Administracinė byla Nr. eA-806-822/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03720-2017-5

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 16.2.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

SPRENDIMAS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2020 m. gruodžio 9 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramutės Ruškytės, Virginijos Volskienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. spalio 18 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos architektų rūmų prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

1.       Pareiškėjas Lietuvos architektų rūmai (toliau – ir pareiškėjas, Rūmai) kreipėsi į teismą su pareiškimu, kuriame prašė ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 m. (toliau – ir Bendrasis planas) pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 10 straipsniui, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalims, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 4 straipsnio 2 ir 6 punktams, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 6 straipsnio 19 punktui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1 punkte ir 4 punkte įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams; jeigu nebūtų nustatytas nurodytas prieštaravimas, pareiškėjas prašė ištirti, ar Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas neprieštarauja TPĮ 20 straipsnio 1 daliai.

2.       Pareiškėjas nurodė, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte nustatyta, jog teritorijos užstatymo reglamentus galima viršyti esant aiškiai deklaruotam viešajam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui bei pritarus savivaldybės tarybai. Tačiau TPĮ nenustato savivaldybės tarybos kompetencijos, neatlikus jokio teritorijų planavimo proceso, t. y. nei parengus naujo, nei pakeitus ar pakoregavus galiojantį Bendrąjį planą, savo sprendimu numatyti Bendrojo plano taikymo išimtis atitinkamoje teritorijoje ir nustatyti kitokius teritorijos užstatymo reglamentus. TPĮ 10 straipsnyje nustatyta, kad jokie kiti įstatymai ar kiti teisės aktai negali nustatyti jokių kitokių kompleksinio teritorijų planavimo proceso taisyklių. Vadovaujantis TPĮ 28 straipsnio 1–5 dalimis, kompleksinio teritorijų planavimo dokumento sprendiniai gali būti pakeisti tik atlikus naujas teritorijų planavimo dokumentų rengimo procedūras pagal TPĮ arba sprendiniai gali būti pakoreguoti pagal specialias kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų koregavimo taisykles, nustatytas TPĮ ir jį įgyvendinančiuose teisės aktuose. Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad į teritorijų planavimo procedūras patenka visuomenės informavimas ir dalyvavimas priimant sprendimus, kuris TPĮ yra įvardijamas viešojo intereso dalimi ir išsamiai reglamentuojamas 1998 m. birželio 25 d. Jungtinių Tautų Europos Ekonominės Komisijos Konvencijoje dėl teisės gauti informaciją apie aplinką, dalyvauti priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkos klausimais (toliau – ir Orhuso konvencija). Todėl Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas, nustatantis Tarybos teisę priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikus jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio Bendrojo plano sprendiniai, prieštarauja TPĮ 10 straipsniui, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalims.

3.       Pareiškėjo teigimu, VSĮ taip pat nenustato savivaldybių tarybų teisės priimti sprendimus dėl bendrajame plane nustatytų teritorijos užstatymo reglamentų viršijimo ar kitokio jų pakeitimo, neatlikus atitinkamos teritorijų planavimo procedūros. VSĮ 6 straipsnio 19 punkte savivaldybės tarybai nesuteikta tiesioginė teisė nesivadovauti savivaldybės bendrųjų planų sprendiniais ir, nevykdant jokių teritorijų planavimo procedūrų, numatyti bendrojo plano sprendinių taikymo išimtis, nustatant kitokius teritorijų užstatymo reikalavimus, nei nustatyta bendrajame plane. Todėl Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas prieštarauja ir VSĮ 4 straipsnio 2 ir 6 punktams, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 6 straipsnio 19 punktui.

4.       Pareiškėjo įsitikinimu, dėl nurodytų priežasčių Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas taip pat prieštarauja VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams, kadangi jame numatytos savivaldybės tarybos sprendimo pripažinimo priežastys, t. y. aiškiai deklaruotas viešas interesas, esanti ypatinga urbanistinė situacija ir išskirtinis pagrindimas, negali pateisinti įstatymo, kaip viršesnio teisės akto, reikalavimų nesilaikymo. Be to, pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad teisės aktai nesuteikia savivaldybių taryboms įgaliojimų nustatyti viešojo intereso, kurio turinio aiškinimas priskiriamas teismų kompetencijai, egzistavimo faktą.

5.       Pasak pareiškėjo, nuo 2014 m. sausio 1 d. galiojančioje TPĮ redakcijoje buvo padarytas esminis teritorijų planavimo proceso pakeitimas, kurio nebuvo priimant Bendrąjį planą, leidžiantis tiesiogiai taikyti Bendrojo plano sprendinius statybos proceso metu, neparengus jokio žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumento atitinkamoje teritorijoje ar žemės sklype, kuriame vykdomi statybos darbai, t. y. neparengus detaliojo plano, konkretizuojančio Bendrojo plano reikalavimus. Po šių TPĮ pakeitimų Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata įgijo kitą teisinę reikšmę ir galimybę sukelti kitas teisines pasekmes – vadovaudamasi Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktu, Taryba gali priimti sprendimą dėl Bendrajame plane nustatytų teritorijos užstatymo reglamentų viršijimo konkrečioje teritorijoje ir tokio Tarybos sprendimo pagrindu nerengiant jokio detaliojo teritorijų planavimo dokumento pagal šiuo metu galiojančią TPĮ 20 straipsnio 1 dalį suteikiama galimybė vykdyti statybos darbus žemės sklype. Minėta aplinkybė reiškia, kad Tarybos sprendime, priimtame neatlikus jokių teritorijų planavimo procedūrų, nurodyti teritorijos užstatymo reglamentai, viršijantys Bendrojo plano reglamentus, būtų nenumatyti jokiame kvalifikuotų specialistų parengtame teritorijų planavimo dokumente ir nesuderinti nei su visuomene, nei su kompetentingomis institucijomis.

6.       Atsakovas Taryba atsiliepime į pareiškimą prašė administracinę bylą nutraukti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punkto pagrindu, o netenkinus šio prašymo – pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

7.       Taryba nurodė, kad Bendrojo plano sprendiniuose įgyvendinti šie bendrojo plano kompetencijai priskirti uždaviniai: suformuota miesto teritorijos tvarkymo, naudojimo ir apsaugos koncepcija; optimizuota miesto teritorijos urbanistinė struktūra ir infrastruktūros sistema; numatytos priemonės ir apribojimai, užtikrinantys gamtos išteklių racionalų naudojimą, kraštovaizdžio ekologinę pusiausvyrą, gamtinio karkaso formavimą, gamtos ir kultūros paveldo vertybių išsaugojimą; numatytos priemonės užstatytų teritorijų urbanistinei erdvinei kompozicijai tobulinti, gyvenimo ir aplinkos kokybei gerinti, bendrojo naudojimo želdynų sistemai formuoti; nustatyti planuojamos teritorijos užstatymo aukščio ir intensyvumo parametrai; numatytos miesto nuostatos regioninės politikos formavimo ir įgyvendinimo atžvilgiu; rezervuotos teritorijos, kuriose būtų plėtojami komunikaciniai koridoriai, inžinerinei bei susisiekimo infrastruktūrai ir kitiems visuomenės poreikiams tenkinti reikalingi objektai; nustatytos teritorijų funkcinės zonos, nurodančios teritorijos integruotumą ir jos ypatumus. Tačiau Bendrojo plano sprendiniuose neparodyti ir nenagrinėjami atskiri sklypai, nefiksuojamos jų ribos. Pavienių sklypų žemės naudojimo režimai bei kiti teritorijų naudojimo ir užstatymo parametrai nustatomi žemesnio lygmens ar rūšies teritorijų planavimo dokumentuose.

8.       Atsakovas pažymėjo, kad Bendrasis planas buvo viešai apsvarstytas, suderintas su planavimo sąlygas išdavusiomis institucijomis ir kompleksiškai savivaldybės teritorijų planavimo komisijoje bei pateiktas patikrinti valstybinei teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai, kuri teigiamu patikrinimo aktu pritarė Bendrojo plano sprendiniams, tarp jų ir pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktui, kaip sudėtinei Bendrojo plano daliai, t. y. teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai nebuvo nustatyti. Be to, nurodė, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio reglamentų lentelėje numatyta ne tik galimybė viršyti teritorijos užstatymo reglamentus esant aiškiai deklaruotam viešam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui bei pritarus savivaldybės tarybai, bet ir, atsižvelgiant į urbanistinę situaciją, užstatymo reglamentai gali būti griežtinami (Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 7 punktas).

9.       Atsakovas paaiškino, kad šiuo metu rengiamas Bendrojo plano keitimas ir atliekamos šio teritorijų planavimo dokumento rengimo (keitimo) procedūros. Nurodė, jog Tarybos 2015 m. gruodžio 16 d. sprendimo Nr. 1-289 „Dėl pritarimo Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinių įgyvendinimo stebėsenos (monitoringo) 2007–2014 metų ataskaitai“ 3 punkte nutarta keisti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2016 m. balandžio 28 d. įsakymu Nr. 30-991 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo pradžios“ nustatyta, kad pradedamas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimas, bei patvirtinta Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo darbų programa. Tarybos 2017 m. rugsėjo 25 d. sprendimu Nr. 1-1167 „Dėl siūlymo pritarti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo koncepcijos variantui“ nuspręsta siūlyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui pritarti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo koncepcijos 2 variantui – aktualizuojami galiojančio Bendrojo plano sprendiniai, tobulinama miesto erdvinė struktūra. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2017 m. lapkričio 27 d. įsakymu Nr. 30-3042 „Dėl pritarimo Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo koncepcijos 2 variantui“ pritarta Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo koncepcijos 2 variantui bei nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo koncepcijos rengimo stadija yra baigta ir pradedama sprendinių konkretizavimo stadija. Šiame kontekste Taryba atkreipė dėmesį, kad tais atvejais, kai teisme nagrinėjama norminė administracinė byla pagal abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumą, administraciniams teismams yra priskiriama tirti tik galiojančių norminių administracinių aktų teisėtumą, todėl ginčijamo norminio administracinio akto panaikinimas (pakeitimas) iki sprendimo byloje priėmimo tokiais atvejais yra pagrindas nutraukti bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

10.       Taryba taip pat pabrėžė, kad pareiškėjas argumentus dėl 2007 metais priimtos Bendrojo plano nuostatos grindžia šiuo metu galiojančių teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatomis, kurios nuo 2007 metų iš esmės pakito. Be to, pareiškėjas neteikė jokių pastabų atsakovui dėl šioje byloje nagrinėjamos Bendrojo plano nuostatos, o pareiškėjo prašymas ištirti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto teisėtumą grindžiamas bendro pobūdžio teiginiais, iš esmės pacituojant tik ginčijamo savivaldybės norminio akto dalis ir teisės aktų nuostatas.

11.       Taryba atsiliepime akcentavo, jog nesvarbu, kokį teritorijų planavimo dokumentų rengimo reglamentavimą nustato šiuo metu galiojantys teisės aktai, tai nepanaikina nei aukštesnio, nei žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentų ar jų dalių galiojimo. Vien teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pasikeitimai neįpareigoja teritorijų planavimo dokumentus patvirtinusių valstybės ar vietos savivaldos institucijų parengti ir patvirtinti naujus (ar pakeisti galiojančius) planus pagal pasikeitusį teisinį reguliavimą. Todėl TPĮ nuostatų pasikeitimas nagrinėjamu atveju nėra aktualus. Bendrasis planas buvo patvirtintas ir įsigaliojo dar iki naujos TPĮ redakcijos įsigaliojimo, todėl negali būti vertinama, ar Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas prieštarauja šiuo metu galiojančio TPĮ 20 straipsnio 1 dalies, kuri įsigaliojo 2014 m. sausio 1 d., nuostatoms, kadangi įstatymas atgal negalioja.

12.       Atsakovas teigė, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto taikymas nereiškia, jog būtų keičiamas ar koreguojamas galiojantis Bendrasis planas. Taikydama ginčijamą nuostatą, Taryba neatlieka jokių teritorijų planavimo veiksmų ir procedūrų, tai laikytina tik pritarimu rengti kito lygmens teritorijų planavimo dokumentus, projektinius pasiūlymus, specialiuosius architektūros reikalavimus. Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata taikytina tik numatant visuomenei svarbių statinių ir statinių dalių, kurios būtų laikomos aiškiai deklaruotu viešuoju interesu, projektavimą bei statybą, o tai lemia ir privalomą visuomenės informavimą bei dalyvavimą procese. Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinio reglamento 5 punkte numatyta galimybė nebuvo ir nėra taikoma pagal pageidavimą – Bendrajame plane nustatytų aukščio ir užstatymo intensyvumo rodiklių viršijimui gali būti pritarta tik įvertinus ekspertų atliktus urbanistinius, paveldo apsaugos, ekonominio-socialinio efekto ir panašius vertinimus, išskirtinę visuotinę vertę ir kt.

13.       Atsakovas atkreipė dėmesį, kad teritorijų planavimo procesas yra susijęs su valstybės, visuomenės, žemės sklypų ir kito nekilnojamojo turto savininkų (valdytojų, naudotojų) interesų derinimu, įstatymuose ir kituose teisės aktuose įtvirtintų jų teisių bei teisėtų lūkesčių apsauga. Įgyvendinant teritorijų planavimo dokumentų sprendinius, daroma įtaka ne tik suplanuotos teritorijos nekilnojamojo turto savininkų (valdytojų, naudotojų) teisėms bei teisėtiems interesams, tačiau ir ekonominei bei socialinei teritorijos plėtrai, aplinkai ar atskiriems jos elementams, visuomenės narių sveikatai, kultūros paveldui ir kitiems valstybei bei visuomenei svarbiems objektams. Nagrinėjamu atveju turi būti užtikrinamas jau susiklosčiusių teisinių santykių tęstinumas ir stabilumas, apsaugoti asmenų teisėti lūkesčiai, užtikrintas teisinis tikrumas, teisinis saugumas. Tačiau panaikinus administracinio akto nuostatą, kuri galiojo ir buvo taikoma daugiau kaip dešimtmetį, nurodytų principų nebūtų laikomasi.

II.

14.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. spalio 18 d. sprendimu pripažino, kad Tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtinto Bendrojo plano iki 2015 metų dalis – pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas – neprieštarauja TPĮ 10 straipsniui, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalims, 20 straipsnio 1 daliai, VSĮ 4 straipsnio 2 ir 6 punktams, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 6 straipsnio 19 punktui ir VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams.

15.       Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad: Tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 (reg. Nr. 010011001881) patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas iki 2015 metų ir jo sprendiniai; Tarybos 2015 m. balandžio 1 d. sprendimu Nr. 1-2317 Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 metų ir jo sprendinių pavadinimas pakeistas į pavadinimą „Vilniaus miesto bendrasis planas“, nustatytas neterminuotas Bendrojo plano galiojimas, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius įpareigotas organizuoti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano koregavimo rengimo procedūras; Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte nustatyta, kad teritorijos užstatymo reglamentus galima viršyti esant aiškiai deklaruotam viešajam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui bei pritarus savivaldybės tarybai.

16.       Pirmosios instancijos teismas, vadovaudamasis TPĮ (redakcija, galiojanti nuo 2014 m. sausio 1 d.) 2 straipsnio 1 dalimi, 10 straipsniu, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalimis, sprendė, kad koreguojant ar keičiant bendrąjį planą taikoma kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų koregavimo ar keitimo tvarka. Todėl pirmosios instancijos teismas nesutiko su pareiškėjo pateiktu Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto aiškinimu, jog pagal jį Taryba turi teisę priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikusi jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio Bendrojo plano sprendiniai. Pirmosios instancijos teismo vertinimu, Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte, visų pirma, yra nurodytos sąlygos, kada galimas sprendinių, kuriais nustatomi teritorijos užstatymo reglamentai, koregavimas ar keitimas, t. y. esant aiškiai deklaruotam viešajam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui; antra, šiame punkte nurodyta sąlyga, kad tokiam koregavimui ar keitimui privalo pritarti savivaldybės taryba. Pagal TPĮ 28 straipsnio 2 ir 6 dalis, sprendimą dėl kompleksinio teritorijų planavimo dokumento koregavimo priima planavimo organizatorius, pasiūlymą dėl kompleksinio teritorijų planavimo dokumento keitimo planavimo organizatorius perduoda valstybės ar savivaldybės institucijai, priėmusiai sprendimą rengti atitinkamą kompleksinio teritorijų planavimo dokumentą, ir ji per vieną mėnesį priima sprendimą dėl galiojančio kompleksinio teritorijų planavimo dokumento keitimo arba motyvuotai atmeta pasiūlymą.

17.       Pirmosios instancijos teismas taip pat rėmėsi Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8 patvirtintų Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 68, 131–133 ir 136 punktais bei pažymėjo, jog TPĮ ir Taisyklių normomis yra nustatyta skirtinga procedūra neatsižvelgiant į tai, ar bendrasis planas yra koreguojamas, ar keičiamas. Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata reglamentuoja situaciją, kai esant šiame punkte nurodytoms aplinkybėms galima spręsti dėl teritorijos užstatymo reglamento viršijimo, ir nustato, kad tam reikalingas savivaldybės tarybos pritarimas. Šiame punkte nėra nustatyta, kad savivaldybės taryba turi teisę priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikusi jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio Bendrojo plano sprendiniai.

18.       Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad po naujos TPĮ redakcijos įsigaliojimo rengiami nauji teritorijų planavimo dokumentai ir iki naujos TPĮ redakcijos įsigaliojimo parengtų teritorijų planavimo dokumentų keitimas ir koregavimas turi būti atliekamas pagal nuo 2014 m. sausio 1 d. įsigaliojusioje TPĮ redakcijoje nustatytą tvarką ir pagal šią TPĮ redakciją įgyvendinančiuose teisės aktuose nustatytą tvarką, išskyrus išimtis, nustatytas 2013 m. birželio 27 d. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo 3 straipsnyje. Pirmosios instancijos teismas sprendė, kad Bendrojo plano sprendinių keitimas ir koregavimas privalo būti atliekamas pagal galiojančius bendrojo plano keitimo ir koregavimo procedūrą reglamentuojančius teisės aktus, o Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas turi būti aiškinamas šių teisės aktų kontekste, todėl netgi tuo atveju, jei būtų atliekama Bendrojo plano koregavimo procedūra, pagal Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktą, tam privalėtų pritarti savivaldybės taryba, nors tokio pritarimo Taisyklės nenustato bendrojo plano koregavimo atveju.

19.       Įvertinęs byloje nustatytas aplinkybes ir padaręs išvadą, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte nėra nustatyta, jog savivaldybės taryba turi teisę priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikusi jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio Bendrojo plano sprendiniai, pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas neprieštarauja TPĮ 10 straipsnio, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalių nuostatoms. Kitus pareiškėjo argumentus dėl Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto atitikties TPĮ 20 straipsnio 1 daliai, VSĮ 4 straipsnio 2 ir 6 punktams, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 6 straipsnio 19 punktui, VAĮ 3 straipsnio 1 punkte ir 4 punkte įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams pirmosios instancijos teismas vertino kaip susijusius su argumentais dėl Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto atitikties TPĮ 10 straipsniui, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalims, todėl sprendė, jog Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas minėtoms nuostatoms taip pat neprieštarauja.

III.

20.       Atsakovas Taryba apeliaciniame skunde prašo, nekeičiant Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. spalio 18 d. sprendimo rezoliucinės dalies, pakeisti sprendimo motyvuojamąją dalį, pašalinant iš sprendimo šiuos motyvus:

20.1.                      „Šiame punkte, visų pirma, yra nurodytos sąlygos, kada galimas sprendinių, kuriais nustatomi teritorijos užstatymo reglamentai, koregavimas ar keitimas, t. y. esant aiškiai deklaruotam viešajam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui. Antra, šiame punkte nurodyta sąlyga, kad tokiam koregavimui ar keitimui privalo pritarti savivaldybės taryba.“;

20.2.                      „Šiame punkte nėra nustatyta, kad savivaldybės taryba turi teisę priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikus jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio bendrojo plano sprendiniai.“;

20.3.                      „Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas turi būti aiškinamas šių teisės aktų kontekste <...>“;

20.4.                      „Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte nėra nustatyta, kad savivaldybės taryba turi teisę priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikusi jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio bendrojo plano sprendiniai“.

21.       Taryba apeliaciniame skunde pažymi, jog pareiškėjas Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte numatytos teisės normos neteisėtumą siejo su joje įtvirtinta procedūra, kuri, pareiškėjo nuomone, neatitinka aukštesnės galios teisės aktų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2018 m. balandžio 26 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-297-822/2018 aiškiai konkretizavo, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas prašo ištirti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto teisėtumą, kuriame įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė be papildomų procedūrų priimti sprendimus dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, t. y. minėtame punkte reglamentuota tam tikra teritorijų užstatymo tvarka. Tačiau Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. spalio 18 d. sprendime ginčo dalyko nustatymas ir interpretavimas prieštarauja Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo konstatuotiems teiginiams. Atsakovo teigimu, pirmosios instancijos teismas sprendimo motyvuojamojoje dalyje nepagrįstai išėjo už pareiškėjo skundo ribų, jame analizuotų aplinkybių, netikslingai ir nepagrįstai plačiai analizavo Bendrojo plano, kaip kompleksinio teritorijų planavimo dokumento, rengimo, keitimo ir koregavimo aspektus pagal šiuo metu galiojantį reglamentavimą, nors iš esmės buvo keliamas klausimas dėl jau patvirtintos ir galiojančios nuostatos teisėtumo, t. y. be papildomų procedūrų priimti sprendimus dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo (tam tikros jau įtvirtintos norminiu aktu teritorijų užstatymo tvarkos). Pareiškėjas skunde nekėlė klausimų, kaip ginčijama nuostata turi būti įgyvendinama, o ginčijo Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos turinį. Lietuvos architektų rūmai sutiko ir laikėsi pozicijos, kad procedūros yra įtvirtintos, tik kėlė klausimą, ar jos yra tinkamos ir atitinka pareiškėjo nurodomas konkrečias teisės aktų nuostatas. Atsakovo teigimu, pirmosios instancijos teismui išėjus už pareiškimo ribų ir sprendime nurodžius skundžiamus motyvus, sudaromos prielaidos sukurti teisinius padarinius ateityje, neįvertinus konkrečių aplinkybių ir faktinės situacijos, neužtikrinant jau galbūt susiklosčiusių teisinių santykių tęstinumo ir stabilumo, neapsaugant trečiųjų asmenų teisėtų lūkesčių, neužtikrinant teisinio tikrumo, teisinio saugumo.

22.       Taryba akcentuoja, kad pareiškėjo ginčijama Bendrojo plano nuostata nesuponuoja aplinkybės keisti ar koreguoti kompleksinį teritorijų planavimo dokumentą – Bendrąjį planą, o numato sąlygas, įgyvendinant įtvirtintą aiškią, konkrečią bei savarankišką, patvirtintą atlikus eilę teritorijų planavimo procedūrų, nuostatą. Teisės aktai nenumato galimybės atlikti pakartotines to paties lygmens teritorijų planavimo dokumento, šiuo konkrečiu atveju – Bendrojo plano, rengimo procedūras norint įgyvendinti jau galiojančią normą. Nagrinėjamu atveju nėra ginčo, kad minėta nuostata taikytina atsietai nuo įstatymų ir kitų teisės aktų, tačiau jos įgyvendinimas negali būti interpretuojamas kaip Bendrojo plano keitimas ar koregavimas. Bendrasis planas jau yra parengtas ir galiojantis visa apimtimi (su visais tiek pagrindinio brėžinio, tiek tekstiniais reglamentais) nuo 2007 metų. Taikant ginčijamą nuostatą, kuri yra galiojanti kaip sudedamoji Bendrojo plano dalis, nereikia atlikti jokių Bendrojo plano pakeitimų ar koregavimų. Pirmosios instancijos teismas neteisingai interpretavo Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte numatytą procedūrą, kurios metu tiesiog pritariama, esant nustatytoms sąlygoms, atlikti tolesnius veiksmus, ir visiškai netinkamai vertino pačią ginčijimą normą. Sprendime padarydamas apeliaciniame skunde ginčijamas išvadas, t. y. dėstydamas motyvus, pirmosios instancijos teismas visiškai nevertino, kad ginčijama norma yra ne tik patvirtinta kartu su visu Bendruoju planu ir jo reglamentų visuma, bet ir apsvarstyta, derinta teisės aktų nustatyta tvarka pagal bendrojo plano rengimą reglamentavusius teisės aktų reikalavimus. Būtent atliekant Bendrojo plano rengimo, derinimo, tvirtinimo procedūras ir buvo užtikrinamas visuomenės, specialistų, atsakingų institucijų dalyvavimas, viešumo principas.

23.       Atsakovo teigimu, įtraukiant ginčijamą nuostatą į Bendrąjį planą, negalėjo būti numatoma, kad ginčyto pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto įgyvendinimas, t. y. sprendimas dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, galimas tik atlikus bendrąsias teritorijų planavimo procedūras, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkami galiojančio bendrojo plano sprendiniai. Nagrinėjamu atveju turi būti atsižvelgta į tai, kad sąlyga dėl papildomo savivaldybės tarybos pritarimo, siekiant įgyvendinti vieną iš Bendrojo plano, taip pat patvirtinto Tarybos sprendimu, nuostatą, yra tikslinga ir negali būti laikoma nereikšminga. Todėl Vilniaus apygardos administracinis teismas nepagrįstai nurodė, kad „jei būtų atliekama Bendrojo plano koregavimo procedūra pagal Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktą, tam privalėtų pritarti savivaldybės taryba, nors tokio pritarimo Taisyklės nenustato bendrojo plano koregavimo atveju“.

24.       Taryba pakartotinai pažymi, jog tvirtinamu teritorijų planavimo dokumentu yra išreiškiama ne tik valstybės (vietos savivaldos institucijų) politika dėl konkrečios teritorijos, bet ir kompromisas tarp valstybės (savivaldybės), jai atstovaujančių institucijų, nekilnojamojo turto savininkų ir suinteresuotos visuomenės bei atskirų jos narių. Bendrasis planas buvo patvirtintas Tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 ir įregistruotas Teritorijų planavimo dokumentų registre, buvo viešai apsvarstytas, suderintas su planavimo sąlygas išdavusiomis institucijomis ir kompleksiškai savivaldybės teritorijų planavimo komisijoje bei pateiktas patikrinti valstybinei teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai, kuri patikrinimo aktu pritarė Bendrojo plano sprendiniams (įskaitant Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktą). Atsakovo teigimu, reguliuojant kaip, kokia apimtimi įgyvendinti Bendrojo plano sprendinius, būtų sudarytos kliūtys savivaldybės funkcijoms tinkamai atlikti, būtų apribojamos galimybės derinti visuomenės ir vietos bendruomenės interesus. Be to, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų tvirtinimas yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija.

25.       Taryba akcentuoja, jog Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata taikytina tik numatant visuomenei svarbių statinių ir statinių dalių projektavimą bei statybą, kurie laikytini aiškiai deklaruotu viešuoju interesu, o tai lemia ir privalomą visuomenės informavimą bei dalyvavimą procese. Be to, ginčijamas Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas Vilniaus mieste jau buvo taikytas praktiškai ir Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos nenustatė, kad ši nuostata ar ja remiantis priimtas Tarybos sprendimas prieštarautų teritorijų planavimą reglamentuojantiems teisės aktams.

26.       Atsakovo įsitikinimu, darydamas ginčijamas išvadas pirmosios instancijos teismas nepateikė nuorodų į konkrečias normas, kurios neginčijamai jas pagrįstų, o tik citavo šiuo metu galiojančias bendras bendrojo plano, kaip kompleksinio teritorijų planavimo dokumento, rengimo, keitimo ir koregavimo nuostatas. Tačiau nesvarbu, kokį teritorijų planavimo dokumentų rengimo reglamentavimą numato šiuo metu galiojantys teisės aktai, nes tai nepanaikina nei aukštesnio, nei žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentų ar jų dalių galiojimo. Rengiami nauji teritorijų planavimo dokumentai turi neprieštarauti galiojantiems aukštesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentams ir privalo įvertinti galiojančių teritorijų planavimo dokumentų sprendinius. Vien teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pasikeitimai neįpareigoja teritorijų planavimo dokumentus patvirtinusių valstybės ar vietos savivaldos institucijų parengti ir patvirtinti naujus (ar pakeisti galiojančius) planus, atitinkančius pasikeitusį teisinį reguliavimą.

27.       Vėliau pateiktuose papildomuose rašytiniuose paaiškinimuose Taryba nurodė, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata yra teritorijų planavimo dokumento sprendinys. Tai nėra procedūrinė nuostata, lemianti būtinybę atlikti bendrojo plano keitimą ar koregavimą. Ši nuostata įgyvendinama bendrąja tvarka, kaip ir visi kiti sprendiniai. Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata yra specifiška tuo, kad ji sudaro galimybę viršyti nustatytus reglamentus, neatliekant paties Bendrojo plano keitimo ar koregavimo procedūrų. Jei tokių procedūrų atlikimas būtų numatytas kaip būtinas, siekiant realizuoti atitinkamą sprendinį, būtų paneigta paties minėto sprendinio prigimtis. Tačiau tai, kad šio sprendinio realizavimas nėra susijęs su Bendrojo plano keitimo ar koregavimo formaliąją procedūra, nereiškia, kad teritorijų planavimo procesas ir atitinkamos tokio proceso procedūros apskritai neturi būti atliktos. Atitinkamas planavimo procesas pagal TPĮ yra atliekamas vietovės lygmeniu – nustatant jau konkrečius reglamentus detaliuoju planu, vadovaujantis Bendrojo plano reglamentais ir sprendiniais, tarp jų 5 punkto nuostata, kaip specialiuoju sprendiniu, kuriuo suteikia teisę vadovautis Taryba. Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto sprendinio taikymui yra reikalinga atlikti žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentų rengimo procedūras, kurių metu yra užtikrinamas visuomenės dalyvavimas bei viešųjų interesų balansas. Taikant Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatą, pati Taryba neatlieka jokių teritorijų planavimo veiksmų ir procesų. Todėl negali būti laikoma, kad pagal minėtą punktą yra atliekamas Bendrojo plano sprendinių keitimas ar koregavimas TPĮ 28 straipsnio prasme. Taigi, įgyvendinant Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto tekstinį sprendinį, nėra tiesiogiai nustatomi (keičiami ar koreguojami) Bendrojo plano sprendiniai (reglamentai). Iš esmės minėtu sprendiniu yra tik suteikiama teisė vykdyti žemesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentų (detaliųjų planų) rengimo procedūras, kurių metu ir yra detalizuojami bendrojo teritorijų planavimo dokumentuose nustatyti teritorijų tvarkymo ir naudojimo reglamentai. Įgyvendinant Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktą, visuomenei svarbių sprendimų priėmimas yra įgyvendinamas tik atliekant privalomas teritorijų planavimo procedūras, įtraukiant kompetentingus specialistus ir užtikrinant visuomenės dalyvavimą. Be to, atsakovas teigia, kad atsižvelgiant į ABTĮ 140 straipsnio 1 dalies nuostatas bei Tarybos apeliacinio skundo reikalavimą, šios bylos apeliaciniame procese teismas neturėtų vertinti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos teisėtumo, o turėtų apsiriboti tik pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamosios dalies peržiūra. Tačiau teismui nusprendus peržengti apeliacinio skundo ribas ir vertinti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto teisėtumą ar netenkinus Tarybos prašymo dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamosios dalies nuostatų pakeitimo, atsakovas prašo aiškiai nurodyti, kad teismo sprendimas bus taikomas tik į ateitį nuo sprendimo priėmimo momento.

28.       Pareiškėjas Lietuvos architektų rūmai atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti.

29.       Pareiškėjas nurodo, kad norminio administracinio teisės akto teisėtumo tyrimas teisme negali būti prilyginamas įprastam administracinių ar civilinių bylų nagrinėjimo procesui. Atsakovo tikslas šioje byloje turėtų būti toks pats kaip pareiškėjo – siekti, kad išimties tvarka nebūtų priiminėjami visuomenei svarbūs sprendimai, neužtikrinant kvalifikuotų specialistų ir atsakingų institucijų dalyvavimo, negarantuojant priimamų sprendimų viešumo, neįgyvendinant kitų TPĮ nustatytų tikslų, skirtų skaidriam visuomenės interesų suderinimui. Pareiškėjo manymu, pirmosios instancijos teismas, išspręsdamas klausimą dėl Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto teisėtumo ir įvardydamas sąlygas šiai nuostatai teisėtai taikyti, užkirto kelią netinkamam nuostatos taikymui ir klaidingam jos interpretavimui bei ginčų kilimui ateityje. Tuo tarpu atsakovas tik abstrakčiai tvirtina, jog pirmosios instancijos teismo motyvai neatitinka pareiškėjo prašymo dalyko, ir prašo iš teismo sprendimo pašalinti beveik visus motyvus. Tačiau, pasak pareiškėjo, pirmosios instancijos teismo išvados atitinka jo pateikto abstraktaus pareiškimo dalyką. Pirmosios instancijos teismas atsakė į pareiškėjo užduotą klausimą apie Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto teisėtumą, teismo sprendimas yra orientyras atsakovui, siekiant tinkamai taikyti ginčijamą nuostatą ir užtikrinant priimamų sprendimų teisėtumą. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai pažymėjo, jog ginčijama nuostata nenumato savivaldybės tarybos teisės priimti sprendimą dėl Bendrojo plano teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, neatlikus jokių teritorijų planavimo procedūrų, kurių metu būtų priimtas naujas bendrasis planas arba pakeisti ar pakoreguoti atitinkamai galiojančio bendrojo plano sprendiniai. Priešingai, nei teigiama apeliaciniame skunde, pirmosios instancijos teismas atsižvelgė į savivaldybės tarybos pritarimo reikšmę, pažymėdamas, jog ginčijama nuostata pakeičia įprastą bendrojo plano koregavimo procedūrą. Tai, kad Bendrasis planas buvo apsvarstytas ir patvirtintas, neužkerta kelio kvestionuoti jo ar atitinkamų jo nuostatų teisėtumą. Aplinkybė, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos buvo pritaikytos praktikoje, taip pat neturi teisinės reikšmės ir nepaneigia skundžiamo pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvų pagrįstumo, kadangi atsakovo nurodytas atvejis nebuvo nagrinėtas teisme.

30.       2020 m. lapkričio 27 d. Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme gauti atsakovo Tarybos papildomi paaiškinimai, kuriuose iš esmės pakartoti kituose Tarybos teismui pateiktuose procesiniuose dokumentuose išdėstyti argumentai. Taryba papildomai pažymi, kad Bendrojo plano sprendiniai parengti masteliu 1:25 000, todėl detalesnės funkcinių zonų ribos bei reglamentai nustatomi vadovaujantis Lietuvos Respublikos architektūros įstatymo 11 straipsnyje nustatytais architektūros kokybės kriterijais (urbanistinis integralumas (1 p.), atitiktis darnaus vystymosi principui (2 p.) ir kt.) bei įvertinant teritorijoje vyraujantį užstatymo charakterį ir jo parametrus, taip pat pagal kitų teisės aktų reikalavimus. Taigi, atsakovo manymu, Bendrajame plane įtvirtinta teritorijos užstatymo viršijimo galimybė nėra ydinga. Be to, ginčijamos Bendrojo plano nuostatos teisėtumo nei viena iš bylos šalių iš esmės neginčija, o klausimas yra iškilęs tik dėl šios nuostatos realizavimo tvarkos. Taryba taip pat pabrėžia, kad Bendrojo plano ginčijamo sprendinio priėmimo metu pareiškėjas neturėjo įgaliojimų kreiptis į administracinį teismą prašydamas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, kadangi Architektūros įstatymas įsigaliojo tik 2017 m. sausio 1 d., t. y. po to, kai buvo priimta ginčijama Bendrojo plano norma. Kartu paaiškina, kad rengiant Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimą (teritorijų planavimo dokumento Nr. K-RJ-13-16-209) nenumatoma palikti šiuo metu galiojančio Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos. Keičiamame Bendrajame plane nustatyta, kad sprendinių reglamentus galima keisti, koreguoti atliekant teritorijų planavimo procedūras (keičiamo Bendrojo plano aiškinamajame rašte išdėstyti pagrindiniai reikalavimai ir principai). Vilniaus miesto bendrojo plano keitimo procedūra yra baigiamojo etapo teritorijų planavimo dokumento sprendinių viešinimo stadijoje, šiuo metu baigiami rengti motyvuoti atsakymai raštu į visuomenės pasiūlymus dėl keičiamo Bendrojo plano sprendinių, gautus per visą teritorijų planavimo dokumentų rengimo laikotarpį iki viešo susirinkimo, kuris įvyko 2020 m. kovo 6 d., pabaigos.

31.       2020 m. lapkričio 27 d. Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme taip pat gauti pareiškėjo Lietuvos architektų rūmų papildomi paaiškinimai. Pareiškėjas nurodo, kad palaiko savo poziciją, išdėstytą pirmosios instancijos teismui pateiktame pareiškime ir atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą. Papildomai atkreipia dėmesį, kad Bendrasis planas, įskaitant pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktą, yra galiojantys, be to, Bendrasis planas yra neterminuoto galiojimo ir nėra garantijų, jog naujai rengiamas Bendrasis planas bus patvirtintas artimiausiu metu.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

32.       Nagrinėjamoje administracinėje byloje pareiškėjas Lietuvos architektų rūmai iškėlė klausimą dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 m. (Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 1 d. sprendimu Nr. 1-2317 nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas iki 2015 m. galioja neterminuotai ir toliau vadinamas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendruoju planu) pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto, kuriame nustatyta, kad teritorijos užstatymo reglamentus galima viršyti esant aiškiai deklaruotam viešam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui bei pritarus savivaldybės tarybai, atitikties Teritorijų planavimo įstatymo 10 straipsniui, 20 straipsnio 1 daliai, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalims, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 2 ir 6 punktams, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 6 straipsnio 19 punktui, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte ir 4 punkte įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams.

33.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. spalio 18 d. sprendimu Lietuvos architektų rūmų pareiškimo netenkino, t. y. pripažino, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas neprieštarauja TPĮ 10 straipsniui, 20 straipsnio 1 daliai, 28 straipsnio 1, 2, 3, 4 ir 5 dalims, VSĮ 4 straipsnio 2 ir 6 punktams, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 6 straipsnio 19 punktui ir VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintiems įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams.

34.       Apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. spalio 18 d. sprendimo pateikė atsakovas, kuris sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimo rezoliucine dalimi, tačiau nesutinka su dalimi šiame sprendime išdėstytų motyvų, todėl prašo juos pašalinti iš pirmosios instancijos teismo sprendimo, nekeičiant sprendimo rezoliucinės dalies. Vėliau pateiktuose papildomuose rašytiniuose paaiškinimuose atsakovas, remdamasis ABTĮ 140 straipsnio 1 dalies nuostatomis, teigia, kad teismas šios bylos apeliaciniame procese, atsižvelgdamas į Tarybos apeliacinio skundo reikalavimą, neturėtų vertinti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos teisėtumo, o turėtų apsiriboti tik pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamosios dalies peržiūra.

35.       Nors atsakovas 2020 m. lapkričio 27 d. teismui pateiktuose papildomuose rašytiniuose paaiškinimuose kelia klausimą dėl pareiškėjo įgaliojimų kreiptis į administracinį teismą su prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, pažymėtina, kad šis klausimas iš esmės jau buvo išspręstas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. balandžio 26 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eAS-297-822/2018, todėl teisėjų kolegija pakartotinai dėl to nebepasisako.

Dėl administracinės bylos nagrinėjimo ribų peržengimo

36.       ABTĮ 140 straipsnio 1 dalis nustato, kad teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Tačiau to paties straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai.

37.       Nagrinėjamoje byloje prašoma ištirti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostata tiesiogiai susijusi su teritorijų planavimu. Įstatyminė teritorijų planavimo definicija Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimo Nr. 1-1519, kuriuo patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas iki 2015 m., priėmimo metu buvo įtvirtinta Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 35 dalyje (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), pagal kurią teritorijų planavimas – nustatyta procedūra teritorijos vystymo bendrajai erdvinei koncepcijai, žemės naudojimo prioritetams, aplinkosaugos, paminklosaugos ir kitoms sąlygoms nustatyti, žemės, miško ir vandens naudmenų, gyvenamųjų vietovių, gamybos bei infrastruktūros sistemai formuoti, gyventojų užimtumui reguliuoti, fizinių ir juridinių asmenų veiklos plėtojimo teisėms teritorijoje nustatyti. Remiantis šiuo metu galiojančios redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-407 redakcija) 2 straipsnio 26 dalimi, teritorijų planavimas – pagal šio ir kitų įstatymų, taip pat jų įgyvendinamųjų teisės aktų reikalavimus vykdomas procesas, kuriuo siekiama darnaus teritorijų vystymo ir kuris apima žemės naudojimo prioritetų, aplinkosaugos, visuomenės sveikatos saugos, paveldosaugos ir kitų priemonių nustatymą, gyvenamųjų vietovių, gamybos, inžinerinės ir socialinės infrastruktūros sistemų kūrimą, sąlygų gyventojų užimtumui reguliuoti ir veiklai plėtoti sudarymą, visuomenės ir privačių interesų suderinimą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas šį apibrėžimą, yra pažymėjęs, jog teritorijų planavimas – tai fizinių, juridinių asmenų veiklos teritorinis organizavimas, kuriuo siekiama užtikrinti viešąjį interesą – racionalų teritorijos panaudojimą specifiniu būdu – nustatant ar formuojant tam tikrų teritorijų juridinį statusą, kuris išreiškiamas įstatymo nustatyta tvarka parengtuose ir patvirtintuose dokumentuose, kuriuose raštu ir grafiškai užfiksuojamos žinios apie teritoriją, žemės sklypus arba jų grupes, jų tvarkymo ir plėtojimo reikmes, sąlygas bei tvarką (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 13 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A520-500/2013; 2015 m. gruodžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2032-525/2015).

38.       Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat yra pažymėta, jog teritorijų planavimas – viešosios teisės sritis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. kovo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-383/2009; 2009 m. balandžio 1 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A502-72/2009). Vienas iš viešosios teisės bruožų – jos imperatyvumas. Atitinkamai Teritorijų planavimo įstatyme įtvirtinti teritorijų planavimo tikslai gali būti įgyvendinti, o fizinių ir juridinių asmenų ar jų grupių, visuomenės, savivaldybių ir valstybės interesai dėl teritorijos ir žemės sklypų naudojimo bei veiklos plėtojimo šioje teritorijoje sąlygų suderinti tik griežtai laikantis teritorijų planavimo teisinio reglamentavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. vasario 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A552-221/2013; 2014 m. kovo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-343/2014). Taigi, teritorijų planavimo procedūrų teisėtumas taip pat yra viešojo intereso svarbos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-732-438/2019).

39.       Įvertinusi ginčo šalių procesiniuose dokumentuose išdėstytus argumentus byloje tiriamos Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos turinio kontekste, teisėjų kolegija priėjo prie išvados, kad nagrinėjamu atveju būtina peržengti atsakovo apeliacinio skundo ribas ir iš esmės nagrinėti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos teisėtumo klausimą, kadangi to reikalauja viešasis interesas.

Dėl Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto nuostatos teisėtumo

40.       Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas nustato, kad teritorijos užstatymo reglamentus galima viršyti esant aiškiai deklaruotam viešam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui bei pritarus savivaldybės tarybai. Taigi, minėta nuostata įtvirtina savivaldybės tarybos teisę priimti sprendimus dėl Bendrajame plane nustatytų teritorijų užstatymo reglamentų viršijimo, t. y. šiame punkte reglamentuota tam tikra su teritorijų užstatymu, konkrečiai – teritorijų užstatymo reglamentų išimčių taikymu, susijusi tvarka.

41.       Pagal Bendrojo plano patvirtinimo metu galiojusios redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalį (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija) bendrasis planas – teritorijų kompleksinio planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir uždavinius, nustatyta planuojamos teritorijos vystymo erdvinė koncepcija ir teritorijos naudojimo bei apsaugos principai. Nurodytos redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 36 dalyje teritorijų planavimo dokumentai apibrėžti kaip bendrieji (generaliniai), specialieji ir detalieji planai, kuriuose raštu ir grafiškai pateikti sprendiniai dėl teritorijų, žemės sklypų ar jų grupių tvarkymo, naudojimo ir apsaugos bei teritorijos vystymo reikmių ir sąlygų, o to paties straipsnio 37 dalyje nurodyta, kad teritorijų planavimo dokumento sprendinys – raštu arba grafiškai išreikštas teritorijų planavimo uždavinių sprendimo rezultatas, nusakantis vystymo kryptis, erdvinio organizavimo nuostatas, žemės sklypų arba jų grupių, infrastruktūros objektų išdėstymo, naudojimo ir apsaugos sąlygas bei tvarką.

42.       Šiuo metu galiojančios redakcijos Teritorijų planavimo įstatyme (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-407 redakcija) 2 straipsnio 1 dalies nuostata pakeista nežymiai, nurodant, kad bendrasis planas yra kompleksinio teritorijų planavimo dokumentas, kuriame pagal teritorijų planavimo lygmenį ir uždavinius nustatoma planuojamos teritorijos erdvinė struktūra ir teritorijos naudojimo privalomosios nuostatos ir reikalavimai bei apsaugos principai.

43.       Remiantis Bendrojo plano patvirtinimo metu galiojusios redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo 7 straipsnio 2 dalies 5 punktu (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), vienas iš bendrojo teritorijų planavimo uždavinių – nustatyti planuojamos teritorijos užstatymo aukščio ir intensyvumo parametrus. Pagal šiuo metu galiojančios redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-407 redakcija) 14 straipsnio 6 dalį savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrųjų planų uždaviniai: 1) suformuoti planavimo lygmenį atitinkančias teritorijos funkcinio ir erdvinio vystymo kryptis; 2) optimizuoti planuojamos teritorijos urbanistinę struktūrą, socialinę ir inžinerinę infrastruktūrą; 3) numatyti racionalaus žemės gelmių išteklių, žemės ūkio naudmenų, miškų, kitų gamtos išteklių išsaugojimo ir naudojimo, gamtinio karkaso ir ekologiškai pagrįstos žemės naudojimo teritorinės struktūros formavimo, gamtos ir nekilnojamojo kultūros paveldo, kraštovaizdžio ir biologinės įvairovės išsaugojimo priemones; 4) detalizuoti atitinkamų aukštesnio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų sprendinius. Teritorijų planavimo įstatymo (2013 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XII-407 redakcija) 15 straipsnio, reglamentuojančio savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendruosiuose planuose nustatomus teritorijos naudojimo privalomuosius reikalavimus, 2 dalis įtvirtina, kad rengiant miestų savivaldybių bendruosius planus, papildomai nustatomi leistini užstatymo intensyvumo ir užstatymo aukščio privalomieji reikalavimai.

44.       Sistemiškai įvertinus minėtas nuostatas, darytina išvada, kad teritorijų užstatymo reglamentų (taip pat ir jų išimčių) nustatymas yra sudėtinė teritorijų planavimo dalis. Atitinkamai iš Bendrojo plano aiškinamojo rašto matyti, kad Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 metų sprendiniuose, be kita ko, įgyvendinti šie bendrojo plano kompetencijai priskirti uždaviniai – nustatyti planuojamos teritorijos užstatymo aukščio ir intensyvumo parametrai. Aiškinamajame rašte nurodyta, kad Bendrojo plano sprendiniai pagal vyraujančius požymius nurodo miesto funkcines zonas ir nustato tose zonose galimas žemės naudojimo paskirtis ir būdus bei užstatymo intensyvumo ir aukštingumo reglamentus.

45.       Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys, kad pagal savo pobūdį ginčijama Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto norma iš esmės yra procedūrinio pobūdžio, t. y. ji įtvirtina prielaidas, kurioms esant galimos Bendrajame plane nustatytų teritorijos užstatymo reglamentų taikymo išimtys, ir sprendimus dėl šių išimčių įgaliotą priimti subjektą. Tačiau ją įgyvendinant nauji Bendrojo plano sprendiniai nenustatomi ir Bendrajame plane nustatyti teritorijų užstatymo reglamentai nėra keičiami ir (ar) koreguojami – šiuo atveju priimant atskirus individualius sprendimus dėl Bendrojo plano sprendinių įgyvendinimo konkrečiuose sklypuose (teritorijose) tik sudaromos prielaidos vieno ar kelių iš jų (sprendinių) nesilaikyti (juos viršyti).

46.       Kaip paaiškino pats atsakovas, Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto norma sietina su visuma veiksmų, reikalingų atlikti norint įgyvendinti Bendrojo plano sprendinius.

47.       Nurodytų nuostatų kontekste pabrėžtina, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą akcentuota teisinio reglamentavimo aiškumo svarba. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog vienas iš esminių Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis tikrumas ir aiškumas. Teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2010 m. balandžio 20 d. sprendimą, 2010 m. gegužės 13 d., 2013 m. vasario 20 d., 2013 m. spalio 10 d., 2014 m. gegužės 8 d. nutarimus). Konstitucinis teisinės valstybės principas atitinkamai suponuoja ir įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. rugsėjo 29 d., 2006 m. sausio 16 d., 2013 m. vasario 15 d., 2014 m. liepos 11 d. nutarimus).

48.       Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas šiuo aspektu yra išaiškinęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantis reikalavimas norminiuose administraciniuose aktuose teisės normas formuluoti aiškiai ir suprantamai negali būti suprantamas kaip reiškiantis, kad bet koks norminio administracinio akto neaiškumas suponuoja prieštaravimą konstituciniam teisinės valstybės principui. Iš esmės neaiškus ir nesuprantamas teisinis tekstas norminiame administraciniame akte yra neteisėtas, be kita ko, todėl, kad sukelia teisinį neapibrėžtumą, dėl kurio teisinių santykių dalyviams apribojama galimybė numatyti, koks elgesys bus laikomas neteisėtu. Kadangi poreikis aiškinti norminius administracinius aktus yra neišvengiamas, kiekvienu atveju turi būti protingai atsižvelgiama į tai, ar teisinis tekstas nėra klaidinantis ir ar jo prasmė gali būti atskleidžiama jį analizuojant sistemiškai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. birželio 12 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-10-822/2018; išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. spalio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-6-822/2018).

49.       Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat pažymėta, kad bendrasis teritorijos planas yra norminis teisės aktas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. balandžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS8-115/2005; 2007 m. liepos 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS17-301/2007; 2007 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS5-324/2007; 2009 m. balandžio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-213/2009; 2009 m. gegužės 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-654/2009; 2012 m. lapkričio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-3032/2012), todėl jo parengimo procese turi būti vadovaujamasi bendraisiais teisėkūros principais, iš jų – ir aiškumo, reiškiančiu, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas (Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 6 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1773-624/2019). Aiškindamas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimo Nr. 1-1519, kuriuo patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas iki 2015 m., priėmimo metu galiojusio Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 dalį, nustačiusią, jog teisės akto turinys turi būti logiškas, glaustas ir aiškus, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas atkreipė dėmesį, kad ji reikalauja iš teisėkūros subjektų teisės aktuose vartoti aiškias, tarpusavyje neprieštaraujančias formuluotes. Imperatyvus įstatymų leidėjo reikalavimas teisės aktuose vartoti aiškias ir logiškas formuluotes, be kita ko, reiškia, kad jos turi būti tikslios bei nuoseklios. Teisės akto turinio aiškumas suponuoja ne vien reikalavimą, jog būtų aiškios žodinės teisės akto formuluotės, bet ir reikalavimą, kad remiantis teisės akto turiniu būtų aiškus nurodymas teisinio santykio dalyviams elgtis vienu ar kitu būdu. Aiškumo reikalavimas nereiškia draudimo teisės aktuose taikyti dispozityvų teisinio reguliavimo metodą, tačiau viešojoje teisėje normos, tiesiogiai įtakojančios asmenų teises ir pareigas, turi būti itin tikslios ir nepalikti vietos dviprasmiam interpretavimui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. kovo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I146-4/2009).

50.       Vertinant ginčijamą teisinį reguliavimą aptartų nuostatų kontekste, pažymėtina, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto norma nurodytų aiškumo reikalavimų neatitinka. Šiuo aspektu pabrėžtina, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas nustato išimtį iš bendrosios taisyklės (dėl Bendrajame plane nustatytų teritorijos užstatymo reglamentų taikymo), todėl jis turi būti taikomas griežtai ir siaurai, o bet koks plečiamasis tokios išimties aiškinimas yra negalimas. Ši išimtis galima tik esant aiškiai deklaruotam viešam interesui, ypatingai urbanistinei situacijai ir išskirtiniam pagrindimui, tačiau šios kategorijos nėra atskleistos ir jų turinys kiekvienu atveju galėtų kelti diskusijų. Taigi, minėta norma suformuluota nepakankamai tiksliai ir nėra numatyta jokių jos įgyvendinimą reglamentuojančių procesinių taisyklių – nei iš tiriamos nuostatos, nei iš kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatų šio teisinio santykio subjektams, o nagrinėjamu atveju – ir teismui, nėra visiškai aišku, kaip tiksliai taikomi tiriamoje normoje įtvirtinti viešojo intereso, ypatingos urbanistinės situacijos ir išskirtinio pagrindimo kriterijai, leidžiantys viršyti teritorijos užstatymo reglamentus, ir kokie juos pagrindžiantys dokumentai turi būti pateikti, kuriame teritorijų planavimo etape ir kaip tiksliai turi būti įgyvendinama ši nuostata, kokiu būdu taikant minėtą normą turi būti įgyvendinami Bendrojo plano sprendiniai, pagal kokius kriterijus nustatomas leidžiamas teritorijos užstatymo reglamentų viršijimo mastas, kaip šiame procese užtikrinamas suinteresuotos visuomenės dalyvavimas ir pan., t. y. šios normos teisinis turinys ir jos įgyvendinimo tvarka nėra pakankamai aiškūs, kad teisinių santykių dalyviai žinotų, kokio tiksliai elgesio iš jų yra reikalaujama.

51.       Šią išvadą, be kita ko, patvirtina ir atsakovo, vykdant Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. gegužės 27 d. nutartį, kuria Taryba buvo įpareigota pateikti išsamius ir detalius paaiškinimus apie Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto įgyvendinimo tvarką ir eigą, nurodyti praktiniai minėtos normos taikymo pavyzdžiai – pagal atsakovo papildomus rašytinius paaiškinimus Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas buvo taikytas du kartus:

51.1.                      Vilniaus kogeneracinei jėgainei, kuriai Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gegužės 28 d. nutarimu Nr. 486 ,,Dėl Vilniaus ir Kauno centralizuoto šilumos tiekimo ūkio modernizavimo įrengiant vietinius ir atsinaujinančius energijos išteklius naudojančias kogeneracines elektrines projektus pripažinimo valstybei svarbiais ekonominiais projektais“ buvo suteiktas valstybei svarbaus ekonominio projekto statusas, statyti sklype, esančiame (duomenys neskelbtini), Vilniuje. Nurodyto sklypo detalusis planas buvo pradėtas rengti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. liepos 20 d. nutarimu Nr. 756. Tačiau detaliojo plano rengimo metu buvo pastebėta, jog pagal Bendrojo plano sprendinius, kurie nustatė šioje teritorijoje planuojamų statinių aukštingumą, Vilniaus kogeneracinės jėgainės projektas negalėtų būti įgyvendintas, todėl buvo kreiptasi dėl Tarybos pritarimo, kad nurodytoje teritorijoje Vilniaus kogeneracinės jėgainės projektui nebūtų taikomas Bendrajame plane nustatytas užstatymo aukštis. Taryba 2017 m. balandžio 25 d. sprendimu Nr. 1-908 „Dėl užstatymo aukščio teritorijoje (duomenys neskelbtini)“ tam pritarė ir šio sprendimo 2 punktu nustatė, kad minėtoje teritorijoje projektuojamų Vilniaus kogeneracinės jėgainės projekto technologinių pastatų aukštis didinamas iki 80 metrų, pastatų aukštų skaičius – iki 8 aukštų.

51.2.                      Multifunkciniam kompleksui pagal 2016 metais vykdyto tarptautinio architektūrinio-urbanistinio konkurso pirmosios vietos laimėtojo architektūrinę koncepciją statyti sklype, esančiame (duomenys neskelbtini), Vilniuje. Kaip paaiškino atsakovas, įvertinus Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkte numatytą galimybę, buvo iškeltas tikslas dešiniojo Neries kranto centre įgyvendinti išraiškingos architektūros, reprezentatyvų daugiafunkcį projektą. Atsižvelgusi į ekspertų atliktus minėtos teritorijos urbanistinius, paveldo apsaugos, ekonominius-socialinius, transporto ir pėsčiųjų ryšių vertinimus, Taryba 2017 m. birželio 28 d. sprendimu Nr. 1-1032 „Dėl Bendrojo plano reglamento teritorijoje (duomenys neskelbtini)“ pritarė, kad nurodytoje teritorijoje nebūtų taikomas Bendrajame plane nustatyto aukščio ir užstatymo intensyvumo reglamentas bei leido juos viršyti. Taryba minėto sprendimo 3 punktu taip pat įpareigojo Miesto plėtros departamentą: koreguoti Vilniaus miesto valdybos 1996 m. rugpjūčio 29 d. sprendimu Nr. 1397V patvirtintą Centro dešiniojo Neries kranto detalųjį planą (reg. Nr. 31), užtikrinant, kad detaliojo plano korektūroje bus numatyta nepertraukiama, 24 valandas per parą atvira pėsčiųjų jungtis tarp Upės gatvės ir Konstitucijos prospekto; tikslius pastato aukščio ir užstatymo intensyvumo reglamentus bei kitus planuojamo statyti pastato parametrus nurodyti specialiuosiuose architektūriniuose reikalavimuose pagal nustatyta tvarka suderintus projektinius pasiūlymus. Be to, šio sprendimo 4 punktu buvo nustatyta, kad gavus valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančios institucijos detaliojo plano patikrinimo aktą detalusis planas prieš tvirtinant jį Administracijos direktoriaus įsakymu yra teikiamas Savivaldybės tarybai pritarti. Atitinkamai, priėmus šį Tarybos sprendimą, buvo pradėtas Centro dešiniojo Neries kranto detaliojo plano koregavimas.

52.       Taigi, vienu atveju dėl Tarybos pritarimo buvo kreiptasi jau pradėjus teritorijos detalųjį planavimą ir Tarybos sprendime, kuriuo pritarta Bendrajame plane nustatyto teritorijos užstatymo aukščio viršijimui, kartu nustatyti konkretūs užstatymo aukščio parametrai. Tačiau kitu atveju dėl Tarybos pritarimo buvo kreiptasi iki teritorijos detaliojo planavimo pradžios, o Tarybos sprendime, kuriuo pritarta Bendrajame plane nustatytų aukščio ir užstatymo intensyvumo reglamentų viršijimui, papildomai suformuluoti įpareigojimai koreguoti Centro dešiniojo Neries kranto detalųjį planą, tikslius aukščio ir užstatymo intensyvumo reglamentus nurodant specialiuosiuose architektūriniuose reikalavimuose, bei prieš tvirtinant pateikti jį Tarybai pritarti. Nors Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2020 m. lapkričio 11 d. nutartimi dar kartą pasiūlė atsakovui pateikti papildomus paaiškinimus dėl savo pozicijos šioje byloje, Taryba konkrečių paaiškinimų dėl tikslios Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto taikymo tvarkos, kurie pašalintų šiame sprendime nurodytus neaiškumus dėl tiriamos normos, nepateikė. Todėl akivaizdu, kad ir pačiam atsakovui tiksli tiriamos normos įgyvendinimo tvarka nėra visiškai aiški.

53.       Atsižvelgusi į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija prieina prie išvados, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto norma, nesant jokių jos įgyvendinimą reglamentuojančių procesinių taisyklių, negali būti laikoma aiškia ir tiksliai suformuluota. Taigi teisėjų kolegija, peržengusi apeliacinio skundo ribas, konstatuoja, kad Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, apimančiam teisinio aiškumo imperatyvą. Todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas ir priimamas naujas sprendimas.

54.       Kartu pabrėžtina, kad nors šioje byloje Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas kvestionuojamas ir kitų aukštesnės galios teisės aktų požiūriu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, jog norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-6/2009; 2013 m. lapkričio 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-2418/2013). Taigi, šiame baigiamajame teismo akte konstatavus, kad tiriama Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto norma prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, apimančiam teisinio aiškumo imperatyvą, nagrinėjamu atveju nurodytos normos tyrimas dėl atitikties kitoms aukštesnės galios teisės normoms, teisėjų kolegijos vertinimu, nebėra reikšmingas, todėl teisėjų kolegija šiuo klausimu nepasisakys.

Dėl norminio administracinio akto (jo dalies) pripažinimo neteisėtu pasekmių

55.       Teismui nusprendus peržengti apeliacinio skundo ribas ir vertinti Bendrojo plano pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punkto teisėtumą ar netenkinus Tarybos prašymo dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamosios dalies nuostatų pakeitimo, atsakovas prašė aiškiai nurodyti, kad teismo sprendimas bus taikomas tik į ateitį nuo sprendimo priėmimo momento.

56.       Šiuo aspektu pabrėžtina, kad ABTĮ 118 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Tai reiškia, kad norminis administracinis aktas, kurį kompetentingas administracinis teismas pripažino neteisėtu, nuo oficialaus atitinkamo administracinio teismo sprendimo paskelbimo dienos pašalinamas iš teisės sistemos ir nebegali būti taikomas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I556-11/2007).

57.       Tačiau, aiškindamas nurodytas ABTĮ nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, jog konstrukcija „paprastai negali būti taikomas“ suponuoja išvadą, kad galimos minėtos taisyklės, jog aktas negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu, išimtys (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 12 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502?68/2009; 2013 m. balandžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A602-778/2013; 2018 m. spalio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2577-624/2018).

58.       Tokia išimtis iš šios taisyklės yra tie atvejai, kai norminio teisės akto teisėtumas tikrinamas dėl jo taikymo teisme nagrinėjamoje individualioje byloje. Priešingu atveju, toks konkretaus norminio akto teisėtumo tikrinimas netektų prasmės, kadangi teisme nagrinėjamos individualios bylos baigčiai norminio akto panaikinimas neturėtų jokių teisinių pasekmių ir tektų vertinti, kad toks pripažintas neteisėtu norminis aktas buvo teisėtas ginčo, nagrinėjamo individualioje byloje, atsiradimo metu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. gruodžio 30 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A438-1690/2005; 2014 m. gegužės 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A552-778/2014).

59.       Be to, aptariama išimtis taikoma, pavyzdžiui, tuo atveju, jei teisiniai santykiai tarp administracinio ginčo šalių nėra susiklostę galutinai (vyksta ginčas), t. y. norminis teisės aktas (jo dalis), kuris įsiteisėjusiu administracinio teismo sprendimu pripažįstamas neteisėtu, nuo tokio akto oficialaus paskelbimo dienos negali būti taikomas ir tiems teisiniams santykiams, kurie nėra išsisprendę galutinai. Priešingu atveju tektų daryti išvadą, kad galutinio teisinio stabilumo neįgijęs administracinis aktas yra teisėtas, nors jis ir buvo priimtas remiantis teisės normomis, prieštaraujančiomis aukštesnės galios teisės aktui, o apeliacinės instancijos teismas, atlikdamas galutinį teisinio stabilumo dar neįgijusio administracinio akto teisėtumo įvertinimą, turėtų remtis neteisėtomis (prieštaraujančiomis aukštesnės galios teisės aktui) teisės normomis. Tai nebūtų teisinga bei nesiderintų su teisės aktų hierarchijos principu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. sausio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-334/2014; 2014 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-2234/2014; 2017 m. lapkričio 29 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-119-442/2017; 2018 m. birželio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-463-756/2018).

60.       Kadangi nagrinėjamu atveju norminio teisės akto (jo dalies) teisėtumas buvo tikrinamas pagal abstraktų pareiškimą, esamoje teisinėje situacijoje kyla sprendimo 56 punkte nurodytos ABTĮ 118 straipsnio 1 dalyje nustatytos norminio akto (jo dalies) pripažinimo neteisėtu teisinės pasekmės, t. y. nuo oficialaus teismo sprendimo paskelbimo dienos minėta norma bus pašalinta iš teisės sistemos ir nebegalės būti taikoma. Tačiau tai nepaneigia pareigos, esant konkrečiai individualiai situacijai, laikytis sprendimo 57–59 punktuose nurodytų išaiškinimų.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 119 straipsnio 1 dalimi, 144 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. spalio 18 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.

Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 metų (Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 1 d. sprendimu Nr. 1-2317 pavadinimas pakeistas į Vilniaus miesto bendrąjį planą) pagrindinio brėžinio tekstinių reglamentų 5 punktas prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, apimančiam teisinio aiškumo imperatyvą.

Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai        Ramutė Ruškytė

        Virginija Volskienė

        Skirgailė Žalimienė