Administracinė byla Nr. A⁴⁴⁴-880/2013

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00376-2012-5

                                                    Procesinio sprendimo kategorijos: 35.2.

 

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

 

N u t a r t i s

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

 

2013 m. gegužės 29 d.

Vilnius

 

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Virgilijaus Valančiaus (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės (kolegijos pirmininkė)

rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Kalvarijos savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 5 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje skundą atsakovui Kalvarijos savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo.

 

Teisėjų kolegija

 

n u s t a t ė :

 

I.

 

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Marijampolės apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) pareiškimu kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Kalvarijos savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba, atsakovas) 2012 m. vasario 2 d. sprendimo Nr. T-14-1 „Dėl intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos Kalvarijos savivaldybės teritorijoje“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-14-1) 1, 2 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ, Viešojo administravimo įstatymas) 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punktui, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 2.75 straipsnio 1 daliai ir 2.80 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 46 straipsnio 1 daliai. Pripažinus, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktuose išdėstytos nuostatos prieštarauja aukščiau nurodytoms teisės aktų nuostatoms, laikyti Sprendimą Nr. T-14-1 panaikintu.

Pareiškėjas pareiškime (I t., b. l. 3–8), patikslintame pareiškime (I t., b. l. 89–98) nurodė, kad Kalvarijos savivaldybės taryba 2012 m. vasario 2 d. priėmė Sprendimą Nr. T-14-1, kurio 1 punktu nusprendė „nepritarti Kalvarijos savivaldybės teritorijoje intensyviai naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklai ir šios veiklos plėtros įteisinimui, dėl kurios yra galimas reikšmingas poveikis aplinkai ir turi būti atliekamas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas bei poveikio aplinkai vertinimas, t. y. jeigu yra daugiau negu 85 000 vietų broileriams ir 60 000 vietų vištoms, 3 000 vietų kiaulėms (sunkesnėms nei 30 kg) arba 900 vietų paršavedėms kiaulėms“. Taip pat Sprendimo Nr. T-14-1 2 punktu nusprendė „sustabdyti ir nevykdyti teritorinio planavimo sprendinių pakeitimus (išduoti projektavimo sąlygas, sąlygų sąvadus ir rengti detalaus, specialiojo planavimo dokumentus), kurie sąlygotų 1 punkte paminėtos veiklos įgyvendinimą ar tokios veiklos įteisinimą bei neišduoti tokiai veiklai būtinųjų leidimų, sutikimų ar derinimų“. Šiuo sprendimu yra ribojama intensyvi naminių paukščių ar kiaulių auginimo veikla dėl jos masto.

Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punkto prieštaravimo VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui pareiškėjas nurodė, jog viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti. Paaiškino, kad vykdydama Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje nustatytas savarankiškąsias funkcijas savivaldybė turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakinga už savarankiškų funkcijų atlikimą. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybė turi atsižvelgti į vietos sąlygas ir aplinkybes, tačiau savivaldybės veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, todėl visais atvejais, ji privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų. Savivaldybės tarybos kompetencija apibrėžta Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnyje, tačiau šiame straipsnyje nėra numatyta galimybė savivaldybės tarybai tvirtinti norminio pobūdžio teisės aktus, ribojančius atitinkamą ūkinę veiklą. Taip pat pažymėjo, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalį, jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai, tačiau nei Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir Teritorijų planavimo įstatymas), nei Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo (toliau – Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymas, PAV įstatymas), nei Taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų išdavimo, atnaujinimo ir panaikinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2002 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. 80  (toliau – ir TIPK leidimų taisyklės), nuostatos nesuteikia teisės savivaldybės tarybai priimti poįstatyminio norminio teisės akto, ribojančio ūkinę veiklą. Sistemiškai nagrinėjant išdėstytas teisinio reglamentavimo nuostatas, Kalvarijos savivaldybės taryba, priimdama Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, kuriais iš esmės yra ribojama ūkinė veikla, viršijo jai priskirtos kompetencijos ribas.

Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimo CK 2.75 straipsnio 1 daliai nurodė, jog Kalvarijos savivaldybės taryba patvirtindama Sprendimo T-14-1 1 ir 2 punktuose išdėstytas nuostatas, kuriomis siektina neišduoti, nederinti jokių dokumentų, reikalingų planuojant ir vystant intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą ir tokiu būdu riboti šias ūkines veiklas Kalvarijos savivaldybės teritorijoje bei sudaryti kliūtis veiklos vykdytojams gauti atitinkamus leidimus, pažeidė CK 2.75 straipsnio 1 dalį, kadangi nuostatos, ribojančios juridinių asmenų teisnumą, negali būti reguliuojamos žemesnės teisinės galios aktais – savivaldybės tarybos sprendimais.

Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimo CK 2.80 straipsnio 1 daliai nurodė, kad Kalvarijos savivaldybės taryba Sprendimo T-14-1 1 ir 2 punktuose įtvirtina draudimą vykdyti intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą Kalvarijos savivaldybės teritorijoje bei suponuoja sąlygas savivaldybės institucijoms nevykdyti jų kompetencijai teisės aktais priskirtų atitinkamų funkcijų. Minėtais punktais įtvirtinamas netiesioginis nurodymas ūkio subjektams nevykdyti intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos, ribojant asmenų ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, todėl konstatuotinas Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimas CK 2.80 straipsnio 1 daliai.

Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimo Konstitucijos 46 straipsnio 1 daliai nurodė, jog ūkinę veiklą ribojančios nuostatos galėtų būti sureguliuotos tik įstatyminiu lygiu. Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktuose išdėstytos nuostatos įtvirtina vietinės valdžios politinę valią bei reguliuoja teisinius santykius, susijusius su ūkine veikla, tačiau jose išdėstytas ūkinės veiklos reguliavimo metodas nėra įtvirtintas teisės aktuose.

Sprendimo Nr. T-14-1 3-5 punktai yra išvestiniai iš Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktų, todėl panaikinus Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, turi būti naikinamas visas Sprendimas Nr. T-14-1.

Atsakovas Kalvarijos savivaldybės taryba atsiliepime į patikslintą pareiškimą (I. t., b. l. 189–193) prašė atmesti pareiškėjo pareiškimą kaip nepagrįstą. Nurodė, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktais yra ribojama ne viena ar kita konkreti ūkinė veikla apskritai (nagrinėjamu atveju naminių paukščių ir kiaulių auginimas), tačiau nepritariama tokios ūkinės veiklos mastui, dėl kurio kyla pavojus aplinkai ir žmonėms. Sprendimas Nr. T-14-1 – priimtas Kalvarijos savivaldybės tarybos kompetencijos ribose, įgyvendinant Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje įtvirtintas savarankiškąsias savivaldybių funkcijas. Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalyje nurodyta, jog, jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė spręsti (tame tarpe priimti ir neigiamą sprendimą) dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių savivaldybės teritorijoje. Remiantis šia teisės norma, savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtina teisė priimti tiek individualius, tiek norminio pobūdžio administracinius teisės aktus dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių bei ūkinės veiklos mastų tos savivaldybės teritorijoje. Priimdama norminio pobūdžio, o ne individualų teisės aktą, kuriuo būtų nepritariama atitinkamai ūkinei veiklai, jos mastams savivaldybės teritorijoje, atsakovas pasisakė dėl visų ūkio subjektų, išreikšdamas poziciją dėl nesutikimo Sprendime nurodyto masto ūkinei veiklai. Pagal bendrąjį planą Kalvarijos savivaldybės teritorijos ekonominė plėtra orientuota į ekologinę žemdirbystę ir turizmą, todėl intensyvi kiaulininkystė ir paukštininkystė bei šių veiklų pasekmės aplinkai ir žmonių sveikatai sudaro kliūtis minėtai plėtrai. Pareiškėjas netinkamai supranta juridinio asmens teisnumo turinį. Ginčo sprendimu ribojami tik atitinkamos veiklos mastai, o ne pati ūkinė veikla, toks ribojimas įtvirtintas tik Kalvarijos savivaldybės teritorijoje, todėl Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktais nėra ribojamas juridinių asmenų teisnumas. Konstitucijoje įtvirtintų vertybių – visuomenės teisė į švarią ir sveiką aplinką sąskaita negali būti pateisinama jokia ūkinė veikla. Sprendimu Nr. T-14-1 ribojami atitinkamos ūkinės veiklos mastai Kalvarijos savivaldybės teritorijoje yra pagristi objektyviais kriterijais: 2001 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2001/42 EB (toliau – ir SPAV Direktyvoje) įtvirtintais pasekmių reikšmingumo aplinkai nustatymo kriterijais. 1985 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 85/337/EB (iš dalies pakeistoje 1997 m. kovo 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 97/1 l/EB) (toliau – ir PAV Direktyvoje) (I priedo 17 punktas) bei Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme (1 priedo 1.1 ir 1.2 punktai) nustatytais dydžiais, kuriuos viršijus poveikio aplinkai vertinimas yra privalomas. Aukščiau minėtų aktų nuostatos ir juose įtvirtinti objektyvūs ūkinės veiklos mastų kriterijai suponuoja išvadą, kad viršijanti atitinkamą ūkinės veiklos mastą ūkinė veikla daro neigiamą poveikį aplinkai, nuo kurio savo gyventojus siekia apsaugoti Kalvarijos savivaldybės taryba, todėl atitinkamo ūkinės veiklos ribojimo galimybė išplaukia iš aukščiau minėtų Konstitucijos nuostatų. Vietos savivaldos teisė spręsti dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių implicitiškai įtvirtina nacionaliniuose teisės aktuose (Vietos savivaldos įstatyme ir Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme).

Trečiasis suinteresuotasis asmuo UAB „SAERIMNER“ rašytiniuose paaiškinimuose (II t., b. l 2–10) prašė tenkinti pareiškėjo pareiškimą. Nurodė, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktai priimti viršijant teisės aktuose įtvirtintą savivaldybės tarybos kompetenciją bei nesuderinami su teisės aktų hierarchija, nes nėra jokio įstatymo ar jo pagrindu priimto teisės akto, kuris savivaldybės tarybai suteiktų įgaliojimus priimti norminį administracinį aktą, vienos savivaldybės teritorijoje ribojantį ūkio subjektų teisę verstis tam tikra ūkine veikla. Sprendimas neteisėtai riboja Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, draudžiančią savivaldybės institucijoms įstatymuose nenumatytais metodais riboti ūkinę veiklą. Sprendimu įstatymuose nenumatytais administraciniais metodais ribojama juridinių asmenų veikla, todėl Sprendimas prieštarauja CK 2.80 straipsnio 1 daliai, kuri draudžia nustatyti tiesioginius ar netiesioginius nurodymus juridiniams asmenims, jei tai nenustatyta įstatymuose. Sprendimas neteisėtai suvaržo juridinių asmenų teisnumą, kadangi Sprendimu nustatyti ribojimai nėra grindžiami įstatymais, todėl jis prieštarauja CK 2.75 straipsnio 1 daliai. Sprendimas diskriminuoja ūkio subjektus bei nustato nevienodas konkurencijos sąlygas, kadangi, nesant jokių objektyviai pateisinamų teisės aktuose įtvirtintų pagrindų, intensyvia kiaulininkyste bei paukštininkyste Kalvarijos teritorijoje užsiimančius subjektus traktuoja skirtingai nei kitus tokia pačia veikla užsiimančius asmenis.

 

II.

 

Kauno apygardos administracinis teismas 2012 m. gruodžio 5 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino ir pripažino, kad Kalvarijos savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 2 d. sprendimas Nr. T-14-1 „Dėl intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos Kalvarijos savivaldybės teritorijoje“, kurio 1 punktu nuspręsta „nepritarti Kalvarijos savivaldybės teritorijoje intensyviai naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklai ir šios veiklos plėtros įteisinimui, dėl kurios yra galimas reikšmingas poveikis aplinkai ir turi būti atliekamas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas bei poveikio aplinkai vertinimas, t. y. jeigu yra daugiau negu 85 000 vietų broileriams ir 60 000 vietų vištoms, 3 000 vietų kiaulėms (sunkesnėms nei 30 kg) arba 900 vietų paršavedėms kiaulėms“, 2 punktu nuspręsta „sustabdyti ir nevykdyti teritorinio planavimo sprendinių pakeitimus (išduoti projektavimo sąlygas, sąlygų sąvadus ir rengti detalaus, specialiojo planavimo dokumentus), kurie sąlygotų 1 punkte paminėtos veiklos įgyvendinimą ar tokios veiklos įteisinimą bei neišduoti tokiai veiklai būtinųjų leidimų, sutikimų ar derinimų“ prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims (XI-1259, 2010  m. gruodžio 23 d. Žin., 2011., Nr. 4-125) bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui (XI-1773 2011 m. gruodžio 1 d. Žin., 2011 Nr. 155-7354) ir laikyti jį panaikintu.

Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punkto prieštaravimo Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, remdamasis minėtų teisės aktų nuostatomis, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 1 d. sprendimas Nr. A⁷⁵⁶-35/2010). Viešojo administravimo subjektų veikloje taikomas principas – „Viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“, todėl viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų priėmimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti.

Rėmėsi Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsniu ir nurodė, kad jo nuostatos yra bendrosios normos, detalizuotos pačiame Vietos savivaldos įstatyme ir kituose, atitinkamas sritis reglamentuojančiuose įstatymuose (Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme, Teritorijų planavimo įstatyme) bei jų pagrindu priimtuose poįstatyminiuose teisės aktuose (TIPK leidimų taisyklės). Taip pat nurodė, jog išsami Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio analizė duoda pagrindą daryti išvadai, kad jo nuostatos nesuteikia savivaldybės tarybai teisės priimti norminio pobūdžio aktų, savivaldybės teritorijoje ribojančių ūkio subjektų teisę verstis tam tikra ūkine veikla. Akcentavo, jog 16 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai.

Analizuodamas Poveikio ūkinės veiklos vertinimui įstatymo nuostatas priėjo prie išvados, kad sistemiškai vertinant Planuojamos ūkinės veikos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalies, 3 straipsnio 5 dalies 2 punkto, 5 straipsnio 1 dalies 3 punkto, 8 straipsnio 9 dalies nuostatas, darytina išvada, kad poveikio aplinkai vertinimas atliekamas bei atitinkamas savivaldybės tarybos sprendimas yra priimamas konkretaus subjekto (planuojamos ūkinės veikos organizatoriaus) planuojamos ūkinės veiklos atžvilgiu, šiam konkrečiam subjektui pranešama apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą motyvuotą sprendimą dėl jo planuojamos ūkinės veiklos galimybių.

Pabrėžė, kad pagal TIPK leidimų taisyklių 27 punkto nuostatas, visi savivaldybės institucijų veiksmai atliekami konkretaus ūkio subjekto atžvilgiu.

Todėl nurodė, kad aptartų teisės normų analizė duoda pagrindą išvadai, kad savivaldybės taryba planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo procese gali priimti tik individualaus pobūdžio teisės aktus dėl konkretaus ūkio subjekto, savivaldybės tarybos teisė priimti norminio pobūdžio aktus aukščiau minėtuose teisės aktuose nėra numatyta.

Nurodė, jog pagal Teritorijų planavimo įstatymo 17 straipsnio 6 dalies, 18 straipsnio 4 dalies, 25 straipsnio 6 dalies, 26 straipsnio 5 dalies nuostatas vietos savivaldos institucijos turi teisę nuspręsti dėl konkrečių teritorijų planavimo dokumentų neišdavimo arba nepatvirtinimo. Tačiau, įvertinęs Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 4 dalį, darė išvadą, kad aukščiau nurodytų dokumentų neišdavimo, netvirtinimo motyvai turi būti pagrįsti galiojančių teisės aktų nuostatomis ar jų pagrindu priimtais vietinės valdžios institucijų sprendimais. Savivaldos institucijų sprendimai, kuriais vadovaujantis jos turi teisę atsisakyti išduoti planavimo sąlygas, sąlygų sąvadą, netvirtinti specialiojo ar detalaus plano, turi atitikti galiojantį teisinį reglamentavimą, t. y. turi būti pagrįsti galiojančių teisės aktų normomis, priimti šiai institucijai priskirtos kompetencijos ribose.

Kadangi byloje nustatyta, kad planuojamą ūkinę veiklą reglamentuojantys teisės aktai nesuteikia savivaldybės tarybai teisės priimti norminio pobūdžio akto, ribojančio konkrečią ūkinę veiklą savivaldybės teritorijoje, todėl atsakovas neturi teisės teritorijų planavimo procese atsisakyti išduoti planavimo sąlygas, sąlygų sąvadą, netvirtinti specialiojo ar detalaus plano, vadovaudamasis tokiu aktu.

Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) ne kartą yra pabrėžęs, jog Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta būtent valstybės teisė reguliuoti ūkinę veiklą ir sudaromos konstitucinės prielaidos leisti įstatymus, kuriais reaguojama į tautos ūkio būklę, ekonominio ir socialinio gyvenimo įvairovę bei pokyčius (Konstitucinio Teismo 1996 m. vasario 28 d., 1996 m. kovo 15 d., 2000 m. spalio 18 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. gegužės 31 d. nutarimai). Įstatymų leidėjas, atsižvelgdamas į reguliuojamų ūkio santykių svarbą ir pobūdį, gali diferencijuotai reguliuoti ūkinę veiklą arba nustatyti tam tikras jos sąlygas (Konstitucinio Teismo 2000 m. spalio 18 d., 2005 m. gegužės 13 d. nutarimai). Pagal Konstituciją riboti ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu, ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje, siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus, ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė, yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d. nutarimas, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo byla Nr. A²⁶¹-382/2012). Taigi darė išvadą, kad ūkinę veiklą ribojančios nuostatos gali būti reguliuojamos tik įstatymo lygiu.

Pabrėžė, kad aukščiau nurodyti įstatymai bei jų pagrindu priimti poįstatyminiai teisės aktai, reglamentuojantys savivaldybės tarybos kaip viešojo administravimo subjekto kompetenciją, sprendžiant ūkinės veiklos, teritorijų planavimo, poveikio aplinkai vertinimo klausimus, nenumato jos teisės priimti bendro pobūdžio nurodymų, draudžiančių verstis Sprendimo Nr. T-14-1 1 punkte nurodyto intensyvumo kiaulininkyste ar paukštininkyste, todėl konstatavo, kad priimdama Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, ribojančius intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą Kalvarijos savivaldybės teritorijoje neapibrėžtam subjektų ratui, Kalvarijos savivaldybės taryba viršijo įstatymų jai suteiktas kompetencijos ribas.

Kompetencijos ribų peržengimo draudimas įtvirtintas Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose, 6 straipsnio 2 ir 4 dalyse bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte, todėl darytina išvada, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktai prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, todėl laikomi panaikintais (ABTĮ 115 straipsnio 1d. 2 p.).

Kadangi Sprendimo Nr. T-14-1 3,4,5 punktai yra išvestiniai iš Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktų, todėl panaikinus, kaip prieštaraujančius aukštesnės galios teisės aktams Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, laikomi panaikintais ir sprendimo 3 – 5 punktai, t. y. visas Sprendimas Nr. T-14-1.

 

III.

 

Atsakovas Kalvarijos savivaldybės taryba pateikė apeliacinį skundą (II t., b. l. 35–43), kuriame prašo panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. 1-1311-422/2012, ir priimti naują sprendimą: pareiškimą dėl Sprendimo Nr. T-14-1 panaikinimo atmesti. Apeliacinį skundą grindžia šiais motyvais:

Teigia, kad pirmosios instancijos teismo motyvai dėl kompetencijos ribų peržengimo yra nepagrįsti. Akcentuoja, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra nurodęs, jog tam tikros vietos savivaldos teisės gali nebūti įtvirtintos įstatyme eksplicitiškai, o išplaukti iš teisinio reguliavimo, teisės principų ir būti nustatytos implicitiškai (2011 m. lapkričio mėn. 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁸⁵⁸-3127-11, 2010 m. gegužės 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A⁸²²-617/2010) t. y. išplaukti iš atitinkamų teisės principų ir įstatymų visumos. Mano, kad teismas to tinkamai neįvertino.

Mano, kad teismo pozicija, jog Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 22, 23, 26, 28, 38, 39 punktuose įtvirtintos funkcijos yra bendrosios normos, detalizuotos pačiame Vietos savivaldos įstatyme ir kituose teisės aktuose yra nepagrįsta ir neargumentuota. Teigia, kad tokiu būdu nepagrįstai ignoruojamos įstatyme įtvirtintos savivaldybių funkcijas reglamentuojančios teisės normos ir siaurinama savivaldos teisių apimtis. Tokiu būdu prarandama sisteminio teisės normų aiškinimo bei tinkamo taikymo galimybė, toks atitinkamos teisės normos aiškinamos atsietai, apsiribojant tik pasirinktų teisės normų kontekstu, taikymas neatitinka tikrojo teisės normos turinio ir tikslo. Be to Sprendimas turėtų būti aiškinamas Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintų principų kontekste, dėl kurių pirmosios instancijos teismas nepasisakė.

Akcentuoja, jog Sprendimu Nr. T-14-1 yra ribojama ne viena ar kita konkreti ūkinė veikla, tačiau nepritariama konkrečios ūkinės veiklos atitinkamiems mastams, kurie kelia pavojų bei daro neigiamą įtaką aplinkai ir žmonėms. Mano, kad ribojimai yra pagrįsti objektyviais kriterijais: 2001 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2001/42 EB įtvirtintais pasekmių reikšmingumo aplinkai nustatymo kriterijais. 1985 m. birželio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 85/337/EB (iš dalies pakeistoje 1997 m. kovo 3 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 97/1 l/EB) (I priedo 17 punktas) bei Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymu (1 priedo 1.1 ir 1.2 punktai). Mano, kad sprendžiant klausimą ar ūkinės veiklos mastų ribojimas laikytinas ūkio subjektų teisės verstis tam tikra ūkine veikla ribojimu, aktualu atsižvelgti į tai, ar pagal nacionalinį teisinį reguliavimą ūkio subjektas, keičiantis ūkinės veiklos mastus, traktuojamas keičiančiu ūkinę veiklą.

Nurodo, kad atsižvelgiant į Kalvarijos savivaldybės individualius socialinius, aplinkos būklės, bendrojo teritorijų planavimo prioritetinių krypčių orientavimo kriterijus yra vertintinas Sprendimo Nr. T-14-1 teisėtumas jau nebe politinio- ekonominio, o savivaldos principus nustatančių teisinio reguliavimo normų, todėl turėtų būti vertinamas.

Nurodo, jog PAV įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punkte ir 6 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos nuostatos, reglamentuojančios savivaldybės institucijų kompetenciją poveikio aplinkai vertinimo procedūrose, savo turiniu skiriasi nuo PAV įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtintos savivaldybės tarybos kompetencijos priimti sprendimą dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių. Todėl PAV įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta teisės norma negali būti aiškinama PAV įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punkto ir 6 straipsnio 4 dalies kontekste. Teigia, jog aplinkybė, kad poveikio aplinkai vertinimas atliekamas konkretaus subjekto (planuojamos ūkinės veiklos organizatoriaus) planuojamos ūkinės veiklos atžvilgiu ir šiam konkrečiam subjektui pranešama apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą motyvuotą sprendimą dėl jo planuojamos ūkinės veiklos galimybių, jokiu būdu nesąlygoja PAV įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtintos savivaldybės tarybos kompetencijos ribojimo. Svarbu pastebėti, jog savivaldybės tarybos priimamas neigiamas motyvuotas sprendimas dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių, remiantis PAV įstatymo sistemine teisės normų analize, nelaikytinas poveikio aplinkai vertinimo procedūros dalimi. Tuo tarpu savivaldybės tarybos priimtas motyvuotas sprendimas dėl ūkinės veiklos galimybių, kaip norminis administracinis aktas, yra sprendimas taip pat ir dėl konkrečios planuojamos ūkinės veiklos galimybių. Taip pat teigia, kad priimdama norminio pobūdžio teisės aktą, o ne individualų aktą, kuriuo būtų nepritariama atitinkamai ūkinei veiklai (arba nagrinėjamu atveju – atitinkamiems ūkinės veiklos mastams) savivaldybės teritorijoje, savivaldybės taryba išvengė diskriminacijos atskirų ūkio subjektų atžvilgiu ir užtikrino lygiateisiškumo principų įgyvendinimą.

Teigia, kad teismas, remdamasis TIPK leidimų taisyklių nuostatomis, nepagrįstai daro išvadą, kad savivaldybės taryba planuojamos ūkinės veiklos poveikio vertinimo procese gali priimti tik individualaus pobūdžio teisės aktus, kadangi šiomis taisyklėmis reglamentuojama TIPK leidimų išdavimo, atnaujinimo ir panaikinimo procedūra, kuri yra visiškai skirtingo teisinio turinio kategorija ir todėl netapatintina su poveikio aplinkai vertinimo procedūra.

Pabrėžia, kad remiantis Teritorijų planavimo įstatymo 17 straipsnio 6 dalies, 18 straipsnio 4 dalies, 25 straipsnio 6 dalies ir 26 straipsnio 5 dalies nuostatomis teritorijos planavimo sąlygos, sąlygų sąvadas gali būti neišduodami, o specialusis ar detalusis planas atitinkamos institucijos nepatvirtinamas tik pateikus motyvuotą atsakymą apie neišdavimo, nepatvirtinimo priežastis planavimo organizatoriui. Nagrinėjamu atveju pakankamu bet kurios individualų administracinį aktą derinančios institucijos motyvu laikytinas Sprendimas Nr. T-14-1, kaip teisėtas norminis administracinis aktas, jeigu jo teisėtumas visais kitais aspektais bus apgintas.

Nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Sprendimas Nr. T-14-1 prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 1 daliai, kadangi jis išreiškia nepritarimą ne vienai ar kitai konkrečiai ūkinei veiklai, tačiau riboja tokios ūkinės veiklos mastus, virš kurių neabejotinai atsiranda neigiamas poveikis aplinkai, be to Sprendimo Nr. T-14-1 nuostatos nereiškia draudimo vykdyti intensyvią naminių paukščių ir kiaulių auginimo veiklą Kalvarijos savivaldybės teritorijoje, bet įtvirtina tam tikras leidžiamas tokios veiklos intensyvumo ribas. Taip pat pabrėžia, kad Konstitucija turėtų būti aiškinama sistemiškai bei atsižvelgta ir į joje įtvirtintas žmogaus teises.

 

Trečiasis suinteresuotas asmuo pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą (II t., b. l. 46–57), kuriame prašo apeliacinį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Nurodo motyvus iš esmės tapačius išdėstytiems rašytiniuose paaiškinimuose pirmosios instancijos teismui.

Pabrėžia, kad ūkinės veiklos masto ribojimas ir reiškia tam tikros ūkinės veiklos ribojimą, todėl toks ribojimas gali būti nustatytas tik įstatymais ir jų pagrindu priimtais teisės aktais, kadangi Sprendimas nėra grindžiamas jokiais įstatymais ar jų pagrindu priimtais teisės aktais, jis yra neteisėtas.

Nesutinka su apeliacinio skundo argumentais, jog Sprendimo teisėtumą pagrindžia vietos savivaldos principai.

 

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą (II t., b. l. 60–64), kuriame prašo apeliacinį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepimą grindžia motyvais, iš esmės tapačiais išdėstytiems pareiškime ir patikslintame pareiškime pirmosios instancijos teismui.

 

Teisėjų kolegija

 

k o n s t a t u o j a:

 

IV.

 

Apeliacinis skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Kalvarijos savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 2 d. sprendimo Nr. T-14-1 „Dėl intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos Kalvarijos savivaldybės teritorijoje“, kurio 1 punktu nuspręsta „nepritarti Kalvarijos savivaldybės teritorijoje intensyviai naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklai ir šios veiklos plėtros įteisinimui, dėl kurios yra galimas reikšmingas poveikis aplinkai ir turi būti atliekamas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas bei poveikio aplinkai vertinimas, t. y. jeigu yra daugiau negu 85 000 vietų broileriams ir 60 000 vietų vištoms, 3 000 vietų kiaulėms (sunkesnėms nei 30 kg) arba 900 vietų paršavedėms kiaulėms“, 2 punktu nuspręsta „sustabdyti ir nevykdyti teritorinio planavimo sprendinių pakeitimus (išduoti projektavimo sąlygas, sąlygų sąvadus ir rengti detalaus, specialiojo planavimo dokumentus), kurie sąlygotų 1 punkte paminėtos veiklos įgyvendinimą ar tokios veiklos įteisinimą bei neišduoti tokiai veiklai būtinųjų leidimų, sutikimų ar derinimų“.

Pareiškėjas prašė ištirti, ar Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir  2 punktai neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, CK 2.75 straipsnio 1 daliai ir 2.80 straipsnio 1 daliai, Konstitucijos 46 straipsnio 1 daliai.

Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs pareiškėjo prašymą, nusprendė, kad Sprendimo Nr. T14-1 1 ir 2 punktas prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, todėl atsižvelgęs į tai, kad kiti Sprendimo T-14-1 kiti punktai yra išvestiniai iš jų, panaikino visą skundžiamą aktą.

Atsakovas apeliaciniu skundu prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo patikslintą prašymą atmesti.

Apelianto teigimu, pirmosios instancijos teismas neįvertino, jog atsakovo kompetencija, vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika teisės aktuose gali būti įtvirtinta tiek implicitiškai, tiek eksplicitiškai. Apeliantas taip pat teigia, kad Sprendimas Nr. T-14-1 yra priimtas remiantis Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintais vietos savivaldos principais: Šis atsakovo argumentas atmestinas, kaip nepagrįstas, pažymėtina, kad pirmosios instancijos teismas, spręsdamas atsakovo kompetencijos klausimą, išsamiai ir sistemiškai išnagrinėjo aktualius teisės aktus, pasisakė ir dėl vietos savivaldos principų.

Pasisakydama dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo, kolegija pažymi, kad, sprendžiant jo pagrįstumo klausimą, lemiamą reikšmę turi teisingas atsakovo, kaip savivaldybės atstovaujančiosios institucijos, kompetencijos priimti norminius aktus, sprendžiant ūkinės veiklos, teritorijų planavimo, poveikio aplinkai vertinimo klausimus, nustatymas.

Visų pirma pažymėtina, kad Viešojo administravimo įstatymo (2010 m. gruodžio 23 d. įstatymo Nr. XI-1259 redakcija) 3 straipsnyje įtvirtinti viešojo administravimo (apimančio, inter alia, ir viešąjį reglamentavimą (Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 2 dalis)) principai, tarp jų, įstatymų viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia. Šie principai visų pirma reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, veikla atitikti VAĮ išdėstytus teisinius pagrindus, o administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais (VAĮ 3 straipsnio 1 punktas). Be to, viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint įstatymų suteiktų reikiamų įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų (VAĮ 3 straipsnio 4 punktas). Taip pat pažymėtina, kad VAĮ 6 straipsnio 2 dalyje numatyta, jog norminius administracinius aktus turi teisę leisti tik viešojo administravimo institucijos, turinčios įstatymų nustatytus įgaliojimus, o 6 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai.

Šiuo atveju būtina įvertinti, ar ginčijamo akto priėmimo metu aukštesnės galios teisės aktai suteikė atsakovui įgaliojimus priimti norminį administracinį aktą dėl ūkinės veiklos, teritorijų planavimo, poveikio aplinkai vertinimo.

Aiškinant šią nagrinėjamai bylai reikšmingą aplinkybę, pirmiausia pažymėtina, kad savivaldybės veiklos laisvė ir savarankiškumas nėra absoliutus, o yra ribojamas Konstitucijos ir įstatymų jai (savivaldybei) suteiktos kompetencijos (Konstitucijos 120 str. 2 d.). Ši konstitucinė vietos savivaldos nuostata yra įtvirtinta ir Vietos savivaldos įstatymo (2011 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. XI-1773 redakcija) 4 straipsnyje, kuriame yra nurodyti vietos savivaldos principai, kuriais grindžiama vietos savivalda, tarp jų: savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principas (2 p.); savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, pagal kurį savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (6 p.).

Taigi, sprendžiant savivaldybės (atsakovo) kompetencijos tam tikroje teisinio reglamentavimo srityje nustatymo klausimą, pirmiausia yra būtina vadovautis specialiuoju įstatymu, kuris šiuos teisinius santykius reglamentuoja.

Apelianto argumentai, kad savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, kuris pagal turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, yra teisingi, tačiau ši teisė turi būti įgyvendinama įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda (Vietos savivaldos įstatymo 4 str.1–12 p.). Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 6 p.). Apelianto nurodytas savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto (savivaldybės tarybos) nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų teisėtumo principo. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai, tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus).

Minėta, kad savivaldybės taryba turi viešojo administravimo teises ir pareigas (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d. 1 p.). Viešojo administravimo subjektai savo veikloje, be kita ko, privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p.). Pagal viešojoje teisėje galiojantį teisėtumo principą, viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas yra pagrindas priimtą aktą pripažinti neteisėtu. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>“ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Lietuvos Vyriausiasis administracinis teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra pabrėžęs apie būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo, akcentuodamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (žr. pvz. nutartys administracinėse bylose Nr. I‑04/2006, I-02/2006). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. I-02/2006, išaiškino, kad viešojo administravimo subjektui draudžiama priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, be to, jis turi pareigą priimant norminio pobūdžio aktus laikytis apibrėžtų akto priėmimo procedūrų. Viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų, veikloje taikomas principas – „Viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Todėl viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti.

Apeliantas taip pat teigia, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai padarė prielaidą, jog ginčijamas Sprendimas Nr. T-14-1 riboja ūkinę veiklą. Šis argumentas atmestinas, kaip nepagrįstas. Teisėjų kolegija, įvertinusi ginčijamo sprendimo turinį, daro išvadą, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, jog ginčijamas sprendimas riboja ūkinės veiklos laisvę. Atsakovas apeliaciniame skunde taip pat teigia, kad priimdamas Sprendimą Nr. T-14-1 rėmėsi Kalvarijos savivaldybės socialinės, aplinkos būklės interesus kriterijais, taip pat gyventojų skundais. Taip pat pabrėžia, kad ūkinės veiklos mastų ribojimas yra pagrįstas objektyviais kriterijais: SPAV Direktyvoje įtvirtintu pasekmių reikšmingumo kriterijumi, PAV direktyvos nuostatomis, PAV įstatyme nustatytais dydžiais, kuriuos viršijus poveikio aplinkai vertinimas yra privalomas. Akcentuoja, jog Sprendimas Nr. T-14-1 įtvirtina tam tikras leidžiamas tokios veiklos intensyvumo ribas.

Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos sąvoka yra plati, ji grindžiama prigimtine žmogaus asmens laisve ir prigimtine teise turėti nuosavybę. Ji apima teisę laisvai pasirinkti verslą, teisę laisvai sudaryti sutartis, sąžiningos konkurencijos laisvę, ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumą ir kt. Asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva – tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus. Ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti, asmuo ja naudojasi laikydamasis tam tikrų privalomų reikalavimų, apribojimų (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2008 m. kovo 5 d. nutarimai).

Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies formuluotė „valstybė reguliuoja ūkinę veiklą“ reiškia ne valstybės teisę savo nuožiūra administruoti visą ar tam tikrą ūkinę veiklą, bet jos teisę nustatyti ūkinės veiklos teisinį reguliavimą, inter alia nustatyti ūkinės veiklos sąlygas, ribojimus (draudimus), teisės aktais reguliuoti procedūras. Ūkinės veiklos reguliavimas paprastai yra susijęs su ūkinės veiklos sąlygų nustatymu, tam tikrų procedūrų reglamentavimu, ūkinės veiklos kontrole, taip pat su tam tikrais šios veiklos ribojimais ar draudimais (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d., 2008 m. kovo 5 d., 2008 m. birželio 30 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2010 m. vasario 26 d. nutarimai).

Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies nuostata, jog valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, suponuoja valstybės, taip pat valstybės valdžią įgyvendinančių bei kitų valstybės institucijų pareigą, paisant Konstitucijos normų ir principų, atsižvelgiant į tautos ūkio būklę, ekonomikos ir socialinio gyvenimo įvairovę bei kintamumą, nustatyti tokį ūkinės veiklos teisinį reguliavimą, kuris tarnautų bendrai tautos gerovei (Konstitucinio Teismo 2008 m. birželio 30 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje yra įtvirtintas konstitucinis principas, nubrėžiantis ūkinės veiklos reguliavimo tikslus, kryptis, būdus, ribas. Valstybė, reguliuodama ūkinę veiklą, turi laikytis asmens ir visuomenės interesų derinimo principo, užtikrinti ir privataus asmens (ūkinės veiklos subjekto), ir visuomenės interesus. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje yra konstatuota, kad viešojo intereso, kaip valstybės pripažinto ir teisės ginamo visuomeninio intereso, įgyvendinimas yra viena svarbiausių pačios visuomenės egzistavimo ir raidos sąlygų (Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. rugsėjo 21 d. nutarimai). Viešasis interesas yra dinamiškas, kintantis (Konstitucinio Teismo 2005 m. liepos 8 d., 2006 m. rugsėjo 21 d., 2007 m. gegužės 15 d. nutarimai), dėl to valstybė gali, o tam tikrais atvejais ir turi, keisti (plėsti, siaurinti arba kitaip koreguoti) ūkinės veiklos reguliavimą (Konstitucinio Teismo 2008 m. birželio 30 d. nutarimas).

Šiame kontekste pažymėtina, kad, kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti (Konstitucinio Teismo 1995 m. balandžio 20 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2009 m. kovo 2 d. nutarimai); asmens ūkinės veiklos laisvė gali būti ribojama, kai yra būtina ginti vartotojų interesus, saugoti sąžiningą konkurenciją, kitas Konstitucijoje įtvirtintas vertybes (Konstitucinio Teismo 1999 m. spalio 6 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2008 m. sausio 21 d. nutarimai), tačiau, kaip ne kartą konstatuota Konstitucinio Teismo aktuose, tai turi būti daroma įstatymu, o ne poįstatyminiu teisės aktu.

Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte nurodyta, jog vienas iš savivaldos veiklos principų yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Pirmosios instancijos teismas, priimdamas ginčijamą sprendimą, išsamiai pasisakė dėl Vietos savivaldos įstatyme nustatytos savivaldybių kompetencijos, todėl teisėjų kolegija, sutikdama su pirmosios instancijos teismo argumentais, plačiau dėl jų nepasisako.

Pirmosios instancijos teismas taip pat vertino Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai įstatymo nuostatas: 3 straipsnio 3 dalį, 5 dalies 2 punktą, 5 straipsnio 1 dalies 3 punktą, 8 straipsnio 9 dalį ir nurodė, kad šio įstatymo normos nesuteikia savivaldybei kompetencijos priimti norminį teisės aktą poveikio aplinkai vertinimo procese, kadangi savivaldybės sprendimas yra priimamas konkretaus subjekto planuojamos ūkinės veiklos atžvilgiu.

Apeliaciniame skunde teigiama, kad Poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 8 straipsnio 9 dalis įtvirtina savivaldybės tarybos teisę spręsti dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių savivaldybės teritorijoje ne tik priimant individualaus pobūdžio teisės aktus.

Poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta, kad jeigu iki programos patvirtinimo savivaldybės, kurios teritorijoje planuojama ūkinė veikla, taryba priima neigiamą motyvuotą sprendimą dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių, poveikio aplinkai vertinimo procedūros negali būti tęsiamos tol, kol galioja savivaldybės tarybos priimtas sprendimas, išskyrus atvejus, kai planuojama ūkinė veikla yra valstybinės reikšmės ir jos įgyvendinimas numatytas Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintuose valstybės strateginiuose planuose. Apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą sprendimą savivaldybės administracija nedelsdama (per 3 darbo dienas) informuoja atsakingą instituciją ir planuojamos ūkinės veiklos organizatorių (užsakovą) ir kartu pateikia savivaldybės tarybos sprendimą. Atsakinga institucija, gavusi savivaldybės tarybos sprendimą, apie tai informuoja visuomenę Aplinkos ministerijos nustatyta tvarka.

Pažymėtina, jog minėta teisės norma vertintina sistemiškai, kitų Planuojamos ūkinės veiklos poveikio vertinimo įstatymo normų kontekste. Pabrėžtina, kad įstatymo paskirtis yra reglamentuoti planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo procesą ir šio proceso dalyvių tarpusavio santykius. Sistemiškai vertinant įstatymo nuostatas, sutiktina su pareiškėjo atsiliepime į apeliacinį skundą išsakyta nuomone, kad savivaldybės taryba priimti sprendimą galėtų tik jai pateiktos poveikio aplinkai programos ribose. Teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad vienas iš planuojamos ūkinės veiklos tikslų - nustatyti, ar planuojama ūkinė veikla, įvertinus jos pobūdį ir poveikį aplinkai, leistina pasirinktoje vietoje (Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 4 str. 3 d.). Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta darytina išvada, kad, priešingai nei teigia atsakovas, savivaldybės taryba poveikio aplinkai vertinimo procese gali priimti individualaus pobūdžio aktus, o ne abstrakčiai nuspręsti dėl bet kokios veiklos vykdymo apribojimo, todėl sutiktina su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Planuojamos ūkinės veiklos poveikio vertinimo įstatymo 8 straipsnio 9 dalis nesuteikia atsakovui kompetencijos priimti ginčijamą sprendimą.

Aukščiau išdėstytų argumentų pagrindu teisėjų kolegija daro išvadą, kad Kalvarijos savivaldybės taryba, priimdama ginčijamą Sprendimą Nr. T-14-1 viršijo jai suteiktos kompetencijos ribas ir šis sprendimas prieštarauja VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui.

Nustačius, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas atitinkamą teisės aktą, viršijo savo įgaliojimų ribas, nebelieka pagrindo ir teisinės prasmės tirti, ar toks aktas atitinka kitų teisės aktų reikalavimus. (žr. pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A¹⁴⁶-1917/2012), todėl pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad ginčijamas Sprendimas Nr. T-14-1 prieštarauja VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, pagrįstai netyrė ar Sprendimas Nr. T-14-1 prieštarauja kitiems pareiškėjo nurodytiems teisės aktams. Atsižvelgiant į tai, atitinkami atsakovo apeliacinio skundo argumentai nenagrinėjami.

Teisėjų kolegija sutinka su kitais pirmosios instancijos teismo argumentais ir papildomai dėl jų nepasisako.

Remdamasi šiais argumentais teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas teisingai įvertino faktines bylos aplinkybes bei skundžiamo akto atitiktį aukštesnės galios teisės aktams, priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, atitinkantį Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 86 straipsnio reikalavimus ir teismų praktiką. Todėl apeliacinis skundas netenkintinas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

 

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

 

n u t a r i a

 

Atsakovo Kalvarijos savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 5 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

 

 

Teisėjai	Ramūnas Gadliauskas
	Virgilijus Valančius
	Virginija Volskienė