Administracinė byla Nr. eA-680-525/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01761-2014-5

Procesinio sprendimo kategorija 15.2.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. kovo 30 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (pranešėjas), Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė),

sekretoriaujant Ramunei Petkuvienei,

dalyvaujant pareiškėjai K. S.,

atsakovų atstovei Neringai Aleksonytei,

trečiajam suinteresuotam asmeniui E. S.,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos K. S. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos K. S. skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybei ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui E. S. dėl žalos atlyginimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėja K. S. (toliau – ir pareiškėja) su skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydama iš Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Savivaldybės administracija) priteisti 3 476,53 Eur žalos atlyginimą dėl viešojo administravimo subjekto neteisėtų veiksmų bei priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Nurodė, kad pareiškėja 2012 m. gruodžio 18 d. pateikė Savivaldybės administracijai prašymą priimti pareiškėjos vaiką į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes. Prašymą pateikė užpildydama registracijos formą atsakovo interneto puslapio elektroninėje sistemoje, tačiau nuo prašymo padavimo dienos iki skundo surašymo dienos pareiškėjos vaikas nebuvo priimtas į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes. Atsižvelgdama į tai, pareiškėja 2013 m. vasario 18 d. sudarė sutartį su privačiu darželiu viešąja įstaiga (toliau – ir VšĮ) I. L. darželiu mokykla „(duomenys neskelbtini)“ dėl paslaugų teikimo. Už privataus darželio paslaugas pareiškėja sudarytos sutarties pagrindu mokėjo po 800 Lt už ugdymo ir vaiko priežiūros paslaugas, nepriklausomai nuo tą mėnesį lankytų dienų skaičiaus ir po 20 Lt į dieną už maitinimo paslaugas, priklausomai nuo lankytų dienų skaičiaus. Pareiškėjos teigimu, nepriėmus vaiko į darželį, pareiškėja patyrė ir ateityje patirs žalą, kurią prašo atlyginti.

Dėl atsakovo neteisėtų veiksmų nurodė, kad neteisėti veiksmai pasireiškė tuo, kad atsakovas neužtikrino, jog pareiškėjos vaikas būtų priimtas į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes, tuo pažeisdamas jam įstatymu nustatytas pareigas. Pažymėjo, kad pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 6 straipsnio 8 punktą savivaldybė privalo užtikrinti ikimokyklinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo organizavimą, vaikų ir jaunimo užimtumo organizavimą (savarankiškoji savivaldybės funkcija). Pagal šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalį savivaldybė yra atsakinga už viešųjų paslaugų teikimą gyventojams, o pagal 5 dalį savivaldybė turi užtikrinti, kad viešosiomis paslaugomis galėtų naudotis visi savivaldybės gyventojai ir, kad šios paslaugos būtų teikiamos nuolat. Teigė, kad VSĮ 9 straipsnyje numatyta, jog savivaldybė steigia viešųjų paslaugų teikėjus. Pareiškėjos teigimu, atsakovas nesteigė naujų viešąsias paslaugas teikiančių teikėjų bei nesudarė sutarčių su kitais fiziniais ar juridiniais asmenimis, esant objektyviam gyventojų poreikiui. Tokiu būdu atsakovas nevykdė VSĮ nustatytų savarankiškųjų funkcijų. Apibendrindama pabrėžė, kad atsakovas neužtikrino, kad pareiškėjai būtų sudaryta galimybė pasinaudoti neformaliojo švietimo paslaugomis Vilniaus mieste.

Dėl padarytos žalos nurodė, kad pareiškėjos pateikti duomenys (apmokėjimai) yra tinkami patirtai žalai pagrįsti.

Dėl priežastinio ryšio nurodė, kad atsakovo neveikimas tiesiogiai sąlygojo pareiškėjos patirtą žalą, būtent dėl to, kad atsakovas nevykdė savo įstatyminių pareigų inter alia neužtikrino neformaliojo švietimo prieinamumo.

Atsakovai Vilniaus miesto savivaldybė (toliau – ir Savivaldybė) ir Vilniaus miesto savivaldybės administracija atsiliepimuose į skundą prašė pareiškėjos skundą atmesti.

Nurodė, kad neginčija savivaldybės savarankiškųjų funkcijų nustatytų VSĮ 6 straipsnio 8 punkte, tačiau pažymėjo, kad pareiškėja šią nuostatą aiškina plečiamai, t. y., kaip besąlygiškai įpareigojančią savivaldybę steigti ikimokyklinio ugdymo įstaigas. Pažymėjo, jog toks aiškinimas prieštarauja teisės aktų nustatytam reglamentavimui, be to, ši nuostata turėtų būti aiškinama atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir ŠĮ) bei kitų teisės aktų nuostatas, reglamentuojančias ugdymo proceso organizavimą ir įgyvendinimą. Pažymėjo, kad ŠĮ 58 straipsnis apibrėžia savivaldybės institucijų įgaliojimus švietimo valdymo srityje, tačiau jie turėtų būti suprantami ne tik, kaip ikimokyklinio ugdymo įstaigų steigimas, bet kaip viso ikimokyklinio ugdymo proceso organizavimas, į kurį, be kita ko, įeina ikimokyklinių ugdymo įstaigų steigimas, savivaldybių įsteigtų ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklo pertvarka, jei tokia būtinybė yra, savivaldybių įsteigtų ikimokyklinio ugdymo įstaigų finansavimas, išlaikymas, aprūpinimas materialinėmis ir ūkio priemonėmis, remontas ir t. t., todėl savivaldybės institucijų įgaliojimai švietimo srityje negali būti aiškinami ir suprantami kaip besąlygiškai įpareigojantys savivaldybes steigti naujas ikimokyklinio ugdymo įstaigas. Tuo tarpu nuostata, kad savivaldybėms yra pavesta organizuoti ikimokyklinį ugdymą, nėra teisinis pagrindas konstatuoti neteisėtus Savivaldybės administracijos veiksmus. Nesutiko, jog pareiškėja akcentuoja ŠĮ 28 straipsnio 6 dalį, ir šią nuostatą aiškina atsietai nuo kitų teisės normų, reglamentuojančių švietimo teikėjų tinklo struktūrą. Vadovavosi ŠĮ 28 straipsnio 10 dalimi, 2 straipsnio 17 dalimi, 6 straipsnio 2 punktu, 42 straipsnio 1 dalies 6 punktu, reglamentuojančiais neformaliojo, ikimokyklinio ugdymo įstaigų ir mokyklų steigimo klausimus, ir darė išvadą, kad ikimokyklinio ugdymo įstaigų tinklą sudaro ne tik savivaldybių įsteigti darželiai (darželiai - lopšeliai), bet ir kitų fizinių ir juridinių asmenų įsteigtos ikimokyklinio ugdymo įstaigos. Tuo tarpu byloje pateikti įrodymai, jog pareiškėja savo vaiką leidžia į VšĮ I. L. darželis-mokykla „(duomenys neskelbtini)“, paneigia pareiškėjos argumentus dėl Vilniaus mieste ikimokyklinio ugdymo tinklo nebuvimo.

Pažymėjo, kad teisės aktai nenustato tokios valstybės švietimo sistemos pagal kurią yra garantuojamas ikimokyklinio ugdymo užtikrinimas. Valstybėje įstatymu užtikrinamas tik pradinis, pagrindinis ir vidurinis ugdymas. Pabrėžė, kad ikimokyklinis ugdymas pirmiausia yra tėvų prievolė, ikimokyklinio ugdymo organizavimas savivaldybės lygmenyje yra įgyvendinamas atsižvelgiant į socialinę ir ekonominę situaciją. Šiuo aspektu taip pat pažymėjo, kad ŠĮ 58 straipsnio 1 dalies 3 punkte nustatyta, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija sudaro sąlygas vaikų privalomajam švietimui vykdyti, o ŠĮ 47 straipsnio 2 dalies 6 punkte nustatyta, kad savivaldybė tik numato tėvų pareigą užtikrinti vaiko parengimą mokyklai. Iš paminėtų nuostatų darė išvadą, kad ŠĮ nuostatos nebuvo pažeistos, atsitinkamai konstatuoti neteisėtus veiksmus taip pat nėra teisinio pagrindo.

Atkreipė dėmesį, kad savivaldybių įstaigų, įmonių steigimas yra neatsiejamas nuo savivaldybių kompetencijos sudaryti ir tvirtinti savo biudžetą, todėl turimos lėšos yra skirstomos prioritetine tvarka taip pat ir jau esamų lopšelių-darželių išlaikymui, atnaujinimui ir pan., todėl surenkamos lėšos negali būti skiriamos išskirtinai tik naujų darželių statybai. Tokiu būdu būtų pažeisti kitos visuomenės dalies interesai. Tuo pagrindu negalima teigti, kad Vilniaus miesto savivaldybė netinkami skirstė biudžeto lėšas.

Dėl priežastinio ryšio nurodė, kad byloje nėra pateikta duomenų, kad pareiškėja privačią įstaigą pasirinko būtent dėl tariamai neteisėtų savivaldybės veiksmų. Byloje nėra duomenų, kad Savivaldybė pažeidė teisės aktų, reglamentuojančių vaikų priėmimo į Vilniaus miesto savivaldybės ikimokyklinio ugdymo įstaigų nuostatas, galiojusias prašymo pateikimo metu.

Dėl žalos dydžio nurodė, kad pagal Savivaldybės tarybos 2012 m. birželio 20 d. sprendimu Nr. 1-656 nustatytą vienos dienos vaiko maitinimo normą lopšelio grupėje vaikui skiriama 6,26 Lt, kai tuo tarpu VšĮ I. L. darželyje-mokykloje „(duomenys neskelbtini)“ maitinimo paslaugų kaina vienai dienai sudaro 20 Lt, t. y. pareiškėjai buvo suteikta geresnė paslauga. Atsižvelgiant į tai nurodė, kad Savivaldybė negalėtų atlyginti maitinimo paslaugų kainos skirtumo, nes tokios paslaugos Savivaldybės ikimokyklinio ugdymo įstaigos neteikia. Pažymėjo, kad pareiškėja prašyme nurodydama priėmimo į ikimokyklinio ugdymo grupę datą nurodė nuo 2013 m. liepos 1 d. Vaikai į ikimokyklinio ugdymo naujai formuojamas grupes priimami nuo rugsėjo 1 dienos. Tuo tarpu sutartį su privačiu darželiu pareiškėja sudarė 2013 m. vasario 18 d., vadinasi turėtos išlaidos už laikotarpį nuo 2013 m. vasario 18 d. iki 2013 m. rugsėjo 1 d. negali būti kompensuojamos, nes pareiškėja savo apsisprendimu ir rizika, t. y. nesulaukusi prašyme nurodytos datos, 2013 m. rugsėjo 1 d., pasirašė sutartį su privačiu darželiu ir tokiu būdu patyrė nekompensuojamas išlaidas. Taip pat pažymėjo, kad pareiškėja neįrodė, kad ji negalėjo gauti pigesnių vaiko priežiūros ugdymo paslaugų, todėl, atsakovo teigimu Savivaldybė negalinti būti atsakinga už pareiškėjos siekį ugdyti vaiką jos pasirinktomis sąlygomis ir neprivalo kompensuoti tokio pasirinkimo. Nepagrįstu vertino ir pareiškėjos prašymo dalį priteisti būsimas išlaidas Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.249 straipsnio 3 dalies pagrindu.

Trečiasis suinteresuotas asmuo E. S. atsiliepime į skundą palaikė pareiškėjos skundo argumentus, prašė skundą patenkinti.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gegužės 11 d. sprendimu pareiškėjos K. S. skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas nustatė, kad byloje ginčas kilo dėl pareigos atlyginti pareiškėjai žalą dėl to, kad pareiškėjos vaikas pagal 2012 m. gruodžio 18 d. pateiktą prašymą nebuvo priimtas į ikimokyklinių įstaigų, konkrečiai darželius/darželius lopšelius „Sakalėlis“, „Bitutė“, „Gabijėlė“, „Gandriukas“ ir „Jovarėlis“ ugdymo grupes.

Vadovavosi CK 6.271 straipsnio nuostatomis dėl žalos atlyginimo ir pažymėjo, kad žalą, atsiradusią dėl savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, aktų, privalo atlyginti savivaldybė (CK 6.271 str. 1 d.), todėl reikalavimas priteisti žalą, nagrinėjamu atveju, spręstinas vertinant būtent Savivaldybės, kuri yra atskiras juridinis asmuo, kaip, nagrinėjamo ginčo apimtyje, tinkamo atsakovo, o ne Savivaldybės administracijos, veiksmų teisėtumą/neteisėtumą.

Iš bylos medžiagos nustatė, kad pareiškėja savivaldybės interneto puslapio elektroninėje sistemoje užpildė ir 2012 m. gruodžio 18 d. pateikė prašymą, kuriuo prašė nuo 2013 m. liepos 1 d. priimti pareiškėjos vaiką (gim. 2011 m. balandžio 9 d.) į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes. Nuo prašymo padavimo dienos pareiškėjos vaikas nebuvo priimtas į vieną iš darželių, todėl pareiškėja 2013 m. vasario 18 d. sudarė sutartį su privačiu darželiu VšĮ I. L. darželiu-mokykla „(duomenys neskelbtini)“, kurios galiojimo terminas buvo numatytas iki 2013 m. rugsėjo 1 d. Pareiškėja 2013 m. rugpjūčio 30 d. su tuo pačiu darželiu sudarė Sutartį dėl paslaugų teikimo tolimesniam mokslo metų laikotarpiui iki 2014 m. rugsėjo 1 d.

Teismas taip pat nustatė, kad pareiškėja skundo argumentais žalą kildina iš neteisėtų savivaldybės veiksmų, kurie pasireiškė savivaldybės neveikimu, t. y. neužtikrinimu pareiškėjos vaikui patekti į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes (darželius) nuo prašymo savivaldybei pateikimo iki skundo surašymo dienos (2014 m. kovo 17 d.).

Pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju ginčo šalių pozicijos iš esmės išsiskyrė ŠĮ 28 straipsnio 6 dalies nuostatos, kurioje nurodyta, kad savivaldybė privalo turėti optimalų <...> neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, <...>, aiškinimo aspektu. Teismas vadovavosi ŠĮ 28 straipsnio 1-2 dalių, 3 dalies 1-3 punktų bei 10 dalies nuostatomis ir padarė išvadą, kad savivaldybės pareiga turėti optimalų švietimo programų teikėjų tinklą pirmiausia siejama su jos (savivaldybės) pareiga užtikrinti, kad visuotinis švietimas būtų prieinamas, užtikrinimas visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje. Iš paminėtų nuostatų taip pat sprendė, kad neformaliojo švietimo teikėjų tinklą gali kurti ne tik savivaldybė, tačiau ir valstybė, fiziniai bei juridiniai asmenys. Pagal minėtas teisės aktų nuostatas švietimo teikėjų tinklo kūrimas, suprantamas ne tik kaip naujų objektų įsteigimas, tačiau ir įvairių švietimo programų kūrimas, koordinavimas, tam tikrų švietimo paslaugas teikiančių objektų likvidavimas, pertvarkymas ir t. t., t. y. į švietimo plėtojimą įeina gana platus spektras įvairių tiek savivaldybės, tiek kitų subjektų teikiamų paslaugų, skirtų užtikrinti švietimo paslaugų prieinamumą. Teigė, jog švietimo teikėjų tinklas taip pat kuriamas ir steigiant naujus švietimo paslaugas teikiančius objektus, tačiau šių objektų steigimas, kaip nustatyta ŠĮ 28 straipsnio 10 dalyje priskirtas ne tik savivaldybei, tačiau ir valstybei bei fiziniams ir juridiniams asmenims.

Vadovaudamasis aukščiau minėto ŠĮ 28 straipsnio nuostatomis, teismas nesutiko su pareiškėjos argumentais, kad pareiškėjos vaikui nebuvo užtikrintas neformaliojo švietimo prieinamumas. Pažymėjo, jog teisės aktai nereglamentuoja, kad neformaliojo švietimo prieinamumas, kuriant optimalų švietimo teikėjų tinklą, tai vien tik naujų vietų švietimo įstaigose, ar naujų švietimo įstaigų sukūrimas. Įstatymų leidėjas iš esmės atsižvelgdamas į savivaldybės (-ių) ekonominius, finansinius pajėgumus, taip pat į tai, kad savivaldybė iš esmės viena gali būti nepajėgi užtikrinti ikimokyklinio ugdymo prieinamumo (naujų ikimokyklinio ugdymo įstaigų sukūrimas, taip pat minėta, kad ikimokyklinio ugdymo užtikrinimas ne vien tik naujų vietų kūrimas), numatydamas galimą ikimokyklinio ugdymo įstaigų stygiaus problemą, įstatymu numatė sąlygas nevalstybinių ikimokyklinių ugdymo įstaigų plėtrai, taip siekiant sumažinanti galimą ikimokyklinio institucinio ugdymo prieinamumo stygių.

Pažymėjo, kad negalima teigti, jog savivaldybė, kuriai nustatyta organizuoti neformaliojo švietimo paslaugas, pagal įstatymą sudarydama sąlygas švietimo paslaugų teikime veikti ir kitiems švietimo paslaugų teikėjams (juridiniai, fiziniai ir kt. asmenys), nagrinėjamu atveju neužtikrino viešųjų paslaugų teikimo neformaliojo ugdymo srityje. Sprendė, kad aplinkybė, jog pareiškėjos vaikas nuo 2013 m. vasario 18 d. lanko VšĮ I. L. darželį-mokyklą „(duomenys neskelbtini)“, tik patvirtina, kad savivaldybė, būdama atsakinga už ikimokyklinio ugdymo paslaugų užtikrinimą, turi optimalų neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą. Pažymėjo, kad pagal aptartas įstatymų nuostatas, optimalus švietimo tinklo teikėjų užtikrinimas neturėtų būti suprantamas taip, kad vaikas turėtų galimybę būti ugdomas vien tik valstybiniuose darželiuose.

Teismas sistemiškai vertino ŠĮ 28 straipsnio 1, 2, 6, 10 dalių nuostatas ir padarė išvadą, kad savivaldybė turėdama pareigą užtikrinti optimalų švietimo paslaugų teikėjų tinklą, turi atsižvelgti į tai, kad neformaliojo švietimo paslaugos būtų prieinamos visiems Lietuvos Respublikos gyventojams. Pažymėjo, kad sąvoka optimalus (tinkamiausias, geriausias, palankiausias) yra subjektyviai skirtingai įvairių žmonių grupių suvokiama sąvoka, todėl įstatymų leidėjas įtvirtindamas nuostatą, kad savivaldybė turėtų užtikrinti optimalų švietimo paslaugų teikėjų tinklą, kartu siekia, kad savivaldybės teritorijoje ikimokyklinio švietimo paslaugos būtų teikiamos kiekvienam pagal galimybes ir poreikius pasirinktinai. Šiuo atveju ikimokyklinių paslaugų teikėjų tinklas apibūdintas kaip optimalus, reiškiantis kaip tinkamiausias, geriausias, palankiausias, neturėtų būti suprantamas taip, kad geriausias, tinkamiausias, palankiausias (t. y. optimalus) ikimokyklinių paslaugų teikėjų tinklas yra tik tas, kuris yra valstybinis. Tai, kad švietimo teikėjų tinklą pagal įstatymą gali sudaryti valstybinės, savivaldybių ir nevalstybinės neformaliojo švietimo įstaigos tik patvirtina, kad savivaldybė turinti pareigą užtikrinti švietimo paslaugas visoms socialinėms asmenų grupėms.

Atsižvelgdamas į byloje esančius rašytinius įrodymus, patvirtinančius, jog pareiškėjos vaikas ginčo laikotarpiu lankė I. L. darželį-mokyklą „(duomenys neskelbtini)“, teismas sprendė, kad pareiškėjos vaikui buvo užtikrintas neformalus ikimokyklinis ugdymas. Pažymėjo, kad todėl teigti, jog savivaldybė neužtikrino (ar, kaip kitaip netinkamai organizavo) neformaliojo švietimo paslaugų, kurios priskirtos prie savarankiškųjų savivaldybės funkcijų, prieinamumo, t. y. neužtikrino pareiškėjos vaikui galimybės būti priimtam į ikimokyklinio ugdymo grupes, nėra jokio teisinio pagrindo.

Konstatavo, kad nenustačius atsakovo neteisėtų, nėra ir jos atsakomybės pagal CK 6.271 str., o nesant vienos iš sąlygų, kitų viešosios atsakomybės sąlygų nustatinėjimas neturi teisinės prasmės. Ginčo atveju, pareiškėjai žalos atlyginimas nepriteistinas, tenkinti pareiškėjos reikalavimą skunde išdėstytais argumentais nėra teisinio pagrindo.

III.

Pareiškėja K. S. pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 11 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – jos skundą tenkinti.

Pareiškėja sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, jog atsakovu šioje byloje laikytina Vilniaus miesto savivaldybė.

Pareiškėjos teigimu, pirmosios instancijos teismo sprendimas yra nepagristas ir neteisėtas, priimtas nukrypstant nuo suformuotų viešosios atsakomybės kvalifikavimo taisyklių, todėl naikintinas.

Dėl atsakovo neteisėtų veiksmų kvalifikavimo

Pareiškėjos teigimu, Atsakovo neteisėti veiksmai yra įstatymų jai nustatytų pareigų nevykdymas - pozityviosios teisės normos, nurodančios atsakovui pareigą veikti pažeidimas. Atsakovas nevykdė savo pareigos užtikrinti optimalų švietimo tinklą, dėl to atliko neteisėtus veiksmus, pažeisdama įstatymu jam nurodomas pareigas.

Remiasi ŠĮ 28 straipsnio 6 dalimi, 7 straipsnio 3 dalimi ir teigia, jog sistemiškai aiškinant minėtas įstatymo nuostatas atsakovas turi ne tik pareigą užtikrinti optimalų neformaliojo švietimo tinklą, o ir jo prieinamumą vaikams nuo gimimo iki amžiaus, kuriuo teikiamas priešmokyklinis ir tolesnių pakopų ugdymas. Remiasi VSĮ 5 straipsnio 1 dalimi ir nurodo, kad atsakovo nustatyta priėmimo į darželius tvarka, eiliškumo nustatymas ir koordinavimas, lėšų ikimokyklinio ugdymo funkcijai vykdyti skyrimas ir skirstymas, tų lėšų pakankamumas ir jų įtaka funkcijos vykdymui bei kitos aplinkybės – tai yra tik įstatymo nustatytos pareigos užtikrinti optimalų tinklą vykdymo būdas, kurį kaip minėta pasirenka pati savivaldybė. Konkretus pasirinktas pareigos vykdymo būdas, jei nepasiekiamas įstatymo numatytas rezultatas (nėra optimalaus tinklo), neatleidžia subjekto (atsakovas) nuo teisinių pareigos nevykdymo pasekmių (sukeltos žalos atlyginimo).

Nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimo argumentais dėl švietimo tinklo optimalumo ir nurodo, kad tokie argumentai yra Lietuvos Respublikoje garantuojamų ūkinės veiklos laisvės principo perfrazavimas. Teigia, kad ŠĮ tiesiogiai nurodoma Atsakovo ir kitų valstybės savivaldybių pareiga užtikrinti optimalų ir viešai prieinamą švietimo tinklą, o ne sudaryti sąlygas vykdyti švietimo ir/arba kitą veiklą asmenims. Pažymi, jog tokiu būdu galima prieiti prie formaliai logiškos, tačiau teisiškai nepagrįstos išvados, jog savivaldybė laikytina tinkamai vykdanti pareigą užtikrinti optimalų tinklą ir tokiu atveju, jeigu jos teritorijoje veikia pakankamas kiekis išimtinai tik privačių darželių su laisvomis vietomis, tačiau jų paslaugomis pasinaudoti neturi lėšų nei vienas savivaldybės gyventojas.

Nurodo, kad nei teisės aktuose, nei teismų praktikoje nėra pateikta teisės normų išaiškinimų dėl optimalaus švietimo tinklo ar kito viešųjų paslaugų tinklo sampratos bei įtakos asmenų teisėms ir pareigoms. Teigia, jog vertinant Atsakovo neteisėtų veiksmų buvimą ar nebuvimą yra privalu nustatyti švietimo tinklo optimalumo sampratą ir remiasi lingvistiniu žodžio „optimalus“ aiškinimu, kuris reiškia „tinkamiausias“, „geriausias“, „palankiausias“. Tai reiškia, kad įstatymų leidėjo valia turi būti užtikrintas toks neformaliojo švietimo tinklas, kuriame visiems savivaldybės teikiamos viešosios paslaugos adresatams (vaikams ir tėvams kaip jų įstatyminiams atstovams) būtų sudarytos lygios galimybės tokią paslaugą gauti ir pasirinkti savo nuožiūra, į kokią iš neformaliojo švietimo tinklą sudarančių ugdymo įstaigų leisti savo vaiką – valstybinį, privatų darželį ar naudotis kitomis ugdymo alternatyvomis.

Nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad tai, jog pareiškėjos vaikas (...) ginčo laikotarpiu lankė I. L. darželį-mokyklą, reiškia, kad pareiškėjos vaikui buvo užtikrintas neformalus ikimokyklinis ugdymas. Nurodo, kad jai nebuvo suteikta reali galimybė pasirinkti tokį ikimokyklinio jos vaiko ugdymo būdą kaip ugdymas valstybiniame darželyje, kadangi po prašymo priimti vaiką į valstybinį darželį pateikimo nuo 2013 m. vasario 18 d. iki 2014 m. rugsėjo 1 d. tokia galimybė vesti vaiką į valstybinį darželį nebuvo suteikta ir vaiko teisė būti ugdomam valstybiniame darželyje nerealizuota. Pareiškėja pasirinko vesti vaiką į privatų darželį ne svarstydama tarp vienodai prieinamų galimybių rinktis valstybinį ar privatų darželius, o vaikui negavus vietos valstybiniame darželyje. Toks vieno iš likusių prieinamų vaiko ugdymo būdo pasitelkimas yra tikrojo pasirinkimo fikcija, todėl tai nėra ir negali būti ŠĮ 28 straipsnio 6 dalyje numatyto optimalaus švietimo tinklo kriterijus. Pažymi, kad atsakovas neužtikrino neformaliojo švietimo prieinamumo, o būtent neužtikrino prieinamumo tos švietimo tinklo dalies, kurią sudaro pačios atsakovas steigiami ir prižiūrimi valstybiniai vaikų darželiai ir lopšeliai. Teigia, jog kitoks ŠĮ 28 straipsnio 6 dalies normoje nurodyto optimalaus tinklo supratimas, ypač siejant ji su savivaldybės galimybėmis ir ištekliais vykdyti tokią pareigą, nepagrįstai siaurina teisės normos turinį ir iškreipia jos prasmę.

Pareiškėja nurodo, kad atsakovas neveikė tokiu būdu, kuris pagrįstai buvo tikėtinas jos veikloje. Pareiškėja tikėjosi, kad vaikui bus suteiktos visos neformaliojo (ikimokyklinio) ugdymo alternatyvos, o viena iš galimybių – vieta valstybiniame darželyje, pareiškėjos vaikui nebuvo suteikta.

Pažymi, kad atsakovo neteisėtus veiksmus skunde nurodytu laikotarpiu pagrindžia ir jos veiksmai pastaruoju metu, sprendžiant laisvų vietų valstybiniuose darželiuose trūkumą. Be to, jau po bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pasibaigimo, teismui atidėjus bylos sprendimo priėmimą ir paskelbimą 2015 m. balandžio 27 d. buvo publikuotas informacinis straipsnis apie naujai išrinktos Vilniaus miesto valdžios planus keisti priėmimo į darželius tvarką ir planus jau nuo šių metų vietos valstybiniuose darželiuose negavusių vaikų tėvams mokėti kompensacijas. Tokiais veiksmais, pareiškėjos manymu, atsakovas supranta ir pripažįsta savo pareigą užtikrinti optimalų tinklą būtent tokiu būdu, kad visi savivaldybėje pateikę prašymus vaikai turėtų galimybę būti ugdomi valstybiniame darželyje, taigi jų tėvai turėtų galimybę pasirinkti tokį ugdymo būdą.

Pareiškėjos teigimu, tai, kad nuo 2014 m. rugsėjo 1 d. jos vaikas gavo vietą valstybiniame darželyje, nors tuo metu vaikas buvo ugdomas privačiame darželyje, taip pat įrodo, kad atsakovas netiesioginiais veiksmais pripažįsta turintis pareigą suteikti galimybę vaikui pasirinkti ir lankyti taip pat ir valstybinį darželį.

Nurodo, kad nevykdant pareigos užtikrinti optimalų švietimo tinklą, sudaromos sąlygos vaiko interesų prioriteto principo pažeidimui. Vadovaujasi 1995 m. liepos 3 d. Lietuvos Respublikos įstatymu „Dėl Jungtinių Tautų Vaiko teisių konvencijos ratifikavimo“,  Lietuvos Respublikos vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. lapkričio 20 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A858-1241-13 ir nurodo, kad pareiškėjos vaiko, ir bet kokio vaiko analogiškoje situacijoje interesai nėra prioritetiškai ginami, jų įgyvendinimas tampa ne teisės ginama vertybe, o tiesiogiai priklauso nuo to, kiek tinkamai savivaldybės institucija vykdo viešąją pareigą.

Pareiškėja nesutinka su teismo argumentu, kad atsakovo pareiga užtikrinti optimalų tinklą iš esmės reiškia jo pareigą užtikrinti, kad švietimas būtų prieinamas visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir nuolat teisę Lietuvoje gyventi turintiems asmenims, o atsakovas tokią pareigą vykdo tinkamai sudarydamas sąlygas švietimo paslaugų teikime veikti ir kitiems švietimo paslaugų teikėjams (fiziniai, juridiniai ir kt. asmenys).

Pažymi, kad Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. kovo 3 d.  sprendime administracinėje byloje Nr. I-3733-968/2015, kuriuo šioje byloje remiamasi, kaip prejudiciniu, nebuvo nagrinėjamas neformaliojo švietimo tinklo optimalumo kriterijus.

Dėl žalos ir priežastinio ryšio

Pažymi, kad netinkamai vertinęs ir nustatęs atsakovas neteisėtų veiksmų nebuvimą, teismas nepasisakė dėl kitų dviejų viešosios atsakomybės sąlygų.

Pareiškėja pažymi, kad kitos dvi būtinosios viešosios atsakomybės sąlygos byloje yra nurodytos ir pagrindžiamos rašytiniais įrodymais. Nurodo, kad iš visos patirtų ugdymo išlaidų sumos, tai yra mokėjimų už ugdymo paslaugas privačiame darželyje sumos yra atimta suma, kurią nurodytu laikotarpiu pareiškėja būtų sumokėjusi, jei jos vaikas būtų lankęs valstybinį darželį (50 Lt/mėn. už ugdymo paslaugas ir 6,26 Lt į dieną už maitinimo paslaugas). Iš viso per laikotarpį buvo sumokėta 20 069 Lt, atėmus 3372,62 Lt (vaiko ugdymo mokestis ir maitinimo mokestis valstybiniame darželyje už tą patį laikotarpį, jei būtų lankomas valstybinis darželis), patirta žala sudaro 16 696,38 Lt (4835,61 Eur).

Priežastinis ryšys, pareiškėjos nuomone, taip pat yra neginčijamas – būtent dėl to, kad skunde nurodytu laikotarpiu pareiškėjai nebuvo galimybės vesti vaiką į valstybinį darželį, nors visą tą laiką galiojo atsakovui pateiktas prašymas, vaikas buvo atiduotas į privačią ugdymo įstaigą ir patirta žala.

Pareiškėja bylą apeliacinės instancijos teisme prašė nagrinėti žodinio proceso tvarka, sudarant jai galimybę tinkamai apginti jos teises ir teisėtus interesus.

Atsiliepime į apeliacinį skundą atsakovai prašė apeliacinį skundą atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Dėl netinkamo Atsakovo veiksmų kvalifikavimo.

Atsakovai sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu ir nurodo, kad sprendimas yra teisėtas bei pagrįstas, pareiškėjos pateikti argumentai dėl netinkamo veiksmų kvalifikavimo, nesudaro pagrindo naikinti teisėtą bei pagrįstą, tinkamai išaiškinus teisės normas priimtą, sprendimą.

Sutinka su visais pirmosios instancijos teismo argumentais dėl optimalaus švietimo paslaugų teikėjų tinklo ir kitų argumentų dėl atsakovo veiksmų kvalifikavimo, kuriuos ginčija pareiškėja ir pažymi, jog pareiškėja netinkamai interpretuoja skundžiamą sprendimą, pateikia teiginius dėl ūkinės veiklos laisvės principo perfrazavimo, kurie nėra susiję su nagrinėjamu ginču, yra iš esmės nepagrįsti ir nelogiški.

Pažymi, jog akivaizdu, kad savivaldybė savo veikloje vadovaujasi teisės aktais. Šiuo atveju, ŠĮ įtvirtinta, jog švietimo teikėjų tinklą sudaro valstybinės, savivaldybių ir nevalstybinės bendrojo ugdymo mokyklos, profesinio mokymo įstaigos, aukštosios mokyklos, neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai (28 str. 2 d.). Neformaliojo švietimo (taip pat ir ikimokyklinio ugdymo pagal ŠĮ 2 str. 17 d., 6 str. 2 p.) teikėjų tinklą kuria valstybė, savivaldybės, fiziniai ir juridiniai asmenys, valstybėje narėje ar kitoje užsienio valstybėje įsteigti juridiniai asmenys ar kitos organizacijos, ar jų padaliniai (28 str. 10 d.), taigi, akivaizdu, jog įstatymų leidėjas nustatė, kas sudaro ikimokyklinio ugdymo teikėjų tinklą.

Nurodo, kad byloje esantys įrodymai, paneigia pareiškėjos teiginius, jog jai iki 2014 m. rugsėjo 1 d. nebuvo suteikta reali galimybė pasirinkti tokį ikimokyklinio jos vaiko ugdymo būdą, kaip ugdymas valstybiniame darželyje. Atsakovai pažymi, jog į bylą yra pateikti įrodymai, paneigiantys šiuos teiginius, t. y. pateiktas išrašas iš centralizuotos prašymų pateikimo ir gyventojų informavimo informacinės sistemos, kuriame aiškiai nurodyta, jog N. S. į darželį buvo priskirta 2014 m. birželio 26 d. Tačiau, 2014 m. rugsėjo 10 d. N. S. buvo pašalinta iš sąrašų. Paaiškina, jog pašalinimas iš sąrašų įvyko, nes pareiškėja nustatyta tvarka nepateikė prašymo. Bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu pareiškėja pripažino, jog prašymas nebuvo pateiktas, t. y. nesiimta veiksmų dėl vaiko pervedimo į savivaldybės darželio grupę, kadangi perkėlimas būtų sukėlęs didelį stresą vaikui. Taigi, pareiškėja pripažino, jog pasirinko ne atsakovo suteiktą paslaugą, o privataus darželio paslaugas.

Dėl sąvokos „optimalus tinklas“ aiškinimo.

Pažymi, kad vertinant „optimalaus tinklo“ sąvokos aiškinimą, būtina įvertinti ir teisės aktų nuostatas, reglamentuojančios ugdymo privalomumą. Akivaizdu, kad teisinis reglamentavimas ikimokyklinio ugdymo organizavimo klausimu yra skirtingas lyginant su valstybės prisiimtais įsipareigojimais pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo srityje, ir įstatymas nenumato savivaldybei besąlygiškos pareigos užtikrinti, kad kiekvienas vaikas būtų priimtas į savivaldybės įsteigtą ikimokyklinio ugdymo įstaigą, o tokias paslaugas gali teikti ir kiti ikimokyklinio ugdymo tiekėjai.

Taigi, tinklą sudaro ne tik savivaldybės įsteigtos švietimo įstaigos, o įvertinus ŠĮ nuostatas dėl ugdymo privalomumo, nėra pagrindo teigti, jog Atsakovų teikiamos paslaugos optimalumas galėtų būti vertinamas pagal teikiamos paslaugos kainą. Kadangi nėra garantuojamas nemokamas ikimokyklinis ugdymas, nėra pagrindo teigti, jog tik tuo atveju, kai visi norintys turi galimybę gauti vietą savivaldybės įsteigtoje ikimokyklinės įstaigos grupėje, tinklas yra optimalus.

Dėl egzistuojančio teismų išaiškinimų.

Pažymi, jog pareiškėja nurodo, kad 2015 m. kovo 3 d. Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendime administracinėje byloje Nr. 1-3733-968/2015, kuriuo kaip prejudiciniu šioje byloje remiamasi, nebuvo nagrinėjamas švietimo tinklo optimalumo kriterijus. Nurodo, kad nors skundžiamame sprendime pirmosios instancijos teismas šio sprendimo nenurodė, tačiau minėtas Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas yra įsiteisėjęs, nagrinėjant bylą buvo sprendžiami analogiški klausimai, todėl atsakovų įsitikinimu, pirmosios instancijos teismas juo pagrįstai galėjo vadovautis.

Dėl kitų Apeliacinio skundo argumentų.

Pažymi, jog netgi priėmus sprendimą dėl kompensacijų mokėjimo valstybiniuose darželiuose vietų negavusių vaikų tėvams, jis būtų taikomas naujai susiklosiantiems santykiams - sprendžiant dėl pareiškėjos reikalavimų, negalėtų būti vertinamas ir taikomas. Be to, akcentuoja, jog planuojamas priimti sprendimas dėl kompensacijų mokėjimo, nustatytų tvarką dėl privačias švietimo įstaigas pasirinkusių tėvų patiriamų išlaidų kompensavimo, t. y. būtų imtasi vienos iš priemonių, kuri motyvuotų pasirinkti ne tik švietimo įstaigų tinkle esančias savivaldybės įsteigtas įstaigas, bet ir kitų subjektų teikiamas paslaugas.

Nurodo, jog teigti, kad atsakovo veiksmai, kurie atliekami įstatymo nustatyta tvarka, pažeidžia vaikų teisių prioriteto principą, nėra jokio pagrindo - nėra įrodyta, jog atsakovas nevykdė teisės aktuose nustatytų pareigų.

Dėl atsakomybės sąlygų tyrimo bei bylos nagrinėjimo žodinio proceso tvarka.

Atsakovų įsitikinimu, teismas pagrįstai nustatęs, jog Vilniaus miesto savivaldybė neatliko neteisėtų veiksmų, pagrįstai nevertino kitų sąlygų egzistavimo, kadangi visos trys atsakomybės sąlygos yra komuliatyvios.

Nesutinka su bylos nagrinėjimu žodinio proceso tvarka.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl žalos, kurią pareiškėja kildina iš neteisėtų savivaldybės veiksmų, kai ginčo laikotarpiu jos vaikui nebuvo užtikrinta galimybė patekti į ikimokyklinių įstaigų ugdymo grupes (darželius), atlyginimo.

CK 6.271 straipsnio 1 dalis nustato, kad žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto nepaisydamas konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės, o žalą, atsiradusią dėl savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, atitinkamai privalo atlyginti savivaldybė iš savivaldybės biudžeto nepaisydama savo darbuotojų kaltės. Šioje įstatymo normoje numatytos civilinės atsakomybės subjektas yra specialusis – viešas asmuo (valstybė arba savivaldybė). Atsakomybės subjekto ypatumai (viešas asmuo) lemia šioje įstatymo normoje numatytos civilinės atsakomybės taikymo ypatumus, kadangi valstybės civilinė atsakomybė atsiranda esant trims sąlygoms (civilinė atsakomybė be kaltės), t. y. valstybės valdžios institucijų neteisėtiems veiksmams ar neveikimui, žalai ir priežastiniam ryšiui tarp valstybės valdžios institucijų neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos. Šios įstatymo normos prasme terminas „valdžios institucija“ (CK 6.271 str. 2 d.) reiškia bet kokį viešosios atsakomybės subjektą (valstybės ar savivaldybės instituciją, pareigūną, valstybės tarnautoją ar kitokį šių institucijų darbuotoją ir t. t.), taip pat privatų asmenį, atliekantį valdžios funkcijas; sąvoka „aktas“ (CK 6.271 str. 3 d.) reiškia bet kokį valdžios institucijos ar jos darbuotojų veiksmą (veikimą, neveikimą), kuris daro tiesioginę įtaką asmenų teisėms, laisvėms ir interesams (valstybės ir savivaldybės institucijų priimti teisės ar individualūs aktai, administraciniai aktai, fiziniai aktai ir t. t., išskyrus teismo nuosprendžius, sprendimus ir nutartis). Įstatymų leidėjas taip pat nustatė, kad valstybės ar savivaldybės civilinė atsakomybė pagal šį straipsnį atsiranda tik tada, jeigu valdžios institucijų darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus šios institucijos ar jų darbuotojai privalėjo veikti (Civilinio kodekso 6.271 str. 4 d.). Reikalavimas dėl žalos atlyginimo, pagrįstas CK 6.271 straipsnio nuostatomis, gali būti tenkinamas nustačius minėtų civilinės atsakomybės atsiradimo sąlygų visumą: pareiškėjo nurodytos valdžios institucijos neteisėtus veiksmus (neveikimą), žalos pareiškėjui padarymo faktą ir priežastinį ryšį tarp valdžios institucijos neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir atsiradusios žalos. Nenustačius bent vienos iš minėtų sąlygų, valstybei ar savivaldybei pagal CK 6.271 straipsnį nekyla turtinė prievolė atlyginti žalą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. vasario 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-183/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs (žr., pvz., 2012 m. sausio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-69/2012), jog atsižvelgiant į tai, kad valstybės ar savivaldybės viešosios atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį esminė sąlyga – neteisėti valstybės valdžios institucijų aktai, šios sąlygos buvimas (nebuvimas) paprastai byloje nustatinėjamas pirmiausia. Šios sąlygos nustatymas (nenustatymas) gali lemti, ar kitų civilinės atsakomybės sąlygų (žalos ir priežastinio ryšio) nustatinėjimas CK 6.271 straipsnio kontekste yra teisiškai reikšmingas, nes, kaip jau minėta, nenustačius bent vienos iš minėtų trijų civilinės atsakomybės sąlygų, valstybei neatsiranda pareiga atlyginti žalą. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarime, be kita ko, konstatavo, kad asmeniui teisė į žalos, padarytos neteisėtais valstybės institucijų, pareigūnų veiksmais, atlyginimą atsiranda tik tada, kai įstatymų nustatyta tvarka yra konstatuojama, kad valstybės institucijos, pareigūnai atliko neteisėtus veiksmus ir kad žala asmeniui atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų, pareigūnų neteisėtų veiksmų.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išaiškinta, jog neteisėtumas, kaip viešosios atsakomybės kilimo sąlyga, galėtų pasireikšti tik tada, kai būtų nustatoma, jog valdžios institucijų darbuotojai neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų arba nors ir vykdė šias funkcijas, tačiau veikė nepateisinamai aplaidžiai, paviršutiniškai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-2247/2012; kt.).

Sprendžiant valdžios institucijos veikos neteisėtumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju nustatoma, kokios jos veiklą reglamentuojančios teisės normos buvo pažeistos ir kaip šie pažeidimai pasireiškė. Pažymėtina, kad neigiama tokios veikos pasekmė savaime negali būti laikoma pakankamu pagrindu konstatuoti šios veikos neteisėtumą (žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-321/2010).

Byloje nustatyta, kad pareiškėja 2012 m. gruodžio 18 d. padavė prašymą dėl jos vaiko priėmimo į ikimokyklinio ugdymo įstaigas „Sakalėlis“, „Bitutė“, Gabijėlė“, „Gandriukas“ ir „Jovarėlis“ nuo 2013 m. liepos 1 d., kuriuos pareiškėja turėjo teisę pasirinkti kaip artimiausios jos deklaruotai gyvenamajai vietai. Dėl prašymo pateikimo, t. y., to, kad jis buvo pateiktas nustatyta tvarka ir laiku, byloje ginčo nėra.

2013 m. vasario 18 d. pareiškėja sudarė sutartį su VšĮ I. L. darželiu-mokykla „(duomenys neskelbtini)“. Sutartis galiojo iki 2013 m. rugsėjo 1 d. 2013 m. rugpjūčio 30 d. tarp pareiškėjos ir VšĮ I. L. darželio-mokyklos „(duomenys neskelbtini)“ sudaryta nauja sutartis, kuri galiojo nuo jos pasirašymo iki 2014 m. rugsėjo 1 d., sutarties šalims galint ją nutraukti apie tai kitai šaliai raštu pranešus prieš ne mažiau kaip 1 mėnesį.

Pagrindinis pareiškėjos argumentas, kuriuo ji grindžia savivaldybės neteisėtus veiksmus kaip viešosios atsakomybės sąlygą, yra tai, jog savivaldybė nevykdė jai Švietimo įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje nustatytos pareigos turėti optimalų neformaliojo švietimo tinklą.

Konkrečiai pastaroji Švietimo įstatymo nuostata numato, kad: „Savivaldybė privalo turėti optimalų pradinio, pagrindinio, vidurinio ir neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba, ir pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančių įstaigų tinklą. Vietovėse, kuriose savivaldybė neužtikrina asmenų teisės mokytis pagal ikimokyklinio, priešmokyklinio ir bendrojo ugdymo programas valstybine kalba, gali būti steigiamos valstybinės mokyklos, kuriose ugdymo programos vykdomos valstybine kalba.“.

Teisėjų kolegijos vertinimu, ši nuostata negali būti vertinama atsietai nuo kitų, tiek Švietimo įstatyme, tiek kituose teisės aktuose, įtvirtintų teisės normų.

Kaip nurodyta Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 8 punkte, ikimokyklinio ugdymo organizavimas, yra viena iš savarankiškųjų (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtų) savivaldybių funkcijų.

Savarankiškąsias funkcijas savivaldybės atlieka pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei ir šios interesais. Įgyvendindamos šias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose (Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 1 d. 1 p.).

Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 18 dalis numato, kad viešoji paslauga, yra, be kita ko, valstybės ar savivaldybių kontroliuojamų juridinių asmenų veikla teikiant asmenims švietimo, mokslo paslaugas. Įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka viešąsias paslaugas gali teikti ir kiti asmenys.

Atitinkamai pagal Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal sudarytas sutartis kiti viešai pasirenkami fiziniai ar juridiniai asmenys.

Lietuvos Respublikos švietimo tikslus, švietimo sistemos principus, švietimo sistemos sandaros, švietimo veiklos, švietimo santykių pagrindus, valstybės įsipareigojimus švietimo srityje nustatančio Švietimo įstatymo 6 straipsnio Švietimo sistema 2 punkte nurodyta, jog ikimokyklinis, priešmokyklinis, kitas neformalusis vaikų (taip pat formalusis švietimas papildantis ugdymą) ir suaugusiųjų švietimas yra neformalusis ugdymas. To paties įstatymo 7 straipsnyje Ikimokyklinis ugdymas nustatyta, jog: ikimokyklinio ugdymo paskirtis – padėti vaikui tenkinti prigimtinius, kultūros, taip pat ir etninės, socialinius, pažintinius poreikius (1 d.). Ikimokyklinis ugdymas vyksta šeimoje, o tėvų (globėjų) pageidavimu – pagal ikimokyklinio ugdymo programą. Švietimo ir mokslo ministro ir socialinės apsaugos ir darbo ministro nustatyta tvarka ir atvejais vaikui ikimokyklinis ugdymas gali būti privalomas (2 d.). Ikimokyklinis ugdymas teikiamas vaikui nuo gimimo, iki jam pradedamas teikti priešmokyklinis arba pradinis ugdymas (3 d.). Ikimokyklinio ugdymo programą, parengtą pagal švietimo ir mokslo ministro patvirtintus ikimokyklinio ugdymo programų kriterijus, vykdo ikimokyklinio ugdymo, bendrojo ugdymo mokyklos, laisvasis mokytojas ar kitas švietimo teikėjas (4 d.). Ikimokyklinio amžiaus vaikui ir jo tėvams (globėjams) kompleksiškai teikiamos švietimo pagalba, socialinė parama, sveikatos priežiūros paslaugos švietimo ir mokslo ministro, socialinės apsaugos ir darbo ministro ir sveikatos apsaugos ministro nustatyta tvarka (5 d.).

Švietimo įstatymo 24 straipsnis Lietuvos gyventojų teisė ir pareiga mokytis, numato, kad: kiekvienas Lietuvos Respublikos pilietis, užsienietis, turintis teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, turi teisę mokytis, įgyti išsilavinimą ir kvalifikaciją (1 d.). Valstybė imasi priemonių, kad kiekvienas vaikas Lietuvoje mokytųsi pagal pradinio, pagrindinio, vidurinio ugdymo programas (2 d.). Kiekvienam Lietuvos Respublikos piliečiui, užsieniečiui, turinčiam teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, valstybė garantuoja: 1) pradinį, pagrindinį ir vidurinį ugdymą; 2) aukštojo mokslo studijų arba profesinio mokymo, suteikiančio pirmąją kvalifikaciją, programų prieinamumą (3 d.).

To paties įstatymo 28 straipsnis Švietimo teikėjų tinklas numato: Švietimo teikėjų tinklo paskirtis – užtikrinti visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, privalomojo ir visuotinio švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą (1 d.). Švietimo teikėjų tinklą sudaro valstybinės, savivaldybių ir nevalstybinės bendrojo ugdymo mokyklos, profesinio mokymo įstaigos, aukštosios mokyklos, neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai (2 d.). Švietimo teikėjų tinklas kuriamas: 1) plėtojant švietimo programų ir švietimo įvairovę; 2) koordinuojant teikiamas švietimo programas; 3) steigiant, reorganizuojant, likviduojant, pertvarkant mokyklas ir atliekant jų struktūros pertvarką (3 d.). Savivaldybė privalo turėti optimalų pradinio, pagrindinio, vidurinio ir neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba, ir pagalbą mokiniui, mokytojui ir mokyklai teikiančių įstaigų tinklą. Vietovėse, kuriose savivaldybė neužtikrina asmenų teisės mokytis pagal ikimokyklinio, priešmokyklinio ir bendrojo ugdymo programas valstybine kalba, gali būti steigiamos valstybinės mokyklos, kuriose ugdymo programos vykdomos valstybine kalba (6 d.). Neformaliojo švietimo teikėjų tinklą kuria valstybė, savivaldybės, fiziniai ir juridiniai asmenys, valstybėje narėje ar kitoje užsienio valstybėje įsteigti juridiniai asmenys ar kitos organizacijos, ar jų padaliniai (11 d.).

Švietimo įstatymo 70 straipsnio Apmokėjimas už švietimą 1 dalis numato, kad valstybinėje ir savivaldybės mokykloje mokymas pagal priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio, vidurinio ugdymo programas ir profesinio mokymo programas, skirtas pirmajai kvalifikacijai įgyti, yra nemokamas. Atlyginimo dydį už ikimokyklinio ir bendrojo ugdymo mokyklos įstatuose nustatytas mokinių tėvų (globėjų, rūpintojų) pageidavimu teikiamas papildomas paslaugas (pailgintos dienos grupės, popamokinė mokinių priežiūra, klubai, būreliai, stovyklos, ekskursijos ir kita) nustato mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) (valstybinės ir savivaldybės mokyklos), savininkas (dalyvių susirinkimas) (kitų mokyklų) (7 d.). Atlyginimo dydį už vaikų, ugdomų pagal ikimokyklinio ugdymo programas, išlaikymą nustato mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) (valstybinės ir savivaldybės mokyklos), savininkas (dalyvių susirinkimas) (kitų mokyklų). Atlyginimas gali būti mažinamas mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) (valstybinės ir savivaldybės mokyklos), savininko (dalyvių susirinkimo) (kitų mokyklų) nustatytais atvejais ir tvarka (11 d.).

Sisteminė paminėtų teisės normų analizė, teisėjų kolegijos nuomone, leidžia padaryti keletą ginčo išsprendimui aktualių išvadų.

Pirma, organizuodama ikimokyklinį ugdymą, teikdama švietimo ir mokslo paslaugas, savivaldybė turi veikti pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus bendruomenei bei jos interesais.

Antra, ikimokyklinis ugdymas vyksta šeimoje ir, esant tėvų pageidavimui, pagal ikimokyklinio ugdymo programą, kuri rengiama pagal švietimo ir mokslo ministro patvirtintus ikimokyklinio ugdymo programų kriterijus, gali būti vykdoma tiek ikimokyklinio ugdymo ar bendrojo ugdymo mokyklos, tiek laisvojo mokytojo, tiek kito švietimo teikėjo.

Trečia, valstybė imasi priemonių, kad kiekvienas vaikas Lietuvoje mokytųsi pagal pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo programas, toks (pradinis, pagrindinis ir vidurinis) ugdymas Lietuvos piliečiams, taip pat užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvoje, garantuojamas valstybės, tačiau įpareigojimas imtis priemonių dėl ugdymo pagal ikimokyklinio ugdymo programą bei pareiga tai garantuoti valstybei Švietimo įstatyme nėra numatyti.

Ketvirta, kaip akcentuoja pareiškėja, savivaldybė privalo turėti optimalų neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą, užtikrinantį asmenų ugdymąsi ir jų teisę mokytis valstybine kalba, švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą.

Penkta, švietimo teikėjų tinklą sudaro ne tik valstybinės, savivaldybių, bet ir nevalstybinės neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai.

Šešta, atlyginimo dydį už ikimokyklinio ugdymo paslaugas nustato mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas) valstybinės ir savivaldybės mokyklose arba savininkas (dalyvių susirinkimas) kitose mokyklose. Kitaip sakant, Švietimo įstatymas nenumato, kad valstybinės ir savivaldybės mokyklose ikimokyklinis ugdymas turi būti nemokamas.

Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjos akcentuojamą Švietimo įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje savivaldybei nustatytos pareigos turėti optimalų švietimo programų tiekėjų tinklą, pažeidimą būtų galima konstatuoti tik tuo atveju, jei būtų nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybėje ginčo laikotarpiu nebuvo pakankamo skaičiaus neformaliojo vaikų švietimo programų teikėjų, kuriais, kaip minėta, yra ne tik valstybinės, savivaldybių bet ir nevalstybinės neformaliojo švietimo mokyklos, laisvieji mokytojai, kiti švietimo teikėjai.

Pagal teismų praktiką pareiškėjas, kuris reiškia reikalavimą atlyginti žalą, pirmiausia turi įrodyti patirtą žalą ir, antra – ją sudarančius elementus bei jos dydį (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-62-1119/2011 Administracinė jurisprudencija. 2011, 22, p. 287-318).

Kolegijos vertinimu nagrinėjamoje byloje pareiškėja iš esmės nepateikė jokių įrodymų, kurie leistų manyti, jog Vilniaus m. savivaldybė neturi optimalaus neformaliojo vaikų švietimo programų tiekėjų tinklo. Priešingai, byloje nustatyta faktinė aplinkybė, dėl kurios ginčo byloje nėra, patvirtina, jog laikotarpiu nuo 2013 m. vasario 18 d. iki 2014 m. rugsėjo 1 d. pareiškėjos vaikas buvo leidžiamas į VšĮ I. L. darželį-mokyklą „(duomenys neskelbtini)“, t. y. naudojosi Vilniaus miesto savivaldybės neformaliojo švietimo programų teikėjų tinklu. Tai, atsižvelgiant į aptartus argumentus, leidžia vertinti, jog pareiškėja nagrinėjamu atveju neįrodė Vilniaus miesto savivaldybės neteisėtų veiksmų Švietimo įstatymo 28 straipsnio 6 dalyje įtvirtintos pareigos turėti optimalų švietimo programų tiekėjų tinklą kontekste, t. y., kad Vilniaus miesto savivaldybė (jos darbuotojai) neįvykdė jai (jiems) teisės akte priskirtų funkcijų ar kad nors jas ir vykdė, tačiau veikė nepateisinamai aplaidžiai, paviršutiniškai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Atitinkamai, nenustačius Vilniaus miesto savivaldybės neteisėtų veiksmų, kaip vienos iš būtinųjų viešosios civilinės atsakomybės sąlygų, pareiškėjos reikalavimas dėl žalos iš Vilniaus miesto savivaldybės priteisimo negali būti tenkinamas.

Pareiškėjos argumentas dėl to, jog optimalus švietimo programų teikėjų tinklas turi būti suprantamas kaip suteikiantis asmeniui vienodai prieinamą pasirinkimą vieną iš visų įmanomų ikimokyklinio ugdymo variantų, teisėjų kolegijos vertinimu, nepagrįstas, prieitas netinkamai aiškinant visas ginčui aktualias teisės aktų nuostatą, be to toks aiškinimas būtų neracionalus.

Teisėjų kolegija pastebi ir tai, jog nors įprastai užmokestis už ikimokyklinį ugdymą valstybės ar savivaldybių įstaigose yra mažesnis nei kitų švietimo teikėjų tinklo dalyvių, savivaldybei laikantis pareigos užtikrinti optimalų švietimo programų teikėjų tinklą, kuris užtikrina visiems Lietuvos Respublikos piliečiams ir užsieniečiams, turintiems teisę nuolat ar laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, privalomojo ir visuotinio švietimo prieinamumą, jo įvairovę, galimybes mokytis visą gyvenimą, tėvai turi galimybę rinktis tą nevalstybinį švietimo programos teikėją, kuris labiausiai atitinka jų poreikius ir galimybes, tiek finansinius, tiek pavyzdžiui, ugdymo programos, personalo, ugdymo įstaigos vietos ir pan.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a

pareiškėjos K. S. apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gegužės 11 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.