Administracinė byla Nr. eA-572-821/2024
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-10176-2022-4
Procesinio sprendimo kategorija 8.1.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2024 m. spalio 2 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko, Ivetos Pelienės (pranešėja) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. gegužės 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų M. B., J. R. ir A. R. skundą atsakovui Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijai (trečiasis suinteresuotas asmuo – Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos) dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
1. Pareiškėjai M. B., jos nepilnamečiai vaikai J. R. ir A. R. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą, prašydami panaikinti Lietuvos Respublikos ambasados (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Ambasada) 2022 m. gruodžio 7 d. sprendimus Nr. 148, Nr. 149 ir Nr. 150 (toliau – ir Sprendimai) ir įpareigoti pareiškėjų prašymą išnagrinėti iš naujo.
2. Pareiškėjai, kurie yra (duomenys neskelbtini) piliečiai, skunde nurodė, kad:
2.1. pareiškėjai kreipėsi į Ambasadą su prašymu išduoti jiems Šengeno vizą šeimos ar draugų lankymo tikslu. Ambasada 2022 m. gruodžio 7 d. priėmė Sprendimus, kuriais atsisakė išduoti pareiškėjams vizas, remiantis tokioms priežastimis: informacija, kuri buvo pateikta siekiant pagrįsti numatomo buvimo tikslus ir sąlygas, yra nepatikima; kyla pagrįstų abejonių dėl pareiškėjų ketinimų išvykti iš valstybių narių teritorijos prieš pasibaigiant vizos galiojimo laikui;
2.2. pareiškėjai buvo pateikę Ambasadai visus reikiamus dokumentus, įskaitant dokumentus, patvirtinančius, jog pareiškėjų šeimos narys (sutuoktinis / tėvas) A. R. 2021 metais atvyko į Lietuvos Respubliką ir jam buvo suteiktas prieglobstis (pabėgėlio statusas) Lietuvos Respublikoje. Tiek A. R., tiek pareiškėjai siekia įgyvendinti jiems garantuojamą teisę į šeimos susijungimą. Nepaisant nuoširdžių jų pastangų, Lietuvos Respublikoje egzistuojantis teisinis reguliavimas nėra palankus, siekiant įgyvendinti teisę į šeimos susijungimą tarptautinę apsaugą gavusiems užsieniečiams;
2.3. pareiškėjai vadovaujasi Jungtinių Tautų žmogaus teisių deklaracijos, Jungtinių Tautų tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto, Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – ir Chartija) ir su jais susijusių teisės aktų nuostatomis, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika. Pažymėta ir tai, kad Lietuvos Respublikos įstatyme „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ (toliau – ir Įstatymas) yra numatyta galimybė gauti leidimą laikinai gyventi šeimos susijungimo pagrindu, tačiau nuo 2019 metų nebėra galimybės užsienyje kreiptis dėl leidimo gyventi, užsienietis bet kuriuo atveju privalo teisėtai atvykti į Lietuvą;
2.4. iš Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro ir Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministro 2017 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 1V-899/V-330 patvirtinto Vizos išdavimo tvarkos aprašo (toliau – ir Vizų aprašas) 70 punkto matyti, kad atvykimas į Lietuvą šeimos susijungimo tikslu savaime nesudaro pagrindo išduoti užsieniečiui nacionalinę vizą. Pagal Vizų aprašo 70.11 punktą, be tikslinių atvykimų, susijusių su studijomis, darbu, teisėta veikla ir pan., nacionalinė viza gali būti išduodama užsieniečiui, pateikusiam prašymą išduoti leidimą gyventi Lietuvos Respublikoje arba dėl kurio Departamentas priėmė sprendimą išduoti tokį leidimą. Tačiau, kaip minėta, šeimos susijungimo atveju atvykstantys užsieniečiai neturi galimybės pateikti prašymą dėl leidimo gyventi išdavimo iki atvykimo į Lietuvą (bei, atitinkamai, iki vizos gavimo), taigi, minėti nacionalinės vizos išdavimo pagrindai tokiais atvejais netaikytini. Taip pat Vizų aprašo 70.21 punkte numatyta, kad nacionalinė viza gali būti išduodama užsieniečiui „kitais atvejais, kai jo atvykimo į Lietuvos Respubliką tikslas – ilgalaikis buvimas Lietuvos Respublikoje“. Taigi, užsieniečiai, ketinantys atvykti į Lietuvą su tikslu pateikti prašymą dėl leidimo gyventi išdavimo šeimos susijungimo pagrindu, neturi galimybės gauti nacionalinės vizos;
2.5. Ambasada, vertindama pareiškėjų prašymą išduoti Šengeno vizą, nesilaikė Lietuvos Respublikos prisiimtų tarptautinių įsipareigojimų, veikė aplaidžiai ir nelanksčiai, o tai lėmė Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (toliau – ir Konvencija) 8 straipsnio pažeidimą. Pirmiausia, pareiškėjų situacijoje turėjo būti taikomi standartai, susiję su teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimu. A. R. buvo suteiktas pabėgėlio statusas Lietuvoje, todėl, kaip matyti iš tarptautinio teisinio reguliavimo, dėl turimo ypatingo jo statuso šeimai susijungti, teisei į šeimą įgyvendinti yra taikomas specialus teisinis reguliavimas. Ambasadai ši situacija buvo žinoma, nes pareiškėja M. B. buvo pasikreipusi į Ambasadą, identifikuodama, kad siekia gauti Šengeno vizą, norėdama įgyvendinti savo teisę į šeimos susijungimą, kreipiantis dėl leidimo gyventi išdavimo šeimos susijungimo pagrindu. Pareiškėja informavo Ambasadą apie savo tikrąjį tikslą, t. y. tikslą pasinaudoti Konvencijoje, Chartijoje bei Įstatyme įtvirtinta teise į šeimos susijungimą, kuri yra pamatinis elementas asmenims, pabėgusiems nuo persekiojimo, siekiant atkurti normalų gyvenimą;
2.6. atsižvelgiant į tarptautinius ir Europos lygmens susitarimus, pabėgėliai turi poreikį naudotis palankesne šeimos susijungimo procedūra nei ta, kuri yra numatyta kitiems užsieniečiams. Be to, sprendimo priėmėjas prašymus dėl šeimos susijungimo turėtų spręsti palankiai, humaniškai ir greitai, su ypatingu rūpestingumu ir atidumu. Šiuo atveju Ambasada nesivadovavo šiais principais, tinkamai neįvertino pareiškėjų (įskaitant nepilnamečius vaikus) ir A. R. individualios situacijos. Ambasadai buvo žinoma, kad pareiškėjų atvykimo tikslas yra teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimas, tačiau jis nemotyvavo Sprendimų bei netaikė pareiškėjams palankesnės procedūros;
2.7. Ambasada priėmė šabloniškus, nemotyvuotus ir nepagrįstus sprendimus, veikė nelanksčiai, nebendradarbiavo su pareiškėjais, priimant sprendimus dėl jų. Sprendimuose tik formaliai sužymėti atsisakymo pagrindai, tačiau jokie paaiškinimai nepateikti, nors tam yra skirta vieta, kuri pažymėta – „Papildomos pastabos“. Taigi, belieka spėlioti, kokiu teisiniu ir faktiniu pagrindu remdamasi Ambasada padarė minėtas išvadas. Sprendimas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 10 straipsnio reikalavimų.
3. Atsakovas Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerija (toliau – ir atsakovas, Ministerija) atsiliepime į skundą prašė atmesti pareiškėjų skundą.
4. Atsakovas atsiliepime į skundą nurodė, kad:
4.1. Sprendimai yra priimti objektyviai įvertinus ginčo aplinkybes, tinkamai pritaikius teisės normas, reglamentuojančias sprendimų dėl Šengeno vizos (ne)išdavimo priėmimą, yra teisėti ir pagrįsti;
4.2. pareiškėjai netinkamai aiškina teisės aktus, reglamentuojančius Šengeno vizos išdavimą užsieniečiams, neatskleidžia bylos esminių faktinių aplinkybių. Nagrinėjamoje byloje yra sprendžiamas ne leidimo gyventi Lietuvoje šeimos susijungimo atveju išdavimo klausimas, bet Šengeno vizos išdavimo klausimas. Tai yra skirtingos procedūros, kurioms įstatymo leidėjas yra numatęs skirtingą teisinį reguliavimą. Vien faktas, kad pareiškėjai prašyme išduoti Šengeno vizą ir kituose pagrindžiamuosiuose dokumentuose deklaravo ketinimą vykti į Lietuvą aplankyti šeimos nario, kuriam suteiktas prieglobstis Lietuvoje, nesudaro pagrindo tenkinti jų skundą. Skunde teismui deklaruojami šeimos susijungimo principo įgyvendinimo aspektai nesudaro pagrindo nesilaikyti Įstatymo bei Europos Parlamento ir Tarybos 2009 m. liepos 13 d. reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą (toliau – ir Vizų kodeksas), reikalavimų;
4.3. pareiškėja M. B. 2022 m. lapkričio 23 d. Ambasadai pateikė savo bei dviejų nepilnamečių vaikų prašymą išduoti Šengeno vizą (viso 3 prašymus) ir papildomus dokumentus. Konsulas, siekdamas įsitikinti deklaruojamomis pareiškėjų buvimo Lietuvoje sąlygomis, nustatė, kad pareiškėjai prašymuose išduoti Šengeno vizą nenurodė, kas padengs kelionės ir pragyvenimo išlaidas pareiškėjų buvimo Lietuvoje metu, ir nepateikė jokių kitų dokumentų šiuo klausimu, vadinasi, pareiškėjai nepagrindė, kad turi pakankamai lėšų kelionei į Lietuvą ir grįžti atgal į savo kilmės šalį. Konsulas, siekdamas įsitikinti deklaruojamomis pareiškėjų su vaikais buvimo Lietuvoje sąlygomis, t. y. pareiškėjų apgyvendinimo Lietuvoje sąlygomis, nustatė, kad A. R. tarpininkavimo rašte nurodyta jo paties gyvenamoji vieta yra (duomenys neskelbtini), ir kad pareiškėjai bus apgyvendinti tuo pačiu adresu. Minėtu adresu esantis 3 kambarių butas, kurio gyvenamasis plotas yra 49,07 kv. m., kuriame nuo 2022 m. gegužės 20 d. gyvenamąją vietą deklaravo ir pareiškėjų šeimos narys, nuosavybės teise priklauso N. P., jame gyvenamąją vietą yra deklaravę 14 asmenų. Šios aplinkybės konsului sukėlė pagrįstas abejones dėl pareiškėjų ketinimo išvykti iš Šengeno valstybių narių teritorijos iki vizos galiojimo pabaigos patikimumo. Pareiškėjai nepateikė jokių patvirtinamųjų dokumentų, leidusių konsului įsitikinti, kad pareiškėjai po nurodyto termino (t. y. 2022 m. gruodžio 31 d.) išvyks iš valstybių narių teritorijos;
4.4. pareiškėjų šeimos narys A. R., kaip kvietėjas, Migracijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir Departamentas) pateiktame tarpininkavimo rašte nurodė, kad jo kviečiamų užsieniečių (pareiškėjų) atvykimo į Lietuvą tikslas yra „šeimos ar draugų lankymas“, niekur nebuvo deklaruojamas pareiškėjų atvykimo į Lietuvą tikslas – „vykimas šeimos susijungimo pagrindu“;
4.5. pareiškėjai skunde teismui iš esmės pripažino, jog jie, pateikdami Ambasadai prašymą išduoti Šengeno vizą, nepateikė ir neketino pateikti jokių patvirtinamųjų dokumentų dėl ketinimo išvykti iš valstybių narių teritorijos iki prašomos išduoti vizos galiojimo laikotarpio pabaigos. Pareiškėjai skunde nurodė kitą (tikrąjį) vykimo į Lietuvą tikslą nei nurodytasis prašyme išduoti Šengeno vizą, t. y. tik skunde nurodė, kad pateikė Departamentui prašymą išduoti laikiną leidimą gyventi Lietuvoje, o 2023 m. sausio 26 d. dokumentų originalams pateikti turi nuvykti į Departamento Šiaulių skyrių. Pareiškėjai konsului nenurodė jokios papildomos informacijos apie ketinimą Lietuvoje pateikti Departamentui originalius dokumentus dėl leidimo gyventi Lietuvoje nei prašyme, nei kitokia forma. Pareiškėjai neslėpė, kad jie liktų Lietuvoje ir po 2022 m. gruodžio 31 d., nors prašyme išduoti Šengeno vizą įsipareigojo išvykti iš Šengeno valstybių zonos. Taigi, pareiškėja M. B. prašyme išduoti Šengeno vizą nurodė akivaizdžiai klaidingą (melagingą) vykimo į Lietuvą tikslą, nes skunde teismui nurodė turėjusi kitą kelionės į Lietuvą tikslą – pradėti ir / ar pabaigti Departamente procedūras dėl leidimo laikinai gyventi Lietuvoje išdavimo, o po to pasilikti gyventi Lietuvoje (Šengeno valstybių zonoje);
4.6. konsuliniam pareigūnui nagrinėjant užsieniečių prašymus išduoti vizas ir priimant sprendimus dėl jų, galioja ypatingo formalizuotumo principas, kuris reiškia, kad konsulinis pareigūnas gali atlikti tik tai, kas numatyta jo kompetenciją nustatančiuose teisės aktuose. Konsulinis pareigūnas neturi pareigos konsultuoti (atstovauti) užsieniečių kaip jiems tinkamai parengti prašymą išduoti vizą ir pagrindžiamuosius dokumentus tam, kad konsulas galėtų priimti sprendimą patenkinti tokį prašymą;
4.7. pareiškėjų skundo reikalavimo – įpareigoti Ambasadą iš naujo išnagrinėti pareiškėjų prašymą – nebus įmanoma įgyvendinti. 2023 m. sausio 1 d. įsigaliojęs Įstatymo 28 straipsnio teisinis reguliavimas nustato, kad jeigu užsieniečio tikslas yra ilgalaikis buvimas Lietuvoje, tai jam būtina kreiptis į Departamento išorės paslaugų teikėją (pastebėtina, kad Departamento išorės paslaugų teikėjas jau yra ir JAE).
5. Trečiasis suinteresuotas asmuo Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos atsiliepime į skundą prašė atmesti pareiškėjų skundą.
6. Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepime į skundą nurodė, kad:
6.1. Ambasada, išsamiai ir visapusiškai išnagrinėjusi faktines aplinkybes ir galiojančias teisės aktų nuostatas, priėmė teisėtą ir pagrįstą Sprendimą. Departamentas palaikė atsakovo atsiliepime į skundą išdėstytus argumentus;
6.2. prašymo išduoti leidimą laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje pateikimas nereiškia, kad toks leidimas užsieniečiui bus išduotas. Atlikus užsieniečio apklausą bei įvertinus pateiktus dokumentus leidimui laikinai gyventi gauti, sprendimas išduoti leidimą laikinai gyventi priimamas, jei užsienietis atitinka vieną iš Įstatyme įtvirtintų leidimo gyventi išdavimo pagrindų ir 26 straipsnyje įtvirtintas leidimo gyventi išdavimo sąlygas;
6.3. pagal šiuo metu galiojantį Įstatymo 28 straipsnį, prašymą dėl leidimo laikinai gyventi galima pateikti ir užsieniečiui esant užsienyje, per užsienio paslaugų teikėją. Taigi, užsieniečiui, siekiančiam pateikti prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi (pvz., šeimos susijungimo pagrindu), nėra būtina atvykti į Lietuvos Respubliką. Prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi galima pateikti 34 skirtingose užsienio valstybėse, kuriose veikia išorės paslaugų teikėjo biurai (tarp jų – (duomenys neskelbtini)).
II.
7. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2023 m. gegužės 15 d. sprendime tenkino pareiškėjų M. B., J. R. ir A. R. skundą, t. y. panaikino Lietuvos Respublikos ambasados (duomenys neskelbtini) 2022 m. gruodžio 7 d. sprendimus Nr. 148, Nr. 149 ir Nr. 150 „Atsisakymas išduoti vizą/vizos panaikinimas/atšaukimas“ ir įpareigojo Lietuvos Respublikos ambasadą (duomenys neskelbtini) pareiškėjų 2022 m. lapkričio 23 d. prašymus dėl Šengeno vizų išdavimo išnagrinėti iš naujo.
8. Teismas nustatė, kad:
8.1. Departamentas 2021 m. gruodžio 17 d. sprendimu nusprendė suteikti A. R. pabėgėlio statusą ir išduoti jam Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimą gyventi Europos Sąjungoje, galiojantį iki 2026 m. gruodžio 17 d.;
8.2. A. R. 2022 m. rugpjūčio 11 d. Departamentui pateikė tarpininkavimo raštą, kuriame nurodė, kad kviečia atvykti pas jį į Lietuvą sutuoktinę M. B. bei nepilnamečius vaikus A. R. ir J. R., atvykimo tikslas – šeimos ir draugų lankymas, numatoma atvykimo data – 2022 m. spalio 1 d., numatoma išvykimo data – 2022 m. gruodžio 31 d.;
8.3. pareiškėja M. B. 2022 m. lapkričio 23 d. Ambasadai pateikė savo bei dviejų nepilnamečių vaikų prašymą išduoti Šengeno vizą (3 prašymai), kuriame, be kita ko, nurodyta: kelionės tikslas – šeimos ar draugų lankymas (23 p.); papildoma informacija apie buvimo tikslą – (nėra nurodyta) (24 p.); prašoma leisti atvykti daug kartų (27 p.); numatomas atvykimas į Šengeno erdvę – 2022 m. gruodžio 8 d., numatomo išvykimo iš Šengeno erdvės data – 2022 m. gruodžio
31 d. (27 p.); kelionės ir pragyvenimo buvimo metu išlaidas buvimo metu padengia – (nėra nurodyta) (32 p.). Kartu su prašymu pateikti dokumentai: pasas, tarpininkavimo raštas, santuokos sudarymo išrašas ir kiti civilinės būklės aktai, A. R. išduoto Lietuvos Respublikos kelionės dokumento ir leidimo nuolat gyventi Lietuvoje kopijos, skrydžio lėktuvu rezervaciją;
8.4. Ambasada, išnagrinėjusi pareiškėjų prašymą, 2022 m. gruodžio 7 d. priėmė Sprendimus, kuriais atsisakė tenkinti prašymą ir išduoti vizas pareiškėjams.
9. Teismas apžvelgė ginčui aktualias Vizų kodekso, Įstatymo ir kitų teisės aktų nuostatas bei jas aiškinančią teismų praktiką (įskaitant Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. kovo 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1374-968, kurioje pažymėta, kad teismas nėra įgalintas atsižvelgti į skundžiamų teisės aktų priėmimo pagrindų papildymus, teikiamus atsiliepimų ar kitokių procesinių veiksmų metu, jei tie papildymai savo esme yra visiškai nauji teisės aktų priėmimo pagrindimo pagrindai). Teismas sutiko su pareiškėjų argumentais, kad Sprendimuose yra tik formaliai sužymėti atsisakymo pagrindai, tačiau nepateikti jokie paaiškinimai, nors tam yra skirta vieta, kuri pažymėta – „Papildomos pastabos“, todėl belieka spėlioti, kokiu teisiniu ir faktiniu pagrindais remdamasi Ambasada padarė minėtas išvadas. Iš Sprendimų matyti, kad pareiškėjams vizas atsisakyta išduoti, nustačius, kad: 1) informacija, kuri buvo pateikta siekiant pagrįsti numatomo buvimo tikslus ir sąlygas, yra nepatikima (10 p.); 2) kyla pagrįstų abejonių dėl ketinimo išvykti iš valstybių narių teritorijos prieš pasibaigiant vizos galiojimo laikui (13 p.). Sprendimuose ne tik nenurodytas joks faktinis pagrindas, t. y. aplinkybės ir kiti argumentai, iš kurių būtų aišku, kodėl pareiškėjų pateikta informacija laikoma nepatikima, bei argumentai, kurių pagrindu sprendžiama dėl pareiškėjų ketinimo išvykti, bet ir nenurodytas teisinis pagrindas.
10. Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2023 m. balandžio 19 d. sprendime konstatavo, jog Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro ir Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministro 2017 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 1V-899/V-330 „Dėl Vizos išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (TAR, 2018-01-02, Nr. 2018-00090) patvirtinto Vizos išdavimo tvarkos aprašo 87 punktas (2019 m. vasario 11 d. įsakymo Nr. 1V-134/V-41 ir 2019 m. liepos 15 d. įsakymo Nr. 1V636/V214 redakcijos) ir 10 priedas (2019 m. liepos 15 d. įsakymo
Nr. 1V-636/V-214 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. liepos 23 d.) tiek, kiek pagal juos vizų tarnybos valstybės tarnautojas, nustatęs kurį nors iš atsisakymo išduoti nacionalinę vizą pagrindų, išvardytų Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 19 straipsnyje, privalo priimti administracinį sprendimą dėl atsisakymo išduoti nacionalinę vizą pagal standartizuotą formą, kurioje nenustatyta galimybė išdėstyti administracinio sprendimo faktinį pagrindą ar kitas administraciniam sprendimui įtakos turėjusias aplinkybes, taip pat administracinio sprendimo motyvus (ar bent jau nurodyti atsisakymo išduoti vizą pagrindo esmę, apibendrintus motyvus), prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo
Nr. XIII-2987 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. lapkričio 1 d.) 5 dalies 5 ir 6 punktams (administracinė byla Nr. eI-5-662/2023).
11. Teismas, įvertinęs ginčijamų Sprendimų turinį aptarto reglamentavimo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, padarė išvadą, kad Sprendimai nėra tinkamai motyvuoti, jie nepagrįsti teisės aktų nuostatomis. Akcentuota, kad asmeniui, dėl kurio yra priimtas atitinkamas individualus administracinis aktas, turi būti žinomi šio akto priėmimo teisinis bei faktinis pagrindai, motyvai. Individualaus administracinio akto adresatas turi suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti savo teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galbūt) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą.
12. Teismas pažymėjo, kad atsakovas teismui pateikė Ambasados 2022 m. gruodžio 7 d. dokumentus Nr. 148, 149, 150 „Sprendimas atsisakyti išduoti Šengeno vizą“, kuriuose yra nurodyti sprendimų priėmimo motyvai. Tačiau šiuose dokumentuose nurodyti sprendimų priėmimo motyvai (aplinkybės) negali būti vertinami ir nedaro įtakos nemotyvuotų Sprendimų teisėtumui. Tik administraciniame sprendime jo priėmimo motyvų nurodymas sudaro asmeniui tinkamas sąlygas ginti savo teises teisme, o teismui sudaro tinkamas sąlygas apibrėžti bylos nagrinėjimo ribas bei priimti sprendimą. Taigi, Sprendimai naikintini vien šiuo pagrindu, t. y. kaip neatitinkantys imperatyvių VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktuose nustatytų reikalavimų, kurių neįgyvendinus negalima administracinio sprendimo laikyti teisėtu ir pagrįstu.
III.
13. Atsakovas Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerija apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. gegužės 15 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – atmesti pareiškėjų skundą.
14. Atsakovas apeliaciniame skunde apžvelgia ginčo aplinkybes, ginčo šalių argumentus ir skundžiamo teismo sprendimo turinį, ir nurodo, kad:
14.1. teismas, priimdamas skundžiamą sprendimą, padarė proceso teisės normų pažeidimus ir dėl šios pažaidos buvo neteisingai išspręsta byla (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 146 str.). Teismas nepaisė ABTĮ 86 ir 87 straipsniuose įtvirtintų reikalavimų, nes netyrė faktinių bylos aplinkybių ir neatskleidė bylos esmės: teismo sprendime nėra nė vieno iš byloje surinktų įrodymų vertinimo, nė vienos iš ginčo šalių nurodytų faktinių aplinkybių vertinimo. Teismo sprendimo turinys, nepaisant pacituotų Vizų kodekso normų ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutarčių atskirų teiginių, demonstruoja tik tai, kad teismas sprendimą pagrindė vieninteliu motyvu, t. y. kad Sprendimai neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies
5 ir 6 punktuose nustatytų imperatyvių reikalavimų;
14.2. teismas netaikė teisės normų, kurias turėjo taikyti, ir tokiu būdu ignoravo galiojantį Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos teisinį reguliavimą dėl konsulinio pareigūno diskrecijos priimti sprendimą atsisakyti išduoti vizą bei konsulinio sprendimo formos / turinio. Atsakovas apžvelgia su ginču susijusias Vizų kodekso, Prašymų išduoti vizą tvarkymo ir išduotų vizų keitimo vadovo (Europos Komisijos 2019 m. gegužės 14 d. sprendimas – priedas prie Komisijos įgyvendinimo sprendimo, kuriuo keičiamas Komisijos Sprendimas Nr. K(2010) 1620 galutinis) bei kitų teisės aktų nuostatas ir jas aiškinančią Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką, ir tuo remdamasis teigia, kad konsulo sprendimas atsisakyti išduoti Šengeno vizą pirmiausiai turi atitikti specialius standartus ir principus, įtvirtintus Vizų kodekse. Europos Sąjungos valstybių konsulinių pareigūnų diskrecija priimant užsieniečių prašymus dėl vizos išdavimo ir sprendimus dėl vizos išdavimo ar atsisakymo ją išduoti yra specialioji (išskirtinė), nes teisės aktai konsuliniam pareigūnui suteikia plačią diskreciją vertinti faktines aplinkybes, priimant sprendimą išduoti arba neišduoti vizos;
14.3. Europos Sąjungos teisė numato ribotą teisminę kontrolę, kurią vykdant atsižvelgiama į specifinį vizų išdavimo procedūros pobūdį. Vizų kodekse ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo sprendimuose nurodyta „didelė valstybių narių kompetentingų institucijų diskrecija“ reiškia mažesnius reikalavimus valstybių narių nacionalinių teismų atliekamai teisminei kontrolei, nes priešingu atveju „kompetentingų institucijų diskrecijos laisvės“ neliktų ir teisminės valdžios institucijos atliktų vykdomosios valdžios darbą. Nacionalinis teismas negali pakeisti kompetentingų valdžios institucijų, kurios, be kita ko, turi specialią kompetenciją ir priemones, būtinas šiai užduočiai vykdyti. Teismai, vykdydami teisminę kontrolę, turi tik patikrinti, ar nebuvo peržengtos administracijos turimos diskrecijos ribos, todėl, jei kompetentingos institucijos atliktame vertinime (šiuo atveju – Sprendimuose) nepadaryta akivaizdžių klaidų, teisminė institucija turi pripažinti sprendimo atsisakyti išduoti vizą teisėtumą, nes teismai neturi kompetencijos ar patirties užsienio ir saugumo politikos srityse. Teismai turi ribotą galimybę (diskreciją) vykdyti konsulinio pareigūno administracinės diskrecijos taikymo (panaudojimo) ribų teisminę kontrolę, nes konsulinis pareigūnas, priimdamas sprendimą atsisakyti išduoti vizą, pasirenka geriausią / tinkamiausią iš teisės siūlomų variantų, t. y. atlieka vertybinį pasirinkimą ir sprendžia politinio (ir / ar ekonominio) tikslingumo klausimą. Vadovaujantis ABTĮ 3 straipsnio 2 dalimi ir 91 straipsniu, administracinis teismas neturi diskrecijos vertinti konkretų sprendimą ir veiksmus (neveikimą) politinio tikslingumo požiūriu;
14.4. teismas neturėjo teisinio pagrindo savo sprendimą grįsti Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. kovo 8 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-1374-968/2023, kurio motyvuojamąją dalį iš esmės perrašė skundžiamame sprendime, nurodydamas, kad Sprendimai naikintini vien tuo pagrindu, jog jie neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktuose nustatytų imperatyvių reikalavimų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas minėtame sprendime nepagrįstai nevertino (ir netaikė) apeliaciniame skunde nurodytų teisės normų (Vizų kodekso ir kt.) kaip specialiųjų įstatymų prieš VAĮ, todėl padarė neteisingas išvadas dėl standartinės sprendimo formos (Vizų kodekso 32 str. 2 d., kartu su VI priedu). Šiame kontekste atkreipiamas dėmesys į VAĮ apibrėžtą šio įstatymo paskirtį ir taikymą, taip pat VAĮ 13 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą nuostatą, jog kai administracinio sprendimo forma neleidžia užtikrinti visų šio Įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje reikalaujamų duomenų pateikimo, šie duomenys nurodytiems asmenims pateikiami raštu, pranešant apie priimtą administracinį sprendimą. Taip pat akcentuojami Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2013 m. gruodžio 19 d. prejudiciniame sprendime Rahmanian Koushkaki prieš Vokietijos Federacine? Respublika?, C-84/12, EU:C:2013:862, pateikti išaiškinimai dėl Vizų kodekso VI priede nustatytos standartinės formos naudojimo;
14.5. teismas nepagrįstai neatsižvelgė į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotus teisės precedentus, įsigaliojus naujai VAĮ redakcijai (pvz., 2023 m. sausio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1099-629/2023, 2022 m. rugsėjo 14 d. nutartis (numeris nenurodytas), 2022 m. lapkričio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-3865-821/2022, 2022 m. gruodžio
21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-903-552/2022);
14.6. teismas nepagrįstai nurodė, kad nagrinėjamu atveju yra aktualus Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimas, pateiktas 2023 m. balandžio 19 d. sprendime administracinėje byloje Nr. eI-5-662/2023. Šiame teismo sprendime yra pateiktas aiškinimas dėl norminio teisės akto (t. y. Vizų išdavimo tvarkos aprašo 87 p. ir 10 priedo) prieštaravimo įstatymui (t. y. VAĮ 10 str. 5 d. 5 ir 6 p.), jame nebuvo pasisakyta dėl Vizų kodekso 32 straipsnio 2 dalies normų ir šio kodekso
VI priede nustatytos standartizuotos sprendimo formos neatitikimo teisės aktų (t. y. VAĮ 10 str. 5 d. 5 ir 6 p.) reikalavimams.
15. Trečiasis suinteresuotas asmuo Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos atsiliepime į apeliacinį skundą prašo tenkinti atsakovo apeliacinį skundą.
16. Trečiasis suinteresuotas asmuo sutinka su atsakovo apeliaciniu skundu ir pakartoja savo atsiliepime į skundą išdėstytus argumentus, kad Ambasada išsamiai ir visapusiškai išnagrinėjo faktines aplinkybes, tinkamai pritaikė teisės aktų nuostatas ir priėmė teisėtus bei pagrįstus Sprendimus, ir kad pagal šiuo metu galiojantį reglamentavimą užsienyje galima pateikti prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi Lietuvoje.
17. Pareiškėjai M. B., J. R. ir A. R. atsiliepime į apeliacinį skundą prašo atmesti atsakovo apeliacinį skundą.
18. Pareiškėjai atsiliepime į apeliacinį skundą iš esmės pakartoja skunde teismui išdėstytus savo argumentus ir papildomai nurodo, kad:
18.1. šios bylos esmė yra teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimas (ypatingai pabrėžiant tai, kad sprendžiamos pabėgėlio šeimos narių teisės). Nors Šengeno viza nėra tiesiogiai skirta teisei į šeimos susijungimą įgyvendinti, tačiau Lietuvos teisinė sistema prieglobsčio gavėjų šeimos nariams, gyvenantiems trečiosiose šalyse, nepalieka kitos išeities kaip tik prašyti Šengeno vizos, nes dėl leidimo laikinai gyventi išdavimo reikia kreiptis į Departamentą, esantį Lietuvoje. Lietuvoje egzistuojanti sistema pareiškėjų atveju iš esmės lėmė neproporcingą įsikišimą, įgyvendinant jų teisę į šeimos susijungimą, nes nebuvo sudarytos galimybės pateikti prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi šeimos susijungimo pagrindu nei Lietuvos diplomatinėje įstaigoje, nei nuotoliniu būdu. Atsakovas ignoruoja šias aplinkybes;
18.2. atsakovo teiginiai apeliaciniame skunde apie teismo padarytus proceso teisės normų pažeidimus yra deklaratyvūs ir neturintys teisinio pagrindo. Apeliaciniame skunde nenurodyta ir nėra aišku, kokių faktinių aplinkybių ar įrodymų neištyrė teismas. Pareiškėjų nuomone, teismas atskleidė bylos esmę ir ištyrė pateiktus įrodymus;
18.3. atsakovas nepagrįstai tvirtina, kad teismas neturėjo teisės atlikti teisminę kontrolę, nes konsuliniai pareigūnai turi plačią diskreciją, priimant sprendimus dėl vizų. Tokie teiginiai prieštarauja Vizų kodekso nuostatoms, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikai, kurioje nuosekliai konstatuojama, jog kompetentingos institucijos diskrecija nėra absoliuti. Teismų praktika (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. sausio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-320-556/2023) taip pat paneigia atsakovo poziciją, jog vizų (ne)išdavimo klausimas turi būti nagrinėjamas izoliuotai nuo teisės į šeimos susijungimą klausimo, nes, pasak atsakovo, tai yra skirtingos procedūros, kurioms įstatymų leidėjas yra numatęs skirtingą teisinį reguliavimą;
18.4. atsakovo argumentai, kad teismas neturėjo teisinio pagrindo remtis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. kovo 8 d. sprendimu administracinėje byloje
Nr. eA-1374-968/2023 ir 2023 m. balandžio 19 d. sprendimu administracinėje byloje
Nr. eI-5-662/2023, yra deklaratyvūs ir nepagrįsti. Šiame kontekste atkreiptas dėmesys ir į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. gegužės 31 d. nutarti? administracinėje byloje
Nr. eA-1705-662/2023, kurioje, išnagrinėjus panašią situaciją, Ministerijos apeliacinis skundas buvo atmestas;
18.5. šeimos susijungimo procedūra užtruko, jos reikalavimai yra sunkiai įvykdomi, o atsakovas savo veiksmais sukėlė pareiškėjams neigiamas pasekmes. A. R. užtruko beveik metus, vien siekdamas pateikti tarpininkavimo raštą (dokumentų rinkimas, rezervacijos ir kt.). Pareiškėjų kelionė iš (duomenys neskelbtini) į (duomenys neskelbtini) bei pragyvenimas ten daug kainavo, bet, priėmus Sprendimus, jiems teko vėl grįžti į (duomenys neskelbtini). Jei šios bylos baigtis bus sėkminga pareiškėjams, jiems teks pakartotinai vykti į (duomenys neskelbtini), išsinuomoti būstą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
19. Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas dėl Sprendimų, kuriais Lietuvos Respublikos ambasada (duomenys neskelbtini) netenkino pareiškėjų 2022 m. lapkričio 23 d. prašymo (3 prašymai) išduoti Šengeno vizą šeimos ar draugų lankymo tikslu, teisėtumo ir pagrįstumo, taip pat įpareigojimo Ambasadai iš naujo išnagrinėti šį pareiškėjų prašymą.
20. Teisėjų kolegija pirmiausiai pažymi, kad, pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį, teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Šioje byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.). Atsižvelgdamas į tai, apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinės ir patikrins pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
21. Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas, tikrindamas skunde išdėstytų teiginių teisingumą, pakankamai detaliai išanalizavo bylos proceso šalių argumentus, išsamiai išnagrinėjo ir įvertino byloje reikšmingas faktines aplinkybes. Aiškindamasis dėl pareiškėjo nusiskundimų, teismas atliko byloje esančių įrodymų vertinimą esminiais aspektais, t. y. ar jie patvirtina pareiškėjų nurodytus pažeidimus. Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvadomis ir motyvais, kad Sprendimai privalo atitikti VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5–6 punktuose įtvirtintus reikalavimus administracinio sprendimo formai ir turiniui, tačiau jų neatitinka (nėra tinkamai motyvuoti), ir tai yra savarankiškas ir pakankamas pagrindas panaikinti Sprendimus. Apeliaciniame skunde atsakovas iš esmės tvirtina, kad pirmosios instancijos teismas vadovavosi ginčui neaktualia teismų praktika, netinkamai įvertino Vizų kodekso nuostatas, nenustatė visų ginčui reikšmingų faktinių aplinkybių ir nepagrįstai panaikino Sprendimus tik tuo pagrindu, kad jie neatitinka VAĮ 10 straipsnio reikalavimų. Teisėjų kolegija, byloje nenustačiusi sprendimo negaliojimo pagrindų bei aplinkybių, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, pripažįsta tikslinga tik papildyti tikrinamo teismo sprendimo motyvus, atsakydama į apeliacinio skundo argumentus.
22. Akcentuotina, kad VAĮ 3 straipsnio 5 punktas nustato išsamumo principą, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas į prašymą ar skundą turi atsakyti aiškiai ir argumentuotai, nurodydamas visas prašymo ar skundo nagrinėjimui įtakos turėjusias aplinkybes ir konkrečias teisės aktų nuostatas, kuriomis rėmėsi vertindamas prašymo ar skundo turinį. VAĮ 10 straipsnio 5 dalis įtvirtina reikalavimus, taikytinus administraciniam sprendimui. VAĮ 10 straipsnio 5 dalies
5 ir 6 punktuose nustatyta, kad administraciniame sprendime turi būti nurodytas administracinio sprendimo teisinis ir faktinis pagrindas ar kitos administraciniam sprendimui įtakos turėjusios aplinkybės (5 p.) bei administracinio sprendimo motyvai (6 p.).
23. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas iki 2020 m. lapkričio 1 d. galiojusios VAĮ redakcijos 8 straipsnio 1 dalies (kuri iš esmės atitinka VAĮ redakcijos, įsigaliojusios 2020 m. lapkričio 1 d., 10 str. 5 d. 5–6 p.) nuostatas, yra ne kartą pažymėjęs, jog tinkamas motyvavimas apima ne tik tinkamą teisinio pagrindo nurodymą ir taikymą, bet ir reikalavimą priimame teisės akte nurodyti pagrindinius faktus. Administracinio sprendimo priėmimo faktinis pagrindas ir individuali argumentacija turi būti žinomi ne tik viešojo administravimo subjektui, priimančiam sprendimą, bet ir asmeniui, dėl kurio jis priimamas. Individualus administracinis aktas paprastai turi būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, kad būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio administracinio akto teisėtumo bei pagrįstumo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. lapkričio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-2124/2013, 2014 m. gruodžio 18 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A822-1440/2014). Viešojo administravimo subjektas, priėmęs negatyvias pasekmes sukeliantį sprendimą, turi pareigą jį pagrįsti tiek teisiniais, tiek faktiniais argumentais, t. y. nurodyti priežastis, lėmusias neigiamo sprendimo priėmimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-658/2013). Kaip ne kartą pabrėžta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, esminė individualaus administracinio akto pagrįstumo sąlyga – turi būti nustatytos ne pavienės faktinės aplinkybės, o juridinių faktų visetas, būtinas ir pakankamas teisės normai taikyti
(žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. vasario 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A398-442/2015, 2012 m. liepos 20 d. nutartį administracinėje byloje A520-2294/2012,
2012 m. rugpjūčio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A444-2366/2012). Pareigos nustatyti juridinių faktų visetą nesilaikymas nedera nei su gero administravimo principo, nei su
VAĮ 8 straipsnio imperatyvais (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. rugpjūčio 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-287-502/2022).
24. Be to, pažymėtina, kad kiekvieno asmens teisė į gerą administravimą nustatyta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijoje. Pagal Chartijos nuostatas ši teisė reiškia, kad institucijos reikalus turėtų tvarkyti nešališkai, teisingai ir per kiek įmanomai trumpesnį laiką (Chartijos 41 str.
1 d.). Chartijos 41 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad teisė į gerą administravimą apima: kiekvieno asmens teisę būti išklausytam prieš taikant bet kokią individualią jam nepalankią priemonę
(a punktas); kiekvieno asmens teisę susipažinti su savo byla, laikantis teisėto konfidencialumo ir profesinio bei verslo slaptumo (b punktas); administracijos pareigą pagrįsti savo sprendimus
(c punktas).
25. Nuosekliai išplėtota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika aiškiai atskleidžia, kad šios Chartijos nuostatos išreiškia bendro pobūdžio teisines vertybes, į kurias, sprendžiant dėl gero administravimo principo turinio Lietuvoje, gali būti atsižvelgiama kaip į papildomą teisės aiškinimo šaltinį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2010 m. gruodžio 8 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A756-686/2010, išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje
Nr. I-13-520/2016, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. birželio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3159-415/2021).
26. Pasak Europos Sąjungos Teisingumo Teismo, Chartijos 41 straipsnyje įtvirtinta teisė į gerą administravimą atspindi bendrą Sąjungos teisės principą (žr. 2014 m. gegužės 8 d. sprendimo H. N. prieš Minister for Justice, Equality and Law Reform ir kt., byloje C-604/12, EU:C:2014:302, 49 p.). Šis straipsnis taip pat atspindi pareigą motyvuoti, laikomą bendruoju Sąjungos teisės principu, taikytinu valstybėms narėms, kai jos įgyvendina šią teisę (šiuo klausimu
žr., pvz., 2020 m. lapkričio 24 d. sprendimo Minister van Buitenlandse Zaken, C-225/19 ir C-226/19, EU:C:2020:951, 34 p. ir jame nurodytą jurisprudenciją). Remiantis teise į veiksmingą teisinę gynybą, garantuojama Chartijos 47 straipsnyje, pateikti motyvai turi leisti, viena vertus, suinteresuotiesiems asmenims įvertinti, ar priimtas sprendimas gali turėti trūkumų, dėl kurių būtų galima ginčyti jo galiojimą, ir, kita vertus, jurisdikciją turinčiam teismui vykdyti teisėtumo kontrolę (šiuo klausimu žr., pvz., 2017 m. gegužės 16 d. sprendimo Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, 84 p.).
27. Vis dėlto motyvai, anot Europos Sąjungos Teisingumo Teismo, turi būti pritaikyti prie nagrinėjamo akto pobūdžio ir aplinkybių, kuriomis jis buvo priimtas. Reikalavimas motyvuoti turi būti vertinamas atsižvelgiant į konkrečios bylos aplinkybes, ypač į akto turinį, nurodytų motyvų pobūdį ir šio akto adresatų ar kitų asmenų, su kuriais jis tiesiogiai ir konkrečiai susijęs, suinteresuotumą gauti paaiškinimus. Nurodant motyvus, nereikalaujama tiksliai nurodyti visų svarbių faktinių ir teisinių aplinkybių, nes tai, ar akto motyvų pakanka, turi būti vertinama atsižvelgiant ne tik į jo tekstą, bet ir į priėmimo aplinkybes bei nagrinėjamąją sritį reglamentuojančių teisės normų visumą (žr., pvz., 2019 m. sausio 31 d. sprendimo Islamic Republic of Iran Shipping Lines ir kt. prieš Europos Sąjungos Tarybą, byloje C-225/17 P, EU:C:2019:82, 69 p.).
28. Pastaruoju aspektu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat nuosekliai laikomasi pozicijos, kad nors reikalavimas viešojo administravimo subjektui motyvuoti priimamą sprendimą taikomas visose viešojo administravimo srityse, viešojo administravimo subjektai sprendžia skirtingo pobūdžio teisinius santykius, kuriuos reguliuoja specialios teisės normos, skirtos tik šiems teisiniams santykiams reglamentuoti, ir skirtinguose teisiniuose santykiuose priimamų individualių administracinių aktų turinys gali būti skirtingas (pagal apimtį, struktūrą ir pan.), nes gali būti nulemtas tų specialiųjų teisės normų reikalavimų, kurios reglamentuoja atitinkamus teisinius santykius (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-1116/2010, išplėstinės teisėjų kolegijos 2013 m. kovo
5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-706/2013). Todėl kiekvienu konkrečiu atveju vertinant individualaus administracinio akto teisėtumą turi būti atsižvelgiama ir į tuos teisės aktus, kurie reguliuoja konkretų teisinį santykį, t. y. turi būti įvertinama, kokie ir kokia apimtimi yra teisiškai reikšmingi faktai bei kokios konkrečios materialinės teisės normos asmeniui gali sudaryti atitinkamas prielaidas bei sąlygas, kad būtų sukurtos, panaikintos ar pakeistos asmens subjektinės teisės tam tikruose teisiniuose santykiuose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. spalio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A438-1116/2010). Visgi net ir esant tokiai situacijai, kiekvienu atveju negali būti paneigiama viešojo administravimo institucijos pareiga pagrįsti asmenų atžvilgiu priimamus individualius administracinius aktus, t. y. nurodyti konkrečiu atveju pakankamus ir aiškius motyvus, lėmusius sprendimo priėmimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo
2012 m. kovo 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I662-5/2012, 2022 m. birželio 29 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-2530-602/2022).
29. Atsižvelgus į tai, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje patikslinta, kad, kai nėra pagrindo individualų administracinį aktą pripažinti visiškai nemotyvuotu, kiekvienu konkrečiu atveju, spręsdamas dėl tokio akto atitikties pastarosios įstatymo nuostatos reikalavimams, teismas privalo ad hoc (tik šiuo atveju) įvertinti, ar nustatyti turinio (teisinio ir faktinio pagrindimo, motyvacijos) trūkumai yra esminiai, sukliudę šio individualaus administracinio akto adresatams suprasti visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jų teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galbūt) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Šis vertinimas turi būti atliekamas individualaus administracinio akto adresato požiūriu, t. y. būtent to, kuris turi teisę žinoti ir suprasti, dėl kokios priežasties ir kuo remiantis priimtas konkretus sprendimas, be kita ko, atsižvelgiant ir į pastarajam asmeniui žinomas aplinkybes, lėmusias minėtą sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 27 d. sprendimą administracinėje byloje
Nr. A556-336/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. birželio 29 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-2530-602/2022). VAĮ 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų nepaisymas ir konkrečių teisės normų nesusiejimas su objektyviais duomenimis (faktais) pripažintinas esminiu trūkumu, kai toks pažeidimas ne tik paneigia asmens teisę žinoti teisei priešingos veikos ribas, riboja teises į teisminę gynybą, bet ir ginčui persikėlus į teismą atima galimybę pastarajam suprasti bei apsibrėžti bylos nagrinėjimo apimtį, o kartu visapusiškai bei objektyviai išnagrinėti ginčą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje
Nr. A756-2359/2012; 2022 m. sausio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-4-502/2022).
30. Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į aptartą teisinį reguliavimą ir jį aiškinančią teismų praktiką, sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad Sprendimai neatitinka VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktuose nustatytų reikalavimų, teisėtai ir pagrįstai panaikino ginčijamus administracinius sprendimus. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai pritarė pareiškėjų argumentams, kad Sprendimuose tik formaliai sužymėti atsisakymo tenkinti jų prašymą (3 prašymai) pagrindai, tačiau jokie paaiškinimai nepateikiami, nors tam yra skirta vieta, kuri pažymėta – „Papildomos pastabos“, todėl belieka spėlioti, kokiais teisiniu ir faktiniu pagrindais remdamasi Ambasada padarė išvadas, kad informacija, kuri buvo pateikta siekiant pagrįsti numatomo buvimo tikslus ir sąlygas, yra nepatikima, bei kad kyla pagrįstų abejonių dėl pareiškėjų ketinimų išvykti iš valstybių narių teritorijos prieš pasibaigiant vizos galiojimo laikui. Toks Sprendimų turinys sudarė kliūtis pareiškėjams suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti savo teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galbūt) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Taigi, nekyla abejonių, kad Sprendimai neatitinka VAĮ 10 straipsnio (atitinkamai, ir gero administravimo principo) reikalavimų.
31. Atsakovas apeliaciniame skunde iš esmės neginčija, kad Sprendimai neatitinka VAĮ
10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų, bet kvestionuoja šių reikalavimų taikymą nagrinėjamu atveju, pabrėždamas, kad Vizų kodeksas ir su juo susiję teisės aktai yra specialieji įstatymai (teisės normos) prieš VAĮ, o tokio pobūdžio sprendimų standartinė forma yra įtvirtinta Vizų kodekso VI priede ir Sprendimai atitinka šią formą. Atsakovas iš esmės mano, jog pirmosios instancijos teismas, spręsdamas dėl ginčui aktualaus teisinio reguliavimo, netinkamai vadovavosi teismų praktika.
32. Teisėjų kolegija, atsakydama į apeliacinio skundo argumentus dėl šiai bylai aktualios teismų praktikos, akcentuoja, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja jurisprudencijos tęstinumą (žr., pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. kovo 14 d. nutarimus). Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 28 d. nutarime konstatavo, kad iš Konstitucijos kyla maksima, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, t. y. jos turi būti sprendžiamos ne sukuriant naujus teismo precedentus, konkuruojančius su esamais, bet paisant jau įtvirtintų; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti koreguojama ir nauji teismo precedentai tų kategorijų bylose gali būti kuriami tik tada, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina; teismų, priimančių sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, susisaistymas savo pačių sukurtais precedentais (sprendimais analogiškose bylose) neišvengiamai suponuoja tai, kad teismai turi vadovautis tokia atitinkamų teisės nuostatų (normų, principų) turinio, taip pat šių teisės nuostatų taikymo samprata, kokia buvo suformuota ir kokia buvo vadovaujamasi taikant tas nuostatas (normas, principus) ankstesnėse bylose, inter alia (be kita ko) anksčiau sprendžiant analogiškas bylas; iš Konstitucijos kylančios maksimos, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, nepaisymas reikštų ir Konstitucijos nuostatų dėl teisingumo vykdymo, konstitucinių teisinės valstybės, teisingumo, asmenų lygybės teismui principų, kitų konstitucinių principų nepaisymą. Pagal Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalį teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose <...>; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina.
33. Teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas pagrįstai atkreipė dėmesį į išaiškinimus Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. balandžio 19 d. sprendime administracinėje byloje Nr. eI-5-662/2023, kuriame konstatuota, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro ir Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministro 2017 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 1V-899/V-330 „Dėl Vizos išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (TAR, 2018 m. sausio 2 d.,
Nr. 2018-00090) patvirtinto Vizos išdavimo tvarkos aprašo 87 punktas (2019 m. vasario 11 d. įsakymo Nr. 1V-134/V-41 ir 2019 m. liepos 15 d. įsakymo Nr. 1V636/V214 redakcijos) ir 10 priedas (2019 m. liepos 15 d. įsakymo Nr. 1V-636/V-214 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. liepos 23 d.) tiek, kiek pagal juos vizų tarnybos valstybės tarnautojas, nustatęs kurį nors iš atsisakymo išduoti nacionalinę vizą pagrindų, išvardytų Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 19 straipsnyje, privalo priimti administracinį sprendimą dėl atsisakymo išduoti nacionalinę vizą pagal standartizuotą formą, kurioje nenustatyta galimybė išdėstyti administracinio sprendimo faktinį pagrindą ar kitas administraciniam sprendimui įtakos turėjusias aplinkybes, taip pat administracinio sprendimo motyvus (ar bent jau nurodyti atsisakymo išduoti vizą pagrindo esmę, apibendrintus motyvus), prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo
10 straipsnio (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija, galiojanti nuo 2020 m. lapkričio 1 d.) 5 dalies 5 ir 6 punktams. Priešingai nei teigiama apeliaciniame skunde, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos išdėstyti argumentai, sprendžiant dėl sprendimo atsisakyti išduoti nacionalinę vizą motyvavimo, yra aktualūs kaip teisės aiškinimo šaltinis vertinant sprendimo atsisakyti išduoti Šengeno vizą motyvavimą, nes aptariami teisiniai santykiai yra labai panašūs ir abejais atvejais yra taikytinos VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5–6 punktų nuostatos. Kaip nurodyta minėtame teismo sprendime, VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5–6 punktuose nustatytų reikalavimų tinkamo įgyvendinimo būtinybę determinuoja, be kita ko, su gero administravimo principu neatsiejamai susijusios asmens teisės į veiksmingą teisinę gynybą efektyvaus užtikrinimo imperatyvas.
34. Šiame sprendime Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, be kita ko, papildomai nurodė, kad ne vienoje generalinio advokato išvadoje pažymimas Europos Sąjungos bendros vizų politikos srityje atliktas dalinis teisės aktų suderinimas (žr., pvz., generalinės advokatės E. Sharpston išvados, pateiktos byloje Minh Khoa Vo, C?83/12 PPU, EU:C:2012:170,
42 p., taip pat jos išvados, pateiktos byloje Sumanan Vethanayagam ir kt. prieš Minister van Buitenlandse Zaken, C?680/17, EU:C:2019:278, 37 p., ir 2020 m. rugsėjo 9 d. generalinio advokato
P. Pikamae išvados, pateiktos sujungtose bylose R. N. N. S. (C?225/19) ir K. A. (C?226/19), EU:C:2020:679, 3 p.). Nagrinėjant atsisakymo išduoti Šengeno vizą (reglamentuojamą Vizų kodekso nuostatomis) motyvavimo problematiką, pastebima, kad Sąjungoje nesant aiškaus reglamentavimo, kiek tai susiję su sprendimo atsisakyti išduoti vizą motyvavimo išsamumu, Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo leisti valstybėms narėms pačioms nuspręsti, kokią informaciją jos nori suteikti prašymą išduoti vizą pateikusiam asmeniui. Teigiama, kad nors dabartiniame Sąjungos teisės vystymosi etape valstybės narės neprivalo išsamiai nurodyti motyvų, niekas joms netrukdo į standartinę formą įtraukti „pastabų“, kad būtų palengvinta teisėtumo kontrolė (minėtos 2020 m. rugsėjo 9 d. generalinio advokato P. Pikamae išvados 49, 86 p.).
35. Teisėjų kolegija nesutinka su atsakovo pozicija, kad pirmosios instancijos teismas tikrinamame sprendime nepagrįstai vadovavosi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2023 m. kovo 8 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-1374-968/2023. Pažymėtina, kad minėtos administracinės bylos faktinės aplinkybės yra labai panašios nagrinėjamos bylos faktinėms aplinkybėms: ambasada atsisakė išduoti pareiškėjui (toje byloje) Šengeno vizą, konstatavusi, kad pareiškėjas nepagrindė numatomo buvimo Lietuvos Respublikoje tikslo ir sąlygų, informacija, kuri buvo pateikta siekiant pagrįsti numatomo buvimo tikslus ir sąlygas, yra nepatikima, kyla pagrįstų abejonių dėl ketinimo išvykti iš valstybių narių teritorijos prieš pasibaigiant vizos galiojimo laikui. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas minėtoje administracinėje byloje konstatavo, jog ginčijamame administraciniame sprendime nenurodytas joks faktinis pagrindas, t. y. aplinkybės ir kiti argumentai, iš kurių būtų aišku, kodėl pareiškėjo pateikti dokumentai laikytini nepagrįstais; ginčijamas administracinis sprendimas nėra tinkamai motyvuotas; nors ambasada įformino ginčijamą sprendimą pagal Vizų kodekso VI priede nustatyta standartinę formą, tačiau tai neatleidžia ambasados nuo pareigos sprendimus atsisakyti išduoti vizą pagrįsti tiek nustatytais faktais, tiek ir teisės aktų normomis, o atsakovo atsiliepime į skundą nurodyti ginčijamo sprendimo priėmimo motyvai (aplinkybės) negali būti vertinami ir nedaro įtakos nemotyvuoto sprendimo teisėtumui, tik administraciniame sprendime jo priėmimo motyvų nurodymas sudaro asmeniui tinkamas sąlygas ginti savo teises teisme, o teismui sudaro tinkamas sąlygas apibrėžti bylos nagrinėjimo ribas bei priimti sprendimą; taigi, ginčijamas sprendimas naikintinas vien šiuo pagrindu, t. y. kaip neatitinkantis imperatyvių VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktuose nustatytų reikalavimų, kurių neįgyvendinus negalima administracinio sprendimo laikyti teisėtu ir pagrįstu.
36. Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į, be kita ko, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2023 m. balandžio 19 d. sprendime administracinėje byloje
Nr. eI-5-662/2023 pateiktus išaiškinimus, nenustatė būtinybės nukrypti nuo suformuotos administracinių teismų praktikos ir nagrinėjamoje byloje nustatytas faktines aplinkybes vertinti kitaip. Ta aplinkybė, jog atsakovas nesutinka su Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojama praktika, savaime nėra pagrindas nukrypti nuo šios praktikos. Pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju nėra kvestionuojama Vizų kodekso VI priede pateikta standartinė sprendimo forma, o aptariami VAĮ 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktuose nustatyti reikalavimai, kaip minėta, kyla iš gero administravimo principo, kuris yra bendrasis Europos Sąjungos principas, todėl atsakovas nepagrįstai kelia ginčą dėl šių reikalavimų specialiųjų teisės normų taikymo aspektu.
37. Akcentuotina, kad teismo pareiga motyvuoti priimamą procesinį sprendimą nėra suprantama kaip pareiga detaliai atsakyti į kiekvieną ginčo šalių argumentą. Teisėjų kolegijos vertinimu, šiuo atveju kiti ginčo šalių argumentai (dėl teisės į šeimos susijungimą įgyvendinimo, konsuliniam pareigūnui suteiktos diskrecijos vertinti faktines aplinkybes ir kt.) neturi esminės teisinės reikšmės priimant galutinį sprendimą, todėl dėl jų nepasisakytina.
38. Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ir taikė materialiosios ir proceso teisės normas, todėl pagrįstai tenkino pareiškėjų skundą, t. y. panaikino Sprendimus ir įpareigojo Ambasadą iš naujo išnagrinėti pareiškėjų 2022 m. lapkričio 23 d. prašymą dėl Šengeno vizų išdavimo (3 prašymai). Atsižvelgiant į tai, atsakovo apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a :
atsakovo Lietuvos Respublikos užsienio reikalų ministerijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2023 m. gegužės 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Rytis Krasauskas
Iveta Pelienė
Skirgailė Žalimienė