Administracinė byla Nr. eA-1063-662/2020
Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00836-2018-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 15.6; 16.2.1; 24.7
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2020 m. vasario 5 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Arūno Dirvono ir Mildos Vainienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo A. P. apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. gruodžio 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. P. skundą atsakovui Klaipėdos rajono savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims G. P., E. P., Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas A. P. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija, atsakovas) 2018 m. gegužės 15 d. sprendimą Nr. (12.13)Ar.5-348 (toliau – ir ginčijamas sprendimas) ir įpareigoti atsakovą iš naujo spręsti klausimą dėl reikalavimų žemės sklypo, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektui rengti išdavimo; 2) priteisti iš atsakovo patirtas bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėjas kartu su bendraturtėmis G.ir E. P. bendra daline nuosavybės teise valdo 0,6113 ha ploto žemės sklypą, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini) (toliau – ir ginčo sklypas). Šio sklypo žemės naudojimo paskirtis – kita, o naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos.
3. Kaip iniciatorius pareiškėjas 2018 m. balandžio 19 d. kreipėsi į Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Klaipėdos rajono skyrių (toliau – ir NŽT Klaipėdos rajono skyrius) su prašymu organizuoti ginčo sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą su tikslu nekeičiant žemės naudojimo paskirties ir būdo, atsidalinti savo žemės sklypo dalis iš bendros dalinės nuosavybės, padalinant žemės sklypą į tris žemės sklypus (toliau – ir Projektas). NŽT Klaipėdos rajono skyrius 2018 m. gegužės 9 d. išdavė reikalavimus Nr. 12RE-91-(14.12.36) projektui rengti, o atsakovas atsisakė tokius reikalavimus išduoti ir skundžiamame sprendime nurodė, kad projekto tikslai prieštarauja 2016 m. gruodžio 22 d. Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T11-446 patvirtinto Dovilų miestelio bendrojo plano (toliau – ir Dovilų miestelio bendrasis planas) sprendiniams.
4. Atsakovo priimtu administraciniu aktu yra nepagrįstai suvaržoma pareiškėjo nuosavybė – ginčijamu sprendimu buvo atsisakyta išduoti planavimo sąlygas, o tai reiškia, kad toliau projekto nebegalima rengti ir pareiškėjas nebegali įgyvendinti dalies savo nuosavybės teisių turinio, t. y. atsidalinti iš bendros dalinės nuosavybės.
5. Pareiškėjo teigimu, ginčas kilo teritorijų planavimo procese dėl teritorijų planavimo dokumento – Dovilų miestelio bendrojo plano – sprendinių teisėtumo. Teismų praktikoje pripažįstama, jog Dovilų miestelio bendrasis planas ir sprendimas, kuriuo jis patvirtintas, nėra individualus administracinis aktas ir laikytinas norminiu administraciniu teisės aktu. Pareiškėjas nepatenka į subjektų, turinčių teisę paduoti abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, ratą, todėl jis negali teikti prašymo ištirti Dovilų miestelio bendrojo plano teisėtumą.
6. Sklypas yra šalia Gargždų miesto esančių kolektyvinių sodų niekuo neišsiskiriančioje teritorijoje, kur anksčiau buvo ariama žemė, t. y. naudojama žemės ūkio veiklai. Iš Nekilnojamojo turto registro duomenų matyti, kad šiam sklypui nėra taikomi apribojimai (specialiosios žemės naudojimo sąlygos), susiję su gamtos ar kultūros paveldu, saugomomis teritorijomis. Dovilų miestelio bendrojo plano pagrindinio brėžinio duomenimis šis sklypas patenka į žalią zoną, apibrėžtą kaip žemės ūkio teritorijų zona, bet jau už Dovilų miestelio ribų, t. y. į šio miestelio urbanistinę plėtrą. Dovilų miestelio bendrojo plano aiškinamasis raštas Teritorijų planavimo dokumentų registro informacinėje sistemoje oficialiai nėra paskelbtas, nes paskelbtas tik jo turinys, todėl neįmanoma nustatyti, koks režimas yra taikomas šiai teritorijai. Iš viešoje internetinėje erdvėje rasto neoficialaus Dovilų bendrojo plano aiškinamojo rašto matyti, kad Gyvenamųjų teritorijų funkcinėje zonoje, žemės ūkio paskirties žemėje galima plėtoti tik tokią veiklą, kuri nedaro neigiamo poveikio gyvenamajai aplinkai; negalima statyba žemės ūkio gamybos objektų, kuriems, vadovaujantis „Specialiosiomis žemės ir miško naudojimo sąlygomis”, turi būti nustatomos sanitarinės apsaugos zonos. Jokio apribojimo, susijusio su negalimumu gyvenamų žemės sklypų dalinti į atskirus žemės sklypus, jame nėra, todėl atsakovo atsisakymas išduoti planavimo sąlygas projektui rengti yra nesuprantamas.
7. Toje pat teritorijoje galioja ir visos Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas, patvirtintas Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2011 m. vasario 24 d. sprendimu Nr. T11-111 (toliau – ir Klaipėdos rajono bendrasis planas), pagal kurį ginčo sklypas patenka į tvarkymo zoną, kurioje pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis numatyta žemės ūkio ir kitos paskirties žemė (Z,K). Šio bendrojo plano aiškinamajame rašte nurodyta, kad reglamentų indeksas U4.1.1 reiškia, kad ši teritorija priskiriama prie bendrojo tvarkymo gyvenviečių ar jų dalių sklypų, kuriuose leidžiamas ekstensyvus dispersiškas užstatymas. Jokio ribojimo šioje teritorijoje žemės sklypus dalinti į atskirus sklypus nenumatyta, todėl neaišku, kuo rėmėsi atsakovas, atsisakydamas išduoti reikalavimus projektui rengti.
8. Ginčijamame sprendime nurodytas vienintelis teisės aktas – Dovilų miestelio bendrasis planas – nėra pažeidžiamas dėl Projekte numatytų planavimo tikslų. Tokiu atveju ir pats Dovilų miestelio bendrasis planas, kaip savivaldybės teritorijos dalies bendrasis planas, prieštarautų aukštesnės galios teisės aktui – Klaipėdos rajono bendrajam planui, t. y. visos savivaldybės teritorijos bendrajam planui.
9. Skundžiamame sprendime nurodyti teiginiai, kad šioje teritorijoje galimas minimalus sklypo dydis 50 arų; reglamentas negalioja sklypams, formuojamiems infrastruktūros statiniams ir koridoriams bei gatvėms, taip pat sklypams, suplanuotiems detaliaisiais planais, patvirtintais ir registruotais iki 2015 m. lapkričio 18 d., nenurodyti kaip konkrečios teisės normos, identifikuojamos atitinkamais punktais, todėl neįmanoma nustatyti, iš kurios aiškinamojo rašto dalies šie teiginiai buvo paimti ir kaip jie tiksliai suformuluoti. Netinkamai nurodyti faktai (faktinės aplinkybės) neleidžia pareiškėjui suprasti, kodėl ir kaip jo nuosavybės teisės yra ribojamos, o tai yra susiję su Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo reikalavimų nepaisymu.
10. Pareiškėjo teigimu, atsakovas, priimdamas skundžiamą sprendimą atsisakyti išduoti reikalavimus projektui rengti ir nurodydamas Dovilų bendrąjį planą, kurio sprendiniai niekaip nebuvo susieti su tame akte nurodytomis faktinėmis aplinkybėmis, akivaizdžiai priėmė sprendimą be jokio teisinio pagrindo, ir taip pažeidė Viešojo administravimo įstatymo reikalavimus, todėl kilo pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo.
11. Atsakovo priimtas sprendimas turi būti pripažintas neteisėtu kaip savo turiniu prieštaraujantis aukščiau nurodytiems aukštesnės galios teisės aktams ir neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir sprendimo pagrįstumą.
12. Teismo posėdyje pareiškėjas papildomai nurodė, kad ginčo žemės sklypo paskirtis ir naudojimo būdas pakeistas 2016 m. spalio 20 d., o Dovilų miestelio bendrasis planas patvirtintas 2016 m. gruodžio mėn. Toks vertinimas, kad kitos paskirties žemės sklypai negali būti dalinami į mažesnius nei 50 arų sklypus, prieštarauja Klaipėdos rajono bendrajam planui, kuris nedraudžia mažesnių žemės sklypų. Dovilų bendrasis planas detalizuoja reikalavimus, skirtus žemės ūkio paskirties žemės sklypams.
13. Atsakovas Klaipėdos rajono savivaldybės administracija atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti.
14. Administracija pažymėjo, kad NŽT Klaipėdos rajono skyriaus vedėja 2018 m. balandžio 30 d. įsakymu nusprendė pradėti rengti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą, kurio tikslas – padalinti kitos paskirties žemės sklypą, esantį (duomenys neskelbtini), atidalinti bendrosios dalinės nuosavybės teise turimų žemės sklypų dalis ir suformuoti atskirus žemės sklypus. NŽT Klaipėdos rajono skyriui 2018 m. gegužės 9 d. pateikus prašymą pateikti projekto rengimo reikalavimus žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektui rengti, Administracija ginčijamu sprendimu atsisakė išduoti reikalavimus žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektui rengti.
15. Klaipėdos rajono savivaldybės taryba patvirtino Dovilų miestelio bendrąjį planą. Pareiškėjo žemės sklypas pagal Dovilų miestelio bendrąjį planą patenka į teritoriją plane pažymėtą ZU_F. Iš teismui pateikiamų Dovilų miestelio bendrojo plano reglamentų indeksų matyti, kad minėtu indeksu pažymėtose teritorijose minimalus galimas žemės sklypų dydis yra 0,50 ha. Pareiškėjas NŽT teritoriniam padaliniui pateiktame prašyme organizuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą bei skunde teismui nurodė, kad pageidauja padalinti kitos paskirties ginčo žemės sklypą, atidalinti bendrosios dalinės nuosavybės teise turimų žemės sklypų dalis ir suformuoti atskirus žemės sklypus. Toks pareiškėjo projekto rengimo tikslas ir uždaviniai prieštarauja Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniams, t. y. įgyvendinus planavimo tikslus žemės sklypų dydis būtų apie 0,20 ha, o tai pažeidžia Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513 patvirtintų Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų įgyvendinimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 2 punkto nuostatą, kad projekto sprendiniai negali prieštarauti kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams.
16. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo argumentu, kad reikalavimai Projektui rengti nepagrįsti teisės aktų normomis. Reikalavimas pagrįstas objektyviais duomenimis – nurodyta, kokia veikla galima, o kokia – negalima, ginčo teritorijoje pagal galiojančius teritorijų planavimo dokumentus ir pan. Dovilų bendrąjį planą reikia vertinti kompleksiškai: reikalavimai taikytini ne tik žemės ūkio paskirties, bet ir kitos paskirties žemei.
17. Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjo skundą nurodė, kad jis nepagrįstas. Ginčijamu sprendimu pareiškėjui atsisakyta išduoti Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus Nr. (12.13)Ar.5-348, šiame atsakyme nurodyti motyvai, kurių pagrindu atsisakyta tai padaryti.
II.
18. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2018 m. gruodžio 11 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.
19. Teismas nustatė, kad byloje yra kilęs ginčas dėl Administracijos 2018 m. gegužės 15 d. sprendimo, kuriuo atsisakyta išduoti reikalavimus žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektui rengti, teisėtumo ir pagrįstumo.
20. Teismas nustatė, kad pareiškėjui kartu su bendraturtėmis G. P. ir E. P. nuosavybės teise priklauso ginčo žemės sklypas, kurio pagrindinė naudojimo paskirtis: „kita”, žemės sklypo naudojimo būdas: „vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos”; pareiškėjas 2018 m. balandžio 19 d. kreipėsi į NŽT Klaipėdos rajono skyrių su prašymu organizuoti ginčo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą, nekeičiant žemės naudojimo paskirties ir būdo, atidalinant žemės sklypo dalis iš bendros dalinės nuosavybės į tris žemės sklypus; NŽT Klaipėdos rajono skyrius 2018 m. gegužės 9 d. išdavė Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus Nr. 12RE-91(14.12.36) rengti projektui, kurio tikslai – padalinti kitos paskirties žemės sklypą, atidalinti bendrosios dalinės nuosavybės teise turimų žemės sklypų dalis ir suformuoti atskirus žemės sklypus.
21. Iš bylos medžiagos buvo nustatyta, kad atsakovas ginčijamu sprendimu atsisakė išduoti reikalavimus projektui rengti tuo pagrindu, jog projekto tikslai prieštarauja Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniams, t. y. padalinus ginčo žemės sklypą į tris dalis, naujai suformuoti sklypai būtų mažesni nei 50 arų.
22. Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 40 straipsniu, kurio 1 dalyje įtvirtinti atvejai, kada rengiami žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektai ir Taisyklėmis, kurių 2 punkte nustatyta, kad projektas yra žemėtvarkos planavimo dokumentas, priskiriamas žemės valdos projektams; projekto sprendiniai negali prieštarauti kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, įstatymams ir kitiems teisės aktams, tarp jų teritorijų planavimo normų ir statybos techninių reglamentų reikalavimams, darantiems įtaką projekto sprendiniams.
23. Įvertinęs minėtą teisinį reguliavimą, teismas darė išvadą, kad teisės aktuose nustatyta tvarka gali būti rengiamas žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas, kai rengiamo projekto sprendiniai atitinka kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius, įstatymus ir kitus teisės aktus. Teismas konstatavo, kad rengiamas žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas (taip pat projekto rengimo reikalavimai), be kita ko, turi atitikti tai teritorijai galiojančius aukštesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentus – savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą.
24. Kadangi pareiškėjo prašymo dėl žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo teikimo metu galiojo Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrasis planas ir Dovilų miestelio bendrasis planas, todėl rengiamo projekto sprendiniai bei reikalavimai, teismo vertinimu, turėjo atitikti šių bendrųjų planų sprendinius.
25. Nustatęs, kad pareiškėjo žemės sklypas pagal Dovilų miestelio bendrąjį planą pateko į teritoriją plane pažymėtą indeksu ZU_F (požymis: žemės ūkio teritorijos), o Dovilų miestelio teritorijų bendrųjų reglamentų aprašomojoje lentelėje nustatyta, kad šiuo indeksu pažymėtos teritorijos naudojimo funkciniai prioritetai: naudojimo tipas - ZU, galimi naudojimo būdai – Z2, Z4, II/2; teritorijų naudojimo reglamentai: galimi žemės sklypų dydžiai – minimalus 50 arų, tačiau iš ginčo sklypo, kurio plotas – 0,6113 ha, atidalinus bendrosios dalinės nuosavybės teise turimų žemės sklypų dalis, naujai suformuotų atskirų žemės sklypų dydžiai būtų apie 20 arų, teismas konstatavo, kad pareiškėjo prašomas rengti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas prieštaravo Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniams, todėl atsakovas teisėtai ir pagrįstai atsisakė išduoti reikalavimus rengti šį projektą.
26. Teismas atmetė pareiškėjo argumentą, kad pagal Dovilų miestelio bendrąjį planą reikalavimas dėl minimalaus sklypo dydžio taikomas tik žemės ūkio paskirties žemei, nes sprendė, jog Dovilų miestelio bendrajame plane indeksu ZU_F pažymėtai teritorijai (į ją patenka ginčo sklypas) nustatyti reglamentai yra taikomi visai šiuo indeksu pažymėtai teritorijai, o ne atskiriems šios teritorijos žemės sklypams. Tai, jog pareiškėjo žemės sklypas yra kitos paskirties, nei nurodyta teritorijos naudojimo funkciniuose prioritetuose, teismo vertinimu, nereiškia, kad pareiškėjo žemės sklypui yra taikomi kiti, nei šiai teritorijai nustatyti naudojimo reglamentai, ar kad pareiškėjo valdomam žemės sklypui taikomos išimtys.
27. Atsižvelgdamas į Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio nuostatas ir įvertinęs Dovilų miestelio ir Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrųjų planų sprendinius, taikomus ginčui aktualiai teritorijai, teismui nekilo abejonių, jog Dovilų miestelio bendrojo plano sprendinys dėl minimalaus šiai teritorijai taikomo žemės sklypo dydžio iš esmės detalizuoja Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius. Kadangi pareiškėjas nepagrindė aplinkybės, kokiu būdu reikalavimas, kad ginčo žemės sklypas būtų ne mažesnis nei 50 arų, prieštarauja šiai teritorijai taikomiems Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendiniams, teismas atmetė skundo argumentus šiuo klausimu.
28. Kadangi projekto sprendiniai negali prieštarauti kompleksinio ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, atsakovas pagrįstai vadovavosi Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniais.
29. Pareiškėjui nenurodžius kitų argumentų dėl skundžiamo sprendimo neteisėtumo, teismas konstatavo, kad jis yra pakankamai motyvuotas Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies prasme, jį priėmė kompetentingas administravimo subjektas, priimant jį nebuvo pažeistos pagrindinės procedūros, todėl ginčijamas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas. Kaip išvestinį iš reikalavimo panaikinti Administracijos sprendimą teismas atmetė pareiškėjo reikalavimą įpareigoti atsakovą iš naujo spręsti klausimą dėl reikalavimų žemės sklypo projekto rengimui išdavimo. Kadangi pareiškėjo skundas buvo atmestas, teismas nurodė, jog bylinėjimosi išlaidos nepriteistinos.
III.
30. Pareiškėjas A. P. apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2017 m. gegužės 15 d. sprendimą ir pareiškėjo skundą tenkinti arba perduoti bylą nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui, taip pat priteisti bylinėjimosi išlaidas.
31. Pareiškėjas apeliaciniame skunde pakartoja argumentus nurodytus pirmosios instancijos teismui pateiktame skunde. Pareiškėjas akcentuoja, kad Dovilų miestelio bendrajame plane ZU_F indeksu pažymėtai teritorijai nustatyti reglamentai (apribojimas sklypus formuoti ne mažesnius nei 50 arų) taikomi tik tiems toje teritorijoje esantiems sklypams, kurių žemės naudojimo paskirtis yra žemės ūkio, o naudojimo būdai – Z2, Z4, II/2. Priešingai aiškinant, būtų situacija, kad Klaipėdos rajono bendrasis planas leidžia pakeisti žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio, o Dovilų miestelio bendrais planas – draudžia. Atsakovo atstovas teismo posėdyje ir paaiškino, kad ginčo sklypo paskirtis 2016 m. buvo pakeista į kitą tik todėl, kad dar tuo metu nebuvo patvirtintas Dovilų miestelio bendrasis planas, o dabar pareiškėjas to nebegalėtų padaryti. Tai tik įrodo faktą, kad tarp šių bendrųjų planų prieštara yra akivaizdi, o pirmos instancijos teismas, netirdamas Klaipėdos rajono bendrojo plano sprendinių, negalėjo to nustatyti ir įvertinti.
32. Pagal Klaipėdos rajono bendrojo plano grafinius sprendinius ginčo sklypas patenka į tvarkymo zoną, kurioje pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis numatyta ir žemės ūkio, ir kitos paskirties žemė (Z,K), t. y. šis planas leidžia ginčo sklypą naudoti kaip kitos paskirties žemę. Tačiau Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniai teritoriją, į kurią patenka ginčo sklypas, akivaizdžiai draudžia naudoti kitai paskirčiai. Tai akivaizdžiai paneigia pirmos instancijos teismo padarytą išvadą, kad Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniai detalizuoja Klaipėdos rajono bendrojo plano sprendinius.
33. Pagal Žemės įstatyme ir jį įgyvendinančiuose teisės aktuose įtvirtintą teisinį reguliavimą žemės sklypui gali būti nustatoma tik viena žemės naudojimo paskirtis, o būdai – keli, tačiau šiuo atveju Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniais žemės ūkio paskirties žemėje buvo nustatyti žemės naudojimo būdai (I1 (susisiekimo ir inžinerinių komunikacijų aptarnavimo objektų teritorijos) ir I2 (susisiekimo ir inžinerinių tinklų koridorių teritorijos)), kurie gali būti nustatomi tik kitos paskirties žemėje.
34. Pareiškėjo teigimu, teismas pažeidė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nuostatas, nebuvo aktyvus, neatliko išsamaus ir visapusiško įrodymų vertinimo, nors byloje buvo pateikti ne tik abiejų teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai, bet ir pareiškėjo argumentai, kodėl šie teritorijų planavimo dokumentai vienas kitam prieštarauja, teismas nelygino teritorijų planavimo dokumentų sprendinių.
35. Pareiškėjas teismui akcentavo, kad Dovilų miestelio bendrasis planas, kaip norminis administracinis teisės aktas, prieštarauja Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 4.80 straipsnio 1 daliai, tačiau pirmos instancijos teismas dėl šio argumento nepasisakė ir neužtikrino įstatymų viršenybės principo šiame procese. Pareiškėjui nuosavybės teisė atsidalinti iš bendrosios dalinės nuosavybės buvo apribota ne įstatymu, o Dovilų miestelio bendruoju planu, kas nesuderinamas su konstituciniu draudimu riboti nuosavybės teisę kitaip kaip įstatymu, esant visuomenės poreikiui ir teisingai atlyginant.
36. Pareiškėjo teigimu, teismas, remdamasis teisės aktų kolizijų sprendimo taisyklėmis, turėjo nustatyti, ar nėra tokio prieštaravimo, ar nėra pažeistas hierarchinio lygmens norminių administracinių aktų tarpusavio ryšys ir priimti sprendimą vadovautis Dovilų miestelio bendruoju planu, ar ne, o svarbiausia ir vienu, ir kitu atveju savo sprendimą pagrįsti. Pirmos instancijos teismas šios pareigos neatliko, nes tokio atitikimo net netyrė, todėl darytina išvada, kad pirmos instancijos teismas priėmė sprendimą net netyręs byloje esančių įrodymų.
37. Pirmos instancijos teismas konstatavo, kad šie teritorijų planavimo dokumentai neprieštarauja vienas kitam, o Dovilų miestelio bendrasis planas tik patikslina Klaipėdos rajono bendrojo plano sprendinius, nors nepateikė nei vieno Klaipėdos rajono bendrojo plano sprendinio, kuriame būtų nurodyta, kad ginčo teritoriją galima naudoti tik kaip žemės ūkio paskirties žemę ir negalima naudoti kaip gyvenamos teritorijos, t. y. kitos paskirties, kad Klaipėdos rajono bendrasis planas draustų formuoti žemės sklypus mažesnius nei 50 arų. Pirmos instancijos teismas padarė tokias išvadas, tik perrašydamas atsakovo argumentus ir visiškai neanalizuodamas pareiškėjo argumentų bei pačių teritorijų planavimo dokumentų. Teismas tinkamai nemotyvavo savo išvadų.
38. Atsižvelgiant į Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas, kurias netinkamai aiškino pirmosios instancijos teismas, bendrasis planas nuo detaliojo plano skiriasi tuo, kad jis pagal savo kompetenciją negali nustatyti teritorijos naudojimo reglamento. Dovilų miestelio bendrasis planas viršijo savo kompetencijos ribas, nes tai galėjo padaryti tik kitas kompleksinis teritorijų planavimo dokumentas – detalusis planas. Taigi, pirmos instancijos teismas suklydo nenustatydamas, kad Dovilų miestelio bendrasis planas, nustatė teisinį reguliavimą, kurį galėjo nustatyti tik detalusis planas, todėl Dovilų miestelio bendrasis planas prieštarauja TPĮ 2 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatoms.
39. Šiuo atveju susiklostė situacija, kad jei pareiškėjas naudos ginčo sklypą pagal paskirtį, įregistruotą Nekilnojamojo turto registre, tai pažeis Dovilų miestelio bendrojo plano sprendinius ir TPĮ 4 straipsnio 5 dalį, o jei naudos pagal paskirtį, nustatytą Dovilų miestelio bendruoju planu, tai pažeis Žemės įstatymo 21 straipsnio 1 dalies 1 punkto reikalavimą naudoti žemę pagal Nekilnojamojo turto registre registruotą pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą. Šiais ribojamais paneigiama pareiškėjo nuosavybės teisė į sklypą. Administracijos sprendimas priimtas neteisėto akto pagrindu, todėl naikintinas.
40. Pareiškėjas prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas – iš viso 511,25 Eur, kurias patyrė sumokėjęs advokatui už teisinę pagalbą ir žyminį mokestį.
41. Atsakovas Klaipėdos rajono savivaldybės administracija atsiliepime prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti galioti. Atsakovas atsiliepimą į apeliacinį skundą grindžia tais pačiais argumentais, kuriuos buvo nurodęs pirmosios instancijos teismui atsiliepime į pareiškėjo skundą.
42. Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą teigia, kad jis nepagrįstas.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
43. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos 2018 m. gegužės 15 d. sprendimo Nr. (12.13)Ar.5-348, kuriuo atsisakyta išduoti reikalavimus žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimui, teisėtumo ir pagrįstumo bei įpareigojimo atlikti veiksmus.
44. Pirmosios instancijos teismas ginčijamu sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą. Teismas konstatavo, kad jog jis yra pakankamai motyvuotas Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies prasme, jį priėmė kompetentingas administravimo subjektas, priimant jį nebuvo pažeistos pagrindinės procedūros, todėl ginčijamas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, o pareiškėjo reikalavimas dėl atsakovo įpareigojimo atlikti veiksmus taip pat netenkinamas kaip išvestinis iš reikalavimo panaikinti ginčijamą sprendimą.
45. Pareiškėjas prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. gruodžio 11 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – panaikinti atsakovės Klaipėdos rajono savivaldybės administracijos 2018-05-15 sprendimą Nr. (12.13)Ar.5-348 ir įpareigoti Klaipėdos rajono savivaldybės administraciją iš naujo spręsti klausimą dėl reikalavimų žemės sklypo, kurio kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektui rengti išdavimo; arba bylą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Teigia, kad ginčijamas sprendimas, priimtas neteisėto akto pagrindu, todėl turi būti pripažintas neteisėtu iš esmės ir naikintinas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 91 straipsnio 1 dalies 1 punkto pagrindu.
46. Kaip matyti iš bylos medžiagos, nagrinėjamu atveju ginčas kilo teritorijų planavimo procese dėl teritorijų planavimo dokumento – Dovilų miestelio bendrojo plano – sprendinių teisėtumo (dėl minimalaus dydžio ir Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniai teritoriją, į kurią patenka ginčo sklypas, akivaizdžiai draudžia naudoti kitai paskirčiai, kai, tuo tarpu, Klaipėdos rajono bendrojo plano sprendiniai leidžia) ir tai yra vieni iš esminių pareiškėjo skundo argumentų. Pažymėtina, jog skunde pirmosios instancijos teismui A. P. aiškiai nurodė, kodėl ir kokia apimtimi Dovilų miestelio bendrojo plano sprendiniai prieštarauja aukštesnės galios teritorijų planavimo dokumentui (Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2011-02-24 sprendimu Nr. T11-111 patvirtintam Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrajam planui).
47. Pirmosios instancijos teismas sprendime akcentuoja, kad pareiškėjas šiuo atveju nepagrindė aplinkybės, kokiu būdu reikalavimas, kad ginčo žemės sklypas būtų ne mažesnis nei 50 arų, prieštarauja šiai teritorijai taikomiems Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendiniams, todėl šie teiginiai atmestini kaip nepagrįsti. Tokią išvadą teismas grindžia tuo, jog įvertinus Dovilų miestelio ir Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrųjų planų sprendinius, taikomus teritorijai, į kurią patenka pareiškėjo žemės sklypas, teisėjų kolegijai nekilo abejonių dėl Dovilų miestelio bendrojo plano sprendinio dėl minimalaus šiai teritorijai taikomo žemės sklypo dydžio, kadangi šis sprendinys iš esmės detalizuoja Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius. Apart nurodyto teisinio reguliavimo, teismas daugiau jokių argumentų nepateikta ir dėl kitų pareiškėjo skundo motyvų, jog šie du teritorijų planavimo dokumentai (jų sprendiniai) vienas kitam prieštarauja.
48. Teisėjų kolegijos vertinimu pirmosios instancijos teismo sprendime nurodytas argumentas dėl Dovilų miestelio bendrojo plano sprendinių atitikties Klaipėdos rajono savivaldybės tarybos 2011-02-24 sprendimu Nr. T11-111 patvirtintiems Klaipėdos rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendiniams yra bendro (abstraktaus) pobūdžio, nemotyvuotas išsamiais, aiškiais, logiškais ir nuosekliais teisiniais argumentais, t. y. nėra pateikiamas teisinis vertinimas ir nepagrindžiama pozicija, kodėl teismui nekyla abejonių dėl minėto plano sprendinių teisėtumo. Tai reiškia, kad teismo sprendimo motyvai nėra pakankami abejonės dėl prieštaravimo (atitikties) nebuvimui pagrįsti. Taigi laikytina, jog ši skundžiamo sprendimo dalis yra be motyvų.
49. Pažymėtina, jog norminio administracinio teisės akto teisėtumo tyrimas pradedamas ABTĮ 23 straipsnio 1 dalyje nurodytų subjektų prašymu, kai teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str. 1 d.) arba kai teismas, nagrinėdamas individualiąją bylą, pats suabejoja norminio administracinio akto, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, teisėtumu (ABTĮ 113 str. 3 d.). Pagal ABTĮ 113 straipsnio prasmę norminio akto tyrimas atliekamas tais atvejais, kai kitokiu būdu negalima pasiekti teisinio rezultato, t. y. tuo atveju, kai teisingas bylos išsprendimas bei galbūt pažeistos teisės gynimas įmanomas tik ištyrus norminio administracinio akto teisėtumą.
50. Visumoje pirmosios instancijos teismas sprendime pripažįsta ir priima atsakovo dokumentuose pateiktą poziciją, todėl vertintina, kad teismas jokio savarankiško (išsamesnio) ginčo aplinkybių ir ginčo santykių teisinio reguliavimo tyrimo neatliko, kilusio ginčo objektyviai ir visapusiškai neišnagrinėjo.
51. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 80 straipsnio 1 dalis reikalauja ne tik motyvuoti teismo sprendimus, bet ir įpareigoja teismą aktyviai dalyvauti tiriant įrodymus, nustatant visas bylai svarbias aplinkybes ir visapusiškai, objektyviai jas ištirti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. birželio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A403-568/2007). Pirmosios instancijos teismo pareiga bylą išnagrinėti visapusiškai ir objektyviai, ištirti ir įvertinti visas bylos faktines aplinkybes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gegužės 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-724/2010). Teismo išspręstoje administracinėje byloje neturi likti neatsakytų klausimų, palikta neaiškumų, darančių išnagrinėtą bylą iki galo neišspręsta arba esančių naujo teisinio ginčo tarp šalių šaltiniu ir todėl reikalaujančių papildomo teisminio įsikišimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-374/2012, 2017 m. liepos 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3963-525/2017).
52. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuostatos, kad siekiant realiai apginti galimai pažeistas besikreipusio asmens teises, administracinis teismas turi būti pakankamai aktyvus ir veikti taip, kaip numatyta Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme – išaiškinti proceso dalyviams jų procesines teises ir pareigas, įspėti dėl procesinių veiksmų atlikimo arba neatlikimo pasekmių ir padėti šiems asmenims įgyvendinti jų procesines teises ir pareigas. Be to, aktyvus teismo vaidmuo nagrinėjant administracines bylas suponuoja tai, kad byloje gali būti tiriamos ir vertinamos ne tik proceso šalių nurodytos bylos aplinkybės, bet ir (arba) tos aplinkybės, kurias svarbiomis laiko teismas (žr., pvz., 2012 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A575-88/2012 ir kt.).
53. Apeliacinės instancijos teismas tikrina priimto pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, o pirmosios instancijos teismas privalo išsamiai, visapusiškai ir objektyviai ištirti ir įvertinti konkrečios bylos faktus, atskleisti bylos esmę ir sprendimu nustatyti, ar pareiškusio skundą asmens teisės ir įstatymų saugomi interesai pažeisti ir kokiu teisiniu būdu bei kokia apimtimi gintini. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tinkamai tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą.
54. Kadangi nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo esminių pareiškėjo skundo pagrindą sudarančių aplinkybių, dėl to galėjo būti neteisingai išspręsta byla ir pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo negalima pripažinti pagrįstu, taigi atsižvelgdama į pirmiau nurodytus motyvus, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas išsamiai neištyrė visų bylai aktualių aplinkybių bei priėmė tinkamai nemotyvuotą sprendimą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86 straipsnis, 87 straipsnio 4 dalis).
55. Dėl pareiškėjo apeliacinio skundo prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidas, patirtas apeliacinės instancijos teisme, teisėjų kolegija pažymi, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis tesimas laikosi pozicijos, kad bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas turi būti susiejamas su galutinio teismo sprendimo priėmimu. Tuo atveju, kai bylos nagrinėjimas iš esmės dar nėra pasibaigęs, laikoma, kad šalis dar nėra įgijusi teisės reikalauti atlyginti bylinėjimosi išlaidas, susijusias su bylos nagrinėjimu, bei pažymima, jog šią teisę ji įgis tuo atveju, jei byla bus išspręsta šalies naudai (žr., pvz., 2011 m. gegužės 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-151/2011, 2019 m. kovo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-142-624/2019, 2019 m. liepos 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-4508-525/2019). Tais atvejais, kai LVAT panaikina visą ar dalį pirmosios instancijos teismo sprendimo ir perduoda bylą ar jos dalį pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, bylos ar jos dalies nagrinėjimas nėra pasibaigęs. Nagrinėjamu atveju apeliacinės instancijos teismui bylą grąžinus pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, byla nėra baigta, todėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo klausimas šioje bylos nagrinėjimo stadijoje nesprendžiamas.
56. Atsižvelgdama į tai, kas buvo nustatyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo ir neįvertino esminių pareiškėjo skundo pagrindą sudarančių aplinkybių, nenustatė visų bylai svarbių aplinkybių, visapusiškai ir objektyviai jų neištyrė, kaip to reikalauja ABTĮ 86 straipsnis. Dėl nurodytų priežasčių pareiškėjo apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas ir administracinė byla grąžinama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjo A. P. apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2018 m. gruodžio 11 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Arūnas Dirvonas
Milda Vainienė