Administracinė byla Nr. AS-1026-624/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03524-2017-7

Procesinio sprendimo kategorija 49

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2017 m. gruodžio 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono (pranešėjas), Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas) ir Ramutės Ruškytės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario R. Ž. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 3 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių R. Ž. ir V. K. pareiškimą ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. spalio 31 d. nutartimi priimtas nagrinėti pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo (toliau – ir Seimo) narių R. Ž. ir V. K. pareiškimas ištirti, ar Generalinės miškų urėdijos prie Aplinkos ministerijos generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymas Nr. 1B-155 (toliau – ir Įsakymas) neprieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių 4 straipsnio 4 dalies 9 punktui, 18 straipsnio 2, 3 ir 7 dalims, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 2.96 straipsnio 1, 3 ir 4 dalims, 2.99 straipsnio 1 ir 2 dalims, 2.101 straipsnio 1 daliai, Miškų įstatymo 5 straipsnio 4 dalies 1 punktui, 7 straipsnio 1 daliai, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui, Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. III-628 (toliau – ir Pakeitimo įstatymas) 10 straipsnio 2 daliai.

Pareiškėjai taip pat prašė: kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimas Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmonės miškų urėdijas“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 7 straipsnio 1 daliai ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui; taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – laikinai sustabdyti Įsakymo galiojimą ir uždrausti Generalinei miškų urėdijai prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Generalinė miškų urėdija) priimti sprendimą reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas (toliau – ir miškų urėdijos) iki įsiteisės teismo sprendimas šioje byloje.

Pareiškėjai paaiškino, kad Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje yra nustatytas fiksuotas miškų urėdijų skaičius – 42, todėl iki Pakeitimo įstatymo įsigaliojimo bet kokia miškų urėdijų reorganizavimo procedūra mažinant miškų urėdijų skaičių yra akivaizdžiai neteisėta ir neturėtų būti tęsiama. Nesiėmus reikalavimo užtikrinimo priemonių, gali būti padaryta sunkiai atitaisoma didelė žala, nes miškų urėdijų miškų urėdai yra priversti kasdien švaistyti savo laiką ir išteklius įgyvendindami Įsakymo 1 punkto įpareigojimus ir 2 punkto rekomendaciją. Todėl viešasis interesas reikalauja nutraukti tokią netikslingą veiklą ir sustabdyti viešųjų išteklių eikvojimą.

Pareiškėjų nuomone, Generalinė miškų urėdija siekia užbaigti reorganizavimo procesą ne vėliau kaip iki Pakeitimo įstatymo įsigaliojimo, o tai reiškia, kad miškų urėdijos būtų likviduotos daug anksčiau nei būtų išnagrinėtas šis pareiškimas. Tokiu atveju, net jei būtų priimtas pareiškėjams palankus teismo sprendimas, pareiškimo padavimo metu egzistavusios padėties taps neįmanoma atkurti. Administraciniai teismai reorganizavimo bylose neretai taiko reikalavimo užtikrinimo priemonę – reorganizavimą įgyvendinančių teisės aktų galiojimo sustabdymą, jeigu yra ginčijamas šių aktų teisėtumas. Reorganizavimo proceso sustabdymas yra pripažįstamas proporcingu ir būtinu.

Generalinė miškų urėdija 2017 m. lapkričio 2 d. paaiškinimuose nurodė, kad prašymo dalis, kuria pareiškėjai prašo sustabdyti Įsakymo galiojimą, yra neaktuali, nes visos miškų urėdijos, kurioms ir skirtas šis Įsakymas, yra jį įvykdžiusios ir jokių kitų teisinių pasekmių Įsakymas miškų urėdijoms nesukurs, o kita prašymo dalis – uždrausti Generalinei miškų urėdijai priimti sprendimą reorganizuoti miškų urėdijas, nėra tiesiogiai susijusi su byloje pareikštais reikalavimais.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. lapkričio 3 d. nutartimi atmetė pareiškėjų Seimo narių R. Ž. ir V. K. prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę.

Teismas, įvertinęs pareiškėjų argumentus, kuriais grindžiama būtinybė užtikrinti reikalavimą, nurodė, jog nagrinėjamu atveju negalima daryti išvados, kad nesiėmus prašomų priemonių, bus sunku pašalinti miškų urėdijų reorganizavimo neigiamus padarinius.

Atsižvelgęs į Generalinės miškų urėdijos paaiškinimus, teismas pripažino, kad Įsakymas jau yra įvykdytas, todėl jo galiojimo sustabdymas teisiškai nėra aktualus.

Teismas pabrėžė, kad prašymo uždrausti priimti sprendimą reorganizuoti miškų urėdijas būtinumą pareiškėjai grindė tuo, jog netaikius draudimo gali būti padaryta sunkiai atitaisoma didelė žala. Baigus reorganizavimo procedūrą, miškų urėdijos bus išregistruojamos, o tuo atveju, jei bus priimtas pareiškėjams aktualus sprendimas, pareiškimo teikimo metu esančios padėties nebus galima atstatyti. Tai reiškia, kad prašymas dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo motyvuojamas  galimu ir būsimu neigiamų pasekmių miškų urėdijoms atsiradimu, t. y. pareiškėjai iš esmės siekia ne būsimo teismo sprendimo įvykdymo užtikrinimo, o prašo teismą prevenciškai ginti miškų urėdijų teises. Pareiškėjų teiginiai apie numanomas neigiamas pasekmes, būsimą žalą, pagrįsti prielaidomis, spėjimais ir yra nukreipti į ateitį, todėl negali būti pagrindas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjai nepateikė jokių įrodymų, kad miškų urėdijų išregistravimas yra pradėtas ir jau yra atsiradę realūs neigiami šios procedūros padariniai. Kita vertus, realiai prasidėjus tokiai procedūrai, išregistravimo veiksmai galėtų būti skundžiami ar kitomis teisinėmis priemonėmis stabdomas šis procesas.

Apibendrindamas išdėstytus argumentus, teismas nurodė, kad pareiškėjai, kuriems tenka pareiga pagrįsti reikalavimo užtikrinimo priemonės būtinybę, nepateikė įrodymų, patvirtinančių, jog šiuo konkrečiu atveju egzistuoja pagrindas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę. Pareiškėjai tikėtinai nepagrindė prašymo pagrįstumo ir to, jog esamoje situacijoje netaikius reikalavimo užtikrinimo priemonių, ateityje kils neigiamos pasekmės ne tik miškų urėdijų teisėms ir pareigoms, bet ir viešajam interesui.

III.

Pareiškėjas Seimo narys R. Ž. atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 3 d. nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės – tenkinti jo prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę.

Pareiškėjas paaiškina, kad pirmosios instancijos teismas, remdamasis vien tik Generalinės miškų urėdijos paaiškinimais, o ne objektyviais įrodymais (Įsakymo įvykdymą patvirtinantys įrodymai prie paaiškinimų nebuvo pridėti), padarė nepagrįstą išvadą, kad visi Įsakyme numatyti įpareigojimai miškų urėdijoms realizuoti.

Reikalavimo užtikrinimo priemonių instituto esmė yra būsimo pareiškėjams palankaus teismo sprendimo įvykdymo užtikrinimas, todėl savaime suprantama, kad neigiamos pasekmės pareiškėjams nebūtinai turi būti atsiradusios kreipimosi į teismą metu, jos gali kilti bet kada vėliau. Užtikrintai žinoti, kad neatitaisoma ar sunkiai atitaisoma didelė žala tikrai bus padaryta, dažniausiai yra neįmanoma ir to įstatymas negalėtų reikalauti.

Pareiškėjai prašė uždrausti Generalinei miškų urėdijai priimti sprendimą reorganizuoti miškų urėdijas todėl, kad reorganizavimo procesas yra pradėtas be jokio teisinio pagrindo ir dėl to visi jį įgyvendinantys teisės aktai yra negaliojantys, o visų reorganizuojamų ar reorganizavime dalyvaujančių juridinių asmenų teisės yra pažeidžiamos. Šiuo atveju įrodyta, kad, netaikius reikalavimo užtikrinimo priemonių, gali būti padaryta neatitaisoma arba sunkiai atitaisoma žala. Ši žala yra neišvengiama, kadangi paskutinis reorganizavimo proceso etapas visada yra juridinio asmens išregistravimas, o tokie padariniai netoleruotini, jeigu yra pagrindo abejoti viso reorganizavimo proceso teisėtumu.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 5 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-809-756/2016, 2010 m. spalio 11 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS-143-592-2010, 2016 m. gegužės 18 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-507-662/2016 buvo teigiamai išspręstas reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymas ir reorganizavimo procedūros sustabdytos.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Šio ginčo dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 3 d. nutarties, kuria teismas atsisakė taikyti pareiškėjų nurodytas reikalavimo užtikrinimo priemones, teisėtumas ir pagrįstumas.

Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kad atskiruoju skundu prašoma panaikinti skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį ir klausimą išspręsti iš esmės, pasisakys dėl pareiškėjų  prašymo taikyti jų nurodytas reikalavimo užtikrinimo priemones pagrįstumo.  

              Kaip matyti iš administracinėje byloje pateiktų procesinių dokumentų ir jų priedų, pareiškėjai į administracinį teismą kreipėsi prašydami ištirti, ar Generalinės miškų urėdijos prie Aplinkos ministerijos generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymas Nr. 1B-155 neprieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių 4 straipsnio 4 dalies 9 punktui, 18 straipsnio 2, 3 ir 7 dalims, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 2.96 straipsnio 1, 3 ir 4 dalims, 2.99 straipsnio 1 ir 2 dalims, 2.101 straipsnio 1 daliai, Miškų įstatymo 5 straipsnio 4 dalies 1 punktui, 7 straipsnio 1 daliai, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui, Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. III-628 10 straipsnio 2 daliai.

Tokio prašymo užtikrinimui, prašoma taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones: 1) laikinai sustabdyti Įsakymo galiojimą; 2) uždrausti Generalinei miškų urėdijai priimti sprendimą reorganizuoti miškų urėdijas iki įsiteisės teismo sprendimas šioje byloje.

ABTĮ 70 straipsnio 1 dalis nustato, kad teismas arba teisėjas proceso dalyvių motyvuotu prašymu arba savo iniciatyva gali imtis priemonių reikalavimui užtikrinti. Reikalavimas gali būti užtikrinamas bet kurioje proceso stadijoje, jeigu proceso dalyvis tikėtinai pagrindžia reikalavimo pagrįstumą ir nesiėmus užtikrinimo priemonių gali būti padaryta neatitaisoma arba sunkiai atitaisoma didelė žala.

Pareiškimą pareiškėjai pateikė realizuodami ABTĮ 112 straipsnyje 1 dalyje Seimo nariams suteiktą teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo. Taigi, vykdydami ABTĮ 70 straipsnio 1 dalis nustatytą pareigą tikėtinai pagrįsti reikalavimo pagrįstumą, pareiškėjai, visų pirma, turėjo bent tikėtinai pagrįsti, kad administracinis aktas, kurio teisėtumą jie prašo ištirti, t. y.  Generalinės miškų urėdijos prie Aplinkos ministerijos generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymas Nr. 1B-155, yra norminis, tačiau, teisėjų kolegijos vertinimu, to nepadarė: Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas (pavyzdžiui, 2012 m. gegužės 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012); 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą (pavyzdžiui, 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-736/2002), įgyvendinant būtent viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I-1-1/2007); 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (pavyzdžiui, 2003 m. kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003); 4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (pavyzdžiui, 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011); 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais (2011 m. kovo 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-575-3/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21); 6) aktas yra visuotinai privalomas (2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 19, 2010); 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492‑725/2011).

Nagrinėjamu atveju, teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjų argumentai nepatvirtina, kad Generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymas Nr. 1B-155, kuris, kaip nurodo ir patys pareiškėjai, priimtas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimo Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmonės miškų urėdijas“ pagrindu, yra priimtas vykdant administracinį reglamentavimą, įgyvendinant ne vidaus, o būtent viešojo administravimo įgaliojimus, yra skirtas neapibrėžtam subjektų ratui ir nėra vienkartinio pobūdžio. Be to, jis (Įsakymas) nėra paskeltas Teisės aktų registre, kuriame  skelbiami ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės institucijų ir įstaigų vadovų ir kolegialių institucijų norminiai teisės aktai (Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 6 str. 2 d. 11 p., 19 str. 1 d.). Šiuo aspektu taip pat pažymėtina, kad subjektų pareiškimai ištirti norminio administracinio akto teisėtumą nagrinėjami tik įsigaliojusių norminių administracinių aktų atžvilgiu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. gruodžio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS438-603/2008), o norminis teisės aktas įsigalioja po oficialaus jo paskelbimo Teisės aktų registre (Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 20 str. 1 d.).

Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismas 2017 m. lapkričio 23 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. eA-981-756/2017, nagrinėdamas pirmosios instancijos teismo nutarties, kuria individualioje byloje  atsisakyta priimti nagrinėti skundą dėl Generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymo Nr. 1B-155 panaikinimo, teisėtumo klausimą, šio įsakymo taip pat nevertino kaip norminio administracinio akto.  

Kadangi nėra pagrindo manyti, kad ABTĮ 70 straipsnio 1 dalies reikalavimas tikėtinai pagrįsti reikalavimo pagrįstumą šiuo atveju yra įvykdytas, pareiškėjų prašymas dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo negali būti tenkinamas.

Kita vertus, kolegija iš esmės neturi pagrindo nesutikti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 3 d. nutarties motyvais: informaciją, kad Generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymas Nr. 1B-155 iš esmės yra įvykdytas, pateikė pats šį įsakymą priėmęs ir jo vykdymą kontroliuojantis subjektas, pareiškėjai ir atskiruoju skundu nepateikė jokių duomenų, iš kurių būtų galima spręsti priešingai; pareiškėjų prašymas uždrausti Generalinei miškų urėdijai priimti sprendimą reorganizuoti miškų urėdijas iki įsiteisės teismo sprendimas šioje byloje nėra tiesiogiai susijęs su jų pareikštu prašymu, kaip teigiama, dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.  

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario R. Ž. atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. lapkričio 3 d. nutartį palikti nepakeistą. 

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai                                                                                                  Arūnas Dirvonas

                                                                                                                              Romanas Klišauskas

Ramutė Ruškytė