Administracinė byla Nr. eAS-308-261/2018

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03832-2017-9

Procesinio sprendimo kategorija 53.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2018 m. gegužės 16 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Ramutės Ruškytės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Kultūros paveldo departamentui prie Lietuvos Respublikos kultūros ministerijos, dėl norminio administracinio akto teisėtumo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba (toliau – ir pareiškėjas, Tarnyba) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – atsakovas, Administracija) direktoriaus 2011 m. gruodžio 7 d. įsakymas Nr. 30-1776 „Dėl Miesto plėtros departamento ir Miesto ūkio ir transporto departamento įpareigojimo“ (toliau – ir Įsakymas) neprieštarauja Lietuvos Respublikos neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo (toliau – ir Integracijos įstatymas) 11 straipsnio 1 ir 3 dalių, Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo (toliau – ir Paveldo apsaugos įstatymas) 2 straipsnio 28 ir 41 dalių bei Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. birželio 14 d. įsakymu Nr. 317 „Dėl STR 2.03.01:2001 „Statiniai ir teritorijos, reikalavimai žmonių su negalia reikmėms“ patvirtinimo“ patvirtino Statybos techninio reglamento STR 2.03.01:2001 (toliau – ir Statybos techninis reglamentas STR 2.03.01:2001) 5, 58, 59 ir 64 punktų ir A priedo 4 punkto reikalavimams.

Pareiškėjas prašymą grindė aplinkybėmis, kad šiuo Įsakymu nepagrįstai buvo užkirstas kelias pritaikyti patalpą žmonių su negalia reikmėms, kaip to reikalaujama pagal Statybos techninio reglamento STR 2.03.01:2001 5, 58, 59, 64 punktų ir A priedo 4 punkto nuostatas, taip pat Įsakymas galimai prieštarauja Integracijos įstatymo 11 straipsnio 1 ir 3 dalių reikalavimams, pagal kuriuos reikalavimai dėl neįgaliesiems fiziškai tinkamos aplinkos visose gyvenimo srityse įgyvendinami atliekant teritorijų planavimą ir statinių projektavimą bei viešosios paskirties pastatų, būsto ir jo aplinkos, viešojo transporto objektų, skirtų keleiviams aptarnauti, ir jų infrastruktūros, informacinės aplinkos pritaikymą neįgaliųjų specialiesiems poreikiams. Nurodo, kad Tarnyba kreipėsi į Kultūros paveldo departamentą prie Kultūros ministerijos (toliau – ir Kultūros paveldo departamentas) dėl išvados pateikimo. Kultūros paveldo departamentas 2017 m. gegužės 19 d. raštu Tarnybą informavo, jog Įsakymas galimai prieštarauja Paveldo apsaugos įstatymo 2 straipsnio 28 ir 41 dalių nuostatoms ir nėra suderinamas su Statybos techninio reglamento STR 2.03.01:2001 bei Neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo reikalavimais.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba pateikė atsiliepimą, kuriame nurodė, kad su prašymu nesutinka ir prašė bylos nagrinėjimą nutraukti arba prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad Įsakymu Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracijos) direktorius įpareigojo Administracijos Miesto plėtros departamentą, išduodant specialiuosius architektūrinius reikalavimus ir tikrinant projektinę dokumentaciją, bei Miesto ūkio ir transporto departamentą, išduodant rašytinius pritarimus objektams, esantiems gatvės raudonųjų linijų ribose (kelio apsaugos zonoje), užtikrinti, kad Vilniaus senamiestyje ir Vilniaus naujamiestyje įrengiami nauji ar rekonstruojami esantys laiptai, nuožulnos ir kiti elementai, vedantys į pastatų pirmųjų aukštų, rūsių, pusrūsių patalpas, nepatektų į gatvių raudonųjų linijų ribas (kelio apsaugos zonas). Teigia, kad Įsakymu nėra formuojama nauja visuotinai privaloma elgesio taisyklė, skirta neapibrėžtam subjektų ratui. Įsakymu Administracijos direktorius įpareigojo jam pavaldžius struktūrinius padalinius užtikrinti statybą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų laikymąsi atliekant Įsakyme minėtus veiksmus. Atsakovo teigimu, Tarnyba ginčija ne Įsakymo teisėtumą, o atsisakymą jai leisti projektuoti ir įrengti nuovažą, kuri peržengtų raudonųjų gatvės linijų ribas.

Atsakovas pažymėjo, kad jis 2017 m. birželio 7 d. raštu pateikė Tarnybai papildomą informaciją dėl nuovažos projektavimo ir įrengimo, siūlydamas įrengti nuovažą pastato viduje, pažeminant įėjimo vietą. Nurodo, kad Tarnyba pasinaudojo atsakovo siūlymu ir suprojektavo nuovažą patalpos viduje, tačiau nurodė, jog nuovažos įrengimas šiandien nebeaktualus, kadangi pareiškėjas nuo 2018 m. sausio mėn. planuoja išsikelti į kitas jai suteiktas patalpas.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. kovo 7 d. nutartimi nutraukė administracinę bylą pagal pareiškėjo Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Kultūros paveldo departamentui prie Kultūros ministerijos, dėl norminio administracinio akto teisėtumo.

Teismas nustatė, kad UAB „Eksploit“ 2017 m. kovo 20 d. kreipėsi į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto ūkio ir transporto departamentą dėl leidimo projektuoti nuovažą asmenims su negalia išdavimo. Administracijos Miesto ūkio ir transporto departamentas 2017 m. balandžio 11 d. sprendimu Nr. A51-22077/17(2.9.4.9-UK7) (toliau – ir Sprendimas) UAB „Eksploit“ informavo, jog, vadovaudamasis Įsakymu, nepritaria nuovažos prie Patalpos projektavimui ir įrengimui. Pareiškėjas pateikė teismui prašymą ištirti, ar Įsakymas neprieštarauja teisės aktams.

Teismas nurodė, kad iš Įsakymo turinio matyti, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius įpareigojo Miesto plėtros departamentą (išduodant specialiuosius architektūrinius reikalavimus ir tikrinant projektinę dokumentaciją) ir Miesto ūkio ir transporto departamentą (išduodant rašytinius pritarimus objektams, esantiems gatvės raudonųjų linijų ribose (kelio apsaugos zonoje)) užtikrinti, kad Vilniaus senamiestyje ir Vilniaus miesto istorinėje dalyje, vadinamoje Naujamiesčiu, įrengiami nauji ar rekonstruojami esantys laiptai, nuožulnos ir kiti elementai, vedantys į pastatų pirmųjų aukštų, rūsių, pusrūsių patalpas, nepatektų į gatvių raudonųjų linijų ribas (kelio apsaugos zoną). Įsakymu taip pat nustatyta, kad Vilniaus senamiestyje ir Vilniaus miesto istorinėje dalyje, vadinamoje Naujamiesčiu, laiptai, nuožulnos ir kiti elementai, vedantys į pastatų pirmųjų aukštų, rūsių, pusrūsių patalpas, gali būti įrengiami gatvių raudonųjų linijų ribose (kelio apsaugos zonoje) tik tuo atveju, jei jie atkuriami pagal istorinius-ikonografinius, archeologinius ir architektūrinius tyrimus.

Teismas padarė išvadą, kad vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) prasme.

Teismas sprendė, kad šiuo atveju  Įsakymas neatitinka būtinųjų norminio administracinio akto požymių, juo nenustatomos elgesio taisyklės, skirtos individualiai neapibrėžtai asmenų grupei – Įsakymu nėra nustatomos visuotinai privalomos elgesio taisyklės, jis skirtas individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei – Administracijos Miesto plėtros departamentui (išduodant specialiuosius architektūrinius reikalavimus ir tikrinant projektinę dokumentaciją) ir Administracijos Miesto ūkio ir transporto departamentui (išduodant rašytinius pritarimus objektams, esantiems gatvės raudonųjų linijų ribose (kelio apsaugos zonoje)).

Teismas, įvertinęs bylos aplinkybes, administracinę bylą pagal pareiškėjo prašymą nutraukė, konstatuodamas, kad prašymas neatitinka abstrakčiam pareiškimui ištirti norminio administracinio akto teisėtumą keliamų reikalavimų, t. y. prašomas ištirti administracinis aktas nėra norminis administracinis aktas (ABTĮ 103 str. 1 p.).

III.

Pareiškėjas Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 7 d. nutartį ir perduoti bylą Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjo nuomone, teismas padarė nepagrįstą išvadą, Įsakymas laikytinas vidaus administravimo, o ne norminiu administraciniu aktu. Pabrėžia, kad Administracijos Miesto ūkio ir transporto departamentas 2017 m. balandžio 11d. sprendime, kuriuo atsisakoma pareiškėjui leisti projektuoti ir įrengti pandusą nurodoma, jog šis sprendimas yra priimtas vykdant Įsakymą. Ši aplinkybė patvirtina, kad įgyvendinant Įsakymo nuostatas, yra daromas poveikis individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupės teisėms bei jų teisėtiems interesams (visiems asmenims, besikreipiantiems į Administracijos Miesto ūkio ir transporto departamentą dėl statybos projektų vertinimo), kas laikytina norminio administracinio akto esminiu požymiu.

Pareiškėjas nurodo, kad teismas nepagrįstai konstatavo, jog iš bylos šalių teiktų paaiškinimų matyti, kad norminis administracinis aktas, reglamentuojantis ginčo santykius, susijusius su nuovažos įrengimu, yra Reglamentas STR 2.06.04:2011, kuriame nustatyti reikalavimai gatvių projektavimui, pagal kurį gatvių raudonųjų linijų ribose negali būti įrengti laiptai, nuožulnos ir kiti elementai. Tačiau minėtame teisės akte toks draudimas nėra įtvirtintas, o Reglamento 137 punkte įtvirtinama pareiga įrengti pandusus, vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. birželio 14 d. įsakymu Nr. 317 „Dėl STR 2.03.01:2001 „Statiniai ir teritorijos, reikalavimai žmonių su negalia reikmėms“ patvirtinimo“ patvirtino Statybos techninio reglamento STR 2.03.01:2001 5.11 punkto reikalavimais.

Pareiškėjas pažymi, kad teismas nesivadovavo trečiojo suinteresuoto asmens Kultūros paveldo departamento prie Lietuvos Respublikos kultūros ministerijos 2017 m. gegužės 19 d. raštu „Dėl Gedimino pr. 60, Vilnius“ pateikta išvada, jog ginčijamas Įsakymas prieštarauja Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 2 straipsnio 28 daliai ir 41 daliai bei nėra suderinamas su Statybos techniniu reglamentu STR 2.03.01:2001 ir Neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo reikalavimais ir dėl to stabdytinas bei naikintinas.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija atsiliepime į atskirąjį skundą prašo pareiškėjo atskirąjį skundą atmesti, o skundžiamą nutartį palikti nepakeistą.

Atsakovas pažymi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) išnagrinėtoje byloje Nr. AS-613-502/2017 buvo sprendžiamas pareiškėjo prašymo atnaujinti terminą prašymui paduoti atsisakymo priimti prašymą klausimas. Nurodo, kad LVAT 2017 m. liepos 9 d. nutartimi bendrai nurodė pareiškėjui, kad šia nutartimi neribojama pareiškėjo teisė kreiptis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ABTĮ 112 straipsnyje nustatyta tvarka. Taigi LVAT byloje Nr. AS-613-502/2017 nevertino, ar skundžiamas Įsakymas yra norminis administracinis aktas, todėl pareiškėjo nurodyti teiginiai, kad teismas prieštarauja LVAT 2017 m. birželio 7 d.  nutarčiai yra visiškai nepagrįsti.

Atsakovas pabrėžia, kad skundžiamu Įsakymu nėra formuojama jokia nauja visuotinai privaloma elgesio taisyklė, skirta neapibrėžtam subjektų ratui.

Atsakovo nuomone, Kultūros paveldo departamento 2017 m. gegužės 19 d. raštas, kuriuo rėmėsi pareiškėjas, yra informacinio pobūdžio raštas, kuriame išreikšta subjektyvi Kultūros paveldo departamento nuomonė ir kuri nėra pagrįsta jokiais konkrečiais argumentais. Pažymi, kad Vilniaus miesto savivaldybė, o ne Kultūros paveldo departamentas, yra institucija, kuriai įstatymais priskirta statybą leidžiančių dokumentų išdavimo funkcija.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Nagrinėjamos administracinės bylos pagal pareiškėjo Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos atskirąjį skundą dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 7 d. nutarties, kuria pirmosios instancijos teismas nutraukė bylą pagal pareiškėjo skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Bylos duomenimis nustatyta, kad skundžiama pirmosios instancijos teismo 2018 m. kovo 7 d. nutartis priimta remiantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, kuriame nustatyta, jog teismas nutraukia bylą, jeigu ji nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.

Pareiškėjas Lygių galimybių kontrolieriaus tarnyba su prašymu kreipėsi į teismą, prašydamas ištirti, ar atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gruodžio 7 d. priimtas įsakymas Nr. 30-1776 „Dėl Miesto plėtros departamento ir Miesto ūkio ir transporto departamento įpareigojimo“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos neįgaliųjų socialinės integracijos įstatymo 11 straipsnio 1 ir 3 dalių, Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 2 straipsnio 28 ir 41 dalių bei Statybos techninio reglamentoSTR 2.03.01:2001 5, 58, 59 ir 64 punktų ir A priedo 4 punkto reikalavimams.

Pareiškėjas laikosi pozicijos tiek pirmosios instancijos teisme, tiek teikdamas atskirąjį skundą apeliacinės instancijos teismui, kad ginčijamas Įsakymas yra norminio pobūdžio ir, be kita ko, šiuo Įsakymu nepagrįstai užkirstas kelias pritaikyti patalpą žmonių su negalia reikmėms.

Teisėjų kolegija pažymi, kad vertinant, ar pareiškėjo ginčijamas Įsakymas yra norminio pobūdžio, pirmiausia atkreiptinas dėmesys į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalį, pagal kurią, norminis teisės aktas – tai įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Tuo tarpu individualus teisės aktas apibrėžiamas kaip vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (ABTĮ 2 str. 14 d.). Analogiška individualaus administracinio akto sąvoka pateikta ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje.

Teismų praktikoje pripažįstama, kad administracinis aktas yra individualus, kai tai yra teisės normų taikymo aktas, t. y. aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas konkretaus subjekto atžvilgiu, turintis įtakos šio subjekto teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms). Taigi toks teisės aktas sukelia konkrečių administracinių teisinių santykių atsiradimą, pasikeitimą ar pasibaigimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. lapkričio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr.  AS-1319-438/2015; 2011 m. rugpjūčio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-2780/2011). Priešingai nei individualus, norminis administracinis aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios sujungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003; 2015 m. lapkričio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr.  AS-1319-438/2015).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad vidaus administravimas, kitaip nei viešasis administravimas, visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Atitinkamai vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia ne šiuose aktuose įtvirtinta valstybės valia, išreikšta per viešojo administravimo subjektams suteikiamus įgaliojimus, o šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai. Be to, vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais Administracinių bylų teisenos įstatymo prasme. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-438-784-14).

Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjo ginčijamas Įsakymas yra individualaus administracinis aktas, nes, visų pirma, yra skirtas atsakovo struktūriniams padaliniams (t. y. Miesto plėtros departamentui išduodant specialiuosius architektūrinius reikalavimus ir tikrinant projektinę dokumentaciją, ir Miesto ūkio ir transporto departamentui išduodant rašytinius pritarimus objektams, esantiems gatvės raudonųjų linijų ribose (kelio apsaugos zonoje), užtikrinti, kad Vilniaus senamiestyje ir Vilniaus naujamiestyje įrengiami nauji ar rekonstruojami esantys laiptai, nuožulnos ir kiti elementai, vedantys į pastatų pirmųjų aukštų, rūsių, pusrūsių patalpas, nepatektų į gatvių raudonųjų linijų ribas (kelio apsaugos zonas)), t. y. uždaram subjektų ratui, nustatant atsakovo struktūrinių padalinių ir atitinkamai jų darbuotojų, atliekančių tam tikras funkcijas pagal kompetenciją, teises ir pareigas. Jokių kitų bendro pobūdžio teisės normų ginčijamas Įsakymas neįtvirtina. Todėl teisėjų kolegijos vertinimu, ginčijamam Įsakymui, kurį priėmė vietos savivaldos subjektas, nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, juo nėra išreikšta valstybės valia ir nėra nustatytos visiems asmenims privalomos elgesio taisyklės, taigi šis Įsakymas yra vidaus administravimo aktas, skirtas konkrečiai tik atsakovo struktūriniams padaliniams.

Atsižvelgusi į nurodytus motyvus, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad pareiškėjo ginčijamas Įsakymas yra individualus administracinis aktas, t. y. vidaus administravimo aktas, kuris nelaikytinas norminiu administraciniu aktu Administracinių bylų teisenos įstatymo prasme.

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į išdėstytus motyvus, konstatuoja, kad pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 7 d. nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Lygių galimybių kontrolieriaus tarnybos atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                         Stasys Gagys

                                                                      Gintaras Kryževičius

                                                                                                Ramutė Ruškytė