivaldybės tarybos nario, savivaldybės tarybos nario – mero, savivaldybės mero pavaduotojo pareigas.
33. Atsižvelgus į paminėtą teisinį reglamentavimą, darytina išvada, kad pareiškėjui, kaip buvusiam valstybės politikui, yra taikomos Įstatymo nuostatos, tarp jų – ir Įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje nurodytas apribojimas asmeniui, nustojusiam eiti pareigas valstybinėje tarnyboje, – draudimas vienerius metus atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje jis paskutinius metus dirbo.
34. Vertinant pareiškėjo apeliacinio skundo teiginius, jog Advokatūros įstatymo nuostatos nedraudžia pareiškėjui atstovauti jo klientės, pažymėtina, jog Įstatymo paskirtis – suderinti valstybinėje tarnyboje dirbančių asmenų privačius ir visuomenės viešuosius interesus, užtikrinti, kad priimant sprendimus pirmenybė būtų teikiama viešiesiems interesams, įtvirtinti priimamų sprendimų nešališkumą ir užkirsti kelią atsirasti bei plisti korupcijai valstybinėje tarnyboje, t. y. Įstatymas yra specialusis įstatymas, reglamentuojantis viešųjų ir privačių interesų derinimą. Lietuvos teismų praktikoje laikomasi nuostatos, kad tais atvejais, kai teisinio reguliavimo srityje konkuruoja bendrosios ir specialiosios normos, taikomas principas lex specialis derogat legi generali (specialusis įstatymas įveikia bendrąjį; specialioji norma yra viršesnė už bendrąją). Principo lex specialis derogat legi generali esmė ta, kad esant bendrosios ir specialiosios normų konkurencijai yra taikoma specialioji norma (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. spalio 18 d., 2008 m. sausio 7 d. nutarimai). Taikant bendrąsias teisės normų konkurencijos taisykles (esant situacijai, kai tie patys visuomeniniai santykiai patenka tiek į bendrosios, tiek specialiosios teisės normos reguliavimo sritį), pirmenybė visuomet turi būti teikiama specialiajai teisės normai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. liepos 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1122/2013). Atsižvelgiant į tai, kad Įstatymas yra specialusis įstatymas interesų derinimo požiūriu, šioje srityje jis turi pirmenybę prieš Advokatūros įstatymą, todėl draudimas vienerius metus atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje asmuo paskutinius metus dirbo ar ėjo pareigas, taikomas ir advokatui.
35. Byloje nustatyta, kad pareiškėjas 2019 m. lapkričio 11 d. sudarė atstovavimo sutartį su kliente (Savivaldybės tarybos atleistu iš darbo fiziniu asmeniu), kurioje A. J. pavedama atstovauti fiziniam asmeniui dėl Sprendimo ginčijimo ir kliento vardu veikti visose valstybės ir Savivaldybės institucijose, santykiuose su trečiaisiais asmenimis, vesti bylas, atstovauti klientui visose ikiteisminėse institucijose, visuose Lietuvos Respublikos teismuose bei arbitražuose visose darbo ginčų, civilinėse, administracinėse ir baudžiamosiose bylose, suteikiant advokatui visas CPK, Baudžiamojo proceso kodekse, Administracinių bylų teisenos įstatyme nustatytas šalių / gynėjo procesines teises. Pareiškėjas pagal minėtą atstovavimo sutartį atstovavo klientės interesams Darbo ginčų komisijos posėdyje nagrinėjamoje darbo ginčo byloje Nr. APS-109-20441, o vėliau, 2019 m. gruodžio 4 d. kartu su kliente pareikė pasiūlymą Savivaldybės tarybai sudaryti su kliente taikos sutartį minėtoje darbo ginčo byloje.
36. Taip pat byloje nustatyta, jog VTEK buvo gautas skundas dėl pareiškėjo, kaip buvusio valstybės politiko, galimo Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies, draudžiančios asmeniui, nustojusiam eiti pareigas valstybinėje tarnyboje, vienerius metus atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims toje institucijoje, kurioje jis paskutinius metus dirbo, bei šio straipsnio 2 dalies, draudžiančios tokiam asmeniui vienerius metus atstovauti fiziniams ar juridiniams asmenims kitose valstybės ar savivaldybių institucijose tais klausimais, kurie buvo priskirti jo tarnybinėms funkcijoms, pažeidimo. Komisija, 2019 m. gruodžio 19 d. posėdyje susipažinusi su skundo aplinkybėmis, nusprendė nepradėti tyrimo dėl galimo A. J. Įstatymo 20 straipsnio 2 dalies pažeidimo, pareiškėjui atstovaujant klientę Darbo ginčų komisijoje, konstatavusi, jog pareiškėjui, kaip Savivaldybės tarybos nariui, nebuvo suteikti įgaliojimai vienasmeniškai spręsti klausimus, susijusius su Savivaldybės švietimo įstaigos vadovo darbo santykiais, todėl jis galėjo atstovauti klientę Darbo ginčų komisijoje ginant jos interesus, susijusius su atleidimu iš darbo. Tyrimas Komisijoje pareiškėjo atžvilgiu buvo pradėtas tik dėl jo atstovavimo klientės interesams Savivaldybės taryboje, teikiant pasiūlymą sudaryti taikos sutartį darbo ginčo byloje.
37. Teisėjų kolegija, įvertinusi bylos aplinkybes, daro išvadą, kad pareiškėjas, kartu su kliente teikdamas 2019 m. gruodžio 4 d. pasiūlymą sudaryti taikos sutartį darbo ginčo byloje Nr. APS-109-20441, atstovavo klientę kaip fizinį asmenį būtent Darbo ginčų komisijoje, o ne Savivaldybės taryboje. Pasiūlymas sudaryti taikos sutartį Savivaldybės tarybai yra tik tokio atstovavimo išraiškos forma, būdas, vienas procesinis veiksmas, kuris negali būti prilygintas fizinio ar juridinio asmens atstovavimui, nesusijusiam su darbo, civilinio ar administracinio ginčo sprendimu teisme ar ikiteisminėje institucijoje. Atsižvelgiant į tai, kad VTEK 2019 m. gruodžio 19 d. posėdyje pripažino pareiškėjo teisę atstovauti klientę Darbo ginčų komisijoje, ginant jos interesus, susijusius su atleidimu iš darbo, pareiškėjo atlikti atskiri procesiniai veiksmai šioje darbo ginčo byloje (pateiktas pasiūlymas sudaryti taikos sutartį) negali būti vertinamas kaip savarankiškas, su darbo ginčo byla nesusijęs kreipimasis į Savivaldybės tarybą, atstovaujant klientės interesams. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, sutiktina su apeliacinio skundo argumentu, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjo darbo byloje atliktas procedūrinis veiksmas nepagrįstai buvo pripažintas Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies pažeidimu.
38. Apibendrinant nustatytas ir aptartas šios bylos faktines ir teisines aplinkybes, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino byloje esančius įrodymus, aiškino ir taikė materialiosios teisės normas, reglamentuojančias ginčo teisinius santykius, todėl padarė nepagrįstą išvadą, kad Sprendimas yra pagrįstas ir teisėtas. Pažymėtina ir tai, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai pasirėmė administracinių teismų praktika, nurodęs skirtingoje faktinėmis aplinkybėmis nuo nagrinėjamos bylos Vilniaus apygardos administracinio teismo byloje Nr.I-3462-624/2012 padarytas išvadas. Nagrinėjamu atveju nėra faktinio ir teisinio pagrindo pareiškėjo kartu su kliente Savivaldybės tarybai pateikto pasiūlymo sudaryti taikos sutartį darbo ginčo byloje Nr. APS-109-20441 traktuoti kaip Įstatymo 20 straipsnio 1 dalies pažeidimo, t. y. klientės atstovavimo Savivaldybės taryboje, todėl pareiškėjo apeliacinis skundas tenkinamas, t. y. pirmosios instancijos teismo sprendimas panaikinamas ir priimamas naujas sprendimas, kuriuo panaikinamas atsakovo Sprendimas. Tai konstatavus, kiti apeliacinio skundo argumentai ir tikrinamo pirmosios instancijos teismo motyvai nėra vertinami.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a
Pareiškėjo A. J. apeliacinį skundą tenkinti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 13 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.
Pareiškėjo A. J. skundą tenkinti.
Panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2020 m. birželio 8 d. sprendimą Nr. KS-65 „Dėl A. J.“.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Ramūnas Gadliauskas
Ričardas Piličiauskas
Arūnas Sutkevičius