Administracinė byla Nr. eA-186-815/2024
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02710-2022-9
Procesinio sprendimo kategorija 29.1.4
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2024 m. vasario 7 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ivetos Pelienės, Ernesto Spruogio (pranešėjas) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. lapkričio 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. A. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijai dėl sprendimo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas A. A. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir atsakovas, Ministerija) 2022 m. gegužės 27 d. įsakymą Nr. P1-126 „Dėl Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos pirmininko A. A. darbo pareigų pažeidimo“ (toliau – ir Įsakymas); 2) panaikinti Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos prevencijos skyriaus patarėjo, įgalioto tirti „darbo drausmės pažeidimą“ 2022 m. gegužės 23 d. išvadą Nr. (2.42E)P29-392 „Dėl Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos pirmininko A. A. galimo darbo pareigų pažeidimo“ (toliau – ir Išvada).
2. Pareiškėjas skunde nurodė, kad:
2.1. Ministerija Įsakymu įspėjo pareiškėją, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau – ir DK) 58 straipsnio 2 dalies 2 punktu, jis gali būti atleistas iš pareigų, jeigu per ateinančius dvylika mėnesių padarytų antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą, ir pavedė pareiškėjui imtis aktyvių veiksmų, kad nustatyti pažeidimai būtų pašalinti. Pareiškėjas paaiškino, kad Įsakymas ir Išvada neteisėti, neatitinkantys tikrovės, nes Lietuvos Respublikos neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymas (toliau – ir NSIĮ) nenustato Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir Komisija) pirmininko ir jos narių tarnybinio statuso, taip pat teisių ir pareigų, atsakomybės, socialinių ir kitų garantijų, atleidimo iš pareigų, paskatinimų ir nuobaudų skyrimo, tai reglamentuoja Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas (toliau – ir VTĮ).
2.2. VTĮ 5 straipsnio 6 dalyje pateiktas išimčių sąrašas yra išsamus ir baigtinis, todėl negali būti poįstatyminiais arba vykdomosios valdžios individualiais teisės aktais praplėstas ar susiaurintas arba interpretuojamas kitaip. Todėl, Išvada iš esmės yra neteisėta, nes formuluojama ydingai taikant valstybės tarnybos teisiniams santykiams netinkamus įstatymus ir netinkamas teisės normas. Pats skundžiamo dokumento įvardijimas minint „darbo pareigų pažeidimą“ iš esmės yra teisiškai ydingas, nes valstybės tarnybos teisiniuose santykiuose tokie teisiniai institutai ir sąvokos kaip „darbo pareigos“, ,,darbo drausmė“ ar „drausminė nuobauda“ apskritai neegzistuoja ir negali būti taikomi.
2.3. Įsakymu paskirta drausminė nuobauda – įspėjimas su ateityje galimu atleidimu iš pareigų vadovaujantis DK 58 straipsnio 4 dalimi yra iš esmės netinkama (pasirinktas netinkamas teisinis pagrindas – DK norma, kurio nuostatos valstybės tarnautojams netaikomos), neproporcinga tiriamo pažeidimo sunkumui ir dėl to neteisėta. Be to, akivaizdu, kad inkriminuojami nusižengimai, kurių tikrovėje daugumos realiai nebuvo, padaryti nesant tyčios ir realiai jokių neigiamų pasekmių nesukėlė.
2.4. Išanalizavus bei palyginus tyrimo išvados dėstomąją dalį, įgalioto asmens M. V. (toliau – ir Įgaliotas asmuo) vertinimus ir rezoliucinę dalį bei atsižvelgiant į realią situaciją, buvo galima suabejoti ar Komisijos pirmininkui inkriminuojami ir realiai padaryti nusižengimai pagal VTĮ 32 straipsnio, reglamentuojančio valstybės tarnautojų atsakomybę, nuostatas, užtraukia tarnybinės nuobaudos paskyrimą. Todėl, atsižvelgus į VTĮ nuostatas, nustatančias valstybės tarnautojų tarnybinę atsakomybę bei tarnybinių nuobaudų skyrimą, buvo galima susidaryti nuomonę, kad VTĮ normos šio tyrimo atveju yra per švelnios tyrimo iniciatoriams ir jo vykdytojams, todėl negalėjo būti pritaikytos taip, kad patenkintų jų lūkesčius – paskirti Komisijos pirmininkui kaip įmanoma griežtesnę nuobaudą, kuri sąlygotų arba palengvintų pareiškėjo atleidimą iš pareigų. Tarnybinio tyrimo tikslas buvo tendencingas, dėl to tyrimas nebuvo atliktas objektyviai, o paskirta drausminė nuobauda nebuvo nei teisinga, nei teisėta, juolab, kad tokios nuobaudos VTĮ apskritai nenumatė.
2.5. Išvados parengimo ir Įsakymo priėmimo dienai Komisijoje teisininko pareigose joks asmuo nedirbo, o į audito pastabas Komisijos pirmininkas atsižvelgė ir Komisijos interneto tinklapyje yra skelbiama apie laisvas konkurso tvarka užimamas teisininko pareigas (0,5 etato), todėl jei šis faktas ir laikomas pažeidimu, toks pažeidimas gali būti vertinamas tik kaip mažareikšmis nusižengimas, o dėl tokio nusižengimo neskiriamos jokios nuobaudos, nes tai būtų neproporcinga, priešingai, nei šiuo aspektu konstatuojamojoje dalyje pasisakė Įgaliotas asmuo. Atlikto tarnybinio tyrimo išvadoje pateikiami neva Komisijos pirmininko padaryti pažeidimai personalo administravimo srityje buvo išgalvoti, neatitiko tikrovės, tyrimas atliktas tendencingai ir dėl to neobjektyvus, o jo pagrindu Įsakymas neteisėtas ir naikintinas. Įgalioto asmens išvados dėl pareiškėjo padarytos neturtinės žalos buvo niekuo nepagrįstos, nes neturtinės žalos institutas visų pirma yra taikomas fiziniam asmeniui. Šiuo atveju „sumenkintas“ pasitikėjimas įstaiga ar joje dirbančiais asmenimis (reputacinė žala) taip pat turėtų būti pagrindžiamas konkrečiais faktais (rezonansas visuomenėje, straipsniai žiniasklaidoje ir pan.,) ir įrodomas priežastinis ryšys, o ne abstrakčiais samprotavimais, ir šiuo atveju, įrodinėjimo pareiga tenka būtent atsakovui.
3. Atsakovas Ministerija atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
4. Atsakovas atsiliepime į skundą nurodė, kad:
4.1. Sistemiškai vertinant teisinį reglamentavimą, valstybės pareigūno sąvoka negali būti prilyginta valstybės tarnautojo pareigoms, kaip, kad skunde teigė pareiškėjas, o šiuo atveju NSIĮ turėtų būti laikomas specialiuoju įstatymu VTĮ atžvilgiu, nes tai yra vienintelis įstatymas, kuris apibrėžia Komisijos teisinį statusą. Pareiškėjo, kaip išskirtinį teisinį statusą turinčio valstybės pareigūno atsakomybės klausimo nereglamentuoja nei VTĮ, nei joks specialusis teisės aktas, todėl remiantis bendraisiais teisės principais, teisinės valstybės ir atsakomybės neišvengiamumo principu, atliekant pareiškėjo veiklos tyrimą buvo stengiamasi užpildyti esančią teisės spragą, analizuojant galiojančius teisės aktus, inter alia naudojant teisės analogiją buvo objektyviai nuspręsta taikyti DK nuostatas.
4.2. Pareiškėjo padaryti pažeidimai buvo objektyviai ir visapusiškai išnagrinėti, nustatyti, tinkamai įvertinti ir kvalifikuoti, o sprendžiant klausimą dėl atsakomybės taikymo buvo remiamasi išimtinai galiojančiomis teisės normomis. Priimtas sprendimas dėl įspėjimo pareiškėjui iš esmės nesukėlė jokių teisinių pasekmių, priešingai, nei tuo atveju, jei tarnybinė atsakomybė būtų taikyta vadovaujantis VTĮ nuostatomis ir pripažinus jį padarius tarnybinį nusižengimą bei skyrus vieną iš šio įstatymo 33 straipsnio 3 dalyje numatytų nuobaudų. Teismui objektyviai įvertinus su ginčo dalyku susijusį teisinį reguliavimą ir nusprendus, kad atlikus jau minėtą tyrimą ir sprendžiant pareiškėjui taikytinos teisinės atsakomybės klausimą, buvo pagrįstai vadovaujamasi DK nuostatomis, nebūtų teisinio pagrindo nagrinėti klausimą dėl pareiškėjo atžvilgiu priimto Įsakymo, kuriuo pareiškėjas buvo įspėtas, panaikinimo.
4.3. Pareiškėjo prašymas panaikinti Išvadą neturėjo teisinio pagrindo, todėl negalėjo būti tenkintas, nes nebuvo priimta jokių konkrečių teisės aktų, įpareigojančių Komisijos pirmininką organizuoti konkursus dėl darbuotojų įdarbinimo atitinkamose pareigybėse, o jam organizavus tokį konkursą tai būtų įvertinta kaip įgaliojimų viršijimas, neturi jokio teisinio pagrindo, todėl vertintini kaip pareiškėjo subjektyvi nuomonė arba nepagrįstas teisės aktų interpretavimas neigiant jo padarytus darbo pareigų pažeidimus, tokiu būdu siekiant išvengti atsakomybės.
4.4. Įgaliotas asmuo rengdamas Išvados projektą detaliai įvertino Komisijos 2021 m. priimtų asmenų priėmimo dokumentus ir jų pareigybių aprašymus, išanalizavo jų turinį, t. y. pareigybių aprašymuose pateiktas pareigybių charakteristikas, specialiuosius reikalavimus šias pareigas einantiems darbuotojams bei jiems nustatytas funkcijas ir pagrįstai nustatė, kad Komisijai priimant asmenis į finansininko ir teisininko pareigas turėjo būti organizuojami ir vykdomi konkursai vadovaujantis Lietuvos Respublikos vyriausybės 2017 m. birželio 21 d. nutarimo Nr. 496 „Dėl Lietuvos Respublikos darbo kodekso įgyvendinimo“ (toliau – ir Nutarimas) nuostatomis.
4.5. Įrodinėjant pareiškėjo padarytą pažeidimą Išvadoje buvo įvertintas ir tas faktas, kad iki jo atžvilgiu inicijuoto tyrimo, Komisijos interneto svetainėje nebuvo skelbiama jokios informacijos apie Komisijos organizuojamus konkursus ar laisvas pareigybes įstaigoje. Pareiškėjo argumentas, kad 2021 m. Komisijai skirtas darbo užmokesčio fondas nebuvo pereikvotas ir 236,33 eurų buvo grąžinta į valstybės biudžetą, dėl to negalima teigti, kad Komisijos veikloje nebuvo užtikrintas racionalus darbo užmokesčio fondo naudojimas, buvo nepagrįstas ir neatitinkantis realios situacijos ir Išvadoje pateikto jos teisinio vertinimo.
II.
5. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. lapkričio 15 d. sprendimu tenkino pareiškėjo A. A. skundą ir panaikino Ministerijos Įsakymą. Taip pat teismas priteisė pareiškėjo naudai iš atsakovo Ministerijos 450 Eur bylinėjimosi išlaidų.
6. Teismas pirmiausiai aptarė Tarnybinio nusižengimo sąvoką, jo objektyviąją ir subjektyviąją puses, bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktiką dėl valstybės tarnybos teisinių santykių specifikos ir valstybės tarnautojo ypatingos padėties, statuso, atsakomybės už tarnybinius nusižengimus.
7. Vertindamas byloje esančius įrodymus, teismas nustatė, kad:
7.1. 2022 m. balandžio 22 d. Ministrė rezoliuciniu sprendimu inicijavo tyrimą dėl pareiškėjo, kaip Komisijos pirmininko, galimai padaryto tarnybinio nusižengimo, kurį pavedė atlikti Įgaliotam asmeniui.
7.2. Įgaliotas asmuo 2022 m. balandžio 29 d. pareiškėjui įteikė pranešimą apie tarnybinį nusižengimą Nr. (2.42E-06) SD-1667 (toliau – ir Pranešimas), kuriame nustatė: 1) pareiškėjo, kaip Komisijos pirmininko, 2021 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. AP-12 „Dėl priemokų“ priemoka už pavadavimą skirta neatsižvelgiant į faktiškai dirbtą laiką, t. y. priemoka už valytojo pareigybės pavadavimą skirta dviem darbuotojams už visą 2021 m. birželio mėn., nors valytoja 2021 m. birželio mėn. dirbo septynias dienas. Nagrinėjamu atveju pavedimas atlikti kito darbuotojo pareigybei nustatytas funkcijas (valytojo) buvo suformuotas post factum, t. y. kai darbuotojai jau vykdė kito darbuotojo pareigybei nustatytas funkcijas (raštiško pavedimo nebuvo). Pavedimas atlikti valytojo pareigybei nustatytas funkcijas negalėjo būti gretinamas su kitoms pareigybėms nustatytomis funkcijomis, todėl toks pavedimas negalėjo būti atliekamas laikantis nustatytos darbo laiko normos, remiantis DK nuostatomis, turėjo būti sudaromas susitarimas dėl papildomo darbo, t. y. pareiškėjas savo veiksmais, nesilaikydamas teisės aktų reikalavimų, galimai neužtikrino racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimo ir tuo galimai padarė žalą valstybės biudžetui; 2) pareiškėjo, Komisijos pirmininko 2021 m. gegužės 31 d. įsakyme Nr. AP-11 „Dėl priemokų“, Komisijos pirmininko 2021 m. birželio 30 d. įsakyme Nr. AP-12 „Dėl priemokų“, Komisijos pirmininko 2021 m. liepos 30 d. įsakyme Nr. AP-14 „Dėl priemokų“, Komisijos pirmininko 2021 m. rugpjūčio 30 d. įsakyme Nr. AP-16 „Dėl priemokų“, Komisijos pirmininko 2021 m. rugsėjo 30 d. įsakyme Nr. AP-17 „Dėl priemokų“, Komisijos pirmininko 2021 m. gruodžio 21 d. įsakyme Nr. AP-24 „Dėl priemokų“ nedetalizuota už kokius papildomus darbus ar krūvį buvo mokamos priemokos (Darbuotojų darbo apmokėjimo įstatymo 10 straipsnis, Darbo apmokėjimo tvarkos aprašo 17 punktas), t. y. pareiškėjas tokiais savo veiksmais, nesilaikydamas teisės aktų reikalavimų, galimai neužtikrino racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimo ir tuo galimai padarė žalą valstybės biudžetui; 3) audito metu nustatyta, jog Komisijos pirmininko 2021 m. gruodžio 21 d. įsakyme Nr. AP-23 „Dėl premijų“ neįvardintas premijos skyrimo pagrindas, t. y. nenurodyta, kokia vienkartinė svarbi užduotis įstaigos veiklai atlikta per einamuosius metus, t. y. pareiškėjas tokiais savo veiksmais galimai, nesilaikydamas teisės aktų reikalavimų, neužtikrino racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimo ir tuo galimai padarė žalą valstybės biudžetui; 4) Ministerijos Centralizuoto vidaus audito skyriaus (toliau – ir CVAS) atlikto audito metu patikrinus finansininko, administratoriaus ir teisininko pareigoms užimti priėmimo į Komisiją dokumentus nustatyta, kad konkursai į konkursines pareigas nebuvo organizuojami, tuo tarpu DK nustatyta, kad „Darbo sutartis privalo būti nutraukta be įspėjimo: <...> kai darbo sutartis prieštarauja įstatymams ir šių prieštaravimų negalima pašalinti, o darbuotojas nesutinka arba negali būti perkeltas į kitą toje darbovietėje esančią laisvą darbo vietą.“ (60 str. 1 d. 7 p.), t. y. pareiškėjas tokiais savo veiksmais galimai, nesilaikydamas teisės aktų reikalavimų, neteisėtai priėmė asmenis į darbą Komisijoje, netinkamai vykdė teisės aktų nustatytas personalo valdymo funkcijas. Šiuo Pranešimu pareiškėjui per penkias dienas buvo pasiūlyta pateikti paaiškinimą.
7.3. Pareiškėjas Įgaliotam asmeniui 2022 m. gegužės 3 d. pateikė prašymą pratęsti terminą paaiškinimui pateikti iki 2022 m. gegužės 13 d. Šis asmens prašymas buvo tenkintas.
7.4. Įgaliotas asmuo 2022 m. gegužės 9 d. raštu Nr. (2.42E-06) SD-1808, kreipėsi į Komisiją su prašymu pateikti tyrimui atlikti aktualius dokumentus ir informaciją, t. y. pateikti visų 2021 m. Komisijos į finansininko, administratoriaus ir teisininko pareigas priimtų darbuotojų priėmimo į pareigas dokumentų kopijas bei pareigybių į kurias buvo priimti tokie asmenys aprašymų kopijas; nurodyti į kokias pareigas ir kiek 2021 m. Komisija organizavo ir vykdė konkursų pareigoms įstaigoje užimti, o jei šiuo laikotarpiu nebuvo organizuoti ir vykdyti konkursai pareigoms Komisijoje užimti, nurodyti priežastis (teisinį pagrindą) kodėl tai nebuvo daroma; nurodyti, kokiu būdu 2021 metais ir iki šiol buvo (yra) viešai skelbiama (informuojama) apie laisvas pareigybes Komisijoje ir galimybes jas užimti.
7.5. Pareiškėjas 2022 m. gegužės 13 d. pateikė paaiškinimą dėl jam pareikštų įtarimų. Paaiškinime nurodė, kad nesutinka, jog neva nesilaikydamas teisės aktų reikalavimų, galimai neužtikrino racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimo ir tuo galimai padarė žalą valstybės biudžetui, vadovavosi DK 35 straipsnio 1, 5, 7 dalimis. Pažymėjo, kad nėra logikos, jei priemokos būtų suformuojamos iš anksto, kuomet tiksliai nežinoma, kokios apimties ir kaip kokybiškai bus atlikti darbai. Atkreipė dėmesį, kad priemokos buvo skirtos, laikantis teisės aktų reikalavimų, Pranešime net nebuvo konstatuota ir įrodyta, jog apskritai kokiu nors būdu nebuvo užtikrintas racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimas, juolab, kad kokia nors žala buvo padaryta valstybės biudžetui. Paminėjo, kad priemoka specialistei–konsultantei buvo skirta už nuolat atliekamas papildomas funkcijas, nenumatytas darbuotojos pareigybės aprašyme, visi Pranešime minėti įsakymai buvo sudaryti Komisijos pirmininko 2021 m. kovo 16 d. Įsakymo Nr. AV-12 ir vėlesnių įsakymų pagrindu. Specialisto–konsultanto pareigybės aprašymo 6.6. punkte yra numatyta, jog jis „vykdo kitus Komisijos pirmininko žodinius ir rašytinius pavedimus“. Kas tik papildomai įrodo, kad darbuotojams įvykdžius papildomus Komisijos pirmininko žodinius ir rašytinius pavedimus, jiems buvo teisėtai išmokėtos priemokos. Premijos buvo paskirtos atsižvelgus į suformuotas strategines, svarbias užduotis: dokumentų archyvo peržiūras ir sutvarkymas, naujų, darbui svarbių, pareiškėjų skundų svarstymui būtinų ruošinių parengimas ir t. t. Valytojai buvo skirta speciali užduotis dezinfekuoti ir prižiūrėti Komisijos patalpas, prevenciškai saugant įstaigą nuo COVID-19 infekcijos, todėl premijos buvo paskirtos teisėtai. Priimant į darbą Komisijos finansininkę, teisininką ir administratorių, Nacionalinis bendrųjų funkcijų centras (toliau – ir NBFC), kaip personalo administratorius, dėl šių darbuotojų įdarbinimo jokių pastabų nepateikė. Finansininko pareigybės aprašymas yra patvirtintas Komisijos pirmininkės 2018 m. birželio 20 d. įsakymu Nr. AV-11. Remiantis minėtu įsakymu konstatuota, kad šio darbuotojo funkcijoms nėra priskirtas finansų valdymas ar buhalterinės apskaitos tvarkymas, o tai reiškė, kad Komisijos finansininko pareigybė nepateko į Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. birželio 21 d. Nutarimu Nr. 496 patvirtintą sąrašą pareigybių, dėl kurių rengiamas konkursas. Komisijos buhalterinę apskaitą vykdė NBFC. Pranešime visiškai nepagrįstai, be jokio teisinio pagrindo buvo nurodoma, kad priimant Komisijos finansininkę į darbą neva buvo pažeisti galiojantys įstatymai, nes priimant Komisijos finansininkę į darbą neturėjo būti rengiamas konkursas. Be to, Pranešime nurodomų kaltinimų nepagrįstumą įrodė ir tai, jog 2017 metų pabaigoje NBFC atlikto audito metu, patikrinus finansininko, administratoriaus ir teisininko pareigoms užimti priėmimo į Komisiją dokumentus, nebuvo nustatyta jokių vidinių teisės aktų prieštaravimo kitiems teisės aktams, todėl minėtų priežasčių nepažeidė jokių išvardintų nuostatų dėl Komisijos pirmininko vykdomos veiklos.
7.6. Įgaliotas asmuo 2022 m. gegužės 23 d. pateikė Ministrei Išvadą, kurioje konstatavo, kad tyrimo metu išanalizavus ir įvertinus aplinkybių visumą darytina išvadą, jog pareiškėjas pažeidė savo darbo pareigas bei, atsižvelgdamas į DK 58 straipsnio 4–6 dalis pasiūlė Ministrei: 1) pripažinti, kad pareiškėjas, kaip Komisijos pirmininkas padarė darbo pareigų pažeidimus, detaliai aprašytus Išvados Vadovo veiksmų / neveikimo vertinimo skyriaus 1 ir 2 dalyse; 2) įspėti Komisijos pirmininką pareiškėją, kad, vadovaujantis DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktu, jis gali būti atleistas iš pareigų, jeigu per ateinančius dvylika mėnesių jis padarytų antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą; 3) pavesti Komisijos pirmininkui imtis aktyvių veiksmų, kad: pažeidimai, kurie atsirado sudarius darbo sutartis su darbuotojais, kurių pareigybėms privalėjo būti skelbiami konkursai, būtų pašalinti kaip nustatyta DK 60 straipsnio 1 dalies 7 punkte ir apie tai informuota Ministerija; į Komisijoje esančias pareigybes, kurias užimti turi būti organizuojami konkursai, būtų priimami tik asmenys laimėję konkursus; būtų užtikrintas objektyvus ir tinkamas sprendimų skirti priemokas ar premijas Komisijos darbuotojams projektų rengimas ir priėmimas. Taip pat Išvadoje pripažinta, kad pareiškėjas pažeidė Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo (toliau – ir BĮĮ) 9 straipsnio 2 dalies 1 ir 3 punktus; Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2008 m. sausio 4 d. įsakymu Nr. Al-2 „Dėl Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos nuostatų patvirtinimo“, (toliau – ir Nuostatai) 14.1, 14.2, 14.4 ir 14.7 papunkčius; Komisijos pirmininko pareigybės aprašymo (toliau – ir Pareigybės aprašymas) 5.6, 5.15 ir 5.18 papunkčius.
7.7. Ministrė 2022 m. gegužės 27 d. priėmė Įsakymą, kuriuo pripažino, kad pareiškėjas, veikdamas kaip įstaigos vadovas, dėl aplaidumo netinkamai vykdė savo pareigas, jog įstaigoje būtų vykdomi įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimai, kaip nurodoma Išvadoje, įspėjo pareiškėją, kad, vadovaujantis DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktu, jis gali būti atleistas iš pareigų, jeigu per ateinančius dvylika mėnesių padarytų antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą, ir pavedė pareiškėjui imtis aktyvių veiksmų, kad nustatyti pažeidimai būtų pašalinti.
8. Teismas pažymėjo, kad ginčo teisinius santykius reglamentuoja VTĮ, DK, NSIĮ, BĮĮ, Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybes tarnautojams tvarkos aprašas, patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 ,,Dėl Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybes tarnautojams tvarkos aprašo patvirtinimo“, (toliau – ir Aprašas), Nuostatai (suvestinė redakcija galiojusi nuo 2021 m. spalio 22 d. iki 2022 m. liepos 28 d.).
9. Teismas, apžvelgęs BĮĮ 9 straipsnio, NSIĮ 23 straipsnio 4 dalies, Nuostatų 13 ir 14 punktų, Pareigybės aprašymo 1 ir 5 punktų nuostatas, darė išvadą, kad pareiškėjas, kaip Komisijos pirmininkas, yra valstybės pareigūnas, jam taikomos VTĮ nuostatos, o DK taikomas tiek, kiek darbo santykių nereglamentuoja VTĮ.
10. Taip pat teismas, apžvelgęs VTĮ 32 straipsnio, 33 straipsnio 3 dalies, Aprašo 5, 6, 8, 9, 11, 14 ir 17 punktu nuostatas, LVAT praktiką pažymėjo, kad teismas turi įvertinti, ar tarnybinio patikrinimo išvada pareiškėjo atžvilgiu yra surašyta išsamiai ir visapusiškai įvertinus tarnybinio patikrinimo metu surinktą medžiagą. Taigi, teismas šiuo atveju turėjo nustatyti, ar atliekant tarnybinį patikrinimą buvo tinkamai surinkta ir įvertinta medžiaga, ar pareiškėjas padarė tarnybinį pažeidimą, ar jam paskirta nuobauda atitinka proporcingumo kriterijus.
11. Teismas, nagrinėjamos administracinės bylos kontekste, pažymėjo, jog ginčijamas Įsakymas buvo priimtas atsižvelgiant į Išvadą, kuri laikytina neatskiriama skundžiamo Įsakymo dalimi.
12. Teismas nurodė, kad 2022 m. gegužės 23 d. Išvadoje, kuri yra skundžiamo Įsakymo sudedamoji dalis, konstatuota, jog: Komisijos pirmininkas (pareiškėjas), veikdamas kaip įstaigos vadovas, dėl aplaidumo netinkamai vykdė savo pareigas, kad įstaigoje būtų vykdomi įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimai, tokiu būdu:
12.1. Priimdamas įsakymus dėl priemokų ir premijų skyrimo ir nenurodydamas atitinkamų objektyvių minėtų išmokų skyrimo pagrindų (už ką jos konkrečiai yra skiriamos) pažeidė Darbuotojų darbo apmokėjimo įstatymas 10 straipsnio 1 dalies nuostatas, Darbo apmokėjimo tvarkos aprašo 17 punktą, o taip pat, skirdamas priemokas Komisijos darbuotojams už kito darbuotojo pavadavimą už laikotarpį, kurį pavaduojamas darbuotojas realiai dirbo, neužtikrino racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimo. Remiantis įgalioto asmens surinktais duomenimis ir dokumentine medžiaga nėra objektyvios galimybės tiksliai apskaičiuoti permokų atlyginant darbuotojams už valytojos pavadavimą dydžius, todėl, atsižvelgiant į tai, kad šios sumos neturėjo būti didelės ir jos bendroje sumoje neviršijo Komisijos skirtų biudžetinių lėšų sumos, bei tai, kad jos nebuvo pasisavintos, o išmokėtos darbuotojams, kurie turi teisę gauti priemokas už papildomus darbus, jau minėtos sumos nevertintinos kaip žala valstybės biudžetui, todėl inicijuoti jų išieškojimą nėra tikslinga;
12.2. Priimdamas į Komisiją dirbti asmenis į atitinkamas konkursines pareigybes be konkurso savo veiksmais pažeidė Vyriausybės 2017 m. birželio 21 d. nutarimu Nr. 496 patvirtinto Pareigybių, dėl kurių rengiamas konkursas, sąrašo 2 punkto reikalavimus, taip pat nepriimdamas sprendimų skelbti konkursus kuomet tai daryti jis privalėjo, bei atitinkamai nenustatydamas reikalavimų pretendentams ir nepateikdamas pranešimo įstaigai, centralizuotai atliekančiai personalo administravimo funkcijas dėl konkurso paskelbimo ir su tuo susijusių veiksmų atlikimo, pažeidė Konkursų organizavimo aprašo 3 punktą.
13. Teismas, įvertinęs VTĮ 2 straipsnio 1 dalies, Pareigybės aprašymo 1 ir 5.1. punktų, Nuostatų 14 punkto nuostatas apibrėžiančias Komisijos pirmininko statusą, nesutiko su atsakovo atsiliepimo teiginiu, jog „pripažintina, kad pareiškėjo, kaip išskirtinį teisinį statusą turinčio valstybės pareigūno atsakomybės klausimo nereglamentuoja nei VTĮ, nei joks specialusis teisės aktas, todėl remiantis bendraisiais teisės principais, teisinės valstybės ir atsakomybės neišvengiamumo principu, atliekant pareiškėjo veiklos tyrimą buvo stengiamasi užpildyti esančią teisės spragą, analizuojant galiojančius teisės aktus, inter alia naudojant teisės analogiją buvo objektyviai nuspręsta taikyti DK nuostatas.“ Teismo vertinimu, pareiškėjas yra Komisijos pirmininkas, kuris atlieka funkcijas numatytas Nuostatuose bei Pareigybės aprašyme. Kaip nustato Nuostatų 14.1. papunktis bei Pareigybės aprašymo 5.1. punktas, Komisijos pirmininkas atlieka vadovavimo funkciją organizuodamas Komisijos darbą kas reikštų atitiktį VTĮ 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžtai įstaigos vadovo sampratai.
14. Teismas sutiko su pareiškėjo skundo argumentais, jog VTĮ 5 straipsnio 6 dalis numato baigtinį sąrašą kam nėra taikomas VTĮ įstatymas, todėl negali būti kaip nors praplėstas ar susiaurintas arba interpretuojamas kitaip. Todėl šiuo atveju, įspėjimas pagal DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktą negalėjo būti taikomas, o turėjo būti taikomas VTĮ ir jame nustatytas tarnybinių nuobaudų reglamentavimas bei Aprašo nuostatos, kai atliekamas tarnybinių nusižengimų tyrimas.
15. Teismas įvertino, jog bylos Išvada grindžiama aplinkybe, kad pareiškėjas priimdamas įsakymus dėl Priemokų, nenurodė atitinkamų išmokų skyrimo pagrindų bei 2021 m. birželio 30 d. įsakymu „Dėl priemokų“ Nr. AP-12 skirdamas priemokas Komisijos darbuotojams už kito darbuotojo pavadavimą už laikotarpį, kurį pavaduojamas darbuotojas realiai dirbo, neužtikrino racionalaus darbo užmokesčio fondo naudojimo ir taip galimai padarė žalą valstybės biudžetui. Tačiau, teismo vertinimu, aplinkybė, kad pareiškėjas savo veiksmais padarė žalą valstybės biudžetui nepagrįsta jokiais objektyviais duomenimis, o Išvadoje ir Įsakyme nurodomos neva pareiškėjo pažeistos normos yra blanketinės, nekonkretizuoja realių pareiškėjo padarytų pažeidimų.
16. Teismas kritiškai vertino tiek atsiliepime, tiek Išvadoje Ministerijos argumentus, kad pareiškėjas, kaip Komisijos vadovas, turi organizuoti viešuosius konkursus, dėl darbuotojų įdarbinimo atitinkamose pareigybėse. Teismas, apžvelgęs Pareigybės aprašymo 5.18. papunkčio, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2018 m. vasario 7 d. nutarimo Nr. 126 „Dėl Buhalterinės apskaitos ir personalo administravimo funkcijų atlikimo centralizuotai“ 86 punkto, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2018 m. vasario 7 d. nutarimo Nr. 125 „Dėl biudžetinės įstaigos nacionalinio bendrųjų funkcijų centro įsteigimo ir jo nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir NBFC nuostatai) 9 punkto nuostatas, nustatė, kad Komisijos pirmininkas pagal Pareigybės aprašymą priima į pareigas ir atleidžia iš jų Komisijos darbuotojus, dirbančius pagal darbo sutartis <...>, tačiau pagal NBFC nuostatus, procedūras susijusias su organizavimu įstaigų valstybės pareigūnų, valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, priėmimo ir skyrimo į pareigas <...> atlieka NBFC, o ne Komisijos pirmininkas.
17. Teismas pažymėjo, kad Išvadoje nėra konkretizuota kuo pasireiškė netinkamas pareiškėjo veikimas / neveikimas bei nenurodyta konkrečios specialiųjų teisės aktų normos, kurias galbūt pareiškėjas pažeidė atitinkamais savo veiksmais ar neveikimu, o remiamasi tik abstraktaus pobūdžio normomis, todėl teismas padarė išvadą, kad iš Išvados turinio nebuvo galima nustatyti kokių konkrečiai savo funkcijų ar pareigų neatliko pareiškėjas, o nagrinėjamoje byloje trūksta objektyvių duomenų padaryti vienareikšmę išvadą, jog pareiškėjo elgesys buvo netinkamas. Atsakovo atsiliepimo argumentai teismo vertinti kaip abstraktaus pobūdžio, nepagrįsti faktais, todėl atmesti.
18. Be to, teismo posėdyje, Ministerijos atstovas teigė, kad šis ginčo Įsakymas pareiškėjui jokių pasekmių nesukelia, nes jam jokia nuobauda pagal VTĮ nepaskirta, pareiškėjas pagal DK tik įspėtas, jog ateityje nedarytų teisės pažeidimų, kad jo veikla būtų skaidri. Liudytojas T. B. konkrečių aplinkybių dėl šios bylos nepateikė, paaiškindamas, kad Komisijoje buvo įdarbintas įstatymų nustatyta tvarka.
19. Teismas įvertinęs nustatytas aplinkybes, ginčo klausimą reglamentuojančius teisės aktus, LVAT praktiką analogiškose bylose, darė išvadą, kad skundžiamu Įsakymu įspėjimas pareiškėjui negalėjo būti taikomas pagal DK nuostatas, nes pareiškėjo veiklą reglamentuoja VTĮ, kuriame nėra numatytas įspėjimas, todėl šis įspėjimas paskirtas nepagrįstai ir neteisėtai, tarnybinio patikrinimo išvadoje nėra surinkta pakankamai duomenų, patvirtinančių, jog pareiškėjas padarė veikas, sudarančias tarnybinio nusižengimo sudėtį, taip pat nebuvo nustatyta pareiškėjo kaltė, priežastinis ryšys bei padaryta žala valstybei, be to, atsakovas nelaikė tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindinių procedūrų ir taisyklių numatytų Apraše, apskritai nepasisakė ir netyrė pareiškėjo paaiškinime nurodytų argumentų.
20. Dėl bylinėjimosi išlaidų teismas sprendė, kad pareiškėjo prašymas priteisti patirtas bylinėjimosi išlaidas tenkintinas, jo naudai iš atsakovo Ministerijos, priteistinos 450 Eur bylinėjimosi išlaidų, patirtų rengiant teismui skundą dėl sprendimo panaikinimo bei susipažįstant su atsiliepimu į skundą.
21. Teismas nurodė, kad proceso dalyviai procesiniuose dokumentuose išdėstė daugiau argumentų, tačiau jie nėra esminiai sprendžiant šią administracinę bylą ir niekaip nekeičia šiame sprendime padarytos išvados, todėl teismas jų nenagrinėjo.
III.
22. Atsakovas Ministerija apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. lapkričio 15 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti arba nutraukti bylą kaip neteismingą administraciniam teismui.
23. Atsakovas apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:
23.1. Pirmosios instancijos teismo sprendimas yra deklaratyvus ir nepragrįstas. Teismas sprendime tiesiog konstatuoja, kad sutinka su pareiškėjo teiginiais arba, kad nesutinka su atsakovo teiginiais, tačiau nepateikia sutikimo ar nesutikimo motyvų bei apibendrintų išvadų, kas leistų aiškiai suprasti ir įvertinti būtent tokią teismo poziciją. Teismas apsiriboja tik teismų praktikos arba galiojančių teisės normų citavimu, nesiedamas jų su bylos ginčo aplinkybėmis, ir nedarydamas jokių apibendrinančių išvadų. Atsakovas pažymi, kad reikalavimas pagrįsti ir motyvuoti priimamus sprendimus yra akcentuojamas LVAT, bei Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktikoje.
23.2. Aprašo, į kurį pirmosios instancijos teismas daro nuorodą, 1 punktas apibrėžia, kad Aprašas reglamentuoja tarnybinių nusižengimų tyrimo atlikimo ir tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams ir statutiniams valstybės tarnautojams, kurių tarnybos santykius ir statusą reglamentuoja atitinkamai VTĮ ir Lietuvos Respublikos diplomatinės tarnybos įstatymas, tvarką. Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų statusą, priėmimą į tarnybą ir atleidimą iš tarnybos, vidaus tarnybos sistemos pareigūnų atsakomybę, skatinimą, darbo užmokestį, socialines ir kitas garantijas reglamentuoja Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statutas, patvirtintas Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto patvirtinimo įstatymu. Komisijos pirmininkas yra valstybės pareigūnas, bet ne vidaus tarnybos sistemos pareigūnas. Taigi, atsakovui kyla pagrįsta abejonė, kad teismas painioja statutinio valstybės tarnautojo ir valstybės pareigūno sąvokas ir statusą.
23.3. Vadovaujantis NSIĮ 23 straipsnio 6 dalimi Komisijos pirmininkui ir nariams darbo užmokestis ir apmokėjimo sąlygos nustatomos vadovaujantis Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymu. Šio įstatymo 1 straipsnyje nurodyta, kad šis įstatymas nustato Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų, kuriems netaikomas VTĮ įstatymas, darbo užmokesčio dydžius ir apmokėjimo sąlygas (pareigūnų apibrėžimo vienas iš kriterijų – „kuriems netaikomas Valstybės tarnybos įstatymas“). Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad VTĮ 5 straipsnio 6 dalis numato baigtinį sąrašą kam nėra taikomas šis įstatymas, todėl negali būti kaip nors praplėstas ar susiaurintas arba interpretuojamas kitaip, tačiau neanalizavo VTĮ 5 straipsnio 1 ir 3 dalies nuostatos, numatančios, kad šis įstatymas be išlygų taikomas valstybės tarnautojams, išskyrus šiame straipsnyje nustatytas išimtis; Seimo ar Respublikos Prezidento paskirtiems valstybinių (nuolatinių) komisijų ir tarybų pirmininkams, jų pavaduotojams ir nariams, taip pat pagal specialius įstatymus įsteigtų komisijų, tarybų, fondų valdybų pirmininkams ir nariams taikomi šio įstatymo 4, 38 ir 39 straipsniai. Atsižvelgiant į tai, kad Komisija yra įsteigta vadovaujantis NSIĮ ir tai yra vienintelis įstatymas apibrėžiantis šios komisijos teisinį statusą, Komisija turėtų būti laikoma pagal specialų įstatymą įsteigta komisija. Iš to seka, kad Komisijoje dirbantiems pareigūnams taikomi tik konkretūs VTĮ straipsniai, t. y. 4, 38, 39, 42 ir 48 straipsnio 1 dalis, kurie nereglamentuoja tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarkos.
23.4. NSIĮ 23 straipsnio 4 dalies 5 punktas numato, kad Komisijos pirmininkas ir Komisijos narys gali būti atleistas prieš terminą, kai šiurkščiai pažeidžia darbo pareigas, kas suponuoja DK, bet ne VTĮ nuostatų taikymą. Taigi, atsakovo atsiliepime pirmosios instancijos teismui teikti argumentai dėl DK taikymo pareiškėjui išlieka aktualūs ir apeliacinio proceso metu.
23.5. Šios bylos kontekste reikėtų sistemiškai įvertinti valstybės pareigūnų, kuriems taikomas Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymas, veiklą reglamentuojančius teisės aktus (pvz. Lietuvos administracinių ginčų komisijos (Lietuvos Respublikos ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo tvarkos įstatymas), Mokestinių ginčų komisijos (Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymas), Viešųjų pirkimų tarnybos (Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas) ir kt.). Nagrinėjamoje byloje suformuota teismų praktika, išaiškinimai ir motyvai svarbūs ir kitiems pareigūnams – pagal specialius įstatymus įsteigtų komisijų, tarybų, fondų valdybų pirmininkams ir nariams. LVAT objektyviai įvertinus su ginčo dalyku susijusį teisinį reguliavimą ir pasisakius, ar, atliekant jau minėtą tyrimą ir sprendžiant pareiškėjui taikytinos teisinės atsakomybės klausimą, turėjo būti vadovaujamasi VTĮ ar DK, sprendimo pasekmės būtų reikšmingos ne tik Komisijai ir atsakovui, bet ir kitoms minėtoms institucijoms, jų darbuotojams.
23.6. Atsakovas neginčija, kad teisinis reglamentavimas nenumato Komisijos pirmininkui pareigos organizuoti konkursų, bet pabrėžia, kad pagal teisinį reglamentavimą būtent įstaigos vadovas savo aktyviais veiksmais turi inicijuoti konkursų organizavimą, t. y. išreikšti poreikį, kad konkursas būtų rengiamas, o subjektas, centralizuotai atliekantis personalo administravimo funkciją, šiuo atveju NBFC, toliau atlieka techninius veiksmus ir procedūras, organizuojant ir vykdant minėtus konkursus. Atsakovas pažymi, kad šias aplinkybes ir aktualų teisinį reguliavimą nurodė tiek savo pateiktame atsiliepime į pareiškėjo skundą, tiek dar kartą pabrėžė teismo posėdžio metu, tačiau, nepaisant to, pirmosios instancijos teismas neįvertino, kad konkursas negali būti organizuotas NBFC, jeigu jo neinicijavo Komisijos pirmininkas, todėl padarė visiškai neobjektyvią išvadą vertindamas teisės aktų nuostatomis Komisijos pirmininkui priskirtas pareigas ir NBFC priskirtas personalo administravimo funkcijas (NBFC negali už įstaigos vadovą, šiuo atveju pareiškėją, nustatyti reikalavimų laisvai pareigybei ir priimti sprendimą į laisvą darbo vietą skelbti konkursą, nesant įstaigos vadovo sprendimo).
23.7. Pirmosios instancijos teismas (sprendimo 24 p.) nenurodo, kokios Išvadoje nurodytos teisės aktų normos, kurias buvo nustatyta, jog pažeidė pareiškėjas, bei kuriomis remiantis buvo kvalifikuoti pareiškėjo padaryti darbo pareigų pažeidimai, teismo yra vertinamos kaip abstrakčios. Atsakovo vertinimu, Išvados konstatuojamojoje dalyje aiškiai nurodyta kokius konkrečius teisės aktus pažeidė pareiškėjas, taip pat detaliai, nurodant konkrečius teisės aktų papunkčius, pažymima kokias darbo pareigas, savo veiksmais / neveikimu padaręs darbo pareigų pažeidimą, pažeidė pareiškėjas. Rengiant Išvadą buvo išsamiai išanalizuotas aktualus teisinis reguliavimas, įvertintos egzistavusios ir tyrimo metu nustatytos faktinės aplinkybės, įvertintos lengvinančios ir atsakomybę sunkinančios aplinkybės, išanalizuota pareiškėjo paaiškinime pateikta bei kita tyrimo metu surinkta informacija.
23.8. Teismas sprendime cituoja LVAT praktiką, susijusią su tarnybinių nusižengimų tyrimų atlikimu ir konstatuoja, kad atsakovas nesilaikė tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindinių procedūrų ir taisyklių, tačiau apskritai nepasisakė ir netyrė pareiškėjo paaiškinime nurodytų argumentų. Atsakovas nesutinka su tokia pirmosios instancijos teismo pozicija, nes atliekant tyrimą pareiškėjas buvo tinkamai informuotas apie jo atžvilgiu pareikštus įtarimus, t. y. jam buvo pateiktas Pranešimas, kuriame buvo detaliai nurodyta, kokius pažeidimus jis yra įtariamas padaręs; pareiškėjui buvo suteikta teisė pateikti paaiškinimus dėl pareikštų įtarimų, be kita ko, jo prašymu buvo patęstas paaiškinimo pateikimo terminas; surinkti visi įrodymai, apie galimai padaryto nusižengimo faktą, patikrintos pareiškėjo paaiškinime nurodytos aplinkybės; baigus tyrimo procedūrą bei Ministrei priėmus pareiškėjo skundžiamą Įsakymą, jis buvo tinkamai supažindintas su priimtu sprendimu. Pareiškėjui pateikus prašymą dėl tyrimo medžiagos pateikimo, Ministerijos 2022 m. raštu Nr. (2-42E-06) SD-2249 jam buvo pateikta Išvada, t. y. visa su tyrimu susijusi medžiaga, kuria pareiškėjas nedisponavo. Taigi, buvo atlikti visi veiksmai ir išlaikytos visos reikiamos procedūros, o pareiškėjas aiškiai suvokė kuo jis buvo įtariamas ir tinkamai įgyvendino savo teisę į gynybą.
23.9. Darbo pareigų pažeidimo konstatavimas ir / ar įspėjimas apie galimą atleidimą už antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą fiksuojami vienu ar keliais darbdavio vidiniais dokumentais (nagrinėjimu atveju įspėjimas buvo skirtas pareiškėjo teismui skundžiamu Įsakymu), su kuriais darbuotojas turi būti supažindinamas, negali būti skundžiami darbo ginčus nagrinėjantiems organams (Darbo ginčų komisijai), nes nesukelia darbuotojui materialinių teisinių pasekmių. Taigi, įspėjimas atskirai nėra skundžiamas ir nėra atskiras darbo ginčo objektas. Tik vertinant darbuotojo atleidimo teisėtumą pagal DK 58 straipsnį (atleidimas dėl darbuotojo kaltės) gali būti analizuojama ir vertinama, ar pagrįstai buvo nustatytas pirmas pažeidimas. Pirmo pažeidimo nustatymas ir procedūrų laikymasis būtų vertinamas kaip viena iš esminių aplinkybių, kad darbuotojo atleidimas būtų pripažįstamas (ne)teisėtu. Be to, LVAT nagrinėjo norminę administracinę bylą Nr. I-13-822/2022 (teisminio proceso Nr. 3-66-3-00077-2022-8) pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario A. S. pareiškimą ištirti Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2008 m. sausio 4 d. įsakymu Nr. A1-2 „Dėl Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos nuostatų patvirtinimo“ patvirtintų Ginčų komisijos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos nuostatų (2022 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. A1-433 redakcija) 12 punkto dalies ir 15 punkto teisėtumą. Minėtoje byloje taip pat buvo keliamas DK nuostatų taikymo pareiškėjui klausimas, ir pateikti iš esmės tapatūs argumentai, kuriais grindžiamas ir pareiškėjo skundas šioje byloje. 2022 m. gruodžio 8 d. nutartyje LVAT konstatavo, kad pareiškėjas iš esmės abstrakčiai teigia, jog Komisijos pirmininko ir narių teisinę padėtį reguliuoja tik VTĮ, tačiau neaptaria ir nepateikia teisinių argumentų dėl VTĮ 5 straipsnyje, kuriame reglamentuojamas šio įstatymo taikymas, įtvirtintų teisės normų išimčių taikymo / netaikymo Komisijos pirmininkui ir nariams, pareiškėjas tiek VTĮ, tiek NSIĮ įvardija kaip specialius įstatymus, tačiau nepateikia savo argumentuotos pozicijos tuo klausimu, ar Komisija turėtų būti laikoma pagal specialų įstatymą įsteigta komisija VTĮ 5 straipsnio 3 dalies prasme.
24. Pareiškėjas A. A. atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Taip pat prašo priteisti iš atsakovo Ministerijos, pareiškėjo naudai bylinėjimosi išlaidas.
25. Pareiškėjas atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad:
25.1. Į Komisijos pirmininko pareigas buvo paskirtas vadovaujantis Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio IV dalies 8.1 papunkčiu, VTĮ 47 straipsniu, Nuostatų 10 ir 16 punktais bei Atrankos komisijos eiti Komisijos prie Ministerijos Pirmininko pareigas 2021 m. sausio 13 d. protokolu Nr. P29-3. Komisijos pirmininko pareigos (pareigybė) priskiriamos valstybės pareigūno, kaip nurodyta Nuostatų 10 ir 16 punktuose, arba valstybės tarnautojo, kaip tai apibrėžta VTĮ 2 straipsnio 1 dalyje, pareigoms, o jo tarnybos santykius: valstybės tarnautojo teises ir pareigas, atsakomybę, darbo užmokestį, socialines ir kitas garantijas, atleidimą iš pareigų, paskatinimų ir nuobaudų skyrimą, reglamentuoja VTĮ. Komisijos pirmininkas yra valstybės pareigūnas vykdantis viešojo administravimo funkcijas ir kurio vadovaujamos komisijos sprendimai yra privalomi komisijai ir pirmininkui nepavaldiems asmenims. Tyrimas buvo pradėtas vadovaujantis Aprašu, reglamentuojančiu tarnybinių nusižengimų tyrimo atlikimo ir tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams. Tai patvirtina, kad atsakovas suvokė, jog pareiškėjas yra valstybės pareigūnas. Todėl teisiniu požiūriu atsakovo priimti sprendimai, taikant pareiškėjo atžvilgiu drausminę atsakomybę remiantis ne VTĮ, o DK nuostatomis, yra prieštaraujantys ne tik konkrečioms teisės normoms, bet ir administracinės teisės principams.
25.2. Sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvais, kad įspėjimas pareiškėjui negalėjo būti taikomas pagal DK nuostatas, nes pareiškėjo veiklą reglamentuoja VTĮ, kuriame nėra numatytas įspėjimas, todėl šis įspėjimas paskirtas neteisėtai ir nepagrįstai, nes tarnybinio patikrinimo išvadoje nėra surinkta pakankamai duomenų, patvirtinančių, jog pareiškėjas padarė veikas, sudarančias tarnybinio nusižengimo sudėtį, taip pat nėra nustatyta pareiškėjo kaltė, priežastinis ryšys bei padaryta žala valstybei, be to, atsakovas nesilaikė tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindinių procedūrų ir taisyklių, apskritai nepasisakė ir netyrė pareiškėjo paaiškinime nurodytų argumentų.
25.3. Atsakovas dirbtinai siaurina valstybės tarnautojo sąvoką, aiškindamas ją tik per Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų statusą. Tai yra akivaizdi teisinės sąvokos aiškinimo klaida. Valstybės tarnybos departamentas nurodo kad „valstybės tarnyba – tai teisės normų, reglamentuojančių santykius, atsirandančius valstybės tarnyboje, visuma. Bendrąja prasme – tai valstybės tarnautojai ir jų veikla įgyvendinant jiems pavestas funkcijas bei valstybės politikų priimtus sprendimus. <...> dabar dažnai painiojamos valstybės tarnautojo, pareigūno ir politiko sąvokos. Politika ir administravimas, nors ir būdami glaudžiai susiję, yra skirtingo pobūdžio, turi skirtingą prigimtį, jiems taikomi skirtingi teisės aktai. Politika grindžiama laisvų politinių rinkimų metu išreiškiamu visuomenės pasitikėjimu, o administravimas – valstybės tarnautojų profesionaliais sugebėjimais ar asmeninėmis dalykinėmis savybėmis, kurios įvertinamos stojant į valstybės tarnybą.“ (https://portalas.vtd.lt/lt/visuomenei-257.html). VTĮ 2 straipsnio 10 punktas nustato, kad valstybės tarnautojas – fizinis asmuo, einantis pareigas valstybės tarnyboje, o 5 straipsnyje nustatyta, kuriems tarnautojams (pareigūnams) šio įstatymo nuostatos netaikomos ir šis sąrašas yra iš esmės baigtinis, tačiau šiame sąraše nėra Komisijos pirmininko pareigybės. (https://e- seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.84605/asr).
25.4. Atsakovas dėl Komisijos pirmininko darbo užmokesčio, kuris, pasak teismo, nustatomas VTĮ, argumentuoja tuo, „kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo 23 straipsnio 6 dalimi GK pirmininkui ir nariams darbo užmokestis ir apmokėjimo sąlygos nustatomos vadovaujantis Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymu“. Iš esmės atsakovas tik patvirtino teismo motyvus, kadangi pats nurodė į įstatymą, kuriuo būtent paskirtų valstybės pareigūnų, bet ne darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartį, darbo užmokestį nustato įstatymas, kuris sudaro administracinės teisės šakos tarnybinės teisės pagrindinį šaltinį. Taigi, teismas nėra padaręs jokios klaidos nurodydamas į VTĮ, kaip pagrindinį teisės aktą, kurio 1 straipsnyje nustatyta, kad „Šis įstatymas nustato pagrindinius valstybės tarnybos principus, valstybės tarnautojo teises ir pareigas, atsakomybę, darbo užmokestį, socialines ir kitas garantijas, valstybės tarnybos valdymo teisinius pagrindus“, o kituose VTĮ straipsniuose yra blanketinė nuoroda į Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymą (VTĮ 5 str. 4 d.), kas tiesiogiai patvirtina šių teisės aktų tamprų ryšį.
25.5. Atsakovo argumentai dėl Komisijos pirmininko atleidimo remiantis NSIĮ 23 straipsnio 4 dalies 5 punktu, nėra pagrįsti teisiniu požiūriu, nes atsakovas, neatsižvelgdamas į skirtingą darbuotojo ir valstybės pareigūno drausminės atsakomybės teisinį reguliavimą, renkasi atsakomybės rūšis iš skirtingų teisės šakų, pritaikydamas sau patogias teisės normas. Toks selektyvus teisės normų taikymas valstybės tarnyboje ir apskritai viešojoje teisėje yra neleistinas teisinėje valstybėje, nes skatina teisinį nihilizmą. Pareiškėjas taip pat nesutinka su atsakovo argumentais, kuriais jis savo nuožiūra pasirenka teisės aktų atskirų normų analogijos taikymo principus. Atsakovas yra vykdomosios valdžios subjektas, kuris negali kurti tarnybiniams santykiams naujo teisinio reguliavimo nei analogijos, nei sugretinimo, nei naujų normų, kurios pakeistų įstatymais jau sukurtas normas, kūrimo būdais.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
26. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Ministerijos Įsakymo, kuriuo pareiškėjas buvo įspėtas, kad vadovaujantis DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktu, jis gali būti atleistas iš pareigų, jeigu per ateinančius dvylika mėnesių padarytų antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą, ir pavedė jam imtis aktyvių veiksmų, kad nustatyti pažeidimai būtų pašalinti, teisėtumo ir pagrįstumo.
27. Pirmosios instancijos teismas sprendimu tenkino pareiškėjo skundą ir panaikino Ministerijos Įsakymą padaręs išvadą, kad skundžiamu Įsakymu įspėjimas pareiškėjui negalėjo būti taikomas pagal DK nuostatas, nes pareiškėjo veiklą reglamentuoja VTĮ, kuriame nėra numatytas įspėjimas, todėl šis įspėjimas paskirtas nepagrįstai ir neteisėtai, tarnybinio patikrinimo išvadoje nėra surinkta pakankamai duomenų, patvirtinančių, jog pareiškėjas padarė veikas, sudarančias tarnybinio nusižengimo sudėtį. Taip pat, teismo vertinimu, nebuvo nustatyta pareiškėjo kaltė, priežastinis ryšys bei padaryta žala valstybei, be to, atsakovas nelaikė tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindinių procedūrų ir taisyklių numatytų Apraše, apskritai nepasisakė ir netyrė pareiškėjo paaiškinime nurodytų argumentų.
28. Apeliaciniame skunde atsakovas prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą Atsakovas laikosi pozicijos, kad teismo sprendimas yra deklaratyvus ir nepragrįstas, teismas šioje byloje tinkamai neįvertino pareiškėjo pareigų teisinio specifiškumo (valstybės pareigūnas), netinkamai aiškino ginčui teisingai išspręsti reikšmingų teisės aktų nuostatas, dėl ko padarė klaidingas ir objektyviai nepagrįstas išvadas.
29. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos atsakovo apeliacinio skundo ribos, todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
30. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pažymi, kad nagrinėjamoje byloje esminis klausimas yra, ar pareiškėjas galėjo būti įspėtas pagal DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktą, t. y. ar jis galėjo būti įspėtas, kad bus atleistas iš pareigų, jeigu per ateinančius dvylika mėnesių padarytų antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą. NSIĮ 23 straipsnio 4 dalyje buvo nustatyta, kad Komisijos pirmininkas ir Komisijos narys gali būti atleistas prieš terminą, kai: 1) atsistatydina savo noru; 2) praranda Lietuvos Respublikos pilietybę; 3) nedirba dėl laikinojo nedarbingumo ilgiau kaip 120 dienų iš eilės ar ilgiau kaip 140 dienų per paskutinius 12 mėnesių; 4) įsiteisėja teismo nuosprendis, pagal kurį jis nuteisiamas bausme, dėl kurios negali tęsti darbo; 5) šiurkščiai pažeidžia darbo pareigas. Atsakovas yra teisus, kad pareiškėjui galėjo būti taikomas NSIĮ 23 straipsnio 4 dalies 5 punktas, tačiau jame įtvirtinta nuostata yra sietina tik su šiurkščiu darbo (tiksliau – tarnybinių) pareigų pažeidimu, o ne bet kokiu kitokiu darbo pareigų pažeidimu. Nagrinėjamoje byloje nėra ginčo dėl to, kad pareiškėjas nepadarė šiurkštaus darbo pareigų pažeidimo.
31. Vertinant, ar pareiškėjas galėjo būti įspėtas pagal DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktą, paminėtina, kad pagal NSIĮ 23 straipsnio 2 ir 3 dalis Komisija yra viešasis juridinis asmuo, kurį steigia, Komisijos narių skaičių nustato, jos nuostatus bei ginčų nagrinėjimo tvarką tvirtina socialinės apsaugos ir darbo ministras; Komisija yra privalomo išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucija; Komisijos pirmininką ir Komisijos narius 5 metams skiria į pareigas ir atleidžia iš jų socialinės apsaugos ir darbo ministras. Taigi, Komisijos pirmininkas į pareigas priimamas ne pasirašant darbo sutartį, o priimamas socialinės apsaugos ir darbo ministro įsakymu: pareiškėjas į Komisijos pirmininko pareigas buvo priimtas socialinės apsaugos ir darbo ministro 2021 m. vasario 7 d. įsakymu Nr. P1-41. Be to, pareiškėjas, kaip Komisijos pirmininkas, yra institucijos vadovas, t. y. valstybės tarnautojas, kuriam taikomos VTĮ nuostatos (VTĮ 2 straipsnio 1 dalis (2018 m. birželio 29 d. redakcija), šiuo metu galiojanti VTĮ 3 straipsnio 2 dalis). Kartu atkreiptinas dėmesys, kad LVAT išplėstinė kolegija 2022 m. gruodžio 8 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. I-13-822/2022, be kita ko, pažymėjo, kad Valstybės tarnybos įstatymo 5 straipsnio 3 dalyje buvo įtvirtinta, jog pagal specialius įstatymus įsteigtų komisijų pirmininkams ir nariams taikomi tam tikri VTĮ straipsniai. Kartu pažymėtina ir tai, kad jokiame specialiame Lietuvos Respublikos įstatyme nebuvo nustatyta, kad Komisijos pirmininkui, kaip valstybės tarnautojui, galėjo būti taikoma procedūra pagal DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktą. Vadinasi, Įsakyme pritaikius Komisijos pirmininkui, kuris ėjo pareigas ne pagal darbo sutartį, DK 58 straipsnio 2 dalies 2 punktą, nepagrįstai, veikiant ultra vires (lot. viršijant įgaliojimus) buvo pritaikyta darbuotojams taikytina, tačiau Komisijos pirmininkui nenumatyta taikyti specialiame įstatyme, procedūra.
32. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės tinkamai išaiškino teisės nuostatas, tinkamai vertino faktines aplinkybes, todėl pirmosios instancijos teismo sprendimo nėra pagrindo naikinti apeliaciniame skunde nurodytais argumentais. Dėl kitų apeliaciniame skunde nurodytų motyvų, kaip nereikšmingų bylos baigčiai, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nepasisako.
33. Pareiškėjas prašė priteisti bylinėjimosi išlaidas. ABTĮ 41 straipsnio 1 dalis numato, jog dėl išlaidų atlyginimo suinteresuota proceso šalis iki bylos nagrinėjimo iš esmės pabaigos teismui pateikia prašymą raštu su išlaidų apskaičiavimu ir pagrindimu. Pareiškėjas išlaidų apskaičiavimo ir pagrindimo iki bylos nagrinėjimo iš esmės apeliacinėje instancijoje pabaigos nepateikė, todėl šis prašymas nespręstinas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. lapkričio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Iveta Pelienė
Ernestas Spruogis
Skirgailė Žalimienė