Administracinė byla Nr. eA-3233-520/2021
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02147-2019-9
Procesinio sprendimo kategorija 8.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. birželio 23 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Ernesto Spruogio ir Dalios Višinskienės (pranešėja),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus lopšelio-darželio „Gėlynas“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus lopšelio-darželio „Gėlynas“ skundą atsakovui Valstybinei maisto ir veterinarijos tarnybai (tretieji suinteresuoti asmenys – Nacionalinis visuomenės sveikatos centras prie Sveikatos apsaugos ministerijos ir Vilniaus miesto savivaldybės administracija) dėl nutarimo panaikinimo (pakeitimo).
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas Vilniaus lopšelis-darželis „Gėlynas“ (toliau – ir pareiškėjas, Darželis) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti atsakovo Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos (toliau – ir atsakovas, Tarnyba, VMVT) 2019 m. gegužės 28 d. nutarimą Nr. MĮPN-68 „Dėl Vilniaus lopšelio-darželio „Gėlynas“ Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimo“ (toliau – ir Nutarimas), o netenkinus šio reikalavimo, atleisti pareiškėją nuo baudos pagal Nutarimą mokėjimo arba baudą sumažinti.
2. Pareiškėjas paaiškino, kad Nutarimu Tarnyba nutarė skirti 2 948 Eur baudą už Lietuvos Respublikos maisto įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą. Pareiškėjo teigimu, Nutarimas nepagrįstas nei objektyviais duomenimis (faktais), nei teisės aktų normomis, kaip to reikalauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnio 1 dalis, savo turiniu yra neaiškus ir sunkiai suprantamas.
3. Pareiškėjas nurodė, kad Tarnyba aiškiai nenustatė, jog Darželio vaikams buvo pateiktas nesaugus maistas (nenurodė koks ir kada pateiktas), taip pat nenustatė ir kitų, teisės pažeidimui kvalifikuoti reikšmingų aplinkybių. Po Tarnybos pastabų produktai buvo utilizuoti.
4. Pareiškėjas paaiškino, kad produktuose, jų laikymo aplinkoje Tarnyba salmonelės bakterijų nerado. Darželiui nebuvo žinoma, kad skirtingų produktų pjaustymo procesai turi būti fiksuojami, pastabų dėl to Darželis nebuvo gavęs. Peilių ženklinimo išaiškinimo nebuvimas savaime negali lemti salmoneliozės protrūkio atsiradimo. Tarnyba Nutarime nenurodė, iš kur buvo paimti įrankiai ir indai, ant kurių buvo rastos bakterijos. Pareiškėjo teigimu, jie buvo paimti ne iš maisto gaminimo patalpų, bet iš Darželio grupių patalpų. Tai, kad ant indų (ir auklėtojos padėjėjos rankų) aptiktos bakterijos, negali būti siejama su maisto ruošimu virtuvėje, kur Tarnyba jokių bakterijų apskritai neaptiko. Aplinkybė, jog vienos grupės šakutėse ir kitos grupės lėkštėse bei ant auklėtojos padėjėjos rankų buvo rastos bakterijos, kurios net nėra salmonelės bakterijos, savaime negali reikšti, kad vaikams buvo pateiktas būtent salmonelės bakterijomis užterštas maistas.
5. Pareiškėjas teigė, kad iš Nutarimo turinio ir nustatyto pažeidimo neaišku, už ką nubaustas Darželis, kadangi Tarnyba Nutarime nenurodė, kokie konkrečiai saugos, kokybės ir tvarkymo reikalavimai buvo pažeisti. Tarnyba išdėstė aplinkybes ir sprendė, kad tai galbūt turėjo įtakos salmoneliozės protrūkiui atsirasti. Nors Tarnyba Darželyje salmonelės bakterijų apskritai neaptiko, bet Nutarime priėjo prie visiškai priešingų išvadų, kad Darželis, padaręs vienus pažeidimus, yra atsakingas ir už nenustatytus pažeidimus.
6. Pareiškėjo vertinimu, Darželio vaikai galėjo užsikrėsti salmonelės bakterija kitais būdais: nuo gyvūnų ir paukščių, nuo kitų užsikrėtusių žmonių. Tarnyba nustatė, kad Darželis maistą termiškai apdorodavo, o tai turėjo sunaikinti salmonelės bakterijas. Be to, Darželio darbuotojai, taip pat valgę Darželyje pagamintą maistą, salmonelioze neužsikrėtė.
7. Pareiškėjo teigimu, Nutarimas neatitinka VAĮ 8 straipsnio reikalavimų, kadangi yra neparemtas faktais (Darželyje nėra rasta salmonelės bakterijų, o nustatyti pažeidimai nėra siejami su salmoneliozės protrūkiu), nepateikiamas pakankamas teisinis pagrindimas (nurodyti pažeidimai nesusieti su konkrečiais teisės aktų reikalavimais), motyvų išdėstymas nesuprantamas ir nepakankamas neabejotinoms išvadoms, kad dėl būtent Darželyje nustatytų pažeidimų kilo salmoneliozės protrūkis, padaryti. Šiuo atveju būtent Tarnyba turėjo surinkti pakankamai įrodymų Darželio atsakomybei nustatyti ir pagrįsti, tačiau to nepadarė.
8. Pareiškėjas nurodė, kad teismui nenustačius pagrindo Nutarimą panaikinti, Darželis turi būti atleistas nuo Nutarimu skirtos baudos arba bauda sumažinta. Darželiui buvo skirta dvigubai didesnė nei minimali įstatyme nustatyta bauda, tačiau Nutarime Tarnyba nemotyvavo, kodėl paskirta būtent nurodyto dydžio bauda. Teismas turėtų įvertinti, kad nubaudimo tikslai šiuo atveju galėtų būti pasiekti apskritai atleidus Darželį nuo baudos mokėjimo ar bent jau skirtą baudą sumažinus iki minimalios, kadangi paskirta bauda yra labai didelė. Darželis yra ne pelno siekianti organizacija, anksčiau nebuvo baustas už tokius pažeidimus, geranoriškai bendradarbiavo su Tarnyba ir įvykdė visus Tarnybos nurodymus. Pareiškėjo nuomone, atleidimas nuo baudos mokėjimo, vadovaujantis teisingumo, protingumo ir proporcingumo principais, geriausiai atitiktų tiek Darželio, tiek visuomenės (ypač vaikų ir jų tėvų), o kartu ir valstybės interesus. Jeigu teismas nenustatytų pagrindo Darželį visiškai atleisti nuo baudos mokėjimo arba ją sumažinti žemiau nustatyto minimalaus dydžio, paskirta bauda turėtų būti sumažinta bent iki minimalaus nustatyto dydžio – 1 448 Eur, kadangi Tarnyba nenustatė jokių sunkinančių aplinkybių, dėl kurių galėtų būti skirta didesnė nei minimali bauda.
9. Atsakovas VMVT atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.
10. Atsakovas nurodė, kad reaguodamas į 2018 m. rugpjūčio 17 d. Nacionalinio visuomenės sveikatos centro prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – ir NVSC) Vilniaus departamento pranešimą apie susirgimus žarnyno infekcijomis, atliko Darželio neplaninį patikrinimą, kurio metu buvo nustatyta ir patikrinimo aktu fiksuota, jog Darželyje neužtikrinama produktų tinkamumo vartoti terminų kontrolė, neišvengiama kryžminės taršos (daržovės ir apdorota produkcija pjaustoma ant vieno stalo, nėra nurodyta, kad šie procesai atskirti laiko atžvilgiu, neaiškus peilių ženklinimas, peiliai ženklinti romėniškais skaitmenimis, tačiau nėra išaiškinimo). Patikrinimo metu buvo paimti aplinkos mėginiai Salmonella, Staphylococcus aureus, koliforminių bakterijų nustatymui. Patikrinimo akte pateikti Darželiui nurodymai pašalinti nustatytus trūkumus, virtuvės darbuotojams neplanine tvarka pasitikrinti sveikatą dėl užkrečiamųjų ligų ir atlikti dezinfekciją Darželio patalpose.
11. Atsakovas paaiškino, kad Tarnyba 2018 m. rugpjūčio 20 d. gavo Nacionalinio maisto ir veterinarijos rizikos vertinimo instituto Tyrimų protokolą, kuriame nurodyta, jog mėginyje Nr. 12 rastos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos, o mėginyje Nr. 14 aptiktos koliforminės bakterijos. Tarnyba 2018 m. rugpjūčio 21 d. raštu informavo NVSC, kad Darželyje įdiegtos Geros higienos praktikos taisyklės, tačiau patiekalų terminio apdorojimo registracijos žurnale 2018 m. rugpjūčio 6 d. vištienos maltinio terminio apdorojimo temperatūra nurodyta +82°C, o 2018 m. rugpjūčio 3, 7, 10 dienomis žurnale neregistruota matuota gamintų patiekalų temperatūra. Patikrinimo metu buvo rastos Darželyje užšaldytos viščiukų broilerių šlaunelės, kurių tinkamumo vartoti terminas yra pasibaigęs, daržovės ir paruošta produkcija yra pjaustoma ant vieno stalo bei nėra aiškaus pjaustymo inventoriaus ženklinimo. Tarnyboje 2018 m. rugpjūčio 27 d. buvo gautas NVSC pranešimas dėl salmoneliozės protrūkio Darželyje, kuriame nurodama, jog NVSC Užkrečiamųjų ligų valdymo skyrius 2018 m. rugpjūčio 16–21 d. užregistravo 7 pranešimus, gautus iš Vilniaus universitetinės ligoninės Santaros klinikų filialo Vaikų ligoninės ir Centro poliklinikos, apie galimai epidemiologiškai susietus Darželio 7 auklėtinių susirgimus ūminėmis žarnyno infekcijomis. Pranešime taip pat nurodyta, kad 2018 m. rugpjūčio 21–27 d. Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinėje sistemoje buvo pateikta informacija, kad 4 Darželį lankantiems vaikams išskirtos Salmonella bakterijos. Todėl 2018 m. rugpjūčio 28 d. buvo pakartotinai paimti 10 aplinkos mėginių Staphylococcus ir koliforminėms bakterijoms nustatyti. 2018 m. rugpjūčio 31 d. Tarnyba gavo Nacionalinio maisto ir veterinarijos rizikos vertinimo instituto Tyrimų protokolą, kuriame nurodyta, kad mėginyje Nr. 6 aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos. NVSC 2018 m. rugsėjo 14 d. raštu informavo Tarnybą, kad epidemiologinio tyrimo metu iš viso užregistruota 14 susirgimų salmonelioze, hospitalizuoti 4 asmenys, kiti – gydyti ambulatoriškai, iš jų visi ištirti bakteriologiškai, 10 iš jų klinikinės medžiagos išskirtos Salmonella bakterijų kultūros.
12. Atsakovas nurodė, kad Tarnybos Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimų nagrinėjimo komisija, sudaryta Tarnybos direktoriaus 2015 m. birželio 29 d. įsakymu Nr. B1-648 „Dėl Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimų nagrinėjimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Komisija), išanalizavusi byloje esančius rašytinius įrodymus, pareiškėjo Komisijos posėdžio metu pateiktus paaiškinimus ir įvertinusi visas bylos aplinkybes, vadovaudamasi Maisto įstatymo (toliau – ir Įstatymas) nuostatomis, Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimų nagrinėjimo tvarkos aprašo, patvirtinto Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos direktoriaus 2015 m. birželio 29 d. įsakymu Nr. B1-648 „Dėl Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimų nagrinėjimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Aprašas), nuostatomis, priėmė Nutarimą, kuriame nurodė visas aplinkybes bei teisės aktų nuostatas, kuriomis vadovaudamasi priėmė Nutarimą, konstatavo pažeidimus, lėmusius salmoneliozės protrūkį Darželyje. Tarnybos nuomone, Nutarimas atitinka VAĮ individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus, jame aiškiai nurodytos faktinės aplinkybės, argumentai, įrodymai bei pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo remiantis buvo priimtas Nutarimas, todėl nėra pagrindo jį naikinti.
13. Tarnyba teigė, kad priimant Nutarimą buvo vadovaujamasi kompetentingos institucijos – NVSC salmoneliozės protrūkio Darželyje pateikta išvada, kurioje nurodyta, jog įvertinus epidemiologinio tyrimo metu surinktus duomenis, NVSC specialistų nuomone, salmoneliozės protrūkį, kilusį Darželyje, galėjo sukelti keli patiekalai ekspozicijos laikotarpiu pagaminti Darželio maisto tvarkymo skyriuje. Atsakovo teigimu, yra surinkti visi įrodymai, kuriais remiantis prieita prie išvados, kad padarytas Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies ir 2 dalies a ir b punktų reikalavimų pažeidimas. Nors patikrinimo metu pareiškėjo maisto tvarkymo vietose paimtuose tam tikruose mėginiuose salmonelių nerasta, tačiau faktą, kad salmoneliozės protrūkį, kilusį Darželyje, galėjo sukelti ekspozicijos laikotarpiu Darželio maisto tvarkymo skyriuje pagaminti patiekalai, patvirtina epidemiologinio tyrimo ir maisto tvarkymo subjekto patikrinimo rezultatai.
14. Tarnyba nurodė, kad pagal Įstatymo 122 straipsnio 5 dalį pareiškėjui skyrė Įstatyme nustatytos sankcijos vidurkį, t. y. 2 948 Eur baudą. Tarnybos vertinimu, byloje nėra kitų pagrindų dar labiau mažinti pareiškėjui paskirtą baudą, įvertinus pažeidimo pobūdį bei bylos nagrinėjimui reikšmingas aplinkybes, ir tai, kad žala buvo padaryta vaikų sveikatai. Tarnyba pažymėjo, kad 2018 m. rugpjūčio 28 d. atlikto pakartotinio patikrinimo metu atrinktame mėginyje Nr. 6 auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos vėl buvo aptiktos, tai įrodo pakartotinį nepakankamą higienos reikalavimų laikymąsi, todėl atsižvelgdama į tai bei kitas aplinkybes, Tarnybos nuomone, paskirta bauda turi užtikrinti atgrasomąjį poveikį. Pareiškėjo padarytas pažeidimas yra tinkamai kvalifikuotas ir įvertintas, poveikio priemonė paskirta atsižvelgus į surinktus įrodymus ir lengvinančias aplinkybes, todėl nėra teisinio pagrindo mažinti Nutarimu paskirtą baudos dydį.
15. Trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija) atsiliepime į skundą prašė jį tenkinti.
16. Administracija nurodė, kad nors Nutarimo rezoliucinėje dalyje nurodoma, jog bauda pareiškėjui skiriama už Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą, tačiau pačiame Nutarimo turinyje Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimas nėra konstatuojamas, tai kelia pagrįstų abejonių, ar Nutarimo rezoliucinė dalis išplaukia iš Nutarimo motyvuojamosios dalies, t. y. ar atsakovo paskirta bauda yra motyvuota. 2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 178/2002 (su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2017 m. vasario 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 2017/228 (OL 2017 L 35.P.10) (toliau – ir Reglamentas, Reglamentas Nr. 178/2002) 14 straipsnio 2 dalies a punktas pateikia išaiškinimą, koks maistas laikomas nesaugiu, tačiau pastaroji nuostata nenustato pažeidimo sudėties. Atsakovas nustatęs, kad maistas (šiuo atveju viščiukų broilerių šlauneles su pasibaigusiu tinkamumo vartoti terminu) neatitinka Reglamento 14 straipsnio 2 dalies a punkto reikalavimų, t. y. yra nesaugus, faktiškai nenustatinėjo Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies nuostatos likusios sudėties, ar tas nesaugus maistas buvo pateiktas į rinką.
17. Administracijos vertinimu, Nutarimas yra nepakankamai pagrįstas faktiniais duomenimis ir teisės aktų nuostatomis, nėra pakankamai motyvuotas bei apskritai neaiškus ir nesuprantamas, todėl neatitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalies nuostatų. Atsakovas, nustatęs kitus pažeidimus, nesusijusius su nesaugaus maisto pateikimu į rinką, turėjo spręsti dėl kitų Įstatymo nuostatų taikymo. Administracijos teigimu, Tarnyba nenustatė neabejotinos pareiškėjo atsakomybės dėl tokio protrūkio, netyrė ir nevertino pareiškėjo nurodytų aplinkybių dėl galimo kito susirgimo židinio. Be to, nepaneigtas ir faktas, kad nei vienas darželio darbuotojas, kuris valgė darželyje pagamintą maistą, salmonelioze neužsikrėtė. Duomenų, kuriais remiantis galima tik manyti, kad teisės pažeidimas galėjo būti padarytas, nepakanka spręsti apie asmens kaltumą ir skirti administracinę nuobaudą. Atsakovas neužtikrino objektyvaus visų aplinkybių įvertinimo ir sprendimo pagrįstumo, todėl Nutarimas turi būti panaikintas.
18. Administracija teigė, kad atleidus pareiškėją nuo baudos mokėjimo ar bent jau skirtą baudą sumažinus, būtų geriau pasiekiami administracinės atsakomybės tikslai. Be to, pareiškėjui paskirta bauda yra labai didelė, ją sumažinus, pareiškėjas turėtų daugiau lėšų naujoms indaplovėms įsigyti, paskirstyti darbuotojams naujas funkcijas, už jas mokėti didesnį darbo užmokestį.
19. Trečiasis suinteresuotas asmuo NVSC atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.
20. NVSC nurodė, kad 2018 m. rugpjūčio 13–21 d. užregistravo 7 pranešimus, gautus iš Vaikų ligoninės, Vilniaus universiteto ligoninės Santaros klinikų filialo ir Centro poliklinikos apie galbūt epidemiologiškai susietus Darželio auklėtinių susirgimus ūminėmis žarnyno infekcijomis. Asmenys susirgo 2018 m. rugpjūčio 11–13 d., 4 vaikai buvo hospitalizuoti, kiti susirgusieji – gydyti ambulatoriškai; 6 vaikams nustatyta pirminė diagnozė – gastroenteritas ir kolitas, nepatikslintos kilmės. Vienam vaikui nustatyta galutinė diagnozė – salmonelių sukeltas enteritas. Susirgę vaikai paskutinį kartą buvo Darželyje 2018 m. rugpjūčio 9–17 d. Taip pat 2018 m. rugsėjo 14 d. – lapkričio 19 d. buvo gauti dar 7 pranešimai apie Darželio auklėtinių susirgimus, visiems vaikams nustatyta galutinė diagnozė – salmoneliozė. Nacionalinio maisto ir veterinarijos rizikos vertinimo instituto duomenimis, laboratoriniam ištyrimui paimtuose maisto produktų mėginiuose ir nuoplovose salmonelių neaptikta, tačiau pažymėta, kad dažniausiai atliekant ūminių žarnyno infekcinių ligų protrūkių epidemiologinius tyrimus, protrūkį sukėlusio vartoto maisto likučių ir nebūna randama, kadangi epidemiologinis tyrimas pradedamas tik susiejus iš asmens sveikatos priežiūros įstaigų gautą informaciją apie susirgusius asmenis, kai po užsikrėtimo būna praėjusios kelios dienos. Mėginyje, paimtame nuo grupės „Pakalnutė“ stalo įrankių (šakučių) buvo aptiktas Staphylococcus aureus, kuris gali rodyti, kad nesilaikoma asmens higienos taisyklių ir taip sudaromos sąlygos plisti mikroorganizmams kryžminės taršos būdu. Mėginyje nuo grupės „Ramunėlė“ indų (lėkščių) aptiktos koliforminės bakterijos. Koliforminės bakterijos vertinamos kaip indikatoriniai mikroorganizmai, kadangi jų nustatymas parodo fekalinį užterštumą. Šių bakterijų aptikimas aplinkoje taip pat patvirtina galimą higienos reikalavimų Darželyje nesilaikymą. Užkratas dažniausiai perduodamas per netinkamai kulinariškai paruoštą gyvulių bei paukščių mėsą, nesveikų karvių pieną, infekuotus kiaušinius. Kitais atvejais – apdorojant skerdieną salmoneles iš žarnyno į maistą galima pernešti kryžminės taršos metu: per įrankius, indus, pjaustymo lentas, stalus, o nuo žalios mėsos – užkrėsti pusfabrikačius bei gatavus produktus. Ligos protrūkiai dažnai kyla dėl netinkamo mėsos produktų kulinarinio paruošimo, jų laikymo ar realizavimo.
21. NVSC pažymėjo, kad atsižvelgiant į ligos inkubacinio periodo trukmę, jos piką, kreipimosi į asmens sveikatos priežiūros įstaigą laiką, protrūkio identifikavimo laiką, dažniausiai protrūkio tyrimas maisto tvarkymo subjekte prasideda, kai galbūt užkrėstas maistas jau būna suvartotas, todėl infekcijos šaltinio identifikavimas yra sudėtingas procesas. Identifikuojant infekcijos šaltinį, vadovaujamasi klinikiniais, epidemiologiniais ir laboratoriniais kriterijais. NVSC, atsižvelgdamas į ligos klinikinį pasireiškimą, epidemiologinius protrūkio kriterijus, gautus laboratorinių tyrimų rezultatus ir kitą su protrūkiu susijusią informaciją bei mokslinę informaciją apie salmoneliozės pasireiškimą ir plitimą, teigė, kad pareiškėjo skundas yra nepagrįstas.
II.
22. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. balandžio 7 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino iš dalies, t. y. panaikino Tarnybos 2019 m. gegužės 28 d. nutarimą Nr. MĮPN-68 „Dėl Vilniaus lopšelio-darželio „Gėlynas“ Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimo“ bei įpareigojo Tarnybą priimti individualų teisės aktą, atitinkantį Viešojo administravimo įstatymo reikalavimus.
23. Teismas, įvertinęs byloje esančius duomenis, nustatė, kad Tarnyba pagal NVSC 2018 m. rugpjūčio 17 d. pranešimą Nr. (10-13 16.3.3 E)35375 apie susirgimus žarnyno infekcijomis Darželyje, 2018 m. rugpjūčio 17 d. atliko Darželio neplaninį patikrinimą, kurio metu buvo surašytas Maisto tvarkymo subjekto dėl vartotojo pranešimo (skundo) patikrinimo aktas Nr. 69VMĮP-1654 (toliau – ir Patikrinimo aktas), kuriame užfiksuota, kad Darželyje neužtikrinama produktų tinkamumo vartoti terminų kontrolė ir neišvengiama kryžminės taršos. Patikrinimo metu paimti aplinkos mėginiai Salmonella, Staphylococcus aureus, koliforminių bakterijų nustatymui. Patikrinimo akte Darželiui pateikti nurodymai pašalinti nustatytus trūkumus, virtuvės darbuotojams neplanine tvarka pasitikrinti sveikatą dėl užkrečiamųjų ligų ir atlikti dezinfekciją Darželio patalpose.
24. Tarnyba 2018 m. rugpjūčio 20 d. priėmė sprendimą Nr. 69SV-358, kuriuo laikinai uždraudė tiekti, siūlyti tiekti rinkai, demonstruoti produktą, kol bus atliktas produkto (-ų) saugos įvertinimas ir gautos valstybinės produkto (-ų) saugos laboratorinių tyrimų išvados, bei 2018 m. rugpjūčio 20 d. priėmė sprendimą Nr. 69SV-359, kuriuo nuspręsta uždrausti atitinkamų produktų tiekimą rinkai. Tarnyba 2018 m. rugpjūčio 20 d. ir 2018 m. rugpjūčio 21 d. gavo Nacionalinio maisto ir veterinarijos rizikos vertinimo instituto Tyrimų protokolą Nr. 2-18/9955 B1-15, kuriame nurodyta, kad mėginyje Nr. 12 aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos, o mėginyje Nr. 14 aptiktos koliforminės bakterijos, Tyrimų protokolus Nr. 1-18/19638/1 M ir 1-18/19637/1-5 M, kuriuose nurodyta, kad ruduose kiaušiniuose (L dydis) ir atšaldytoje kalakutienos krūtinėlėje be odos ir kaulo Salmonella neaptikta.
25. Tarnyboje 2018 m. rugpjūčio 27 d. gautas NVSC pranešimas Nr. (10-13 16.3.3 E)2- 36638, kuriame nurodama, jog NVSC Užkrečiamųjų ligų valdymo skyrius 2018 m. rugpjūčio 16–21 d. užregistravo 7 pranešimus, gautus iš Vilniaus universitetinės ligoninės Santaros klinikų filialo Vaikų ligoninės ir Centro poliklinikos apie galimai epidemiologiškai susietus Darželio 7 auklėtinių susirgimus ūminėmis žarnyno infekcijomis. Pranešime taip pat nurodyta, kad 2018 m. rugpjūčio 21–27 d. Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinėje sistemoje buvo pateikta informacija, jog 4 Darželį lankantiems vaikams išskirtos Salmonella bakterijos. Darželyje 2018 m. rugpjūčio 28 d. pakartotinai paimti 10 aplinkos mėginių Staphylococcus ir koliforminėms bakterijoms nustatyti (Maisto / Pašaro valstybinio mėginio paėmimo tirti aktas Nr. 69MTA-2172). Tarnyba 2018 m. rugpjūčio 31 d. gavo Nacionalinio maisto ir veterinarijos rizikos vertinimo instituto Tyrimų protokolą Nr. 2-18/10272 B1-10, kuriame nurodyta, kad mėginyje Nr. 6 aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos. NVSC 2018 m. rugsėjo 14 d. raštu Nr. (10-13 16.3.3 E)2-39876 informavo Tarnybą, kad, be kita ko, epidemiologinio tyrimo metu iš viso užregistruota 14 susirgimų salmonelioze, hospitalizuoti 4 asmenys, kiti – gydyti ambulatoriškai, iš jų visi ištirti bakteriologiškai, 10 iš jų klinikinės medžiagos išskirtos Salmonella bakterijų kultūros.
26. Tarnybos vyriausioji specialistė 2018 m. gruodžio 19 d. surašė pareiškėjui Lietuvos Respublikos maisto įstatymo pažeidimo protokolą Nr. 69MĮPP-42 (toliau – ir Protokolas), kuriame nurodyta, jog Darželis pateikė rinkai nesaugų maisto produktą; nukentėjo 14 vaikų. Įvertinus tyrimo metu surinktus duomenis, NVSC specialistų nuomonę, kad salmoneliozės protrūkį, kilusį Darželyje, galėjo sukelti keli patiekalai ekspozicijos laikotarpiu pagaminti Darželio maisto tvarkymo skyriuje, konstatuota, kad produktai neatitiko saugą reglamentuojančių teisės aktų, t. y. Reglamento Nr. 178/2002 14 straipsnio 1 dalies, 2 dalies a ir b punktų, Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies ir 2 dalies 1 punkto reikalavimų, ir tuo Darželis pažeidė Įstatymo 7 straipsnio 1 dalį. Tarnybos Komisija, vadovaudamasi Įstatymo 125 straipsnio 1 dalimi ir Aprašo nuostatomis, išnagrinėjo bylą pagal Tarnybos Protokolą bei vadovaudamasi Įstatymo 122 straipsnio 5 dalimi, 123 straipsnio 2 dalimi ir 125 straipsnio 1 dalimi priėmė Nutarimą, kuriame Darželiui už Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą skyrė 2 948 Eur baudą. Nutarime konstatuota, kad epidemiologinio tyrimo metu Darželyje iš viso užregistruota 14 susirgimų salmonelioze. Protrūkis apėmė visas Darželio grupes, sirgo skirtingo amžiaus vaikai. Visus atvejus sieja užkrečiamosios ligos perdavimo veiksnys – maistas, pagamintas viename maisto tvarkymo subjekte – Darželio maisto tvarkymo skyriuje, užkrečiamosios ligos ekspozicijos laikas, visiems nustatytas vienodas sukėlėjas – Salmonella enterica bakterijos (porūšis – enterica, serotipas – Enteritidis). Dėl Darželio neatsargaus elgesio tvarkant maistą neužtikrinama produktų tinkamumo vartoti terminų kontrolė; Darželyje neišvengiama kryžminės taršos (daržovės ir apdorota produkcija pjaustoma ant vieno stalo, nėra nurodyta, kad šie procesai atskirti laiko atžvilgiu, neaiškus peilių ženklinimas, peiliai ženklinti romėniškais skaitmenimis, tačiau nėra išaiškinimo). Aplinkos plovinių mėginiuose ant Darželio grupės „Pakalnutės“ šakučių aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos, ant Darželio grupės „Ramunėlė“ lėkščių aptiktos koliforminės bakterijos; pakartojus plovinių mėginius nuo paviršių ant Darželio grupės „Pakalnutės“ auklėtojos padėjėjos rankų aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos. Tai galbūt turėjo įtakos salmoneliozės protrūkio atsiradimui Darželyje. Tai neatitinka 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 852/2004 dėl maisto produktų higienos 11 priedo IX skyriaus 3 dalies, Lietuvos higienos normos HN 15:2005 „Maisto higiena“, patvirtintos Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2005 m. rugsėjo 1 d. įsakymu Nr. V-675 „Dėl Lietuvos higienos normos HN 15:2005 „Maisto higiena“ patvirtinimo“, 17 ir 29 punktų reikalavimų, tokiu būdu pažeisti Reglamento Nr. 178/2002 14 straipsnio 1 dalies, 2 dalies a punkto bei Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies, 2 dalies 1 punktų reikalavimai.
27. Teismas aptarė VAĮ 8 straipsnio 1 dalies nuostatas, Įstatymo (akto redakcija, galiojusi nuo 2015 m. liepos 1 d. iki 2019 m. gruodžio 14 d.) 122 straipsnio 1, 2, 4 dalių nuostatas, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką aiškinant VAĮ ir, įvertinęs bylos medžiagą, Nutarimo turinį, priėjo prie išvados, kad Nutarimas iš esmės yra nemotyvuotas, t. y. nepagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, taikomos poveikio priemonės (bauda) nėra motyvuotos, todėl neatitinka imperatyviųjų VAĮ nuostatų bei administracinių teismų praktikos.
28. Teismas nurodė, kad pareiškėjui paskirta bauda už tai, jog jis pažeidė Įstatymo 7 straipsnio 1 dalį, nustatančią, kad maisto tvarkymo subjektai ir su maistu besiliečiančių gaminių ir medžiagų gamintojai ar tiekėjai privalo pateikti į rinką saugų maistą ir su maistu besiliečiančius gaminius ir medžiagas. Pareiškėjui realiai ekonominė sankcija paskirta pagal Įstatymo 122 straipsnio 5 dalį, kurioje yra įtvirtinta materiali teisės pažeidimo sudėtis, kai teisės pažeidimas yra siejamas su jo padariniais (žala vartotojo sveikatai). Taigi pareiškėjui iš esmė pritaikyta ekonominė sankcija už tai, kad jis pateikė į rinką nesaugų maistą (apkrėstą Salmonella bakterijomis), kai šis pažeidimas padarė žalos vaikų sveikatai. Tačiau, teismo vertinimu, nei iš Nutarimo, nei iš Protokolo nėra aišku, kada konkrečiai pareiškėjas pateikė į rinką (t. y. Darželio vaikams) nesaugų maistą. Nutarime tik pacituotas NVSC 2018 m. rugsėjo 14 d. rašto teiginys, kad: „<...> salmoneliozės protrūkį, kilusį Darželyje, galėjo sukelti keli patiekalai ekspozicijos laikotarpiu pagaminti Darželio maisto tvarkymo skyriuje“, tačiau iš šio teiginio taip pat nėra aiški nesaugaus maisto pateikimo į rinką data, neaiškus užkrečiamosios ligos ekspozicijos laikas ir pan. Nutarime (taip pat ir Protokole) nenurodytas pareiškėjo galimo pažeidimo laikas, t. y. viena iš esminių aplinkybių, vertinant pažeidimo sudėtį.
29. Teismas akcentavo, kad Tarnyba Nutarimo aprašomojoje dalyje išdėstė faktines aplinkybes; motyvuojamojoje dalyje atskirai pateikė sąrašą teisės normų; pacitavo NVSC 2018 m. rugsėjo 14 d. rašte pateiktas išvadas; bendrai atkreipė dėmesį į svarbą užtikrinant aukštus maisto tvarkymo standartus, į maisto tvarkymo subjektų maksimalų rūpestingumą; nurodė trumpas bendras žinias apie Salmonella bakterijas ir jų plitimą bei salmoneliozės ligos simptomus. Komisija nurodė, kad, jos vertinimu, nagrinėjamu atveju pakanka įrodymų, jog dėl Darželio neatsargaus elgesio, nesilaikant maisto tvarkymo saugos reikalavimų, Reglamento 178/2002 14 straipsnio 2 dalies a punkto, t. y. tvarkant maistą neužtikrinama produktų tinkamumo vartoti terminų kontrolė, Darželyje neišvengiama kryžminės taršos (daržovės ir apdorota produkcija pjaustoma ant vieno stalo, nėra nurodyta, kad šie procesai atskirti laiko atžvilgiu, neaiškus peilių ženklinimas, peiliai ženklinti romėniškais skaitmenimis, tačiau nėra išaiškinimo), aplinkos plovimo mėginiuose ant Darželio grupės „Pakalnutės“ šakučių aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos, ant Darželio grupės „Ramunėlė“ lėkščių aptiktos koliforminės bakterijos, pakartojus plovinių mėginius nuo paviršių, ant Darželio grupės „Pakalnutės“ auklėtojos padėjėjos rankų aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos, ir tai galbūt turėjo įtakos salmoneliozės protrūkiui atsirasti.
30. Teismo vertinimu, Nutarime iš esmės buvo tik išdėstytos faktinės aplinkybės ir atskirai pateiktas sąrašas teisės normų, tačiau Tarnyba nesusiejo faktinių aplinkybių su taikomomis teisės normomis, todėl nėra aišku, kaip konkrečiai pasireiškė vienos ar kitos Nutarime nurodytos teisės normos, pavyzdžiui, Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies, pažeidimas, kaip šis pažeidimas susijęs su atsiradusiomis pasekmėmis ir pan. Teismas nurodė, kad taikant ekonomines sankcijas, nepakanka baudos skyrimą motyvuoti vien teisės normų išvardijimu, nenurodant, kaip konkrečiai pasireiškė jų pažeidimas, koks pažeidimo priežastinis ryšys su atsiradusiomis pasekmėmis (vaikų susirgimu salmonelioze) ir pan. Pareiškėjui inkriminuotas nesaugaus maisto (t. y. iš esmės užkrėsto Salmonella bakterijomis) pateikimas rinkai, tačiau Tarnyba nenurodė, kokie konkrečiai įrodymai patvirtina, kad būtent Darželis pateikė maistą užkrėstą minėtomis bakterijomis, dėl ko atsirado atitinkamos Įstatyme nurodytos neigiamos pasekmės (Tarnyba Nutarime net nėra identifikavusi pažeidimo laiko ir galimo užkrėsto maisto ar patiekalo). Teismas pažymėjo, kad nagrinėjamu atveju Salmonella bakterijų nebuvo rasta nei Darželio maisto ruošimo skyriuje, nei kitose Darželio vietose. Teismas neteigė, kad pažeidimo nustatymui pagal atsiradusias pasekmes, t. y. asmenims apsikrėtus salmonelioze, visais atvejais turi būti rasta Salmonella bakterijų; infekcijos šaltinio identifikavimas yra sudėtingas procesas, kuriam įtaką daro laikas, praėjęs po užsikrėtimo ir pan., tačiau tokiu atveju turi būti išsamiai argumentuojama, pagrindžiama kitais objektyviais įrodymais, jų visuma, kurie leistų spręsti dėl konkretaus subjekto pateikto nesaugaus maisto, t. y. užkrėsto Salmonella bakterijomis, tiekimo į rinką bei neigiamų pasekmių atsiradimo. Teismo vertinimu, Tarnybos Nutarimas šiuo aspektu yra nemotyvuotas, jame neatskleista teisės pažeidimo sudėtis.
31. Teismas nurodė, kad Tarnyba Nutarime taip pat nurodė ir kitus Darželio galimus pažeidimus, pavyzdžiui, Darželyje neišvengiama kryžminės taršos, aplinkos plovinių mėginiuose ant Darželio grupės „Pakalnutė“ šakučių aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos ir pan., tačiau šių pažeidimų nekvalifikuoja, t. y. nenurodo jokio teisės akto, kuris tokius veiksmus draudžia. Be to, neaišku, kaip šie pažeidimai susiję su nesaugaus maisto (t. y. užkėsto būtent Salmonella bakterijomis) pateikimu rinkai, dėl ko atsirado neigiamos pasekmės (Darželio vaikai susirgo salmonelioze). Teismo vertinimu, Tarnybos formalios išvados, kad galbūt šie pažeidimai turėjo įtakos salmoneliozės protrūkiui atsirasti, – yra visiškai nepagrįstos. Teismas sutiko su pareiškėjo argumentais, kad visiškai neaišku, kaip, pavyzdžiui, netinkamas peilių ženklinimas ar Darželyje rastos kitos bakterijos, t. y. ne Salmonella, lėmė salmoneliozės protrūkį, ar tiksliau Salmonella bakterijomis užkrėsto maisto pateikimo Darželio vaikams ir pan.; šių savo išvadų Tarnyba visiškai neargumentavo. Teismas nurodė, kad Tarnybos Nutarimas neatitinka ir aiškumo bei suprantamumo reikalavimų, juolab, kad ir pareiškėjas akcentavo, jog Nutarimas jam yra visiškai neaiškus ir nesuprantamas.
32. Teismas taip pat nurodė, kad pareiškėjas teikė paaiškinimus Tarnybai, tačiau Nutarime visiškai neargumentuota, kodėl Tarnyba atmeta pareiškėjo paaiškinimus ir argumentus, įskaitant dėl galimo alternatyvaus taršos šaltinio. Teismas tarnybos elgesį vertino kaip netinkamą, nederantį su gero administravimo principu, VAĮ reikalavimais, kurie įpareigoja viešojo administravimo subjektą savo priimamus sprendimus tinkamai motyvuoti.
33. Teismas konstatavo, kad Nutarimas neatitinka imperatyvių VAĮ reikalavimų, savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, yra nepagrįstas, dėl to jį panaikino ir įpareigojo Tarnybą priimti individualų teisės aktą, atitinkantį VAĮ reikalavimus.
III.
34. Pareiškėjas Vilniaus lopšelis-darželis „Gėlynas“ apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. sprendimo dalį, kuria Tarnyba įpareigota priimti individualų teisės aktą, atitinkantį VAĮ reikalavimus.
35. Pareiškėjas nurodo, kad teismas pagrįstai Tarnybos Nutarimą panaikino, tačiau nepagrįstai peržengė administracinio ginčo ribas, t. y. įpareigojo Tarnybą priimti individualų teisės aktą, nors pareiškėjas skunde pirmosios instancijos teismui prašė panaikinti Tarnybos Nutarimą, o šio prašymo netenkinus – atleisti pareiškėją nuo baudos mokėjimo arba skirtos baudos dydį sumažinti. Teismas, išsamiai atskleidęs ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas, ištyręs bei įvertinęs faktines aplinkybes, pagristai sprendė, kad pareiškėjas iš esmės galėjo ir nesuvokti (nesuprasti) priimto Nutarimo faktinių ir teisinių pagrindų, jo priėmimo motyvų, nes jis nepakankamai pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis. Tačiau teismas nesilaikė procesinių reikalavimų dėl administracinės bylos nagrinėjimo ribų. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 80 straipsnio 2 dalį administracinis teismas negali peržengti pareikšto skundo (prašymo, pareiškimo) reikalavimo ribų, išskyrus atvejus, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus skundo (prašymo, pareiškimo) reikalavimo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Nagrinėjamu atveju teismas nepagrindė nustatęs aptartus pagrindus skundo reikalavimo riboms peržengti, tačiau įpareigodamas atsakovą ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos priimti naują administracinį sprendimą, peržengė skundo, kuriuo buvo prašoma tik panaikinti Tarnybos Nutarimą, ribas. Pareiškėjo teigimu, teismo sprendimo dalis, kuria atsakovas įpareigotas priimti individualų teisės aktą, atitinkantį VAĮ reikalavimus, turi būti panaikinta.
36. Pareiškėjas remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 29 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-792-502/2021 ir teigia, kad Darželis, teikdamas skundą ir procesinius dokumentus teismui, akcentavo, jog Nutarimas prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, taip pat ir VAĮ 8 straipsnio 1 daliai, yra neaiškus ir nesuprantamas, motyvacija visiškai nepakankama, neaišku, kaip daromos išvados, iš kokių aplinkybių jos kildinamos, koks yra nustatytas aplinkybių ryšys ir santykis su padarytomis išvadomis, už ką konkrečiai Darželiui skiriama bauda, dėl to prašė Nutarimą panaikinti, o šio prašymo netenkinus – atleisti pareiškėją nuo baudos mokėjimo arba sumažinti paskirtą baudą. Pareiškėjas teigia, kad jokio reikalavimo priimti naują individualų teisės aktą nebuvo suformulavęs. Šiuo atveju Tarnyba, vadovaudamasi tomis pačiomis aplinkybėmis, galėtų priimti nutarimą, bandyti jį pagrįsti ir skirti Darželiui baudą, o tai reikštų naujo teisminio proceso pradžią.
37. Pareiškėjo vertinimu, po teismo sprendimo, naujas individualus teisės aktas negali būti priimamas vadovaujantis tais pačiais pagrindais, t. y. surinktais įrodymais, kuriu pagrindu buvo priimtas skundžiamas Tarnybos Nutarimas, kadangi nuo neva nustatytų pažeidimų praėjo jau daug laiko, tai rodo, kad Nutarimu nustatytos aplinkybės nėra ir negali būti vertinamos tapačiai. Be to, pareiškėjo nuomone, įrodymai, kuriais remiantis nustatyti pažeidimai, turėjo būti surinkti ir Nutarime argumentuotai išdėstyti iškart po tariamų pažeidimų, o ne renkami po dviejų metų, siekiant priimti naują, motyvuotą individualų teisės aktą. Pareiškėjas teismui teiktuose procesiniuose dokumentuose aiškiai ir nedviprasmiškai išdėstė argumentus, paneigiančius atsakovo nustatytas aplinkybes, ir pažymėjo, kad Nutarime nustatyti pažeidimai neatitinka faktinės situacijos, bei išdėstė tai patvirtinančias aplinkybes. Pareiškėjo teigimu, praėjus dvejiems metams po neva nustatytų pažeidimų, loginiu požiūriu, šiuo atveju Tarnyba negali būti įpareigojama priimti naujai motyvuotą individualų teisės aktą, remdamasi tomis pačiomis aplinkybėmis.
38. Atsakovas Tarnyba atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.
39. Atsakovas nurodo, kad VMVT pateikti motyvai ir juos pagrindžiantys nustatyti detalūs Įstatymo pažeidimo faktai ir aplinkybės dėl atlikto atsakovo tyrimo dėl salmoneliozės protrūkio, susijusio su Darželio ugdytinių užsikrėtimu salmonelioze, yra detaliai išdėstyti Tarnybos atsiliepime į skundą. Šią aplinkybę nurodė ir teismas, t. y. Tarnyba turi priimti naują individualų teisės aktą.
40. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad atlikto tyrimo dėl Darželio ugdytinių užsikrėtimo salmonelioze metu surinko visą reikalingą ir įmanomą surinkti informaciją, kurią išsamiai ištyrus ir įvertinus buvo priimtas Nutarimas dėl nustatyto Įstatymo pažeidimo. Tačiau reikėtų atsižvelgti ir į tokio atliekamo tyrimo specifiką, kad ne visais atvejais įmanoma absoliučiai tiksliai nustatyti užsikrėtimą salmonelioze nulėmusį konkretų maisto produktą, o dėl to ir jo vartojimo laiką. Pareiškėjo teiginiai dėl konkretaus galimo pažeidimo laiko ir konkretaus nesaugaus maisto neįvardijimo neturėtų būti vertinami kaip absoliutus reikalavimas Nutarimo dėl Įstatymo pažeidimo surašymui. Salmoneliozės inkubacinis periodas užsikrėtus per maistą yra 8–36 val. Tai, kad salmoneliozės ligos inkubacinis periodas gali būti skirtingas ir pasireikšti užsikrėtusiems asmenims ne tuo pačiu laiku, šiomis bakterijomis užkrėstas maistas yra jau suvartotas, kurio dėl to nebeįmanoma ištirti, nereiškia, jog pareiškėjas gali pasinaudoti šiomis jam žinomomis aplinkybėmis, siekdamas išvengti atsakomybės už galbūt jo padarytą Įstatymo pažeidimą.
41. Atsakovas nurodo, kad epidemiologiškai žarnyno infekcinių ligų protrūkio priežastys nustatomos aprašomuoju ir, jei įmanoma, analitiniais metodais. Identifikuojant infekcijos šaltinį yra įvertinami klinikiniai, epidemiologiniai, laboratoriniai ir kiti susiję duomenys. Atlikus protrūkio epidemiologinę diagnostiką yra parengiama epidemiologinė išvada, kurioje pateikiama informacija dėl protrūkio priežasčių. Tarnyba, priimdama Nutarimą dėl nesaugaus maisto pateikimo Darželyje (identifikuodama Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą), rėmėsi NVSC atlikto epidemiologinio tyrimo išvadomis, kuriose yra aiškiai identifikuoti veiksniai, turėję įtakos protrūkio atsiradimui ir susirgimų tarpusavio sąsajos patvirtinimui. Bendras pareiškėjo, kaip maisto tvarkymo subjekto higieninės būklės vertinimas yra svarbus siekiant identifikuoti veiksnius, sudarančius sąlygas protrūkiui kilti dėl netinkamo aplinkos valymo ir dezinfekcijos, netinkamo maisto tvarkymo (kryžminės taršos sąlygų sudarymo, maisto produktų terminio apdorojimo režimo nesilaikymo ir kt.).
42. Atsakovo teigimu, Nutarime yra pateikti faktai, kuriuos apibendrinus darytina išvada apie Darželio bendrą nepatenkinamą higienos būklę, netinkamą maisto tvarkymo procesų organizavimą, sudarančius palankias sąlygas protrūkiui plisti, t. y. nustatyta susirgimų tarp įvairių Darželio grupių vaikų sąsaja, patikrinimo duomenys, susiję su didelės rizikos produktų praleistais tinkamumo terminais, higienos pažeidimai, dezinfekcijos stoka arba neefektyvumas turi tiesioginį ryšį su pareiškėjo gaminamo maisto sauga ir protrūkio priežastimi.
43. Atsakovas nesutinka su pareiškėjo apeliacinio skundo teiginiais, kad teismas, įpareigodamas Tarnybą priimti VAĮ atitinkantį individualų teisės aktą, peržengė administracinio ginčo ribas, kadangi teismas sprendimą priėmė ABTĮ 88 straipsnyje nustatyta tvarka, teismo diskrecijos ribose.
44. Atsakovo vertinimu, pareiškėjas, kurio tiesioginė veikla yra ikimokyklinio amžiaus vaikų ugdymas, turėtų būti pats suinteresuotas kiek įmanoma efektyviau padėti išsiaiškinti VMVT galimus taršos šaltinius, keliančius pavojų vaikų sveikatai, tačiau pareiškėjas, ginčydamas Nutarimą, tokiu būdu siekia išvengti atsakomybės dėl Įstatymo pažeidimo. Nagrinėjamu atveju teismas priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, įpareigodamas Tarnybą priimti VAĮ reikalavimus atitinkantį individualų administracinį aktą.
45. Trečiasis suinteresuotas asmuo Administracija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį tenkinti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. sprendimą pakeisti.
46. Administracija nurodo, kad visiškai palaiko pareiškėjo apeliaciniame skunde išdėstytus argumentus, pritaria pozicijai, jog teismas pagrįstai vadovavosi ginčui aktualios redakcijos VAĮ 8 straipsnio 1 dalies nuostatomis. Administracija pažymi, kad tiek pareiškėjas, tiek Administracija teismui teiktuose procesiniuose dokumentuose aiškiai ir detaliai išdėstė argumentus, kurie paneigia Tarnybos nustatytus pažeidimus, todėl Tarnybos surašytas Nutarimas panaikintas pagrįstai, laikantis teisės aktų nuostatų, kaip neatitinkantis VAĮ 8 straipsnio reikalavimų.
47. Pasisakydama dėl administracinės bylos nagrinėjimo ribų, Administracija nurodo, kad ABTĮ 80 straipsnio 2 dalis nustato, jog administracinis teismas negali peržengti pareikšto skundo (prašymo, pareiškimo) reikalavimo ribų, išskyrus atvejus, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus skundo (prašymo, pareiškimo) reikalavimo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Administracija palaiko pareiškėjo apeliaciniame skunde išdėstytą poziciją dėl skundo reikalavimo ribų peržengimo. Administracija pažymi, kad viso teisminio nagrinėjimo metu tiek pareiškėjas, tiek Administracija palaikė reikalavimą ir prašė panaikinti Tarnybos Nutarimą, o šio prašymo netenkinus, prašė atleisti Darželį nuo baudos mokėjimo arba skirtos baudos dydį sumažinti.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
48. Bylos dalykas – Valstybinės maisto ir veterinarijos tarnybos 2019 m. gegužės 28 d. nutarimo Nr. MĮPN-68, kuriuo pareiškėjui Vilniaus lopšeliui-darželiui „Gėlynas“ už Maisto įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą skirta 2 948 Eur bauda, pagrįstumas ir teisėtumas.
49. Pareiškėjas skundu prašė panaikinti Nutarimą, o netenkinus šio reikalavimo, prašė atleisti pareiškėją nuo baudos pagal Nutarimą mokėjimo arba skirtos baudos dydį sumažinti. Pirmosios instancijos teismas iš dalies tenkino skundą, t. y. panaikino Nutarimą ir įpareigojo atsakovą priimti individualų aktą, atitinkantį Viešojo administravimo įstatymo (byloje taikoma 2014 m. lapkričio 11 d. įstatymo Nr. XII-1317 redakcija, galiojusi iki 2020 m. lapkričio 1 d.) reikalavimus, nes nustatė, jog Nutarimas iš esmės nemotyvuotas. Pažymėtina, kad pareiškėjas skundą grindė argumentais, jog Nutarimas nėra pagrįstas nei objektyviais duomenimis (faktais), nei teisės aktų normomis, kaip to reikalaujama pagal Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalį, be to, Nutarimas savo turiniu yra apskritai neaiškus ir sunkiai suprantamas, ir šie pareiškėjo argumentai pripažinti pagrįstais.
50. Pirmosios instancijos teismo sprendimą apeliaciniu skundu apskundė pareiškėjas. Pareiškėjas prašo panaikinti tik tą sprendimo dalį, kuria atsakovas įpareigotas priimti individualų aktą, atitinkantį Viešojo administravimo įstatymo reikalavimus. Pareiškėjo teigimu, pirmosios instancijos teismas neteisėtai peržengė pareiškėjo skundo ribas, nes skundu pareiškėjas neprašė priimti naujo individualaus teisės akto, be to, Nutarimas yra visiškai nepagrįstas, o naujas individualus teisės aktas negali būti priimamas vadovaujantis tais pačiais pagrindais, t. y. surinktais įrodymais, kuriais remiantis priimtas Nutarimas. Pareiškėjas apeliacinį skundą grindžia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-792-502/2021 nurodytais argumentais, kad pirmosios instancijos teismas, panaikinęs viešojo administravimo subjekto raštą ir įpareigodamas šį subjektą priimti naują individualų administracinį sprendimą, peržengė pareiškėjų skundo, kuriuo tik buvo prašoma panaikinti viešojo administravimo subjekto raštą, ribas, o administracinis teismas pagal ABTĮ 80 straipsnio 2 dalį negali peržengti pareikšto skundo ribų.
51. Teisėjų kolegija, nagrinėdama apeliacinio skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas pareiškėjo apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
52. Kaip jau minėta, pareiškėjas apeliaciniu skundu neginčija pirmosios instancijos teismo sprendimo dalies, kuria panaikintas Nutarimas, o nesutinka tik su ta sprendimo dalimi, kuria atsakovas įpareigotas priimti individualų aktą, atitinkantį Viešojo administravimo įstatymo reikalavimus. Šiuo aspektu pažymėtina, kad Nutarimas nėra panaikintas dėl to, jog atsakovas nepagrįstai ir neteisėtai pradėjo administracinę procedūrą (bylą) dėl Maisto įstatymo pažeidimo ir / ar kad pareiškėjas nepažeidė Maisto įstatymo 7 straipsnio 1 dalies.
53. Nagrinėjant apeliacinio skundo argumentus, akcentuotina, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad teismo teisė pavesti institucijai pakartotinai atlikti tyrimą iš esmės yra išimtinio pobūdžio. Ši teisė pripažintina tik tais atvejais, kai egzistuoja objektyvi būtinybė iš naujo atlikti tam tikrus viešojo administravimo subjekto kompetencijai priskirtus veiksmus, kuriais turėtų būti pašalintos teisiškai reikšmingos aplinkybės, kliudančios priimti pagrįstą sprendimą dėl kilusio ginčo. Administracinis teismas, turėdamas pareigą būti aktyvus, paprastai neturėtų įpareigoti tam tikros institucijos iš naujo atlikti tyrimą ar išnagrinėti skundą, kai byla administraciniame teisme gali būti teisingai ir iš esmės išnagrinėta, tiesiog kruopščiai ir visapusiškai įvertinant byloje surinktus įrodymus arba be neproporcingų ir neadekvačių situacijai procesinių priemonių (įvertinant ir poreikį bylas nagrinėti operatyviai, taip pat užtikrinti teisę būti išklausytam) surinkus tam tikrus papildomus duomenis ar įrodymus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-2448/2011; 2011 m. gruodžio 15 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A502-2277/2011).
54. Teismas, vykdydamas teisingumą, neatlieka ir iš esmės negali perimti viešojo administravimo funkcijų bei išspręsti klausimą, kurį pagal kompetenciją priklauso nagrinėti viešojo administravimo institucijai (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. rugsėjo 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-603/2009; kt.).
55. Vykdydamas teisinį santykių kvalifikavimą, teismas įstatymą, taikytiną ginčui spręsti, pagal pareiškėjo nurodytas faktines aplinkybes parenka savo nuožiūra (ABTĮ 86 str. 2 d.). Teismui priėmus įpareigojimą grąžinti ginčą spręsti iš naujo viešojo administravimo subjektui, nei skundo (prašymo) dalykas, nei faktinis pagrindas tokiu atveju nėra keičiami. Teismo įpareigojimu viešojo administravimo subjektą iš naujo vykdyti procedūrą ar jos dalį yra išsprendžiamas ginčas iš esmės, ir tai yra viena iš procesinių sprendimų, numatytų ABTĮ 88 straipsnyje, rūšių (ABTĮ 88 straipsnio 2 punktas: ,,įpareigoti atitinkamą administravimo subjektą pašalinti padarytą pažeidimą ar įvykdyti kitokį teismo patvarkymą“). Teismui nustačius, kad yra teisinis pagrindas tam tikrą klausimą atsakovui grąžinti nagrinėti iš naujo ir įpareigoti priimti Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatas atitinkantį sprendimą, kai pareiškėjas tokio reikalavimo teismui neteikė, nereiškia nagrinėjamo ginčo ribų peržengimo (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. rugsėjo14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-709-415/2017).
56. Nagrinėjamos bylos kontekste akcentuotina ir tai, kad ABTĮ 91 straipsnio 1 dalies 3 punkte nurodyta, jog skundžiamas teisės aktas panaikinamas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, jog jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir pagrįstumą.
57. Byloje nustatyta, jog vadovaujantis Aprašo 6–8 punktais 2018 m. gruodžio 19 d. pareiškėjui surašytas Maisto įstatymo pažeidimo protokolas Nr. 69MĮPP-42, kuriame nurodyta, kad Darželis pateikė rinkai nesaugų maisto produktą, nukentėjo 14 vaikų, o įvertinus tyrimo metu surinktus duomenis, NVSC specialistų nuomonę, jog salmoneliozės protrūkį, kilusį Darželyje, galėjo sukelti keli patiekalai ekspozicijos laikotarpiu pagaminti Darželio maisto tvarkymo skyriuje, konstatuota, kad produktai neatitiko saugą reglamentuojančių teisės aktų, t. y. Reglamento Nr. 178/2002 14 straipsnio 1 dalies, 2 dalies a ir b punktų, Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies ir 2 dalies 1 punkto reikalavimų, ir tuo Darželis pažeidė Maisto įstatymo 7 straipsnio 1 dalį. Pagal Protokolą pradėta ir išnagrinėta byla (Aprašo 21–40 p.).
58. Šiuo aspektu pažymėtina, kad pagal Aprašo 47 punktą Tarnybos Komisija, išnagrinėjusi bylą, priima vieną iš šių nutarimų: skirti baudą (1 p.); bylą nutraukti nesant Maisto įstatymo pažeidimo ar praėjus Maisto įstatymo 124 straipsnyje nustatytam baudų skyrimo terminui (2 p.); grąžinti bylą papildomam tyrimui atlikti (3 p.).
59. Tarnybos Komisija, išnagrinėjusi bylą, priėmė Nutarimą, kuriuo Darželiui už Maisto Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies pažeidimą skirta 2 948 Eur bauda. Taigi šiuo Nutarimu buvo baigta pradėta administracinė procedūra (išnagrinėta byla).
60. Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs Nutarimo turinį, nustatė, kad Nutarime iš esmės buvo tik išdėstytos faktinės aplinkybės ir atskirai pateiktas sąrašas teisės normų, tačiau Tarnyba nesusiejo faktinių aplinkybių su taikomomis teisės normomis, ir nėra aišku, kaip konkrečiai pasireiškė vienos ar kitos Nutarime nurodytos teisės normos, pavyzdžiui, Įstatymo 7 straipsnio 1 dalies, pažeidimas, kaip šis pažeidimas susijęs su atsiradusiomis pasekmėmis ir pan. Pareiškėjui inkriminuotas nesaugaus maisto (t. y. iš esmės užkrėsto Salmonella bakterijomis) pateikimas rinkai, tačiau Tarnyba taip ir nenurodo, kokie konkrečiai įrodymai patvirtina, kad būtent Darželis pateikė maistą užkrėstą minėtomis bakterijomis, dėl ko atsirado atitinkamos Įstatyme nurodytos neigiamos pasekmės. Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad turi būti išsamiai argumentuojama, pagrindžiama kitais objektyviais įrodymais, jų visuma, kurie leistų padaryti išvadą dėl konkretaus subjekto pateikto nesaugaus maisto, t. y. užkrėsto Salmonella bakterijomis, į rinką bei neigiamų pasekmių atsiradimo. Pirmosios instancijos teismo vertinimu, Nutarimas šiuo aspektu iš viso yra nemotyvuotas, jame iš esmės neatskleista teisės pažeidimo sudėtis. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog Tarnyba Nutarime nurodo ir kitus Darželio galimus pažeidimus, pavyzdžiui, tai, kad Darželyje neišvengiama kryžminės taršos (daržovės ir apdorota produkcija pjaustoma ant vieno stalo, nėra nurodyta, kad šie procesai atskirti laiko atžvilgiu, neaiškus peilių ženklinimas, peiliai ženklinti romėniškais skaitmenimis, tačiau nėra išaiškinimo), kad aplinkos plovinių mėginiuose ant Darželio grupės „Pakalnutė“ šakučių aptiktos auksinio stafilokoko (Staphylococcus aureus) bakterijos, ir pan., tačiau šių pažeidimų nekvalifikuoja.
61. Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas taip pat nustatė, kad vykdytos administracinės procedūros metu pareiškėjas teikė paaiškinimus Tarnybai, tačiau paaiškinimuose nurodyti argumentai nebuvo išnagrinėti ir įvertinti. Tai reiškia, kad nustatyta, jog Nutarimas yra neteisėtas dėl to, jog jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą ir pagrįstumą.
62. Atsižvelgiant į tai, kad pirmosios instancijos teismas nustatė atsakovo vykdytos administracinės procedūros pažeidimus, dėl kurių Nutarimas negali būti pripažintas teisėtu, konstatuotina, jog atsakovas pagrįstai įpareigotas tinkamai atlikti administracinę procedūrą ir priimti Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimus atitinkantį šią procedūrą (bylą) baigiamąjį aktą.
63. Pirmiau aptartos šios bylos faktinės ir teisinės aplinkybės nėra tapačios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-792-502/2021 nagrinėtoms ir nustatytoms aplinkybėms, todėl nagrinėjamu atveju nėra faktinio ir teisinio pagrindo remtis minėtoje nutartyje pateiktais išaiškinimais dėl nepagrįsto skundo ribų peržengimo.
64. Teisėjų kolegija, apibendrindama šioje nutartyje išdėstytus argumentus, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai įvertino byloje surinktus įrodymus ir nustatė teisiškai reikšmingas aplinkybes, teisingai pritaikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančias teisės normas bei proceso teisės normas. Teisėjų kolegija, patikrinusi pirmosios instancijos teismo sprendimą faktų ir teisės taikymo aspektais, neturi pagrindo nesutikti su pirmosios instancijos teismo sprendimo išvadomis, o apeliacinio skundo motyvai nepaneigia šių išvadų pagrįstumo, todėl apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Pareiškėjo Vilniaus lopšelio-darželio „Gėlynas“ apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Ernestas Spruogis
Dalia Višinskienė