Administracinė byla Nr. I-3721-189/2011
Proceso Nr. 3-61-3-01887-2011-1
Procesinio sprendimo kategorija 17.2.
(S)
VILNIAUS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2011 m. spalio 19 d.
Vilnius
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Liudos Arlauskienės, Violetos Balčytienės, Broniaus Januškos (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), sekretoriaujant Daliai Kalantienei, dalyvaujant pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atstovei Gedmantei Eimontienei, atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atstovui Aivarui Daukantui, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi bylą,
n u s t a t ė:
pareiškėjas su prašymu (b. l. 1-3) kreipėsi į teismą prašydamas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių (toliau – Administracijos direktorius) įgyvendinti Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo (toliau – Įstatymas) 12 str. 1 d. ir paskelbti Administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1315 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ (toliau - Paramos paslaugomis aprašas, b. l. 8) bei 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1316 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai turtu administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ (toliau - Paramos turtu aprašas, b. l. 11) teisės aktų nustatyta tvarka.
Nurodė, jog tiek Paramos paslaugomis aprašas, tiek Paramos turtu aprašas atitinka norminiams teisės aktams keliamus reikalavimus, kadangi juose suformuluotos daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio elgesio taisyklės, todėl minėti Aprašai turėjo būti paskelbti laikantis Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatyme numatytų reikalavimų.
Pažymėjo, jog Administracijos direktorius 2011-07-21 rašte Nr. A51-25113(3.3.2.3-EM4) (b. l. 7) nurodė, jog Administracijos direktoriaus įsakymai, kuriais yra patvirtinti minėti aprašai, yra skelbiami savivaldybės interneto svetainėje www.vilnius.lt, tačiau duomenų, kad teisės aktai buvo paskelbti vietinėje spaudoje, nepateikė. Todėl atsižvelgiant į Įstatymo reikalavimus, nepakanka teisės aktą paskelbti vien tik interneto svetainėje.
Nurodė, jog apie teisės aktų pažeidimus Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – Vyriausybės atstovas) 2011-08-12 reikalavimu Nr. 1R-48 (b. l. 4-5) informavo Administracijos direktorių, reikalaudamas nedelsiant įgyvendinti Įstatymo 12 str. 1 d. ir paskelbti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1315 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ bei 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1316 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai turtu administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ teisės aktų nustatyta tvarka. Administracijos direktorius 2011-09-02 raštu Nr. A51-32436(3.3.2.3-EM4) (b. l. 6) informavo Vyriausybės atstovą, kad apsvarstę Vyriausybės atstovo reikalavimą nusprendė, kad minėti Įsakymai nėra norminiai teisės aktai, todėl jie skelbiami tik Savivaldybės interneto svetainėje www.vilnius.lt.
Pažymėjo, jog iš Administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymu Nr. 30-1315 patvirtinto Paramos paslaugomis aprašo 2 p., 7 p., 9 p., 12 p., 17 p., 18 p., 21 p., nuostatų turinio analizės matyti, kad Paramos paslaugomis aprašas yra daugkartinio taikymo teisės aktas, kuris yra adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui (t.y. visiems asmenims, „norintiems“ teikti paramą) ir taikomas ne tik savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, bet ir paramos teikėjams. Taip pat pažymėjo, kad visuotinai privalomos, daugkartinio taikymo bei adresuotos neapibrėžtam asmenų ratui nuostatos įtvirtintos ir Administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymu Nr. 30-1316 patvirtintame Paramos socialinės infrastruktūros plėtrai turtu administravimo tvarkos aprašo 3, 4, 5, 8, 13, 17, 18, 22 ir pan. punktuose. Kadangi minėtų administracijos direktoriaus įsakymų turinio analizė sudaro pagrindą konstatuoti, kad šie teisės aktai yra norminio pobūdžio, todėl Administracijos direktorius nepagrįstai atsisakė vykdyti Vyriausybės atstovo 2011-08-12 reikalavimą Nr. 1R-48.
Teismo posėdžio metu pareiškėjo atstovė palaikė prašyme išdėstytus argumentus. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsiliepime (b. l. 16-22) išdėstytais motyvais prašė pareiškėjo prašymą atmesti.
Nurodė, jog Vilniaus miesto savivaldybės administracija, būdama biudžetine įstaiga, turi teisę gauti paramą ir ją teisės aktų nustatyta tvarka naudoti savivaldybės reikmėms. Pažymėjo, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau - Taryba) 2009-11-04 sprendimo Nr. 1-1267 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai dydžių ir paramos socialinės infrastruktūros plėtrai teikimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ 3.2 p. Administracijos direktorius buvo įpareigotas patvirtinti atskirų paramos rūšių administravimo tvarkos aprašus. Vykdydamas minėtą Tarybos sprendimą, Administracijos direktorius priėmė 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1315 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ bei 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1316 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai turtu administravimo tvarkos aprašo“.
Pažymėjo, jog Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų paskelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str. 1 d. yra įtvirtintas reikalavimas skelbti norminius teisės aktus, tačiau reikalavimo vidaus administravimo aktus skelbti vietinėje spaudoje nėra. Atkreipė dėmesį, jog Paramos turtu aprašas ir Paramos paslaugomis aprašas nėra norminiai teisės aktai, todėl jiems nėra taikomos minėto Įstatymo nuostata dėl įsigaliojimo tik paskelbus.
Nurodė, kad minėti Aprašai yra patvirtinti vidaus administravimo tikslais t. y., užtikrinti, kad viešojo administravimo subjektas galėtų tinkamai atlikti viešojo administravimo funkcijas (Viešojo administravimo įstatymo 11 str.). Taip pat nurodė, jog Aprašai nelaikomi norminiais teisės aktais, todėl, kad jie nėra skirti neapibrėžtam subjektų ratui o skirti konkrečiai apibrėžtam asmenų ratui - savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams ir pastarieji kontroliuoja tik jų veiklą, veiksmus (procedūras) priimant paramą turtu ar paslaugomis. Pažymėjo, jog atsižvelgiant į tai, kad su paramos gavimu ar priėmimu yra susiję eilė administracijos struktūrinių padalinių ir siekiant užtikrinti sklandų paramos priėmimą, administravimą, apskaitą ir panaudojimą buvo būtina nustatyti tvarką, kurioje būtų aiškiai apibrėžtos administracijos struktūrinių padalinių funkcijos ir veiksmai, susiję su paramos turtu ir paslaugomis priėmimu. O taip pat tai, kad kadangi Administracijos direktorius atsako už savivaldybės administracijos veiklą (kurioje dirba apie 1000 darbuotojų), todėl Aprašais patvirtinta tvarka yra vienintelis būdas įstaigos vadovui užtikrinti tinkamą viešojo administravimo subjekto veiklą.
Atkreipė dėmesį, jog, priėmus Aprašus, buvo įgyvendinta vidaus administravimo kontrolės funkcija. Administracijos direktoriaus patvirtintais Aprašais siekia užtikrinti viešojo juridinio asmens veiklos teisėtumą, ekonomiškumą, efektyvumą, rezultatyvumą ir skaidrumą, strateginių ir kitų veiklos planų įgyvendinimą ir kt. Todėl tuo atveju, jeigu Aprašai būtų pripažinti norminiais teisės aktais, nebūtų laikoma, jog jie yra įsigalioję ir tai būtų pagrindas atleisti Administracijos tarnautojus nuo juose nurodytų procedūrų vykdymo. Tokiu atveju vidaus kontrolės sistema neveiktų ir jos veikimas taptų priklausoma nuo Aprašų paskelbimo. Pažymėjo, jog vienas iš vidaus kontrolės elementų yra pareigybių aprašymų tvirtinimas.
Nurodė, jog Aprašais nėra sukuriamos naujos elgesio normos, o tik nustatomos procedūros, kurių laikydamasi Administracija ir jos padaliniai rengia, pasirašo, priima, apskaito paramą. Aprašuose nustatytos procedūros atitinka aukštesnės teisinės galios teisės aktų reikalavimus: Labdaros ir paramos įstatymo, Vidaus kontrolės ir audito įstatymo, Viešojo administravimo įstatymo, Sprendimo nuostatas ir principus.
Pažymėjo, kad subjektams, nesantiems savivaldybės administracijos padaliniais, valstybės tarnautojais ar darbuotojais, Aprašai nesuteikia jokių teisių ir nenustato jokių pareigų, t. y. Aprašų nuostatos teisiškai neįpareigoja kitų subjektų ir nedaro poveikio jų elgesiui. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Paramos turtu aprašo ir Paramos paslaugomis aprašo negalima laikyti norminiu administraciniu aktu.
Nurodė, kad parama socialinės infrastruktūros plėtrai, taip kaip ir numatyta Labdaros ir paramos įstatyme yra savanoriškas ir neatlygintinas paramos teikėjo aktas, kuris inicijuojamas ar pradedamas esant paramos teikėjo prašymui. Paramos teikimo tvarka, ar privalomumas teikti paramą nėra reglamentuotas ir nėra sankcionuotas, todėl šalys yra laisvos. Kadangi Savivaldybės administracija Labdaros ir paramos įstatymo nustatyta tvarka, kaip paramos gavėja, turi tinkamai įforminti, apskaityti paramą, todėl atsižvelgiant į savivaldybės administracijos struktūrinių padalinių kiekį, dalyvaujančių su parama susijusių veiksmų atlikime, buvo būtina nustatyti vidinę tvarką, pagal kurią būtų tinkamai priimama, įforminama, apskaitoma ir naudojama gauta parama.
Pažymėjo, jog Vyriausybės atstovas paviršutiniškai vertina ginčijamus teisės aktus, todėl nepagrįstai vidaus administravimo aktą prilygina norminiam administraciniam aktui. Vyriausybės atstovas nagrinėja pavienius punktus, definicijas, iš kurių neįmanoma vertinti apie teisės akto norminį ar individualų pobūdį. Taip pat nurodė, jog savivaldybės administracija turi teisę nusistatyti procedūrą, veiksmus kuriais yra priimama parama. Todėl atsižvelgiant į tai, Aprašus reikėtų vertinti kaip savivaldybės vidinę tvarką priimant, administruojant, naudojant gautą paramą.
Dėl Paramos turtu aprašo 3 ir 4 punktų nurodė, jog jie yra perkelti iš Labdaros ir paramos įstatymo. Paramos turtu aprašo 11 p. yra įvertinta Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 6.469 straipsnio 2 punkto reikalavimas dėl notarinės formos. Todėl Aprašai ne nustato reikalavimus, o sureguliuoja vidaus procedūras taip, kad būtų sudarytos sąlygos paramos priėmimui teisės aktų nustatyta tvarka. Pažymėjo, kad jei teisės aktas yra parengtas vadovaujantis aukštesnės galios norminais aktais, atitinka įstatymus ir kitus teisės aktus, tai tokio teisės akto nedaro norminiu.
Nurodė, jog Vyriausybės atstovas prašyme teigia, jog Paramos paslaugomis aprašas yra daugkartinio taikymo teisės aktas, adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui. Pažymėjo, jog šis Aprašas yra skirtas išimtinai savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, juose dirbantiems valstybės tarnautojams ir darbuotojams, o neapibrėžtam asmenų ratui taikomi Labdaros ir paramos įstatymas. Paramos paslaugomis aprašo 27 p. numatoma atsakomybė valstybės tarnautojams ir darbuotojams už šio aprašo nuostatų nesilaikymą: „Valstybės tarnautojai ir darbuotojai už šio Aprašo nuostatų nesilaikymą atsako Lietuvos Respublikos teisės aktų nustatyta tvarka“. Paramos paslaugomis aprašu nustatoma „paramos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis sutarties pasirašymo, paramos gavimo, administravimo, ataskaitų apie gautą paramą pateikimo tvarka Vilniaus miesto savivaldybės administracijoje (Paramos paslaugomis aprašo 2 p.). Aprašais nustatoma procedūra ar tvarka, pagal kurią savivaldybės administracijos struktūriniai padaliniai veikia priimdami, įformindami, apskaitydami ir naudodami gautą paramą. Atkreipė dėmesį, jog visus veiksmus atlieka savivaldybės administracijos padaliniai, o ne paramos teikėjas.
Pažymėjo, jog nei viename prašymo teiginyje Pareiškėjas nenurodo ir neįrodo, jog Paramos turtu aprašas gali tiesiogiai įtakoti trečiųjų asmenų teises, imperatyviai sukurti teisines pareigas. Taip pat pareiškėjas nepateikė nei vieno pagrįsto argumento, kad Paramos turtu aprašas turi visuotinio privalomumo požymį. Be to, pareiškėjas prašyme nenagrinėja ginčijamo aprašo iš esmės, todėl klaidingai įvertina aktų pobūdį.
Dėl pareiškėjo reikalavimo nurodė, jog Administracijos direktorius ginčijamus vidaus administravimo aktus nuo 2010-06-03 viešai publikuoja savivaldybės interneto svetainėje www.vilnius.lt, kurioje visi gyventojai turi galimybę susipažinti su savivaldybės administracijos direktoriaus priimtais teisės aktais. Atsižvelgiant į tai, Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje neturėjo pagrindo 2011-08-12 raštu Nr. 1R-48, o vėliau ir prašymu reikalauti paskelbti ginčijamus teisės aktus.
Atkreipė dėmesys, jog Vyriausybės atstovas neturi teisės, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str. reikalauti paskelbti ginčijamus Aprašus vietinėje spaudoje, kadangi Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str. tokios galimybės nenumato. Todėl vadovaujantis Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str., norminiai teisės aktai įsigalioja tik tinkamai paskelbti vietinėje spaudoje, o iki to laiko turi būti laikomi negaliojančiais. Todėl Vyriausybės atstovas gali reikalauti tik pripažinti savivaldybės administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymus Nr. 30-1315 ir Nr. 30-1316 negaliojančiais.
Teismo posėdžio metu atsakovo atstovas palaikė atsiliepime išdėstytus argumentus, papildomai nurodė, jog Aprašai yra skirti vadovautis savivaldybės struktūriniams padaliniams priimant paramą. Pažymėjo, jog pareiškėjas neįrodė, kad Aprašai yra norminio pobūdžio.
Prašymas atmestinas.
1. Byloje ginčas kilo dėl įpareigojimo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui įgyvendinant Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str. 1 d., paskelbti Administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1315 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ bei 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1316 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai turtu administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ teisės aktų nustatyta tvarka.
2. Bylos medžiaga nustatyta, jog Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje įgyvendindamas savivaldybių administracinę priežiūra (Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 1 str., 2 str. 1 d.), 2011-08-12 reikalavimu Nr. 1R-48 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str. 1 d. įgyvendinimo“ (b. l. 4-5), Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių įpareigojo 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1315 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ bei 2010-06-03 įsakymą Nr. 30-1316 „Dėl paramos socialinės infrastruktūros plėtrai turtu administravimo tvarkos aprašo tvirtinimo“ paskelbti teisės aktų nustatyta tvarka. Motyvuojant tuo, jog kadangi minėti Įsakymai atitinka norminiams teisės aktams keliamus reikalavimus (taikomi individualiais požymiais neapibrėžtam asmenų ratui, juose suformuluotos daugkartinio naudojimo bendrojo pobūdžio elgesio taisyklės), vadovaujantis Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatomo 12 str. 1 d. turėjo būti paskelbti ne tik Vilniaus savivaldybės interneto tinklapyje www.vilnius.lt bet ir vietinėje spaudoje.
3. Atsakovas atsakydamas į pareiškėjo reikalavimą 2011-09-02 raštu Nr. A51-32436(3.3.2.3-EM4) „Dėl reikalavimo“ (b. l. 6) bei atsiliepimo argumentais nurodė, jog kadangi Įsakymai nėra norminiai teisės aktai (patvirtinti vidaus administravimo tikslais – užtikrinant, kad viešojo administravimo subjektas galėtų tinkamai atlikti viešojo administravimo funkcijas, skirti konkrečiai apibrėžtam asmenų ratui - savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams ir kontroliuoja tik jų veiklą, veiksmus priimant paramą turtu ar paslaugomis) todėl jie buvo paskelbti tik savivaldybės internetiniame puslapyje www.vilnius.lt .
4. Nagrinėjant ginčą, svarbu įvertinti aplinkybes ar minimi Įsakymai yra norminio pobūdžio, t. y., ar atitinka norminio administracinio akto požymius. Taip pat vertintinas ginčijamuose Įsakymuose įtvirtintas elgesio taisyklių pobūdis; subjektų ratas, Įsakymus priėmusio subjekto statusas bei kitos reikšmingos dokumentų priėmimo aplinkybės. Minėtų Įsakymų teisinės prigimties įvertinimas suponuotų išvadą dėl atsakovo įpareigojimo (paskelbti vietinėje spaudoje) teisėtumo.
5. Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str. 1 d. numato, jog savivaldybių atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje arba kitą dieną po oficialaus informacinio pranešimo vietinėje spaudoje apie norminio teisės akto priėmimą ir viso norminio teisės akto paskelbimo atitinkamos savivaldybės interneto tinklalapyje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Oficialiame informaciniame pranešime apie teisės akto priėmimą nurodoma teisės akto priėmimo data, numeris, antraštė, jei ji yra, išdėstoma priimto sprendimo esmė ir nurodomas interneto tinklalapio, kuriame paskelbtas teisės aktas, adresas.
5.1. Analizuojant minėtą teisės nuostatą darytina išvada, jog tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju dėl įstatyme nustatytos norminių aktų skelbimo tvarkos nesilaikymo, toks aktas būtų laikomas negaliojančiu. Nepaskelbtas norminis administracinis aktas neįgytų visuotinio privalomumo savybės.
6. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 str. 10 p. numato, kad norminis administracinis aktas - teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 2 str. 13 p. norminis teisės aktas - įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei o to paties straipsnio 14 dalyje pateikiama „individualaus teisės akto“ sąvoka: tai vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei.
Teisės doktrinoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai - tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003-03-24 sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63-2003, Administracinių teismų praktika Nr. 4).
Priešingu atveju nenustačius norminio administracinio akto turiniui esminio būdingo požymio – privalomojo pobūdžio taisyklių, kuriomis adresatams būtų nustatomos kokios nors naujos pareigos ar suteikiamos teisės, ginčijamų Įsakymų nuostatos laikytinos neturinčiomis norminio turinio.
7. Vienas iš norminio administracinio akto požymių yra jį priėmusio subjekto statusas. Šuo atveju aptariami Įsakymai buvo priimti savivaldybių administravimo subjekto - Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius, priklausančio viešojo administravimo sistemai (ABTĮ 2 str. 5 d.), vykdant jam pavestas administravimo funkcijas paramos administravimo srityje. Tačiau pažymėtina, jog ne kiekvienas viešojo administravimo subjekto priimamas aktas yra norminis administracinis aktas. Tam, kad viešojo administravimo subjekto priimtas teisės aktas būtų pripažintas norminiu aktu, jis turi įtvirtinti privalomas elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (ABTĮ 2 str. 13 d.).
8. Vertinant ar šie Įsakymai turi norminį pobūdį, t. y. nustato elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei, konstatuotina, jog tokių elgesio taisyklių ginčo Įsakymai iš esmės nenustato.
9. Administravimo subjektai gali atlikti ne tik viešojo, bet ir vidaus administravimo funkcijas (ABTĮ 2 str. 3 d.). Pagal ABTĮ nuostatas vidaus administravimas – tai administravimo veikla, kuria užtikrinamas valstybės ar vietos savivaldos konkrečios institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos funkcionavimas (struktūros tvarkymas, personalo valdymas, turimų materialinių–finansinių išteklių tvarkymas ir valdymas), kad ji galėtų tinkamai vykdyti priskirtus viešojo administravimo ar kitos valstybinės veiklos uždavinius. Iš šio apibrėžimo akivaizdu, kad vidaus administravimas, kitaip nei viešasis administravimas, visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Atitinkamai vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia ne šiuose aktuose įtvirtinta valstybės valia, išreikšta per viešojo administravimo subjektams suteikiamus įgaliojimus, o šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles. Atsižvelgiant į tai darytina išvada, kad vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo prasme (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės kolegijos 2007-02-19 nutartis administracinėje byloje Nr. I1-1/2007).
10. Pažymėtina, kad ginčo Įsakymais yra patvirtinti Paramos paslaugomis aprašas ir Paramos turtu aprašas. Juose yra išdėstytos socialinės infrastruktūros plėtrai paslaugomis sutarties ir socialinės infrastruktūros turtu sutarties pasirašymo, paramos gavimo ir administravimo, ataskaitų apie gautą paramą pateikimo tvarkos. Nustatyta, jog pagal savo turinį minėti Aprašai yra skirti ne sukurti naujas elgesio taisykles o nustato sutarties (tarp paramos teikėjo ir Savivaldybės) šalių jiems nustatytų funkcijų įgyvendinimą, taip pat paramos administravimą atliekančių savivaldybės administracijos struktūrinių padalinių funkcijas. Minėti Aprašai, patvirtinti skundžiamais Įsakymais, nustato organizacines, administracines, finansines priemones, kurių Vilniaus miesto savivaldybė turėtų imtis bei kaip šias priemones panaudoti vykdydama funkcijas susijusias su paramos gavimu, t.y. jie nustato pačios Vilniaus miesto savivaldybės, kaip viešojo administravimo subjekto, funkcijas veiksmams koordinuoti. Aprašai skirti techniškai įgyvendinti santykius sudarant sutartis tarp paramos teikėjo ir Savivaldybės. Todėl darytina išvada, jog tai organizacinio tvarkomojo bet ne norminio pobūdžio dokumentai.
11. Svarbi aplinkybė Aprašuose - įtvirtintų normų įvertinimas, t.y. ar jos skirtos individualiai neapibrėžtai subjektų grupei, ar tai vidinio administravimo veiklai skirtas nenorminis teisės aktas. Įvertinus minėtus aprašus, spręstina, jog pastarieji skirti pačios Vilniaus miesto savivaldybės, kaip viešojo administravimo subjekto, struktūrinių padalinių (Savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento Statybų leidimų skyriaus Dokumentų kontrolės poskyris, Savivaldybės administracijos Viešųjų pirkimų poskyris, Finansų valdymo ir apskaitos departamento Mokesčių skyrius) darbuotojų veiksmams koordinuoti. Atkreiptina, jog Aprašuose yra numatyta darbuotojų atsakomybė už Aprašuose nustatytų nuostatų nesilaikymą (Paramos turtu aprašas 33 p., Paramos paslaugomis aprašas 27 p.).
12. Pažymėtina, jog ginčo Įsakymais patvirtinti Aprašai atitinka kai kuriuos norminio administracinio akto požymius – yra priimtas viešojo administravimo subjekto, daugkartinio taikymo, tačiau įvertinus jų turinį, pobūdį bei reglamentuojamus santykius (Paramos teikėjo ir Savivaldybės), taip pat nenustačius norminio administracinio akto turiniui būdingų esminių požymių – privalomojo pobūdžio taisyklių, kuriomis būtų nustatomos naujos pareigos ar suteikiamos teisės šie Aprašai laikytini vidaus administravimo dokumentais Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo prasme.
13. Apibendrinus, darytina išvada, kad pareiškėjas savo teiginių pagrįstumo neįrodė, o atsakovo atsiliepime ir teismo posėdžio metu pateikti argumentai patvirtina atsakovo išvadų dėl dokumentų nepriskirimo norminiam aktui, pagrįstumą.
14. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymu Nr. 30-1315 patvirtintą Paramos paslaugomis aprašą ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2010-06-03 įsakymu Nr. 30-1316 patvirtintą Paramos turtu aprašą pripažinus vidaus administravimo dokumentu, neaktualiu tampa Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje reikalavimas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių įgyvendinti Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo (toliau – Įstatymas) 12 str. 1 d. ir minėtus Įsakymus paskelbti norminių teisės aktų nustatyta tvarka.
Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 88 str. 1 p., 127 str.,
n u s p r e n d ė :
atmesti Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą kaip nepagrįstą.
Sprendimas per keturiolika dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliaciniu skundu Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą Vilniaus apygardos administraciniam teismui arba tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui.
Teisėjai Liuda Arlauskienė
Violeta Bačytienė
Bronius Januška