Administracinė byla Nr. eAS-666-438/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02933-2020-4

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2020 m. spalio 14 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo V. Č. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. rugsėjo 2 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo V. Č. skundą atsakovui Nemokumo administratorių rūmams dėl nutarimų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

Pareiškėjas V. Č. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas: pripažinti negaliojančiais 2020 m. liepos 30 d. Nemokumo administratorių rūmų prezidiumo (toliau – ir NAR) posėdžio protokolu Nr. 28 priimtus nutarimus; taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Nemokumo administratorių rūmų dokumentų ir kitos informacijos apie Nemokumo administratorių rūmų veiklą teikimo Nemokumo administratorių rūmų nariams tvarkos aprašo bei patikslinto Nemokumo administratorių rūmų konfidencialios informacijos nustatymo ir naudojimo bei konfidencialumo laikymosi tvarkos aprašo (toliau kartu – ir aprašai), galiojimą iki bus išnagrinėta byla.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. rugsėjo 2 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad administracinis teismas sprendžia viešojo administravimo srities ginčus, bei pažymėjo, kad pareiškėjas iš esmės siekia inicijuoti norminę administracinę bylą.

Teismas nurodė, kad 2020 m. liepos 30 d. Nemokumo administratorių rūmų prezidiumo posėdžio Nr. 28 nutarimu patvirtintas Nemokumo administratorių rūmų dokumentų ir kitos informacijos apie nemokumo administratorių rūmų veiklą teikimo nemokumo administratorių rūmų nariams tvarkos aprašas (toliau – ir Aprašas), kuris reglamentuoja pareiškėjų (NAR narių) teisę gauti iš Nemokumo administratorių rūmų informaciją, oficialius dokumentus, informacijos teikimą viešosios informacijos rengėjams ir skleidėjams (2 punktas), numato atsakomybę NAR darbuotojams už šio Aprašo reikalavimų nesilaikymą, ir yra skirtas pareiškėjams (NAR nariams) ir viešosios informacijos rengėjams, taip pat privalomas visiems NAR darbuotojams. 2020 m. liepos 30 d. posėdžio Nr. 28 nutarimu patvirtintas Nemokumo administratorių rūmų konfidencialios informacijos nustatymo ir naudojimo bei konfidencialumo laikymosi tvarkos aprašas (toliau – ir Konfidencialumo aprašas), kuris reglamentuoja reikalavimus, taikomus NAR darbuotojams, prezidiumo nariams, kitiems įgaliotiems asmenims, dirbantiems arba kitokiu būdu susijusiems su konfidencialia informacija, taip pat asmenims, teikiantiems paslaugas NAR.

Teismas pažymėjo, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą teismų praktiką suprantama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Atsižvelgdamas į teismų praktiką, teismas padarė išvadą, kad administracinių bylų teisenoje norminių aktų teisėtumo tyrimas turi būti vykdomas pagal specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir pan. 

        Teismas vertino, kad Nemokumo administratorių rūmų prezidiumo posėdžio Nr.  28 nutarimu priimti aprašai atitinka norminio administracinio teisės akto kriterijus, nes yra adresuoti plačiam asmenų ratui; jais nustatomos konkrečios teisės ar pareigos suinteresuotiems asmenims, kaip konkretiems subjektams; yra visuotinai privalomi; orientuojami į ateitį, t. y. skirti taikyti daug kartų. Teismas, atsižvelgdamas į nustatytas aplinkybes, pareiškėjo skundo turinį ir nurodytą teisinį reglamentavimą, padarė išvadą, kad pareiškėjas pateiktu skundu iš esmės siekia inicijuoti norminę administracinę bylą.

        Teismas nurodė, kad ABTĮ 112 straipsnyje nustatyti subjektai, galintys kreiptis į teismą su prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, ir pažymėjo, kad šiame straipsnyje nenustatyti subjektai turi teisę prašyti teismą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą tik tuo atveju, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str. 1 d.).

        Teismas konstatavo, kad pareiškėjas nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje nustatytų subjektų ratą, todėl neturi teisės reikšti abstraktaus prašymo dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, o kito savarankiško reikalavimo, išskyrus dėl norminių teisės aktų pripažinimo negaliojančiais, pareiškėjas teismui nereiškia, todėl teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą kaip nenagrinėtiną teismų. Atsisakius priimti skundą prašymas dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo nebuvo sprendžiamas.

III.

Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. rugsėjo 2 d. nutartį ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas apeliaciniame skunde pirmiausia nurodo, kad pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatas, bei pagal tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto, Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos) nuostatas, teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė. 

Pareiškėjas nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad jis nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje nustatytų subjektų ratą, todėl neturi teisės reikšti abstraktaus prašymo dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, ir nurodo, kad jis į teismą kreipėsi ne su abstrakčiu prašymu ištirti administracinio akto teisėtumą, o būtent dėl savo teisių pažeidimo.

Nurodo, kad jis yra Nemokumo administratorių rūmų prezidiumo narys, dalyvavęs Nemokumo administratorių rūmu prezidiumo posėdyje, kuriame priimti skundžiami nutarimai, ir su jais nesutikęs. Pažymi, kad skundžiamu aktu pažeisti jo interesai, nes Nemokumo administratorių rūmų dokumentų ir kitos informacijos apie Nemokumo administratorių rūmų veiklą teikimo Nemokumo administratorių rūmų nariams tvarkos aprašas bei patikslintas Nemokumo administratorių rūmų konfidencialios informacijos nustatymo ir naudojimo bei konfidencialumo laikymosi tvarkos aprašas yra jo, kaip Nemokumo administratorių rūmų prezidiumo nario, kasdienėje veikloje taikomi teisės aktai.

Nurodo, kad po minėtų aprašų priėmimo, pareiškėjui buvo nurodyta pasirašyti Konfidencialumo laikymosi pasižadėjimą, o atsisakius tą daryti, nesuteikta prašyta informacija, tuo ribojant jo teises į informaciją ir galimybes pilnavertiškai dalyvauti savivaldoje, atlikti jam, kaip NAR prezidiumo nariui, pavestas pareigas, taigi, jis kreipėsi į teismą su skundu dėl savo teisių pažeidimo.

Nurodo, kad teismas pareiškėjo statusui ar jo teisių pažeidimo faktui išsiaiškinti galėjo įpareigoti pareiškėją ištaisyti skundo trūkumus, o to nepadaręs, apribojo pareiškėjo teisę į gynybą.

Pareiškėjas taip pat nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad pareiškėjo skundžiami teisės aktai yra norminio pobūdžio aktai, ir nurodo, kad įstatymai ir teismų praktika apibrėžia tiek norminio akto, tiek individualaus administracinio akto požymius. Nurodo, kad pagal ABTĮ nuostatas, norminis teisės aktas – tai įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei, o individualus teisės aktas apibrėžiamas kaip vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei.

Akcentavo, kad pagal teismų praktiką galima daryti išvadą, jog kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi i administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu ar individualiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektu ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes. Konkreti išvada dėl akto rūšies gali būti daroma tik įvertinus visas bylos aplinkybes bei ištyrus teismui pateiktus įrodymus.

Pareiškėjas nurodo, kad nagrinėjamu atveju teismas aprašus nepagristai vertino kaip norminius teisės aktus, nes jais: nustatomos konkrečios teisės ar pareigos suinteresuotiems asmenims, kaip konkretiems subjektams (NAR darbuotojams, prezidiumo nariams ir kt.) jie skirti konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (NAR darbuotojams, prezidiumo nariams ir kt.); jie privalomi konkrečiam suinteresuotam asmeniui arba jų grupei (NAR darbuotojams, prezidiumo nariams ir kt.); jų paskelbimui ir įsigaliojimui nėra taikoma norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarka.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

Nagrinėjamos administracinė bylos pagal pareiškėjo atskirąjį skundą dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. rugsėjo 2 d. nutartis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.), teisėtumas ir pagrįstumas.

Teismas skundžiamoje nutartyje nurodė, kad pareiškėjas, ginčydamas 2020 m. liepos 30 d. Nemokumo administratorių rūmų prezidiumo posėdžio Nr. 28 nutarimus, iš esmės siekia inicijuoti norminę administracinę bylą, todėl atsisakė priimti pareiškėjo skundą.

Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

        ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 11 punkte įtvirtinta, kad administraciniai teismai sprendžia bylas dėl, be kita ko, bendrijų, politinių partijų, politinių organizacijų ar asociacijų priimtų bendro pobūdžio teisės aktų teisėtumo. Prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo (ABTĮ 113 str. 1 d.). Kai nagrinėdamas individualiąją bylą pats administracinis teismas suabejoja norminio administracinio akto, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, teisėtumu, teismas nutartimi sustabdo individualiosios bylos nagrinėjimą ir, jeigu tokio akto teisėtumo tyrimas priskirtas jo kompetencijai, nusprendžia pradėti tyrimą (ABTĮ 113 str. 3 d.). Išnagrinėjęs bylą dėl pareiškimo (prašymo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, administracinis teismas priima vieną iš šių sprendimų: skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti teisėtu; skundžiamą norminį administracinį aktą (ar jo dalį) pripažinti prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui (ABTĮ 117 str. 1 d. 1– 2 p.).

        Norminio administracinio akto sąvoka apibrėžta Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje, pagal kurią – tai teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Teisės doktrinoje bei teismų praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų, kurios orientuojamos į ateitį ir numatytos taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir jungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-63/2003; 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010; 2019 m. lapkričio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-686-629/2019).

        Šioje byloje ginčijamu Aprašu nustatyta teisės norma (pareiškėjo (NAR nario) teisė gauti iš NAR informaciją, oficialius dokumentus, informacijos teikimas viešosios informacijos rengėjams ir skleidėjams), jis adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais (NAR nariai), aktas orientuotas į ateitį ir skirtas taikyti daug kartų. Konfidencialumo aprašu taip pat nustatyta teisės norma (konfidencialios informacijos sąrašas, konfidencialumo laikymosi reikalavimai, konfidencialumo užtikrinimo tvarka ir sąlygos ir kt.), jis adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais (NAR darbuotojai, valdymo organų nariai, asmenys, teikiantys paslaugas NAR ir kt.), aktas orientuotas į ateitį ir skirtas taikyti daug kartų. Teisėjų kolegija, ginčijamus aktus įvertinusi paminėtos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, konstatuoja, kad Aprašas ir Konfidencialumo aprašas nelaikytini individualiais administraciniais aktais, todėl jiems turi būti taikomi ABTĮ 112–119 straipsnių reikalavimai, skirti pareiškimams (prašymams) ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą.

        Vadovaujantis ABTĮ 23 straipsnio 1 dalimi ir 113 straipsnio 1 dalimi, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę ir pareiškėjas, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jo teisių pažeidimo

        Pareiškėjas atskirajame skunde nurodo, kad aprašai pažeidžia pareiškėjo teises ir teisėtus interesus, kadangi, pareiškėjui nesutikus pasirašyti Konfidencialumo laikymosi pasižadėjimo, yra ribojama pareiškėjo teisė gauti informaciją. Teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškėjas neskundė jokių konkrečių NAR veiksmų ar neveikimo, nenurodė jokių pareiškėjo atžvilgiu priimtų individualių administracinių teisės aktų, t. y. šiuo atveju pareiškėjas nereiškė konkrečių reikalavimų subjektams, kurie pažeidžia jo teises ir teisėtus interesus. Pareiškėjas siekia, kad teismas panaikintų NAR posėdžio protokolu Nr. 28 priimtus nutarimus dėl Aprašo ir Konfidencialumo aprašo patvirtinimo, tačiau administraciniams teismams teisės aktais nėra suteikta kompetencija patiems pakeisti ar panaikinti skundžiamą norminį administracinį aktą (jo dalį) ar įpareigoti tai padaryti skundžiamą norminį administracinį aktą priėmusią viešojo administravimo instituciją. Išnagrinėjęs bylą dėl prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, administracinis teismas gali tik pripažinti skundžiamą norminį administracinį aktą (jo dalį) teisėtu arba neteisėtu, o remdamasis tokiu išaiškinimu vėliau individualią bylą nagrinėjantis administracinis teismas gali išspręsti konkretų tarp šalių kilusį ginčą tenkindamas arba atmesdamas toje byloje suformuluotus materialiuosius reikalavimus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-102-756/2020, 2020 m. liepos 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-455-757/2020).

        Pirmosios instancijos teismas teisingai akcentavo susiformavusią teismų praktiką, kurioje pažymima, kad nesant dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko, byla dėl norminio administracinio akto teisėtumo, kurioje nėra tyrimo dalyko, nenagrinėtina administraciniame teisme, o tai yra pagrindas teismui atsisakyti priimti tokį pareiškimą (prašymą) (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; 2016 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016; 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018). Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai pareiškėjo skundą atsisakė priimti vadovaujantis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu. 

        Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas teisingai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. rugsėjo 2 d. nutartis paliekama nepakeista, o atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo V. Č. atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. rugsėjo 2 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai        Romanas Klišauskas

        Dainius Raižys

        Virginija Volskienė