Administracinė byla Nr. eA-842-556/2020
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01892-2018-4
Procesinio sprendimo kategorijos: 14.5; 41
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2020 m. liepos 1 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos M. J. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. lapkričio 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos M. J. skundą atsakovui Kultūros paveldo departamentui prie Kultūros ministerijos (trečiasis suinteresuotas asmuo – uždaroji akcinė bendrovė „Statybų archeologija“) dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėja M. J. su skundu kreipėsi į teismą, prašydama: 1) panaikinti Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Mokslinės archeologijos komisijos (toliau – ir Komisija) 2018 m. gegužės 2 d. sprendimo dalį, kuria buvo nuspręsta neaprobuoti M. J. pateiktų projektų (toliau – ir Komisijos sprendimas); 2) panaikinti Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos (toliau – ir Departamentas) 2018 m. gegužės 3 d. sprendimą, kuriuo atsisakyta išduoti M. J. leidimus atlikti archeologinius tyrimus (toliau – ir Departamento sprendimas); 3) įpareigoti Departamentą iš naujo svarstyti M. J. Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. posėdžiui pateiktus projektus ir išduoti leidimą atlikti pagal šiuos projektus numatytus archeologinius tyrimus; 4) priteisti bylinėjimosi išlaidas.
2. Pareiškėja paaiškino, kad kreipėsi į atsakovą dėl leidimų išdavimo pagal pateiktus archeologinių tyrimų projektus. Atsižvelgiant į Komisijos sprendimą ir vadovaujantis Leidimų atlikti archeologinius tyrimus išdavimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas), patvirtinto Departamento direktoriaus 2013 m. liepos 5 d. įsakymu Nr. Į-221, 40.4 ir 40.17 papunkčių nuostatomis, buvo atsisakyta išduoti pareiškėjai leidimus atlikti archeologinius tyrimus.
3. Pareiškėja nurodė, kad su Komisijos sprendimu ir Departamento sprendimu atsisakyti išduoti leidimus atlikti archeologinius tyrimus nesutinka. Komisijos nepritarimas svarstomiems projektams yra susijęs ne su pačiais projektuose numatytais atlikti archeologiniais tyrimais, o su konkrečiu tyrėjo asmeniu ir ankstesnių pareiškėjos atliktų tyrimų netinkama kokybe, todėl toks Komisijos sprendimas yra neteisėtas. Pareiškėja teigė, kad ankstesnio tyrimo atlikimas negali būti laikomas objektyvia priežastimi, lemiančia nepritarimą svarstomam projektui. Be to, tokiu būdu Komisija peržengė savo kompetencijos ribas, nes ji turi teisę tik teikti išvadas Departamentui dėl konkrečiame objekte atliekamų tyrimų atitikimo archeologinio paveldo tyrimams nustatytiems reikalavimams.
4. Pareiškėja nesutiko su faktine aplinkybe, kad atlikusi archeologinius tyrimus, adresu: (duomenys neskelbtini), Kauno r sav., po tyrimų nesutvarkė tyrimų vietos. Pareiškėja, dalyvaudama 2018 m. balandžio 24 d. posėdyje, paaiškino, kad tyrimų vieta buvo perduota užsakovui. Visa informacija buvo perduota Komisijai, todėl, pareiškėjos nuomone, skundžiami sprendimai turi būti panaikinti, nes jie neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio 1 dalyje individualiam aktui keliamų reikalavimų.
5. Atsakovas Departamentas atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.
6. Atsakovas paaiškino, kad leidimų atlikti archeologinius tyrimus išdavimą reglamentuoja Aprašas. Pagal Apraše nustatytą teisinį reglamentavimą, leidimas atlikti archeologinius tyrimus gali būti išduodamas tik Komisijai aprobavus archeologinių tyrimų projektą. Komisijos sprendimai Departamentui yra privalomi. Norint nuginčyti Departamento sprendimą, pirma, teisme arba administracinių ginčų komisijoje turi būti nuginčytas Komisijos sprendimas, įformintas protokolu. Komisijos įformintas sprendimas neaprobuoti archeologinių tyrimų projekto yra privaloma administracinės procedūros dalis. Tokiu atveju pareiškėjos reikalavimas panaikinti Departamento sprendimą yra nepagrįstas ir atmestinas.
7. Pasisakydamas dėl pareiškėjos reikalavimo panaikinti Komisijos sprendimo dalį, kuria buvo nuspręsta neaprobuoti pareiškėjos pateiktų projektų, atsakovas pažymėjo, kad Departamentas šio sprendimo nepriėmė. Pagal Aprašo nuostatas leidimas atlikti archeologinius tyrimus gali būti išduodamas tik Komisijai aprobavus archeologinių tyrimų projektą. Pareiškėjos skunde nurodytų archeologinių tyrimų projektų Komisija nėra aprobavusi, todėl ir leidimai atlikti archeologinius tyrimus negali būti išduoti.
II.
8. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. lapkričio 7 d. sprendimu bylos dalį dėl Komisijos sprendimo dalies, kuria buvo nuspręsta neaprobuoti M. J. pateiktų projektų, nutraukė, o kitą pareiškėjos M. J. skundo dalį atmetė.
9. Teismas, atsižvelgęs į bylos medžiagą, nustatė, kad:
9.1. 2018 m. balandžio 24 d. Komisijos posėdžio metu buvo sprendžiama dėl pareiškėjos detaliųjų archeologinių tyrimų (duomenys neskelbtini) kapinyno (30288) teritorijoje, Kauno r. sav., (duomenys neskelbtini). Šio posėdžio metu buvo nutarta, kad dėl pareiškėjos tyrimų vykdytų archeologinių tyrimų (duomenys neskelbtini) kapinyno (30288) teritorijoje, Kauno r. sav., (duomenys neskelbtini), rekomenduoti Departamentui fiksuoti pažeidimą, vertinti žalą, padarytą kultūros paveldo objektui bei kreiptis į Atestavimo komisiją dėl pareiškėjos nekilnojamojo paveldo specialisto atestato galiojimo panaikinimo.
9.2. 2018 m. gegužės 2 d. Komisijos posėdžio metu buvo nagrinėjami pateikti archeologinių tyrimų projektai, kuriuos pateikė pareiškėja. Šio posėdžio metu buvo nutarta M. J. projektus svarstyti tik pakeitus tyrėją. Atsakovas 2018 m. gegužės 3 d. elektroniniu paštu informavo pareiškėją apie Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. priimtus sprendimus dėl pareiškėjos teiktų projektų ir, atsižvelgdama į Komisijos sprendimą bei vadovaujantis Aprašo 40.4 ir 40.17 papunkčių nuostatomis, 2018 m. gegužės 3 d. priėmė Sprendimą, kuriuo pareiškėjai leidimus atlikti archeologinius tyrimus išduoti atsisakė.
10. Teismas nurodė, kad nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl leidimų atlikti archeologinius tyrimus pareiškėjai neišdavimo ir su leidimų neišdavimu susijusių Komisijos ir Departamento sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo.
11. Teismas pažymėjo, kad leidimų atlikti archeologinius tyrimus išdavimą reglamentuoja Aprašas. Vadovaudamasis Aprašo nuostatomis (6 p., 22 p., 26 p., 27 p.), taip pat Departamento direktoriaus 2006 m. kovo 23 d. įsakymu Nr. Į-107 patvirtintų Mokslinės archeologijos komisijos nuostatų (toliau – ir Nuostatai) normomis (1 p., 2 p., 5.2 p., 7 p.), teismas konstatavo, kad Komisijos priimami sprendimai yra rekomendacinio pobūdžio. Komisijos funkcijos ir priimami sprendimai yra susiję tik su projektų aprobavimu ar neaprobavimu, Komisijos funkcijos yra organizacinės ir patariamojo pobūdžio.
12. Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad Apraše nustatyti leidimo atlikti archeologinius tyrimus išdavimo ir atsisakymo jį išduoti teisiniai pagrindai su Komisijos sprendimu aprobuoti arba neaprobuoti projektą yra susiję, tačiau Aprašo 26.4 papunktyje nurodytas Komisijos sprendimas nėra prilygintinas atsisakymui išduoti leidimą atlikti archeologinius tyrimus, kadangi tai yra tik pagrindas Departamentui priimti atitinkamą sprendimą (Aprašo 40.4 p.). Teismas akcentavo, kad nei Apraše, nei kituose teisės aktuose įstatymų leidėjas neįtvirtino Departamentui Komisijos priimamų sprendimų kontrolės funkcijų ir nesuteikė teisės juos panaikinti. Atsižvelgęs į tai, teismas padarė išvadą, kad Komisijos sprendimas, įformintas protokolu, yra tik tarpinis sprendimas, kurio pagrindu Departamentas priėmė galutinį Sprendimą. Vadinasi, pagal paminėtą teisinį reglamentavimą Komisijos sprendimas, įformintas protokole, laikytinas nesukeliančiu pareiškėjai teisinių pasekmių, nes pateikto prašymo išduoti leidimų nagrinėjimo procedūra užbaigiama Departamento priimamu Sprendimu, kurio apskundimo tvarką ir numato Aprašas. Įvertinęs į tai, kad Komisijos protokoliniai sprendimai jos kompetencijos ribose priimamais klausimais tiesioginių teisinių pasekmių nesukelia ir jie negali būti ginčo teisme objektu, todėl teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punktu, administracinės bylos dalį dėl Komisijos sprendimo panaikinimo nutraukė.
13. Teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju aktualūs šie teisės aktai – Lietuvos Respublikos Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymas (toliau – ir Įstatymas), Paveldo tvarkybos reglamentas PTR 2.13.01:2011 „Archeologinio paveldo tvarkyba“, patvirtintas Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2011 m. rugpjūčio 16 d. įsakymu Nr. ĮV-538 „Dėl Paveldo tvarkybos reglamento PTR 2.13.01:2011 „Archeologinio paveldo tvarkyba“ patvirtinimo“ (toliau – ir Reglamentas) ir Aprašas.
14. Teismas apžvelgė Reglamento nuostatas (1 p., 15 p., 17–21 p.), Aprašo nuostatas ( 2 p., 6 p., 11 p., 26.4 p., 28 p., 40.4 p., 41 p.), taip pat nurodė, kad iš Departamento Sprendimo turinio matyti, jog jame nurodoma, kad vadovaujantis Aprašo 26.4 papunkčiu, Komisija priėmė sprendimą neaprobuoti projekto, motyvuotai iš esmės nepritariant projekte numatytiems tyrimams, kaip neatitinkantiems Reglamento, kultūros paveldo apsaugos reikalavimų (konkrečiai nurodant, kurių reikalavimų neatitinka). Sprendime taip pat nurodyta, kad Komisija 2018 m. balandžio 24 d. posėdyje konstatavo, kad pareiškėja archeologinius tyrimus adresu: (duomenys neskelbtini), Kauno r. atliko neprofesionaliai ir nemetodiškai, nesurinko archeologinių radinių, po tyrimų nesutvarkė tyrimų vietos, todėl pažeidė Reglamento reikalavimus.
15. Teismas nesutiko su pareiškėjos pozicija, kad ankstesnio tyrimo atlikimas negali būti laikoma objektyvia priežastimi, lemiančia nepritarimą svarstomam projektui, taip pat teismas nesutiko su pareiškėjos nuomone, kad tokiu būdu Komisija peržengė savo kompetencijos ribas, nes ji turi teisę tik teikti išvadas Departamentui dėl konkrečiame objekte atliekamų tyrimų atitikimo archeologinio paveldo tyrimams nustatytiems reikalavimams. Teismas, nesutikdamas su pareiškėjos pozicija, vadovavosi Reglamento nuostatomis (9.1, 19 p., 19.1.1 p., 19.1.2 p., 19.8 p., 19.15 p.), taip pat įvertino tai, kad iš byloje esančios medžiagos, kuri buvo pateikta Komisijai, buvo nustatyta, kad buvo padaryti pažeidimai ir tuo pačiu padaryta žala kultūros paveldo objektui. Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad pareiškėjos argumentas, jog ji, atlikusi archeologinius tyrimus adresu: (duomenys neskelbtini), Kauno r sav., tyrimų vieta perdavė užsakovui, niekaip nekeičia išvados, jog pareiškėja, atlikdama archeologinius tyrimus ankstesniame projekte, elgėsi neprofesionaliai ir nemetodiškai.
16. Teismas nurodė, kad ginčijamas sprendimas atitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Jame aiškiai išdėstyti Sprendimo priėmimo motyvai, aiškiai nurodytos priežastys, dėl kurių pareiškėjai nėra išduodami leidimai. Sprendime taip pat nurodoma, kokiais teisės aktais vadovaujantis jis yra priimtas. Vertinant Departamento Sprendimo turinį, galima daryti išvadą, kad jame iš esmės pateikiama informacija apie projektų svarstymo Komisijoje rezultatus ir kokį valinį sprendimą šiuo konkrečiu atveju priėmė Departamentas. Taigi akivaizdu, kad iš Departamento Sprendimo pareiškėja galėjo suvokti jo faktinius ir teisinius pagrindus bei jo priėmimo motyvus.
17. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjos reikalavimas įpareigoti Departamentą iš naujo svarstyti M. J. Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. posėdžiui pateiktus projektus ir išduoti leidimą atlikti pagal šiuos projektus numatytus archeologinius tyrimus negali būti tenkinamas, nes jis yra išvestinis iš pirmojo pagrindinio reikalavimo.
III.
18. Pareiškėja M. J. pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą tenkinti visiškai, taip pat priteisti bylinėjimosi išlaidas.
19. Pareiškėjos vertinimu, pirmosios instancijos teismo sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas. Pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo visų skundo argumentų, padarė neteisingas išvadas, kurios nulėmė neteisingo sprendimo priėmimą.
20. Pareiškėja nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Komisijos protokoliniai sprendimai nesukelia pareiškėjai teisių ir pareigų. Nurodytą poziciją pareiškėja grindžia šiais argumentais:
20.1. Pirmosios instancijos teismas nevertino esminės aplinkybės, kad pareiškėja Komisijos sprendimą gavo kaip informacinį pranešimą nuo Komisijos, taip pat pirmosios instancijos teismas nevertino to, kad iš Komisijos sprendimo rezoliucinės dalies matyti, jog pareiškėjos pateikti projektai buvo net nesvarstyti, Komisijos sprendimas po balsavimo buvo formuluojamas taip – Komisijos 2018 m. gegužės 2 d. posėdžiui pateiktus, anksčiau išvardintus M. J. projektus svarstyti tik pakeitus tyrėją. Tokia Komisijos sprendimo formuluotė reiškia, kad savo turiniu Komisijos sprendimas yra galutinis ir sukelia teisines pasekmes pareiškėjai.
20.2. Komisija priėmė sprendimą, kuris nėra išvardytas Aprašo 26 punkte, todėl pažeidė VAĮ 8 straipsnio nuostatas.
20.3. Pirmosios instancijos teismui priėjus prie išvados, kad Komisijos sprendimas yra neskundžiamas, o Departamento sprendimu iš esmės tik pritarta Komisijos protokole išvardytoms priežastims, pareiškėja konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo pareiškėjos skundo ta apimtimi, kuria pareiškėja išdėstė savo nesutikimo argumentus, kiek tai yra susiję su Komisijos protokole išdėstytomis priežastimis ir pagrindu Departamentui taikyti Aprašo 40.4 punkto nuostatas. Nepriklausomai nuo to, kad dalis bylos buvo nutraukta, pareiškėjos skundo argumentai, susiję su Komisijos sprendimo motyvų nepagrįstumu (kaip sudariusių pagrindą taikyti Aprašo 40.4 p.), turėjo būti išsamiai išnagrinėti ir dėl jų motyvuotai pasisakoma, tačiau pirmosios instancijos teismas to nepadarė.
20.4. Departamentas atsiliepime į pareiškėjos skundą nurodė, kad Komisijos sprendimo negali pakeisti nepaisant teisės aktuose įvardijamo rekomendacinio pobūdžio, vadinasi Komisijos sprendimas negali būti laikomas tarpiniu sprendimu. Tuo labiau, kad sprendimo formuluotė lemia, jog projektas bus svarstomas tik pakeitus tyrėją.
20.5. Vilniaus apygardos administracinis teismas administracinėje byloje Nr. eI-1878-815/2017 pateikė priešingą poziciją, nurodydamas, kad Komisijos sprendimas neaprobuoti pateikto projekto sukelia tolesnes teisines pasekmes, todėl Komisijos, kaip viešojo administravimo įgaliojimus turinčio subjekto, sprendimai gali būti skundžiami administraciniam teismui ABTĮ nustatyta tvarka.
21. Pareiškėja nurodo, kad ankstesnio tyrimo atlikimas, vertinant jį tyrėjo profesionalumo ir metodiškumo aspektu, negali būti laikoma objektyvia priežastimi, lemiančia esminį nepritarimą svarstomame projekte numatytiems tyrimams. Pats faktas, kad Komisija priėmė rekomendacinį sprendimą Departamentui kreiptis Atestavimo komisiją dėl tyrėjos (pareiškėjos) nekilnojamojo kultūros paveldo specialisto atestato galiojimo panaikinimo, savaime nesuponuoja išvados, kad tyrimui iš esmės nepritartina.
22. Pareiškėja atkreipia dėmesį į tai, kad pirmosios instancijos teismas taip pat remiasi tuo, jog Komisija nusprendė, kad pareiškėjos techninis pasirengimas neatitinka Reglamento 19.1.1 ir 19.1.2 papunkčiuose nurodytų tyrėjui keliamų bendrųjų reikalavimų, tačiau šios savo išvados pirmosios instancijos teismas iš esmės nepagrindžia.
23. Pareiškėja teigia, kad jos elgesys neprofesionalumo aspektu gali būti vertinamas retrospektyviai nagrinėjant klausimą dėl objekto tyrimo, atsakomybės už padarytą žalą, specialiosios teisės atėmimą, tačiau tai jokiu būdu nepreziumuoja to, kad asmuo nebeatitinka techninio pasirengimo reikalavimų. Pareiškėja pabrėžia, kad jos Nekilnojamojo turto paveldo atestatas yra galiojantis, sprendimo dėl jo sustabdymo ar panaikinimo nėra, nors nuo 2018 m. gegužės mėn. jokie nauji leidimai pareiškėjai nėra išduodami, taip pažeidžiant pareiškėjos teisėtus lūkesčius, ribojant jos profesionalią veiklą, pajamas, neaiškus status kenkia dalykinei reputacijai.
24. Komisijos sprendimas ir jo pagrindu priimtas Departamento sprendimas be teisėto pagrindo suvaržė pareiškėjos teises, kadangi toks sprendimas savo esme ir sukeliamomis pasekmėmis prilygsta turimo atestato galiojimo sustabdymui (panaikinimui). Tokiu būdu, be kompetentingos institucijos sprendimo, ginčijamais sprendimais neleistinai pažeidžiamas teisėtų lūkesčių principas, nusižengiama ir įstatymo viršenybės principui, kuris reiškia, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Nevertindamas šių skundo argumentų, pirmosios instancijos teismas priėmė nepagrįstą sprendimą.
25. Pareiškėja pabrėžia, kad Aprašo 40.17. papunktis nurodo, kad leidimas atlikti archeologinius tyrimus neišduodamas, jei dėl tyrėjo kaltės nėra sutvarkytos anksčiau jo vykdytų archeologinių tyrimų vietos Reglamento nustatyta tvarka. Šis vienintelis argumentas yra susijęs su dar vykusiais tyrimais. Šių tyrimų leidimas Nr. LA-24, išduotas Departamento 2018 m. kovo 21 d. buvo galiojantis iki 2018 m. lapkričio 30 d. Tyrimai Kauno r. sav., (duomenys neskelbtini) sklype dar buvo vykdyti 2018 m. rugpjūčio mėn., kurių metu buvo tyrimai pabaigti ir surinkti visi archeologiniai radiniai. Tokia Departamento argumentacija atsisakyti išduoti leidimą būtų tinkama, jei tyrimų vieta nebūtų sutvarkyta iki išduoto leidimo atlikti archeologinius tyrimus galiojimo pabaigos arba tyrimų vieta nebūtų sutvarkyta anksčiau, nei baigiasi leidimo galiojimas, pateikus Departamentui archeologinių tyrimų ataskaitą ir atsiskaičius už išduotą leidimą. Atsižvelgdama į tai, pareiškėja teigia, kad 2018 m. gegužės 2 d. Komisija negalėjo konstatuoti, kad išduodant naujus leidimus yra aktualus Aprašo 40.17. papunktis.
26. Pareiškėjos elgesys atitiko Reglamento 19.16 papunkčio nuostatas, tačiau pirmosios instancijos teismas to nevertino. Pareiškėjos vertinimu, išvada, kad pareiškėja elgėsi neprofesionaliai ir nemetodiškai nesudaro objektyvaus pagrindo atmesti pareiškėjos skundą. Techninis pasirengimas naujo projekto atlikimui ir tyrėjo elgesys ankstesniame tyrime negali būti tapatinami, tai yra savo pobūdžiu ir vertinimu skirtingi tyrimo dalykai. Be to, asmens elgesys kaip neprofesionalus ir pan. yra vertinamoji sąvoka, ir laikytina, jog pirmosios instancijos teismas, neatskleisdamas tokio teiginio turinio, pažeidė pareigą savo sprendimą grįsti teisės norma, objektyviai įvertinant faktines aplinkybes.
27. Pareiškėja pabrėžia, kad tol, kol tyrėjui nėra atimta specialioji teisė (specialisto kvalifikacijos atestatas) įsigaliojusiu kompetentingos institucijos sprendimu, reiškia, kad egzistuoja sąlygos, patvirtinančios asmens techninį ir specialių žinių pasirengimą, kol neįrodyta priešingai, todėl neleistina ir asmens diskriminacija plečiamai aiškinti Reglamento reikalavimą techniniam tyrėjo pasirengimui, kadangi tai iš esmės lemtų asmens kaltumo prezumpciją, kas yra nesuderinama su teisinės valstybės ir įstatymo viršenybės principais.
28. Atsakovas Departamentas atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti.
29. Departamentas nesutinka su apeliaciniame skunde pateikiamais argumentais, kad pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo pareiškėjos skundo visa apimtimi. Departamento nuomone pirmosios instancijos teismas visapusiškai išnagrinėjo pareiškėjos skundą, ir priėmė iš esmės motyvuotą ir teisingą sprendimą.
30. Departamentas atsiliepime į apeliacinį skundą iš esmės pakartoja argumentus, nurodytus atsiliepime į skundą, taip pat pritaria pirmosios instancijos teismo išvadoms.
31. Departamentas papildomai atkreipia dėmesį į tai, kad šiuo metu archeologinių tyrimų projektams objektuose, kuriuose pareiškėja prašo išduoti leidimus atlikti archeologinius tyrimus, tokie leidimai yra išduoti.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
32. Byloje nagrinėjamas ginčas dėl Komisijos sprendimo dalies, kuria buvo nuspręsta neaprobuoti M. J. pateiktų projektų, taip pat dėl Departamento sprendimo, kuriuo atsisakyta išduoti M. J. leidimus atlikti archeologinius tyrimus, pagrįstumo ir teisėtumo.
33. Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad šioje byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos pareiškėjos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas pareiškėjos apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
34. Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 18 straipsnio 6 dalyje (redakcija, galiojusi Komisijos ir Departamento sprendimų (bendrine prasme) priėmimo metu; nuo 2017 m. spalio 10 d.) buvo numatyta, kad ardomieji ir taikomieji moksliniai tyrimai atliekami ir jų ataskaitos rengiamos šiuos tyrimus reglamentuojančių paveldo tvarkybos reglamentų nustatyta tvarka. Leidimus tyrimams išduoda Departamentas ir apie tai praneša savivaldybės paveldosaugos padaliniams. Tyrimus atlikę tyrėjai tyrimų ataskaitas ir publikacijų, parengtų remiantis tyrimų duomenimis, kopijas jų autoriai turi pateikti Departamentui, kuris jas registruoja Kultūros vertybių registre.
35. Taigi būtent Departamentas, pagal įstatymų leidėjo valią, buvo atsakingas už leidimų tyrimams išdavimą. Gautoje patikrinti administracinėje byloje ir yra tikrinama, ar Departamento sprendimas atsisakyti išduoti pareiškėjai (apeliantei) leidimus atlikti archeologinius tyrimus atitiko teisės aktų keliamus reikalavimus, ar tai buvo padaryta pagrįstai.
36. Pirmosios instancijos teismas, palikęs galioti Departamento sprendimą, iš esmės paneigė pareiškėjos teisę atlikti siekiamus tyrimus, tačiau, apeliacinės instancijos teismo vertinimu, tokia pozicija nebuvo pakankamai pagrįsta.
37. Siekdamas pagrįsti savo išvadą, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, visų pirma, atkreipia dėmesį į ginčo leidimų išdavimo tvarką.
38. Pagal Aprašo 11 punktą leidimui gauti tyrėjas Departamentui pateikia prašymą (Aprašo 1 priedas) ir Projektą. Prašymas ir Projektas turi būti pasirašyti tyrėjo. Vadinasi, tam, kad būtų gautas leidimas iš Departamento pastarajam turi būti pateiktas tiek tyrėjo prašymas, tiek Projektas, o bent vieno iš jų nebuvimas, teisėjų kolegijos vertinimu, galėtų būti pakankamu pagrindu atsisakyti išduoti leidimą. Kita vertus, tai šiuo atveju nėra aktualu, nes atsisakyta leidimus išduoti dviem Aprašo 40 punkte numatytais pagrindais, t. y. pagal Aprašo 40.4 punktą (Komisija priėmė Aprašo 26.4 punkte nurodytą sprendimą – neaprobuoti Projekto, motyvuotai iš esmės nepritariant Projekte numatytiems tyrimams, kaip neatitinkantiems Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento, kultūros paveldo apsaugos reikalavimų (konkrečiai nurodant, kurių reikalavimų neatitinka) ir 40.17 punktą (atsisakoma išduoti leidimą, kai dėl tyrėjo kaltės nėra sutvarkytos anksčiau jo vykdytų archeologinių tyrimų vietos Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento nustatyta tvarka).
39. Pasisakant atsisakymo išduoti leidimą Aprašo 40.4 punkto pagrindo aspektu pažymėtina, kad teisėkūros subjektas aptariamos teisės normos taikymą sieja su Komisijos atliktu Projekto svarstymu, kurio metu atliekamas tyrėjo pateiktas Projekto vertinimas bei priimamas vienas iš sprendimų, numatytų Aprašo 26 punkte. Aprobavus Projektą jis kartu su tyrėjo prašymu teikiamas Departamentui dėl leidimo išdavimo ir, iš principo, galima daryti išvadą, kad tik aprobuotas Projektas gali ir turi būti pateiktas Departamentui (Aprašo 11 p) bei suponuoja Departamentui pareigą, nesant aplinkybių numatytų Aprašo 40 punkte, išduoti leidimą tyrimams (Aprašo 28 ir 30 p).
40. Tačiau Komisija gali priimti ir kitokio pobūdžio sprendimus (Aprašo 26.2 - 26.4 p), bet tokio pobūdžio, koks buvo priimtas apskųstu Komisijos protokoliniu sprendimu, Aprašas nesuteikė bei negalėjo pasitarnauti Departamentui priimti sprendimą atsisakyti išduoti leidimą Aprašo 40.4 punkto pagrindu, todėl šioje dalyje pirmosios instancijos teismo sprendimas pripažintinas nepagrįstu ir negali būti paliktas galioti. Naikintina tiek Departamento sprendimo dalis dėl atsisakymo išduoti leidimus pareiškėjai atlikti tyrimus Aprašo 40.4 punkto pagrindu, tiek siekiant teisinio aiškumo ir Komisijos sprendimas, kaip neatitinkantis teisinio reguliavimo Komisijos kompetencijos ribose.
41. Teisėjų kolegija nagrinėjamos administracinės bylos kontekste, atsižvelgusi į nurodytus argumentus, pastebi, jog valdžios institucijų sistema yra sukurta taip, kad kiekviena institucija turi jos paskirtį atitinkančias priskirtas funkcijas, kompetenciją, kurių privalo laikytis. Pagal Viešojo administravimo įstatymą viešojo administravimo subjektai savo veikloje, be kita ko, privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad šių subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, bei nepiktnaudžiavimo valdžia principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint įstatymų suteiktų reikiamų įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų (3 str. 1, 4 p.). Pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-906/2009, publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“, 2009, Nr. 18, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-1229/2010, publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“, 2010, Nr. 20).
42. Dėl atsisakymo išduoti leidimus atlikti archeologinius tyrimus pagal Aprašo 40.17 punktą, teisėjų kolegija pastebi, kad šiuo atveju yra teisiškai aktualu tyrėjo pirmiau vykdyti archeologiniai tyrimai, t. y. siekiant paneigti leidimo (ų) išdavimą šiuo pagrindu būtina nustatyti, ar tyrėjas, prašantis leidimo archeologiniams tyrimams pirmiau jau yra atlikęs archeologinius tyrimus, ar jis prašymo išduoti naują leidimą atlikti tyrimus metu jau yra pabaigęs pradėtus kitus tyrimus, ar pastarieji tyrimai (jų vietos) sutvarkyti, laikantis Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento nustatyta tvarka, o jei nebuvo sutvarkyti, ar dėl to yra tyrėjo kaltė.
43. Spręstina, kad siekiant atsisakyti išduoti leidimą (us) Aprašo 40.17 punkto pagrindu Departamentas turi atlikti visapusišką faktinių aplinkybių tyrimą bei vertinimą ir tik konstatavęs Archeologinio paveldo tvarkybos reglamento pažeidimą (us), tyrėjo kaltę dėl padarytų pažeidimų, įgyja teisinę galimybę taikyti Aprašo 40.17 punktą.
44. Tikrinamoje administracinėje byloje Departamento sprendime tik pasisakoma apie Reglamento 19.1.1 ir 19.1.2 punktų nepaisymą, tačiau teisiškai reikšmingi momentai, aptarti šio baigiamojo teisės akto 42 ir 43 punktuose, nebuvo paliesti, į ką pirmosios instancijos teismas dėmesio neatkreipė. Taip buvo nesilaikyta ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų.
45. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra konstatavęs, kad Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (pvz., žr. LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 27 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-336/2011; 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A756-450/2010, Administracinė jurisprudencija Nr. 20, 2010; 2010 m. lapkričio 15 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A556-15/2010, Administracinė jurisprudencija Nr. 20, 2010).
46. Dėl išdėstytų priežasčių negali būti palikta galioti ir kita pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis. Departamentas taip pat įpareigotinas iš naujo priimti sprendimą dėl M. J. prašymo išduoti leidimą atlikti archeologinius tyrimus pagal jos pateiktus ginčo projektus (žr. nutarties 42–44 p).
47. Kita pirmosios instancijos teismo sprendimo dalis (įpareigoti Departamentą išduoti leidimą ginčo archeologiniams tyrimams), paisant valdžių padalijimo principo, viešojo administravimo sistemos subjektui neatlikus pakartotinio patikrinimo bei nepriėmus sprendimo, negali būti naikinama, todėl paliktina nepakeista.
48. Pasisakydama dėl pareiškėjos prašymo priteisti bylinėjimosi išlaidas, teisėjų kolegija nurodo, kad nagrinėjamu atveju teismo sprendimas iš esmės yra priimtas pareiškėjos naudai, ji turi teisę gauti iš atsakovo savo išlaidų atlyginimą (ABTĮ 40 str. 1 d.). Pagal ABTĮ 41 straipsnio 3 dalį jeigu Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, neperduodamas bylos iš naujo nagrinėti, pakeičia pirmosios instancijos teismo sprendimą arba priima naują sprendimą, jis atitinkamai pakeičia bylinėjimosi išlaidų paskirstymą. Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismo sprendimas yra keičiamas, todėl yra pagrindas pakeisti bylinėjimosi išlaidų paskirstymą.
49. Iš byloje pateiktų duomenų matyti, kad pareiškėja sumokėjo 23 Eur žyminio mokesčio bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme, taip pat 12 Eur žyminio mokesčio bylą nagrinėjant apeliacinės instancijos teisme. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija sprendžia, jog yra pagrindas pareiškėjos naudai iš atsakovo priteisti 35 Eur bylinėjimosi išlaidų, patirtų bylą nagrinėjant pirmosios ir apeliacinės instancijų teismuose.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjos M. J. apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. lapkričio 7 d. sprendimą pakeisti.
Panaikinti Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Mokslinės archeologijos komisijos 2018 m. gegužės 2 d. protokolinio sprendimo dalį, ta apimtimi, kiek tai susieta su M. J. pateiktais projektais.
Panaikinti Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos 2018 m. gegužės 3 d. sprendimą, kuriuo atsisakyta išduoti M. J. leidimus atlikti archeologinius tyrimus.
Įpareigoti Kultūros paveldo departamentą prie Kultūros ministerijos iš naujo svarstyti M. J. Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Mokslinės archeologijos komisijos 2018 m. gegužės 2 d. posėdžiui pateiktus projektus ir priimti sprendimą.
Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. lapkričio 7 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.
Priteisti iš atsakovo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos pareiškėjos M. J. naudai 35 Eur (trisdešimt penkis eurus) bylinėjimosi išlaidų, patirtų bylą nagrinėjant pirmosios ir apeliacinės instancijų teismuose.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Ramūnas Gadliauskas
Ričardas Piličiauskas
Arūnas Sutkevičius