Administracinė byla Nr. eAS-473-442/2021
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-04184-2020-4
Procesinio sprendimo kategorija 53.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
2021 m. rugsėjo 15 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), ir Dainiaus Raižio (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Vilniaus vandenys“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo
2021 m. birželio 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės
„Vilniaus vandenys“ skundą atsakovui uždarajai akcinei bendrovei „Viešųjų investicijų plėtros agentūra“ dėl sprendimo panaikinimo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
Pareiškėjas uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Vilniaus vandenys“ kreipėsi į teismą su skundu, kurį patikslinęs prašė: 1) panaikinti atsakovo UAB „Viešųjų investicijų plėtros agentūra“ (toliau – ir VIPA) 2020 m. lapkričio 19 d. sprendimą dėl pažeidimo Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir I sprendimas); 2) panaikinti VIPA 2020 m. gruodžio 29 d. sprendimą dėl pažeidimo
Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir II sprendimas).
Paaiškino, kad I sprendimu atsakovas nusprendė: 1) pripažinti netinkamomis finansuoti su pažeidimu susijusias projekto išlaidas – 24 370 Eur (be PVM). Netinkamas finansuoti išlaidas sudarė 12 185 Eur (be PVM) suma, tenkanti suteiktai paskolai iš (duomenys neskelbtini) ir 12 185 Eur (be PVM) suma, tenkanti grąžinamajai subsidijai; 2) išskaičiuoti netinkamų finansuoti išlaidų sumą iš pareiškėjo pagal 2018 m. kovo 27 d. sudarytą sutartį.
I sprendimas buvo grindžiamas tuo, kad pareiškėjas, vykdydamas viešąjį pirkimą
Nr. 414683 „Nuotekų tinklų SB „Energija“ projektavimo ir statybos darbai“ (toliau – ir Pirkimas), 2018 m. gruodžio 7 d. Specialiųjų pirkimo sąlygų 3 skyriaus 2 lentelėje nustatė techninio ir profesinio pajėgumo reikalavimą Nr. 2 „Per pastaruosius 5 (penkis) metus, o jeigu ūkio subjektas įregistruotas ar veiklą pradėjo vėliau, – nuo ūkio subjekto įregistravimo ar veiklos pradžios, turi būti įvykdęs vandens tiekimo ir (ar) nuotekų šalinimo tinklų statybos arba rekonstrukcijos darbų, kurių bendras pastatytų (rekonstruotų) vandentiekio ir (ar) nuotekų tinklų ilgis sumuojant jį ne daugiau kaip per 3 (tris) sutartis būtų ne mažiau kaip 840 metrų (aštuoni šimtai keturiasdešimt metrų)“
(toliau – ir Reikalavimas). Reikalavimą atsakovas laikė netinkamu ir ribojančiu konkurenciją.
Pareiškėjo teigimu, I sprendimu neįrodyta, kad reikalavimas yra netinkamas bei ribojantis konkurenciją. Nors VIPA vadovavosi Viešųjų pirkimų tarnybos (toliau – ir VPT) atsakymais ir juose suformuota pozicija, kad keliamas atitinkamas kvalifikacinis reikalavimas turi būti matuojamas verte ir negalėtų būti keliamas dėl tam tikro ploto vieneto (šiuo atveju ilgio), tačiau pareiškėjui pateiktuose atsakymuose dėl reikalavimo VPT laikėsi kitokios pozicijos. Taip pat pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad jis pagrindė reikalavimą, kuris buvo nustatytas atsižvelgiant į Pirkimo objekto ypatumus ir situaciją rinkoje. VIPA, atlikdama pažeidimo tyrimą, privalėjo vertinti, ar pareiškėjo nurodomos aplinkybės atitinka aplinkybes, leidžiančias nustatyti reikalavimą, tačiau toks tyrimas atliktas nebuvo, liko neįvertinti visi pareiškėjo pateikti argumentai. Be to, Pirkimo metu gautų pasiūlymų skaičius buvo vertinamas tik nustatant sankcijos dydį, tačiau ši aplinkybė svarbi vertinant, ar apskritai pažeidimas buvo padarytas, ar nebuvo užtikrintos vienodos galimybės konkurso dalyviams arba sukuriamos kliūtys, trukdančios užtikrinti konkurenciją.
II sprendime nuspręsta atlikti I sprendime nurodytus veiksmus, tačiau I sprendimas nebuvo panaikintas. Sprendimų rezoliucinės dalys sutampa, tačiau pasikeitė tekstas, ypač išplėstas
3.4 punktas. Taip pat nurodytas kitas pažeidimo kodas. Todėl buvo atliktas naujas tyrimas, apie kurį pareiškėjas neinformuotas. Iš II sprendimo turinio nebuvo aišku, kuo pasireiškė 2014 m. vasario
26 d. Europos Parlamento ir Tarybos Direktyvos 2014/24/ES pažeidimai. Atsakovo veiksmai priimant II sprendimą neatitiko viešojo administravimo principų. Atsakovo II sprendimo 3.4 punkte nurodyta, kad „Atsižvelgiant į tai, kad šio pirkimo metu pasiūlymus pateikė 7 tiekėjai iš 8 paraiškas pateikusių dalyvių, daroma išvada, kad konkurencija buvo, nors pažeidimo esmė buvo konkurencijos apribojimas“.
Atsakovas VIPA atsiliepime į pareiškėjo skundą nurodė, kad su skundu nesutinka ir prašė jį atmesti.
Atsakovas pažymėjo, kad pareiškėjas buvo informuotas, jog yra tikslinamas jau priimtas
I sprendimas, todėl naujas pažeidimo tyrimas atliekamas nebuvo. I sprendimas patikslintas siekiant užtikrinti tinkamą įstatymo viršenybės ir išsamumo principų laikymąsi. II sprendime vadovautasi naujomis, 2019 m. gegužės 14 d. Europos Komisijos sprendimu Nr. C(2019) 3452 patvirtintomis Sąjungos finansuotomis išlaidomis susijusių finansinių pataisų, kurias reikia atlikti dėl taikytinų viešųjų pirkimo taisyklių nesilaikymo, nustatymo gairėmis. Į pareiškėjo argumentus atsakovas atsižvelgė nustatydamas dėl pažeidimo taikytiną finansinę pataisos normą ir pritaikė minimalią galimą 5 proc. pataisos normą būtent dėl Pirkime dalyvavusių tiekėjų skaičiaus. Pareiškėjas atsakovui teiktuose atsakymuose nepagrindė būtinumo nustatyti kvalifikacinį reikalavimą dėl nutiestų tinklų ilgio, kad būtų galima įsitikinti tiekėjo patikimumu įvykdyti sutartį. Pareiškėjas nustatė ir kitą kvalifikacinį reikalavimą, siekiant įsitikinti tiekėjų patikimumu ir patirtimi – kad turi būti įvykdęs ne mažiau kaip vieną ar kelias statybų rangos sutartis, kurių apimtyse vandentiekio ir (ar) nuotekų šalinimo tinklų statybos ar rekonstrukcijos atliktų darbų vertė.
Atsakydamas į paklausimą dėl pareiškėjo vykdyto pažeidimo, atsakovas nurodė, kad VPT darbuotojai, teikiantys konsultacijas, nenustatinėja pažeidimų. Nei viename iš atsakymų VPT nepasisakė dėl konkretaus reikalavimo nustatymo pareiškėjo vykdytame pirkime tinkamumo. Nei viešuose VPT skelbiamuose atsakymuose ir (ar) konsultacijose, nei atsakymuose į atsakovo paklausimus, nei atsakymuose į pareiškėjo paklausimus VPT nenurodė, kad pirkimuose galima kvalifikacinius reikalavimus nustatyti ilgio (metrais) ar ploto (kvadratiniais metrais) vienetais. Atsakovo nuomone, tiekėjų patirčiai bei pajėgumams pagrįsti buvo pakankamas pareiškėjo nustatytas reikalavimas dėl tiekėjų įvykdytų sutarčių per atitinkamą laikotarpį vertės. Kvalifikacinio tiekėjų patirties reikalavimo nustatymas ilgio vienetais nebuvo būtinas.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. birželio 17 d. nutartimi administracinę bylą pagal pareiškėjo skundą nutraukė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punkto pagrindu.
Teismas nustatė, kad I sprendimas nepasirašytas atsakovo vadovo, pavaduotojo, taip pat į bylą nepateikti įrodymai, kad jį pasirašiusiam asmeniui buvo suteikti įgaliojimai. Teismas nurodė, kad po to, kai buvo priimtas I sprendimas, 2020 m. lapkričio 19 d. buvo priimtas VIPA generalinio direktoriaus įsakymas Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl pažeidimo nustatymo UAB „Vilniaus vandenys“ vykdyto viešojo pirkimo Nr. 4714683 „Nuotekų tinklų SB „Energija“ projektavimo ir statybos darbai“ metu ir finansinės pataisos pritaikymo nustatyto pažeidimo atveju“ (toliau – ir I įsakymas). Šio įsakymo motyvuojamojoje dalyje pateikta nuoroda į pažeidimo tyrimo išvadą, kurios numeris buvo toks pat, kaip ir I sprendimo. Kitos išvados byloje tokiu numeriu nebuvo. Teismas darė išvadą, kad
I sprendimas, priimant I įsakymą, buvo laikomas išvada. Būtent I įsakymas, teismo įsitikinimu, laikytinas galutiniu administracinės procedūros sprendimu, kuris ir sukėlė teisines pasekmes, o
I sprendimas laikytinas tarpiniu dokumentu. Panaikinus I sprendimą, I įsakymas liktų galioti, todėl
I sprendimo panaikinimas pareiškėjui teisinių pasekmių nesukeltų.
II sprendime nepasisakyta, kad juo keičiamas I įsakymas ar jo dalis. Savo ruožtu atsakovo 2020 m. gruodžio 29 d. įsakyme Nr. (duomenys neskelbtini) „Dėl uždarosios akcinės bendrovės agentūros generalinio direktoriaus 2020 m. lapkričio 20 d. įsakymo Nr. (duomenys neskelbtini) pakeitimo“
(toliau – ir II įsakymas) nurodyta, kad keičiamas I įsakymo 2 punktas (vietoje nuorodos į 2013 m. Korekcijų gairių redakciją pateikta nuoroda į 2019 m. korekcijų gairių redakciją ir nurodyta, kad ne sumažinama korekcija nuo 25 iki 5 proc. bet pritaikoma 5 proc. korekcija). Nors materialinio pobūdžio (keičiančių adresato pareigų ar teisių apimtį) skirtumų dėl to nepadaryta ir nesiekta padaryti, tačiau nurodytas kitas finansinės korekcijos teisinis pagrindas. Kaip atsiliepime nurodė atsakovas, jis siekė sprendimo išsamumo ir patikslino I sprendimą. Taigi teismas darė išvadą, kad
II įsakymu atsakovas panaikino (pakeitė) I įsakymo 1 dalį (2 punktą). Iš II įsakymo turinio aišku, kad lieka galioti I įsakymo 1, 3 ir 4 punktai, o 2 punktas įgyja naują redakciją.
II sprendimas pagal savo formą, pasirašiusį subjektą ir laiko aplinkybes, teismo įsitikinimu, analogiškas I sprendimui, t. y. laikytinas tarpiniu administracinės procedūros dokumentu. Galutiniu ginčo administracinėje procedūroje laikytinas I įsakymas su jo pakeitimu, padarytu II įsakymu. Teismas sprendė, kad nėra pagrindo teigti, jog II sprendimas pakeitė I įsakymą, kadangi II sprendime nenurodyta, kad juo keičiamas I įsakymas, be to, I įsakymas buvo priimtas VIPA generalinio direktoriaus, o II sprendimas VIPA darbuotojo. Teismas taip pat pažymėjo, kad iš kitų aplinkybių (formos, pasirašiusio asmens ir priėmimo laiko) II sprendimas laikytinas tarpiniu dokumentu, kaip ir I sprendimas, jo panaikinimas teisinių pasekmių pareiškėjui nesukeltų.
Atsižvelgdamas į išdėstytas aplinkybes, teismas konstatavo, kad I ir II sprendimai negali būti administracinės bylos dalyku, todėl nagrinėjamą bylą nutraukė remdamasis ABTĮ 103 straipsnio 1 punktu.
III.
Pareiškėjas UAB „Vilniaus vandenys“ atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. gegužės 3 d. nutartį ir klausimą grąžinti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Pareiškėjas mano, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, kad I ir II sprendimai yra tarpiniai administracinės procedūros dokumentai, kurie nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių.
Administracinėje procedūroje (dėl sprendimų, susijusių su pažeidimais, priėmimo) išvardinta eilė atitinkamo administravimo metu priimamų dokumentų ir aprašytas sprendimo dėl pažeidimų priėmimas, kuris jokio pagalbinio, tarpinio ar aptarnaujančio vaidmens procedūroje neatlieka. Sprendimu dėl pažeidimo įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. I ir II sprendimai atitinka šiuos reikalavimus.
Argumentai, kad skundžiami sprendimai yra nepasirašyti atsakovo vadovo bei nepateikti įrodymai, kad jį pasirašiusiam asmeniui yra suteikti įgaliojimai, todėl sprendimai nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių, yra nepagrįsti. Tais atvejais, kai administracinis sprendimas priimamas naudojantis valstybės informacinėmis sistemomis, sprendimo pasirašymui prilyginamas patvirtinimas (autorizavimas) valstybės informacinėje sistemoje, kas šiuo atveju ir buvo atlikta. Jeigu teismui kilo abejonių dėl dokumento (ne)tinkamo pasirašymo, jis galėjo pasiūlyti pateikti papildomų įrodymų arba savo iniciatyva išreikalauti reikiamus dokumentus, siekdamas išsklaidyti tokias abejones, kadangi tarp bylos šalių nei ginčo, nei abejonių dėl (ne)tinkamo sprendimų pasirašymo, nebuvo.
Išvada, kad po to, kai buvo priimti skundžiami sprendimai, buvo priimti VIPA generalinio direktoriaus įsakymai, kurie ir laikytini galutiniu administracinės procedūros sprendimu, yra neteisėta, nes įsakymai neatitinka norminių aktų keliamų reikalavimų sprendimo formai ir turiniui, pagal kuriuos sprendimas turi būti rengiamas užpildant darbo grupės formą „Sprendimas dėl pažeidimo“. Be to, iš VIPA generalinio direktoriaus įsakymų turinio matyti, kad generalinis direktorius, pripažindamas I ir II sprendimu nustatytus pažeidimus, įpareigojo VIPA Projektų finansavimo skyriaus, Paramos programos skyriaus ir Aktyvų administravimo skyriaus atsakingus darbuotojus atlikti konkrečius veiksmus pagal priimtus sprendimus, t. y. įsakymai yra administracijos lokaliniai aktai, įpareigojantys įmonės padalinių darbuotojus atlikti tam tikrus veiksmus.
Be to, atsakovas bylos nagrinėjimo metu laikėsi pozicijos, kad I ir II sprendimai sukelia teisines pasekmes pareiškėjui. Aplinkybė, koks dokumentas administraciniame teisme laikytinas ginčo objektu, nekėlė abejonių nei pareiškėjui, nei atsakovui, šalys neteikė šiuo klausimų jokių paaiškinimų ar argumentų, ginčo dėl to nebuvo. Nagrinėjamu atveju atsakovas nereiškė prieštaravimų dėl objekto administraciniame ginče, atitinkamai pareiškėjui nebuvo pagrindo teikti savus argumentus ar paaiškinimus, o teismas, vertindamas, kad skundžiami sprendimai nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių, neišaiškino pareiškėjui teisės tikslinti skundo reikalavimus.
Atsakovas VIPA atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo ji patenkinti, skundžiamą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 3 d. nutartį panaikinti ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Atsakovo sprendimas dėl pažeidimo buvo priimtas vadovaujantis nustatyta tvarka ir reikalavimais, jame buvo konstatuotas pažeidimas, nurodytos su pažeidimu susijusios netinkamos finansuoti projekto išlaidos, kurios bus išskaičiuotos iš pareiškėjo teikiamų mokėjimo prašymų, sprendimas atitiko visus individualiam administraciniam teisės aktui taikomus reikalavimus, įskaitant ir sprendimo apskundimo tvarką, todėl akivaizdu, kad sprendimas sukelia teisines pasekmes pareiškėjui.
Atsakovo generalinio direktoriaus įsakymai, kaip teisingai pastebėjo pareiškėjas, įpareigoja atsakovo darbuotojus įgyvendinti atitinkamus veiksmus dėl sprendime dėl pažeidimo nustatytų netinkamų finansuoti projekto išlaidų išskaitymo iš pareiškėjo teikiamų mokėjimo prašymų, tačiau, priešingai nei skundžiami sprendimai, įsakymai nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių.
Tiek I sprendimas, tiek ir jį pakeitęs II sprendimas yra pasirašyti jį priėmusio atsakovo darbuotojo, pažeidimų kontrolieriaus, kuriam pavesta atlikti šias funkcijas.
Atkreipia dėmesį, kad byla pirmosios instancijos teisme buvo nagrinėjama rašytinio proceso tvarka, iki sprendimo priėmimo teismas klausimų dėl atsakovo sprendimus pasirašiusio asmens įgaliojimų nekėlė, dokumentų, patvirtinančių, kad pažeidimų kontrolierius turi įgaliojimus pasirašyti skundžiamus sprendimus, teismas iš atsakovo nereikalavo ir pateikti neįpareigojo, todėl neturėjo nei teisinio, nei faktinio pagrindo konstatuoti, kad sprendimai nėra pasirašyti įgaliojimus turinčio asmens.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
Nagrinėjamos administracinės bylos pagal pareiškėjo „Vilniaus vandenys“ atskirąjį skundą
dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 3 d. nutarties, kuria buvo nutraukta administracinė byla pagal pareiškėjo skundą VIPA dėl sprendimų panaikinimo, konstatavus, kad skundžiami sprendimai yra tik tarpiniai sprendimai ir pareiškėjui nesukelia teisinių padarinių, teisėtumas ir pagrįstumas.
Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi administracinę bylą pagal pareiškėjo skundą nutraukė ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto pagrindu, nustatęs, kad I ir II sprendimai negali būti administracinės bylos dalyku, kadangi nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių.
Pareiškėjas atskirajame skunde su šia išvada nesutinka, mano, kad būtent skundžiami sprendimai sukėlė jam teisines pasekmes, o I ir II įsakymai yra VIPA vidinio administravimo dokumentai.
Atsakovas atsiliepime į atskirąjį skundą nurodo, kad I ir II sprendimai sukelia pareiškėjui teisines pasekmes, o generalinio direktoriaus įsakymai įpareigoja atsakovo darbuotojus įgyvendinti atitinkamus veiksmus dėl sprendimuose dėl pažeidimo nustatytų netinkamų finansuoti projekto išlaidų išskaitymo iš pareiškėjo teikiamų mokėjimo prašymų, tačiau jie teisinių pasekmių nesukelia.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą konstatavo, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį, yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2012 m. sausio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-868/2011; 2016 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-881-492/2016; kt.).
Teisėjų kolegija taip pat atkreipia dėmesį, kad teismo išvada, jog skundžiamas individualus administracinis aktas ar veiksmas (neveikimas) nesukelia asmeniui teisinių pasekmių, savo esme yra materialinio teisinio pobūdžio išvada, nes ji reiškia, jog atitinkamas individualus administracinis aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialinėms teisėms ar pareigomis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. gegužės 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-208/2009; kt.). Pabrėžtina, kad aplinkybė, ar asmens, kuris kreipėsi į administracinį teismą, teisės ar įstatymų saugomi interesai iš tikrųjų buvo pažeisti, yra nustatoma išsprendžiant bylą iš esmės ir priimant administracinio teismo sprendimą (ABTĮ 88 str.).
Šiuo atveju, pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą nutartį, kuria administracinė byla buvo nutraukta ABTĮ 103 str. 1 p. pagrindu (nes nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai), t. y. užbaigdamas bylą nepriėmus sprendimo, pažeidė procesinės teisės normas.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pareiškėjo atskirasis skundas tenkintinas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 3 d. nutartis naikinama, o byla perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio
4 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Vilniaus vandenys“ atskirąjį skundą tenkinti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 3 d. nutartį panaikinti ir bylą perduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Romanas Klišauskas
Dainius Raižys
Virginija Volskienė