Administracinė byla Nr. eAS-330-789/2023

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01676-2022-9

                Procesinio sprendimo kategorija 43.5.2

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2023 m. rugsėjo 6 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko, Rasos Ragulskytės-Markovienės (pranešėja) ir Ernesto Spruogio (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų J. R., Č. Z., L. R., A. V., J. R., Č. M., V. M., A. K., P. S. ir V. K. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. balandžio 19 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų J. R., Č. Z., L. R., A. V., J. R., Č. M., V. M., A. K., P. S. ir V. K. skundą atsakovui Trakų rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjai J. R., Č. Z., L. R., A. V., J. R., Č. M., V. M., A. K., P. S. ir V. K. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami panaikinti Trakų rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2022 m. kovo 31 d. sprendimą Nr. S1E-68 „Dėl Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022-2026 metų bendrojo plano patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas).

Pareiškėjai nurodė, jog jie yra nepilnamečių vaikų tėvai, kurių vaikai mokosi Paluknio Longino Komolovskio gimnazijoje (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Gimnazija). Pareiškėjai yra Gimnazijos bendruomenės nariai.

Sprendimu patvirtintas Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022–2026 metų bendrasis planas (toliau – ir Bendrasis planas) bei pavesta Trakų rajono savivaldybės administracijos Švietimo ir sporto skyriui vykdyti šio sprendimo 1 punktu patvirtinto plano stebėseną ir, prireikus, teikti jį Tarybai koreguoti. Sprendimu patvirtintame Bendrajame plane, nustatyta, jog Gimnazija yra reorganizuojama į Lentvario Henriko Senkevičiaus Paluknio Longino Komolovskio gimnazijos pagrindinio ugdymo skyrių: „11. Iki 2022 m. rugsėjo 1 d. Paluknio Longino Komolovskio gimnazija reorganizuojama prijungiant prie Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos pagrindinio ugdymo skyriaus teisėmis“. Sprendimu patvirtinus Bendrąjį planą (su jo priedais) iki 2022 m. rugsėjo 1 d. neliks Gimnazijos, kaip juridinio asmens, o dalis pareiškėjų vaikų turės mokytis kito juridinio asmens (Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos) skyriuje bei Lentvaryje esančioje kitoje gimnazijoje (Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijoje).

Pareiškėjai manė, jog jų teisės buvo šiurkščiai pažeistos, nes, priimant Sprendimą (rengiant Bendrojo plano projektą), buvo padaryti esminiai procedūriniai pažeidimai, kurie sudarė pagrindą panaikinti Sprendimą. Bendrasis planas nebuvo pateiktas Gimnazijos bendruomenei viešai svarstyti, derinti. Bendrojo plano rengėjas privalėjo pateikti Mokyklos bendruomenei viešam svarstymui, derinimui tiek Bendrojo plano projektą, tiek Bendrojo plano projekto priedų projektus. Tokiu būdu Mokyklos bendruomenei yra sukuriamas teisėtas lūkestis, kad minėta bendruomenė gaus Bendrojo plano projektą ir turės galimybę jį viešai svarstyti, derinti. Prieš priimdamas sprendimą tvirtinti ar netvirtinti Bendrojo plano projekto ir jo priedų, atsakovas privalėjo įsitikinti, ar įvykdyti esminiai procedūriniai reikalavimai, t. y. ar atlikti visi privalomi veiksmai (ar Gimnazijos bendruomenei buvo pateiktas svarstyti, be kita ko, Bendrojo plano projektas).

Pareiškėjai nurodė, jog jie yra Gimnazijos bendruomenės nariai, kurių vaikai mokosi Gimnazijoje ir kurie turėjo teisę gauti Bendrojo plano projektą dar iki jo patvirtinimo ginčo Sprendimu. Sprendimu patvirtintas Bendrasis planas nebuvo viešai svarstomas, derinamas su Gimnazijos bendruomene. 2022 m. kovo 8 d. 13:48 val. el. pašto (duomenys neskelbtini) žinute „Dėl tinklo pertvarkos“ Trakų rajono savivaldybės administracijos Švietimo skyriaus vyriausioji specialistė N. Š. išsiuntė Gimnazijos el. pašto adresu (duomenys neskelbtini) keturis dokumentus: 1) Trakų rajono savivaldybės administracijos 2022 m. kovo 8 d. Nr. AP3E-781 raštą „Dėl Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022–2026 metų bendrojo plano projektų priedų derinimo“ (toliau – ir Raštas); 2) 1 priedą – Trakų rajono savivaldybės reorganizavimo ir vidaus struktūros pertvarkymo 2022–2026 metų plano projektas, 7 lapai; 3) 2 priedą – Mokytojų kvalifikacijos atnaujinimo ir įdarbinimo plano projektą, 1 lapas; 4) 3 priedą – Mokinių vežimo užtikrinimo plano projektą, 5 lapai. Pareiškėjų įsitikinimu, Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768, (toliau – ir Taisyklės) 35.4 papunktyje imperatyviai įtvirtinta nuostata, jog Gimnazijos bendruomenei turėjo būti pateikti tiek Bendrojo plano projektas, tiek jo priedų projektai. Bendrojo plano rengėjas niekaip nesureagavo į akivaizdų Taisyklių 35.4 papunkčio, Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 44 straipsnio 1 dalies pažeidimą, t. y. tiesiog ignoravo Gimnazijos bendruomenę ir sprendė, jog atsakovui negalioja ar yra netaikomi Švietimo įstatymo, Taisyklių reikalavimai.

Pareiškėjai pažymėjo, jog Bendrojo plano projekto svarstymas, derinimas su mokyklų bendruomenėmis (šiuo atveju Gimnazijos bendruomene) buvo tik imituojamas. Švietimo įstatyme bei jo vykdymą detalizuojančiame poįstatyminiame teisės akte – Taisyklėse – nebuvo nustatytos išlygos, jog galima patvirtinti Bendrojo plano projektą, neatlikus Bendrojo plano projekto viešo svarstymo, derinimo su mokyklų bendruomenėmis procedūros. Pažymėjo, jog Bendrojo plano projekto viešo svarstymo, derinimo procedūra yra ypač svarbi Gimnazijos bendruomenei, nes tokiu būdu Bendrojo plano projekto rengėjas privalėjo įvykdyti pareigą konsultuotis su mokyklų bendruomenėmis, kitomis interesų grupėmis, o kitose mokyklų tinklo pertvarkos stadijose savivaldybė privalėjo informuoti visuomenę apie vykstančius procesus, tačiau neprivalėjo viešai svarstyti, derinti su mokyklų bendruomenėmis. Vadinasi, netinkamai atlikus Bendrojo plano projekto pasirengimo tvirtinimui Taryboje darbą, iš Gimnazijos bendruomenės buvo neteisėtai bei nepagrįstai atimta Švietimo įstatyme bei Taisyklėse Gimnazijos bendruomenei garantuota teisė dalyvauti Bendrojo plano projekto rengime per viešojo svarstymo, derinimo instrumentus, t. y. teisė būti išklausytam, teisė teikti argumentus ir pan. Bendrojo plano projekto viešo svarstymo, derinimo procedūra turėjo būti svarbi ir pačiam Bendrojo plano projekto rengėjui, nes Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano ir jo priedų projektai tobulinami, atsižvelgiant į mokyklų bendruomenių nutarimus, jeigu šie neprieštarauja Taisyklėms.

Pareiškėjai akcentavo, jog pareiškėjų teisės turėtų būti apgintos ne formaliai, o realiai ir veiksmingai – atsakovo Sprendimas turėtų būti panaikintas, o Bendrojo plano projekto svarstymo procedūra turėtų būti pakartota, laikantis visų teisės aktų reikalavimų, o ne imituojant jų laikymąsi ir / ar ignoruojant teisės aktų reikalavimus. Taryba tiesiog netinkamai suplanavo bei organizavo savo darbą, jei Gimnazijos bendruomenės teisių sąskaita nusprendė pagreitinti Bendrojo plano projekto patvirtinimą.

Pareiškėjai pažymėjo, jog Bendrasis planas buvo parengtas skubotai per 2,5 mėnesius, nors, pagal Švietimo ir mokslo ministerijos parengtas metodines rekomendacijas, tokio plano rengimui turėtų būti skiriami 7–8 mėnesiai: „Bendrajam planui parengti reikėtų skirti ne mažiau kaip 7–8 mėnesius“. Tokiu būdu, buvo orientuojamasi ne į kokybę ar Bendrajame plane deklaruojamus tikslus, o į galimai visiškai kitus kriterijus. Pareiškėjai taip pat pažymėjo, jog Tarybos komitetams pateiktas svarstyti vienas Bendrojo plano projekto priedo Nr. 1 variantas, o Taryboje patvirtintas kitoks Bendrojo plano projekto priedo Nr. 1 tekstas, kuris nebuvo pateiktas svarstyti minėtiems komitetams.

Pareiškėjų įsitikinimu, Bendrasis planas neteisėtas dar ir todėl, jog, Gimnaziją prijungus prie Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos bei dalį mokinių vežant į Lentvarį (Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnaziją) ir parvežant atgal kiekvieną dieną, yra pažeidžiami minimalaus mokinių vežimo atstumų (iki 30 km) reikalavimai. Pvz., nuo pirmojo vaiko (mokinio) įlaipinimo (duomenys neskelbtini) iki kol jis pasieks ugdymo įstaigą Lentvaryje, jo kelionė truks 1 val. 32 min., o vaikui teks nuvažiuoti 63 km. Po pamokų minėtas mokinys turės būti nuvežtas atgal į (duomenys neskelbtini), todėl ir vėl turės kelionėje praleisti 1 val. 32 min. Per vieną dieną (duomenys neskelbtini) gyvenantis mokinys dėl Bendruoju planu priimto sprendimo prijungti Gimnaziją prie Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos turės sugaišti kelionėje 3 valandas. Dviem (duomenys neskelbtini) kaimo mokiniams iki Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos taip pat yra didesnis nei 30 km atstumas. Iš viso Gimnazijoje yra pavežama 40 mokinių. Taigi, patvirtinus Bendrąjį planą, o Gimnaziją nusprendus prijungti prie Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos, vaikų nuolatinis vežiojimas nepagrįstai ilgais atstumais neabejotinai turės neigiamos įtakos jų sveikatai, gebėjimui susikaupti bei ugdymosi rezultatams. Vietoje to, jog vaikai galėtų dalyvauti popamokinėje veikloje, konsultacijose, neformaliojo švietimo užsiėmimuose, gauti švietimo pagalbos specialistų pagalbą, jie turės kiekvieną darbo dieną praleisti autobuse akivaizdžiai per ilgą laiką.

Anot pareiškėjų, Bendrasis planas neteisėtas, kadangi, Gimnaziją prijungus prie Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos, mokiniai negali suvokti, kodėl nebelieka gerai funkcionuojančios savarankiškos mokyklos, o jų Gimnazija tampa kitos mokyklos skyriumi. III–IV gimnazijos klasių mokiniai nukreipiami į Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnaziją, todėl mokiniams, kuriems paskutiniais mokslo metais tektų keisti mokyklą, galimai kiltų psichologinių problemų, nukentėtų jų mokymosi rezultatai, kurie ypač svarbūs paskutiniais metais. Pareiškėjai pabrėžė, kad vidurinio ugdymo sutartis su mokiniais buvo sudaryta dvejiems metams, todėl jos nutraukimas bus neteisėtas, ypač, kai mokiniams yra atimama galimybė užbaigti mokyklą, t. y. paskutinius metus vaikai yra verčiami keisti ugdymo įstaigą.

Atsakovas atsiliepime į pareiškėjų skundą prašė nutraukti bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, o jeigu teismas bylos nenutrauktų, tuomet prašė teismo atmesti pareiškėjų skundą kaip nepagrįstą ir priteisti atsakovui jo patirtas bylinėjimosi išlaidas.

Atsakovas nurodė, jog Bendrasis planas nėra sprendimas reorganizuoti švietimo įstaigą. Vien Bendrojo plano nepakanka mokyklai steigti, reorganizuoti, likviduoti ar pertvarkyti, tam savivaldybės taryba turi priimti konkrečius sprendimus. Pažymėjo, jog skundas negalėjo būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas yra vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, t. y. nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu.

Atsakovo nuomone, pareiškėjai grindė savo skundą tik deklaratyviais teiginiais. Atsakovas nurodė, jog projektas buvo pristatytas švietimo įstaigų vadovams ir svarstytas mokyklų bendruomenėse. Atsakovas akcentavo, jog Gimnazijos bendruomenė dalyvavo svarstant Bendrąjį planą. Bendrasis planas nuo pat jo derinimo pradžios buvo paskelbtas savivaldybės interneto svetainėje. Taigi Bendrasis planas buvo pristatytas, aptartas ir derintas su mokyklų bendruomenėmis, taip pat ir su Gimnazijos bendruomene.

Atsakovas pažymėjo, jog, pagal Bendrąjį planą, planuojama ne likviduoti Gimnaziją, o tik reorganizuoti ją, įstaiga ir toliau veiks tose pačiose patalpose skyriaus teisėmis. Mokyklos pavadinimas po reorganizacijos – Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnazijos Paluknio Longino Komolovskio pagrindinio ugdymo skyrius, t. y. mokyklai iš dalies paliekamas jos pirminis pavadinimas, ugdymas ir toliau bus vykdomas lenkų mokomąja kalba ir tik III–IV gimnazijos klasių mokiniai (t. y. 11 ir 12 klasės mokiniai) nukreipiami mokytis į Lentvario Henriko Senkevičiaus gimnaziją, jaunesniems mokiniams (1–10 klasių mokiniai) ugdymo ir mokymosi vieta ir sąlygos nesikeistų. Švietimo įstaigos padalinys toliau funkcionuotų, Bendrajame plane nenumatytas visos švietimo įstaigos panaikinimas ar patalpų perdavimas.

Atsakovas atkreipė dėmesį, jog, net panaikinus Bendrąjį planą, Gimnazija, sudarydama klases 2022–2023 mokslo metams, privalės laikytis Tinklo kūrimo taisyklių reikalavimų ir negalės sudaryti III ir IV gimnazijos klasių. Kaip matyti iš Bendrajame plane pateiktų duomenų (Tarybos sprendimo 9 puslapis), 2021 metais Gimnazijos III klasėje buvo 4 mokiniai (2022 metų IV klasės mokiniai), o II klasėje – 6 mokiniai (2022 metų III klasės mokiniai), taigi iš esmės teisinės pasekmės III ir IV Gimnazijos klasės mokiniams kyla ne dėl Bendrojo plano galiojimo, o būtent dėl Tinklo kūrimo taisyklių, kurių pakeitimai patvirtinti 2021 m. gruodžio 22 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 1110 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimo Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ pakeitimo“. 2022 m. kovo 29 d. Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijos Švietimo kokybės ir regioninės politikos departamento rašte Nr. SR-1074 „Dėl Trakų r. Paluknio Longino Komolovskio gimnazijos“ nurodoma, jog 2021–2022 mokslo metais Gimnazijoje iš 12 klasių 1 yra jungtinis klasių komplektas ir tik 4 klasių komplektai atitinka jiems keliamus minimalius reikalavimus (8 mokiniai klasėje), rašte konstatuojama, jog per paskutinius trejus metus vieno mokinio išlaikymas yra vienas didžiausių rajone, Gimnazijoje tik 38 proc. mokytojų dirba visu etatu.

Atsakovas paminėjo, jog būsimas reorganizavimas neturės jokios įtakos galimai būsimai paramai, kadangi paramos teikėjas galės skirti tikslinę paramą, aiškiai nurodydamas, jog parama skiriama ne visai švietimo įstaigai, o tik jos konkrečiam skyriui, todėl pareiškėjų argumentai, jog, reorganizavus Gimnaziją, tautinių mažumų atstovų ugdymo įstaigos negalės gauti finansavimo ir / ar paramos, yra nepagrįsti ir neparemti jokiais objektyviais duomenimis.

Atsakovas pažymėjo, jog Trakų rajone veikia 17 bendrojo ugdymo mokyklų, kuriose, Mokinių registro duomenimis, 2021 metų rugsėjo 1 d. mokosi 4 080 mokinių, o pareiškėjui atstovauja tik 17 mokinių, iš kurių Gimnazijoje toliau mokytis negalės tik 4 mokiniai, o likę 13 pareiškėjų atstovaujamų mokinių lieka mokytis toje pačioje vietoje ir nebus perkeliami į kitas švietimo įstaigas. Pareiškėjai neturi teisinio suinteresuotumo dėl kitų švietimo įstaigų pertvarkos ir / ar reorganizavimo, dėl kitų švietimo įstaigų (išskyrus Senųjų Trakų A. S. pagrindinę mokyklą) nebuvo paduoti jokie skundai, mokyklų bendruomenės sutinka su atliekamais pertvarkymais. Pareiškėjų nurodomi argumentai, jog Bendrojo plano įgyvendinimas turės įtakos pareiškėjų vaikų mokymosi, saugios ir sveikos aplinkos sąlygoms, nepagrįsti, nes: 1) pareiškėjų vaikams, kurie mokosi 1–10 klasėse, mokymosi sąlygos nepasikeis, 2) 11–12 klasių mokiniai negalės mokytis Gimnazijoje ne dėl atsakovo patvirtinto Bendrojo plano, o dėl Tinklo kūrimo taisyklių reikalavimų, 3) nesusidarius minimaliam mokinių skaičiui klasėje, klasė nebekomplektuojama; trūkstant mokinių, mokytojams dažnai nesusidaro pilnas etatas, mažinamos lėšos vadovėliams pirkti ir mokytojų kvalifikacijai tobulinti, o tai turi tiesioginį ryšį su mokinių ugdymosi rezultatais, todėl Bendrojo plano tikslas yra užtikrinti kokybišką mokslą ir mokymosi aplinką visiems Trakų rajone besimokantiems asmenims.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. balandžio 19 d. nutartimi nutarė nutraukti administracinę bylą ir netaikyti reikalavimo užtikrinimo priemonės – Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. kovo 31 d. sprendimo Nr. S1E-68 „Dėl Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022-2026 metų bendrojo plano patvirtinimo“ dalies, kuria nuspręsta reorganizuoti Paluknio Longino Komolovskio gimnaziją, galiojimo sustabdymo –nuo šios nutarties įsiteisėjimo dienos. 

Teismas nurodė, kad byloje ginčas kilo dėl Tarybos 2022 m. kovo 31 d. Sprendimo, kuriuo patvirtintas Bendrasis planas, teisėtumo ir pagrįstumo.

Teismas pažymėjo, jog ginčijamas Sprendimas yra priimtas, remiantis Švietimo įstatymo 58 straipsnio 1 dalies 3 punktu, numatančiu, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija formuoja ikimokyklinio, priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programas teikiančių mokyklų tinklą, sudaro sąlygas vaikų privalomajam švietimui vykdyti, inicijuoja, kad būtų formuojamas gyventojų poreikius atitinkantis profesinio mokymo ir suaugusiųjų švietimo teikėjų tinklas, savarankiškai formuoja neformaliojo švietimo teikėjų tinklą. Taigi, teismo vertinimu, Sprendimas priimtas, vykdant nurodytam subjektui pavestas administravimo funkcijas švietimo politikos srityje, todėl atsižvelgtina į priimto Sprendimo vietą visame ginčui aktualiame mokyklų pertvarkos procese.

Teismas apžvelgė Švietimo įstatymo (teisės akto redakcija, galiojusi nuo 2022 m. sausio 1 d. iki 2022 m. rugsėjo 1 d.) 28 straipsnio 3 ir 8 dalių, 44 straipsnio 2 dalies nuostatas, ginčui aktualiu laikotarpiu galiojusių Taisyklių 34, 35, 36 ir 37 punktų nuostatas. Teismas pažymėjo, kad, nagrinėjamu atveju atsižvelgus į nurodyto proceso vykdymo stadijas, šioje administracinėje byloje skundžiamu Sprendimu, kuriuo patvirtintas Bendrasis planas, yra tik numatyta pertvarkyti Paluknio Longino Komolovskio gimnaziją, reorganizuojant į Lentvario Henriko Senkevičiaus Paluknio Longino Komolovskio gimnazijos pagrindinio ugdymo skyrių. Šis aktas vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje (Taisyklių 35 p.). Teismas konstatavo, kad  nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu.

Teismas pažymėjo, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nuosekliai formuoja tokią praktiką. Be to, atkreipė dėmesį į tai, jog iš Lietuvos teismų informacinės sistemos „Liteko“ matyti, jog pareiškėjai inicijavo dar vieną administracinę bylą (administracinė byla Nr. eI3-1344-811/2023) dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimo Nr. S1E-161 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. balandžio 28 d. sprendimo Nr. S1E-85 „Dėl ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupių ir klasių komplektų ir mokinių skaičiaus 2022– 2023 mokslo metais Trakų rajono savivaldybės mokyklose patvirtinimo“ pakeitimo“ panaikinimo. Teismo vertinimu, būtent pastarasis sprendimas šiuo metu pareiškėjams sukelia konkrečias teisines pasekmes.

Teismas atkreipė dėmesį į tai, jog paprastai skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, nes šie dokumentai nesukelia suinteresuotiems asmenims materialinių teisinių pasekmių ir atitinkamai negali būti ginčo administraciniame teisme objektu.

Teismas konstatavo, jog pareiškėjų skundo reikalavimas dėl ginčijamo Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. kovo 31 d. sprendimo Nr. S1E-68 „Dėl Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022–2026 metų bendrojo plano patvirtinimo“ panaikinimo nesukelia teisinių pasekmių, todėl pareiškėjų skunde išdėstyti argumentai dėl Sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo nenagrinėtini, o administracinė byla nutrauktina.

Dėl bylinėjimosi išlaidų teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju byla nutraukta, teismui konstatavus, jog skundžiamas Sprendimas yra tarpinis dokumentas, o pareiškėjai nepagrįstai kreipėsi į teismą, todėl darytina išvada, jog pareiškėjai neįgijo teisės į bylinėjimosi išlaidų atlyginimą, todėl jų prašymas priteisti bylinėjimosi išlaidas iš atsakovo netenkintas.

Atsakovas pateikė rašytinius įrodymus, jog šioje byloje patyrė 450 Eur bylinėjimosi išlaidas – išlaidas advokatės pagalbai apmokėti, ir prašė priteisti jas iš pareiškėjų. Vadovaudamasis viešais duomenimis (www.trakai.lt), teismas nustatė, jog Trakų rajono savivaldybėje yra Teisės, personalo administravimo ir viešųjų pirkimų skyrius, kuriame dirba teisininkai. Atsakovas nenurodė, kodėl nagrinėjamoje byloje buvo būtinas advokato atstovavimas. Teismo vertinimu, joje dirbantys asmenys, kurie specializuojasi teisės srityje, galėjo atstovauti atsakovui nagrinėtoje byloje, atsakovas nepateikė duomenų apie tai, jog šioje byloje buvo būtinas advokatės atstovavimas. Pažymėta, jog šioje byloje buvo ginčijamas atsakovo priimtas sprendimas. Teismas darė išvadą, kad atsakovas neįrodė, jog jis patyrė prašomas priteisti iš pareiškėjo bylinėjimosi išlaidas už suteiktas teisines paslaugas šioje administracinėje byloje, netenkino atsakovo prašymo dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. gegužės 3 d. nutartimi nusprendė tenkinti pareiškėjų prašymą ir taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – sustabdyti Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. kovo 31 d. sprendimo Nr. S1E-68 „Dėl Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022–2026 metų bendrojo plano patvirtinimo“ galiojimą iki teismo sprendimo šioje byloje įsiteisėjimo dienos. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2022 m. spalio 12 d. nutartimi pakeitė pirmosios instancijos nutarties dalį ir taikė reikalavimo užtikrinimo priemonę – sustabdė Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. kovo 31 d. sprendimo Nr. S1E-68 „Dėl Trakų rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2022–2026 metų bendrojo plano patvirtinimo“ dalies, kuria nuspręsta reorganizuoti Paluknio Longino Komolovskio gimnaziją, galiojimą iki teismo sprendimo šioje byloje įsiteisėjimo dienos. Teismas konstatavo, jog, įsiteisėjus nutarčiai, reikalavimo užtikrinimo priemonė naikintinos.

III.

Pareiškėjai atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. balandžio 19 d. nutartį ir grąžinti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjai nurodo, kad atsakovas turėjo pareigą pateikti Gimnazijos bendruomenei Bendrojo plano projektą susipažinti, nes priešingu atveju Gimnazijos bendruomenė negalėtų (negalėjo) pateikti bei bendruomenės nutarime nurodyti savo pasiūlymų, pastabų dėl Bendrojo plano projekto tobulinimo ir kt. Nei Švietimo įstatymas, nei Taisyklės nenustato išlygos, kad Bendrojo plano projektas gali būti viešai nesvarstomas, nederinamas su mokyklų bendruomenėmis. Taigi, tinkamai neįvykdžius imperatyvaus reikalavimo – nepateikus mokyklos bendruomenei Bendrojo plano projekto, tolimesni Tinklo kūrimo iniciatoriaus veiksmai, tokie kaip ginčo Tarybos sprendimo patvirtinimas, turėtų būti pripažinti (laikomi) neteisėtais / yra neteisėti, nes negalima „peršokti“, „apeiti“ ar „išvengti“ Bendrojo plano projekto pateikimo mokyklų bendruomenių viešam svarstymui, derinimui.

Pareiškėjai pažymi, kad galima keisti teisinį reguliavimą tik laikantis iš anksto nustatytos tvarkos, o ne nevykdyti Įstatymo bei Taisyklių reikalavimų, t. y. atimant iš pareiškėjų teisę susipažinti su Bendrojo plano projektu, savalaikiai teikti savo pasiūlymus dėl Bendrojo plano projekto tobulinimo ir pan. Įstatymo leidėjas nustatė / suteikė mokyklų bendruomenėms teisę dalyvauti Tinklo kūrime, be kita ko, ir Gimnazijos reorganizavime (suteikiant teisę susipažinti su Bendrojo plano projektu, viešai svarstyti bei derinti Bendrojo plano projektą, per 15 dienų arba per 7 dienas (po susipažinimo su Bendrojo plano projektu ir jo priedais) teikti atitinkamus pasiūlymus nutarimo forma ir pan.). Atsakovas pažeidė visas tris pareiškėjams (Gimnazijos bendruomenei) minėtais teisės aktais garantuotas teises, o pirmosios instancijos teismas neteisėtai bei nepagrįstai atsisakė jas ginti, vien tik formaliai nurodęs priežastį, jog Tarybos Sprendimas yra tarpinis procedūrinis sprendimas, ir visiškai nevertindamas aplinkybės, jog pareiškėjų negalėjimas pasinaudoti minėtomis teisėmis neabejotinai sukuria konkrečias teisines pasekmes (iš pareiškėjų neteisėtai bei nepagrįstai atimta teisė susipažinti su konkrečiu Bendrojo plano projektu, teisė viešai svarstyti ir derinti konkretų Bendrojo plano projektą, teisė teikti pasiūlymus dėl konkretaus Bendrojo plano projekto tobulinimo).

Pareiškėjų teigimu, pirmosios instancijos teismas nepateikė motyvų, kodėl Bendrajame plane nurodytas Gimnazijos reorganizavimo būdas (prijungiant prie kitos gimnazijos, o tai reiškia, kad nelieka Gimnazijos, kaip juridinio asmens, todėl daliai mokinių tektų tęsti mokslus kitoje mokymosi įstaigoje), nustatant aiškų bei konkretų reorganizacijos terminą (iki 2022 m. rugsėjo 1 d.), nesukėlė teisinių pasekmių. Pareiškėjai nurodo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, 2022 m. spalio 12 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eAS-487-629/2022 taikydamas reikalavimo užtikrinimo priemonę, konstatavo, kad Tarybos Sprendimas sukelia teisines pasekmes pareiškėjams.

Pareiškėjas akcentuoja, kad pareiškėjai turėjo teisę teikti pasiūlymus dėl Bendrojo plano projekto tobulinimo tik inicijavimo stadijoje, o kitose stadijose (įgyvendinimo, įtvirtinimo) tokia teisė pareiškėjams teisės aktais nėra numatyta, lieka tik informavimo, bet ne viešo svarstymo, derinimo pareiga. Pripažįstant teisę į gerą administravimą, tinkamą viešąjį administravimą, turi būti užtikrinama ir veiksminga šios teisės gynyba.

Pareiškėjai mano, jog pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo bylos tinkamai, neatskleidė jos esmės, netyrė bei nevertino jokių skundo argumentų bei jokių įrodymų (kad atsakovas neveikimu pažeidė minėtas pareiškėjų teises), o tik apsiribojo konstatavimu, kad Tarybos Sprendimas nėra skundžiamas teismui.

Dėl pirmosios instancijos teismo nurodomų Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutarčių pareiškėjas pažymi, kad pirmosios instancijos teismas nurodo keturias nutartis, kurios turėtų pagrįsti nutarties atitikimą suformuotai praktikai. Pareiškėjai mano, jog minėtas motyvas nėra pagrįstas, nes nurodomose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyse nustatytos kitokios faktinės aplinkybės (nebuvo įrodinėjama, jog bendrojo plano projektas nebuvo pateiktas mokyklos bendruomenei susipažinti, viešai svarstyti, derinti, nutarimui dėl bendrojo plano projekto tobulinimo pateikti).

Atsakovas atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo atmesti atskirąjį skundą kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodo, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. liepos 29 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS-964-858/2015, nurodyta, kad mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas yra vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, t. y. nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu. Tokia nuostata remiamasi ir kitose administracinėse bylose. Tiek nagrinėjamoje byloje, tiek minėtose administracinėje bylose buvo ginčijami tokio paties pobūdžio teisės aktai, t. y. savivaldybės tarybos sprendimai dėl bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano patvirtinimo. Taigi administracinės bylos Nr. AS-964-858/2015 ir šios administracinės bylos faktinės aplinkybės yra analogiškos.

Atsakovo nuomone, pareiškėjai dalyvavo Bendrojo plano projekto svarstyme. Parengtas Trakų rajono mokyklų reorganizavimo ir vidaus struktūros pertvarkymo 2022–2026 metų plano projektas buvo pristatytas švietimo įstaigų vadovams ir svarstytas mokyklų bendruomenėse, be to, Paluknio Longino Komolovskio gimnazijos direktorė R. K. buvo viena iš projekto rengėjų, dalyvavo rengime nuo pat pradžių ir disponavo visa informacija. Bendrasis planas yra nemažos apimties dokumentas, tačiau didžiąją jo dalį sudaro statistiniai duomenys iš praėjusių metų. Statistinių duomenų neįmanoma nei koreguoti, nei keisti, o dėl galimų sprendimų ateityje bendruomenė išreiškė savo nepritarimą. Taigi atsakovui buvo žinomas Gimnazijos bendruomenės nepritarimas Bendrajam planui, tačiau mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano ir jo priedų projektai tobulinami, atsižvelgiant į mokyklų bendruomenių nutarimus, jeigu jie neprieštarauja Tinklo kūrimo taisyklėms. Net panaikinus Bendrąjį planą, gimnazija, sudarydama klases, privalės laikytis Tinklo kūrimo taisyklių reikalavimų ir negalės sudaryti III ir IV gimnazijos klasių, o tai reiškia, kad Paluknio Longino Komolovskio gimnazija negalės turėti gimnazijos statuso, jeigu nesudarys gimnazinių klasių.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV.

Nagrinėjamos bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. balandžio 19 d. nutarties teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog pareiškėjų skundo reikalavimas dėl ginčijamo Sprendimo panaikinimo nesukelia teisinių pasekmių, todėl pareiškėjų skunde išdėstyti argumentai dėl Sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo nenagrinėtini, o administracinė byla nutrauktina.

Pareiškėjai atskirajame skunde nurodo, jog pirmosios instancijos teismas neišnagrinėjo bylos tinkamai, neatskleidė jos esmės, netyrė bei nevertino skundo argumentų bei įrodymų, o tik apsiribojo konstatavimu, kad Tarybos Sprendimas nėra skundžiamas teismui.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama pareiškėjo atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo išvados teisėtumą ir pagrįstumą, pirmiausia pažymi, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnyje, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje yra numatyta kiekvieno suinteresuoto subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Tačiau Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo akcentuota, jog minėtose nuostatose įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą nėra absoliuti. Nurodyta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – nuo teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-185-822/2015 ir kt.).

Švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalyje įtvirtinta, kad mokyklų (išskyrus aukštąsias mokyklas ir profesinio mokymo įstaigas), vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklas kuriamas vadovaujantis Vyriausybės patvirtintomis Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklėmis ir mokyklų bendruomenių nutarimais, jeigu šie neprieštarauja šioms taisyklėms. Švietimo ir mokslo ministerija, savivaldybės, vadovaudamosi šiomis taisyklėmis, tvirtina ir įgyvendina mokyklų tinklo pertvarkos bendruosius planus. Profesinio mokymo įstaigų tinklas kuriamas švietimo ir mokslo ministro nustatyta tvarka. Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768, 34 punkte įtvirtinta, kad mokyklų tinklo kūrimo planavimo ir įgyvendinimo procesas susideda iš 3 stadijų: inicijavimo, įgyvendinimo ir įtvirtinimo. Inicijavimo stadijoje yra rengiamas Mokyklų tinklo pertvarkos bendrojo plano projektas: pagrindžiama planuojama Mokyklų tinklo pertvarka, nustatomas jos strateginis tikslas, uždaviniai, prioritetai, pagrindinių rezultatų rodikliai, susieti su socialinės atskirties mažinimu, ugdymo kokybe ir (ar) mokinių ugdymo(si) pasiekimų gerinimu, efektyvesniu lėšų panaudojimu ir kitais kriterijais, numatomas Mokyklų tinklo pertvarkos vertinimas (35.1. p.); Mokyklų tinklo pertvarkos bendrajam planui įgyvendinti rengiamas priedas – Mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūros pertvarkos planas. Kai dėl mokyklų tinklo pertvarkos reikia spręsti mokytojų įdarbinimo klausimus, papildomai rengiamas priedas – Mokytojų kvalifikacijų atnaujinimo ir įdarbinimo planas, kai reikia spręsti mokinių vežiojimo klausimus, papildomai rengiamas priedas – Mokinių vežiojimo užtikrinimo planas (35.2. p.). Pagal Taisyklių 36 punktą, įgyvendinimo stadijoje savivaldybės ir Švietimo, mokslo ir sporto ministerija priima ir įgyvendina sprendimus dėl konkrečių mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ar jų struktūrinių pertvarkymų pagal mokyklų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, pertvarkymo ir struktūrinių pertvarkymų planą, mokytojų kvalifikacijų atnaujinimo ir įdarbinimo planą ir mokinių vežiojimo užtikrinimo planus, jeigu tokie planai rengiami.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjų skundžiamu Sprendimu patvirtintas Bendrasis planas (su jo priedais). Byloje nustatyta, kad Bendruoju planu nuspręsta Paluknio Longino Komolovskio gimnaziją reorganizuoti į Lentvario Henriko Senkevičiaus Paluknio Longino Komolovskio gimnazijos pagrindinio ugdymo skyrių.

Teisėjų kolegija, atsižvelgusi į šioje nutartyje aptartą teisinį reguliavimą bei įvertinusi Sprendimo turinį, prieina prie išvados, kad Taryba, patvirtindama Bendrąjį planą, įgyvendino Taisyklių 35 punkte numatytus inicijavimo stadijai būtinus veiksmus. Tačiau tai nėra sprendimas, kuris turi būti priimtas pagal Taisyklių 36 punktą, t. y. tai nėra konkretus sprendimas dėl vidaus struktūros pertvarkos. Taigi pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad Sprendimas vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, todėl jis vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu.

Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Tačiau šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) nesukelia suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m.). Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinio teismo dar 2015 m. liepos 29 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS-964-858/2015, nurodyta, kad mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas yra vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, t. y. nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu. Tokia nuostata nėra suformuota tik šioje administracinėje byloje, aptartais išaiškinimais remiamasi ir kitose administracinėse bylose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. kovo 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-672-442/2018; 2018 m. birželio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-396-492/2018; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020, kt.). 

Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs pareiškėjų skunde nurodytas faktines ginčo aplinkybes, Lietuvos teismų informacinės sistemos „Liteko“ duomenis, nustatė, kad dėl Sprendimo įgyvendinimo jau yra priimtas Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. rugsėjo 6 d. sprendimas Nr. S1E-161 „Dėl Trakų rajono savivaldybės tarybos 2022 m. balandžio 28 d. sprendimo Nr. S1E-85 „Dėl ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupių ir klasių komplektų ir mokinių skaičiaus 2022–2023 mokslo metais Trakų rajono savivaldybės mokyklose patvirtinimo“ pakeitimo“, dėl kurio panaikinimo pareiškėjai inicijavo dar vieną bylą. Taigi šis sprendimas sukelia pareiškėjams konkrečias teisines pasekmes.

Darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas, atsižvelgęs į tai, kad skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, pagrįstai nutraukė administracinę bylą.

Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė faktines ir teisines aplinkybes, aiškino bei taikė proceso teisės normas, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį nutraukti administracinę bylą. Dėl to pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų J. R., Č. Z., L. R., A. V., J. R., Č. M., V. M., A. K., P. S. ir V. K. atskirąjį skundą atmesti. 

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. balandžio 19 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                Rytis Krasauskas

Rasa

Ernestas Spruogis