Administracinė byla Nr. eA-1228-442/2025
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02410-2024-8
Procesinio sprendimo kategorija 24.6
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2025 m. lapkričio 19 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Gintaro Kryževičiaus, Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Egidijaus Šileikio,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės mero apeliacinį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2024 m. lapkričio 13 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės merui (trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos architektų rūmai) dėl teisės akto panaikinimo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės mero (toliau – ir atsakovas, meras) 2024 m. vasario 12 d. potvarkį Nr. 955-208/204 „Dėl Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“ (toliau – ir Potvarkis).
2. Pareiškėjas pareiškimą grindė šiais argumentais:
2.1. Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) meras 2024 m. vasario 12 d. priėmė Potvarkį, kuriuo patvirtino Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijas (toliau – ir Rekomendacijos). Potvarkis priimtas vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 20, 26 ir 28 punktais, Lietuvos Respublikos statybos įstatymo 2 straipsnio 45 dalimi ir 37 straipsniu ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2016 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. D1-738 patvirtintu statybos techniniu reglamentu STR 1.04.04:2017 „Statinio projektavimas, projekto ekspertizė“ (toliau – ir Reglamentas).
2.2. Rekomendacijų 1 punkte nustatyta, kad jos nustato papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo kriterijus bei šiuos kriterijus atitinkančių medžių šalinimo tvarką ir procedūras. Rekomendacijos taikomos visiems projektams, kuriuose planuojamas medžių šalinimas. Rekomendacijų II skyriuje nurodomi papildomų medžių apsaugos priemonių kriterijai ir taikymo tvarka, III skyriuje nurodytos rekomendacijos visuomenės informavimui, kai projekte numatomas medžių šalinimas, o IV skyriuje nurodytos rekomendacijos visuomenės informavimui apie medžių šalinimą, kai projektiniams pasiūlymams buvo pritarta ir (ar) statybą leidžiantis dokumentas išduotas iki rekomendacijų įsigaliojimo
2.3. Įgyvendinant savarankiškąsias savivaldybės funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose. Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad želdinių apsaugos reikalavimai vykdant statybos darbus, įskaitant valstybinės reikšmės kelių ir viešosios geležinkelių infrastruktūros kelių ir jų įrenginių statybos ir remonto darbus, nustatomi aplinkos ministro tvirtinamose Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus, taisyklėse. Lietuvos Respublikos aplinkos ministras 2010 m. kovo 15 d. įsakymu Nr. D1-193 patvirtino Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus, taisykles (toliau – ir Taisyklės).
2.4. Pagal Želdynų įstatymą savivaldybės institucijos yra atsakingos už želdynų ir želdinių apsaugą, tačiau nei Vietos savivaldos įstatymas, nei Statybos įstatymas, nei Želdynų įstatymas ir Taisyklės nenumato savivaldybės merui teisės tvirtinti papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijas. Potvarkio preambulėje nurodytos įstatyminės normos nesudaro juridinio pagrindo rekomendacijoms kaip poįstatyminiam aktui, nustatančiam papildomų medžių apsaugos priemonių taikymą, priimti. Pažymėtina, kad aukščiau minėtos teisės normos, kurios nurodytos kaip teisinis Rekomendacijų priėmimo pagrindas, apibrėžia savivaldybės ir savivaldybės mero funkcijas tam tikrose srityse, tačiau šiose įstatymų nuostatose nėra įtvirtintas teisinis reguliavimas, numatantis, kad savivaldybės meras tvirtina tokio pobūdžio rekomendacijas
2.5. Pareiškėjo teigimu, viešojo administravimo subjektai turi tik tuos įgalinimus, kurie jiems suteikti įstatymuose. Plečiamas kompetencijos aiškinimas yra negalimas, o veiksmai, viršijantys suteiktus įgaliojimus, laikomi neteisėtais. Potvarkis yra neteisėtas ir prieštarauja teisėtumo principui, kuris reikalauja, kad savivaldybių institucijų veikla būtų grindžiama įstatymais. Savivaldybės savarankiškumas nėra absoliutus ir nesuteikia teisės ignoruoti teisės aktų hierarchiją.
3. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės mestas atsiliepime į Vyriausybės atstovo pareiškimą prašė jį atmesti.
4. Savivaldybės meras atsiliepimą grindė šiais argumentais:
4.1. Potvarkis nėra norminis administracinis aktas, nes juo nenustatytos privalomo elgesio taisyklės, skirtos neapibrėžtai asmenų grupei. Atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme (toliau – ir VAĮ) pateikiamą norminio akto sąvoką ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išaiškinimus bei įvertinus Potvarkio ir Rekomendacijų turinį, darytina pagrįsta išvada, jog šie aktai negali būti laikomi norminiu administraciniu aktu, kadangi nenustato kokių nors elgesio taisyklių (nesukuria teisės normų) bei nėra skirti individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.
4.2. Nei Potvarkis, nei Rekomendacijos nėra teisiniai dokumentai, kurie galėtų keisti teisinį reguliavimą. Esant Rekomendacijų ir aukštesnės galios teisės aktų nuostatų prieštaravimui, vienareikšmiškai yra (bus) taikytini aukštesnės galios teisės aktai. Teisinio reguliavimo, nustatyto Želdynų įstatyme, Reglamente ar teritorijų planavimą reglamentuojančiuose teisės aktuose, Rekomendacijomis keisti neketinama.
4.3. Nors Rekomendacijų 1 punkte nurodoma, kad Rekomendacijos taikomos visiems projektams, kuriuose planuojamas medžių šalinimas, pažymėtina, kad ši nuostata suprantama ir taikoma kaip Savivaldybės administracijos valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, pareiga pagal kompetenciją supažindinti ir pasiūlyti vadovautis Rekomendacijomis, siekiant aukštesnių medžių apsaugos standartų Savivaldybės teritorijoje aplinkos kokybei gerinti, biologinei įvairovei saugoti / turtinti, rekreaciniams, kultūriniams ar kitiems žmonių poreikiams tenkinti, kas neabejotinai kelia žmonių gyvenamosios aplinkos kokybės sąlygas.
4.4. Taigi, Potvarkiu patvirtintos Rekomendacijos neturi viršenybės prieš aukštesnės galios teisės aktus. Nei Potvarkis, nei Rekomendacijos nenustato privalomų elgesio taisyklių, juose nurodomos tik rekomendacijos ir medžių miesto aplinkoje vertinimo kriterijai, be kita ko, visuomenės informavimo procedūros, šias procedūras papildant numatytomis rekomendacijomis dėl planuojamų šalinti medžių viešinimo ir viešo susirinkimo organizavimo. Rekomendacijose yra nuoroda į jų rekomendacinę paskirtį. Taigi Potvarkis ir juo patvirtintos Rekomendacijos iš esmės neatitinka ir nė vieno iš septynių (tuo labiau neatitinka visų) Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuluotų norminio akto požymių. Potvarkiu patvirtintos Rekomendacijos skirtos Savivaldybės administracijos darbuotojams, tikslu pasiūlyti statytojams savanoriškai prisidėti prie papildomos pridėtinės vertės medžių apsaugos kultūroje Vilniaus mieste. Potvarkis ir juo patvirtintos Rekomendacijos jokia apimtimi nekonkuruoja su aukštesnės galios teisės aktais, kadangi jame tiesiogiai įtvirtinta, jog esant bent kokiai teisės normų konkurencijai, taikomi aukštesnės galios teisės aktai.
4.5. Vilniaus miesto meras, priimdamas Potvarkį, neviršijo jam suteiktų įgaliojimų. Įvertinus Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 20, 26 ir 28 punktuose savivaldybėms priskirtas savarankiškąsias funkcijas, darytina išvada, kad priskiriamų funkcijų įvairovė ir tarpdiscipliniškumas reikalauja įvairių interesų suderinamumo, o kartu prioritetinių sričių, turinčių ypatingą reikšmę vietos bendruomenei, nustatymą ir įvertinimą.
4.6. Nors pareiškėjas akcentuoja, kad Želdynų įstatyme nėra įtvirtintos galimybės (teisės, pareigos ar funkcijos) merui patvirtinti papildomas medžių apsaugos priemonių rekomendacijas, tačiau atkreiptinas dėmesys, kad Želdynų įstatymas bendriesiems želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo principams, be kita ko, priskiria darnaus vystymosi ir viešojo intereso prioriteto principus (3 str. 1–2 p.).
4.7. Atliekant statinio statybinius tyrimus, rengiant statinio projektą, statant statinį, jį naudojant ir prižiūrint, be šio įstatymo, privaloma vadovautis kitais Lietuvos Respublikos įstatymais, teisės aktais ir nustatyta tvarka patvirtintais normatyviniais statinio saugos ir paskirties dokumentais, reglamentuojančiais saugomų teritorijų, kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių ir jų teritorijų apsaugą (Statybos įstatymo 6 str. 1 d. 2 p.).
4.8. Akcentuotinas Statybos įstatyme įtvirtintas reikalavimas išsaugoti vertingus želdinius, informuoti visuomenę apie numatomą statinių ir statinių dalių projektavimą. Šiuo atveju yra akivaizdus ir nepaneigiamas ryšys tarp želdinių apsaugos, kaip vieno iš kokybiškos gyvenamosios aplinkos kūrimo veiksnio, ir projektinių pasiūlymų, kaip pagrindinių sprendinių idėjos, darančios įtaką želdinių (medžių) išsaugojimui, derinimo. Želdiniai veisiami ir želdynai kuriami aplinkos kokybei gerinti, biologinei įvairovei saugoti ir turtinti, rekreaciniams, estetiniams, kultūriniams ir kitiems žmonių poreikiams tenkinti. O ypač didelę reikšmę aplinkai turi brandūs medžiai ir krūmai, ką patvirtina ir per paskutinius metus įvykę įvykiai Savivaldybėje, neabejotinai aktualūs ir turintys reikšmės aukštesnių standartų savanoriškam taikymui, užtikrinant privataus ir viešojo interesų derinimą.
4.9. Pažymėtina ir tai, kad ir įstatymų leidėjas yra numatęs galimybę statybos teisinių santykių srityje priimti metodinius nurodymus, rekomendacijas (Statybos įstatymo 8 str. 1 d. 5 p.). Be to, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo 7 dalies 7 ir 8 punktuose nustatyta, kad vietos savivaldos institucijos, organizuodamos aplinkos apsaugos įstatymo, Vyriausybės bei Aplinkos ministerijos priimtų norminių aktų aplinkos apsaugos klausimais įgyvendinimą, tvarko miestų ir kaimų gyvenamųjų vietovių želdynus, rengia ir tvirtina želdinių apsaugos taisykles, skelbia saugotinais vertingus dendrologiniu, ekologiniu, estetiniu, kultūriniu bei kraštovaizdžio formavimo požiūriu medžius ir krūmus, augančius valstybinėje ne miškų ūkio paskirties žemėje ir privačioje žemėje.
4.10. Želdynų įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo valdymą vykdo savivaldybės; tam tikslui jos, be kita ko, rengia ir tvirtina želdynų ir želdinių apsaugos taisykles, sprendžia medžių persodinimo, kirtimo ar kitokio pašalinimo, genėjimo, gydymo klausimus; išduoda leidimus saugotinų medžių ir krūmų kirtimui ar kitokiam pašalinimui, genėjimui, persodinimui ar kitiems želdynų ir želdinių tvarkymo darbams.
4.11. Iš aptartų Vietos savivaldos, Aplinkos apsaugos ir Želdynų įstatymo nuostatų matyti, kad vietos savivaldos institucijoms yra priskirtos želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo valdymo funkcijos, kurios pasireiškia jų teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsauga, priežiūra ir tvarkymu, būklės stebėsena, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo organizavimu ir (ar) vykdymu, želdinių ir želdynų, inventorizavimu ir apskaita, atskirųjų želdynų žemės sklypų formavimu, šių sklypų kadastro duomenų nustatymo ir jų įrašymo į Nekilnojamojo turto kadastrą organizavimu.
4.12. Vadovaujantis Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 7 punktu, viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi naujovių ir atvirumo permainoms principu, t. y. atsakovas turi nuolat tobulinti savo veiklą taikydamas pažangiausius metodus, modelius, technologijas, priemones ar gerosios patirties pavyzdžius. Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijos būtent ir yra savanoriškai taikomas gerųjų pavyzdžių rinkinys, kuris metodiškai nurodo priemonių taikymo kriterijus bei šiuos kriterijus atitinkančių medžių šalinimo tvarką ir procedūras.
4.13. Loginė ir sisteminė teisės aktų analizė suponuoja išvadą, kad Savivaldybės meras, priėmęs Potvarkį ir juo patvirtinęs Rekomendacijas, veikė savo kompetencijos ribose, todėl tenkinti pareiškėjo pareiškimą nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo. Rekomendacijomis nesiekiama sukurti naujų visuotinai taikomų taisyklių, o pačios Rekomendacijos yra skirtos gerinti Savivaldybės administracijos procesų kokybę ir įgyvendinti miesto viziją.
5. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos architektų rūmai atsiliepime į pareiškimą prašė jį tenkinti.
6. Lietuvos architektų rūmai atsiliepimą į pareiškimą grindė šiais argumentais:
6.1. Potvarkiu nustatomos perteklinės procedūros, taikomos visiems fiziniams ir juridiniams asmenims, siekiantiems gauti statybą leidžiantį dokumentą. Priimdamas potvarkį Savivaldybės meras viršijo savo kompetenciją statybos ir teritorijų planavimo srityse.
6.2. Potvarkio, kaip norminio akto, identifikavimas nėra būtinas. Pakanka nustatyti, kad meras viršijo savo įgaliojimus, sukeldamas neteisėtą poveikį gyventojų teisėms. Įvertinus Rekomendacijų tikslus ir turinį, akivaizdu, kad jomis nustatytos elgesio taisyklės neapibrėžtam subjektų ratui ir daro poveikį jų teisėms. Potvarkiu siekiama sukurti papildomą procedūrą, nenumatytą teisės aktuose, susijusiuose su statyba ir teritorijų planavimu. Nors yra deklaruojama, jog Rekomendacijos nėra privalomos, Potvarkio priėmimu sudaromas teisinis pagrindas Savivaldybės administracijai Rekomendacijas taikyti privalomai. Nors Potvarkio 2 punkte nurodyta, jog esant Rekomendacijų ir aukštesnės galios teisės aktų prieštaravimui taikytini aukštesnės galios teisės aktai, viešojo administravimo subjektams galioja principas – draudžiama viskas, kas nėra tiesiogiai leidžiama.
6.3. Nors atsakovas teigia, kad Potvarkis yra vidaus administravimo aktas, jis tiesiogiai adresuojamas statytojams ir kitiems dalyviams, nustatydamas elgesio taisykles. Potvarkiu sukuriama teisinio neapibrėžtumo būsena, nes teisiniai santykiai lieka nereglamentuoti. Atsakovas teigia, kad Potvarkiu įgyvendinamos želdinių apsaugos funkcijos, tačiau leidimas kirsti saugotinus želdinius yra atskira procedūra, nesusijusi su statybą leidžiančio dokumento išdavimu. Procedūros, numatytos Potvarkyje, pvz. želdinių ekspertizė ir naujos visuomenės informavimo tvarkos, nebuvo nustatytos teisės aktuose ir viršija savivaldybės galias.
6.4. Rekomendacijos, kurios yra neprivalomo pobūdžio poįstatyminis reguliavimas, negali nustatyti naujų reikalavimų. Savivaldybės teisė rengti rekomendacijas turi būti aiškiai nustatyta aukštesnės galios teisės aktuose. Potvarkio turinys nėra numatytas Vietos savivaldos, Statybos ar Želdynų įstatymuose, todėl savivaldybė neturi teisės kurti papildomas procedūras, kad būtų apsaugoti želdiniai. Mero pareiga apie planuojamas statybas informuoti visuomenę vykdoma vadovaujantis Reglamentu ir teritorijų planavimo dokumentų rengimą reglamentuojančiais teisės aktais. Savivaldybės kompetencija tikrinti statinių projektus apibrėžta Statybos įstatyme ir Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatyme, tačiau šiuose teisės aktuose nėra įtvirtinta teisė siūlyti papildomas procedūras. Rekomendacijų nuostatos, taikytinos santykiams, susiklosčiusiems iki Rekomendacijų priėmimo, pažeidžia Lietuvos Respublikos Konstitucijos 7 straipsnio 2 dalies principą, kad teisės aktai neturi galios atgal. Šis principas užtikrina, kad teisės aktų galiojimas yra nukreiptas į ateitį ir draudžia jų grįžtamąją galią, išskyrus atvejus, kai tai palengvina teisinę padėtį ir nesukelia žalos kitiems subjektams.
II.
7. Regionų administracinis teismas 2024 m. lapkričio 13 d. sprendimu Vyriausybės atstovo pareiškimą tenkino ir panaikino Vilniaus miesto savivaldybės mero Potvarkį.
8. Teismas pažymėjo, kad Vyriausybės atstovas kreipėsi į administracinį teismą, vykdydamas Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu (toliau – ir SAPĮ) numatytą savivaldybių administracinės priežiūros funkciją prižiūrėti, ar savivaldybės (šiuo atveju – Vilniaus miesto savivaldybės meras) laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus (SAPĮ 2 str. 1 d., 8 str.).
9. Teismas nustatė, kad Vilniaus miesto savivaldybės meras 2024 m. vasario 12 d. priėmė Potvarkį, kurio 1 punktu patvirtino Rekomendacijas. Nustatęs, kad Potvarkiu patvirtindamas rekomendacijas Vilniaus miesto savivaldybės meras veikė viršydamas kompetencijos ribas (lot. ultra vires), Vyriausybės atstovas 2024 m. balandžio 10 d. teikimu Nr. TR1-6-(5.1E) „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024-02-12 potvarkio Nr. 955-208/24 „Dėl papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“ Vilniaus miesto savivaldybės merui pasiūlė svarstyti Potvarkio panaikinimo klausimą. Vilniaus miesto savivaldybės meras 2024 m. gegužės 7 d. rašte Nr. A51-67012/24(3.3.2.1E-PAS) nurodė, kad Potvarkio nenaikins.
10. Teismas analizavo Potvarkio priėmimo teisinius pagrindus (Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 19, 20, 26 ir 28 p.), detalizavo, kad Rekomendacijų I skyriaus 1 punkte nurodyta, kad Rekomendacijos nustato papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo kriterijus bei šiuos kriterijus atitinkančių medžių šalinimo tvarką ir procedūras; Rekomendacijos taikomos visiems projektams, kuriuose planuojamas medžių šalinimas. Teismas aptarė kitose Rekomendacijų nuostatose sureguliuotus klausimus.
11. Buvo pažymėta Statybos įstatyme įtvirtinta aplinkos ministro kompetencija nustatyti statinio projekto rengimo tvarką ir sudedamąsias dalis, prašymų išduoti statybą leidžiantį dokumentą turinį, prašant išduoti statybą leidžiantį dokumentą pateikiamo statinio projekto apimtį, esminių statinio architektūros reikalavimų kriterijus, statybą leidžiančių dokumentų turinį ir jų atnaujinimo ir skelbimo tvarką; kt.
12. Teismas pabrėžė, kad savivaldybių institucijų kompetencija želdynų ir želdinių valdymo srityje apibrėžta Želdynų įstatymo 5 straipsnyje, o Želdynų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad želdinių apsaugos reikalavimai vykdant statybos darbus, įskaitant valstybinės reikšmės kelių ir viešosios geležinkelių infrastruktūros kelių ir jų įrenginių statybos ir remonto darbus, nustatomi aplinkos ministro tvirtinamose Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus taisyklėse.
13. Teismas analizavo Taisyklių 3 punkte įtvirtintą teisinį reguliavimą (šiame punkte nustatyta, kad kai statinio projekte numatoma iškirsti, kitaip pašalinti iš augimo vietos saugotinus želdinius, priskirtus saugotiniems vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. kovo 12 d. nutarimu Nr. 206 patvirtintais Kriterijais, kuriuos atitinkantys medžiai ir krūmai priskiriami saugotiniems želdiniams, ar saugotinais paskelbtus savivaldybės atstovaujamosios institucijos vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2007 m. gruodžio 29 d. įsakymu Nr. D1-716 patvirtintais Kriterijais, pagal kuriuos dendrologiškai, ekologiškai, estetiškai vertingi, kultūros paveldui ir kraštovaizdžiui reikšmingi medžiai ir krūmai skelbiami saugotinais želdiniais, statytojas (užsakovas) ar jo įgaliotas atstovas turi gauti savivaldybės vykdomosios institucijos leidimą atlikti saugotinų želdinių kirtimo, kitokio pašalinimo iš augimo vietos ar intensyvaus genėjimo darbus. Išduodama leidimą, savivaldybės vykdomoji institucija vadovaujasi Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo 13 straipsnio nuostatomis ir savivaldybės atstovaujamosios institucijos patvirtintomis savivaldybių želdynų ir želdinių apsaugos taisyklėmis).
14. Pažymėjęs savivaldybės mero kompetenciją visuomenės informavimo apie statinių projektavimą srityje (Statybos įstatymo 37 str. 1 d.), teismas vertino, kad nėra ginčo dėl to, jog Rekomendacijų patvirtinimu buvo siekiama sukurti papildomas elgesio taisykles, kurios nenustatytos kitais tesės aktais.
15. Teismas akcentavo, kad VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, o pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 straipsnio 1 dalies 2 punktą, numatantį, jog skundžiamas teisės aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priėmė nekompetentingas viešojo administravimo subjektas.
16. Pabrėžęs, kad pagal teismų praktiką viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu (turi remtis įstatymu ir atitikti jo reikalavimus), viešojo administravimo subjektų veikla turi būti vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, teismas nurodė, kad Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnyje nustatytas baigtinis mero įgaliojimų sąrašas, kuriame nėra įtvirtinta, kad meras turi teisę tvirtinti rekomendacijas, kuriomis nustatomos papildomos medžių apsaugos priemonės projektams, kuriuose yra planuojamas medžių šalinimas.
17. Įvertinęs šią aplinkybę, teismas darė išvadą, jog Potvarkiu patvirtindamas Rekomendacijas Savivaldybės meras peržengė jam teisės aktais suteiktos kompetencijos ribas. Kadangi Potvarkis priimtas Vilniaus miesto savivaldybės merui viršijus nustatytą kompetenciją, teismas darė išvadą, kad Potvarkis nelaikytinas teisėtu ir Potvarkį panaikino (ABTĮ 91 str. 1 d. 2 p.). Kadangi, teismo vertinimu, nustatytas Potvarkio panaikinimo pagrindas buvo pakankamas tenkinti pareiškėjo pareiškimą, teismas nurodė, jog kiti argumentai dėl Potvarkio neteisėtumo neanalizuotini.
III.
18. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės meras (toliau – ir apeliantas) apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2024 m. lapkričio 13 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – Vyriausybės atstovo pareiškimą atmesti.
19. Atsakovas apeliaciniame skunde pakartoja argumentus, nurodytus pirmosios instancijos teismui teiktame atsiliepime, ir akcentuoja, kad:
19.1. Pirmosios instancijos teismas priimdamas sprendimą netinkamai taikė materialiosios ir proceso teisės normas, nemotyvavo savo sprendimo. Teismo sprendimo motyvuojamoje dalyje yra remiamasi tik pareiškėjo argumentais nenurodant, dėl kokių priežasčių (kokių teisinių argumentų pagrindu) yra atmetama atsakovo pozicija. Nemotyvuotas teismo sprendimas negali būti laikomas pagrįstu ir teisėtu.
19.2. Teismas suklydo dėl Rekomendacijų pobūdžio ir teisinės galios. Nėra aišku, kodėl teismas nevertino ir neatsižvelgė į tai, kad: 1) Rekomendacijos neturi imperatyvaus pobūdžio; 2) Rekomendacijos taikomos savanoriškai ir esminę reikšmę jos turi ne statytojams ir projektuotojams, o Savivaldybės administracijos valstybės tarnautojams ir darbuotojams, kadangi jiems nustatoma pareiga pagal kompetenciją supažindinti ir pasiūlyti vadovautis Rekomendacijomis, siekiant aukštesnių medžių apsaugos standartų Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje. Rekomendacijos, nors ir gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius, yra vidaus administravimo aktas.
19.3. Pati sąvoka „rekomendacijos“ reiškia, kad Rekomendacijos nėra imperatyvus (įpareigojantis) dokumentas, nustatantis privalomo elgesio taisykles, o suprantamas kaip tam tikro elgesio gairės, metodiniai nurodymai ar siūlomas galimas (rekomenduojamas) elgesio variantas.
19.4. Nei Potvarkis, nei Rekomendacijos nėra teisiniai dokumentai, kurie galėtų keisti teisinį reguliavimą, o teismo sprendime klaidingai vertinamas šio dokumento teisinis statusas ir privalomumas, nurodant, kad jis sukuria naujas elgesio taisykles, tačiau, kaip minėta, esant Rekomendacijų ir aukštesnės galios teisės aktų nuostatų prieštaravimui, vienareikšmiškai yra (bus) taikytini aukštesnės galios teisės aktai.
19.5. Potvarkiu patvirtintomis Rekomendacijomis siekta, atliekant teisės aktuose nustatytas įprastas teritorijų planavimo, projektinių pasiūlymų rengimo ar statybą leidžiančio dokumento gavimo procedūras, papildyti rekomendaciniais medžių apsaugos priemonių kriterijais bei apibrėžti šiuos kriterijus atitinkančią medžių šalinimo tvarką. T. y. Rekomendacijos taikomos savanoriškai kaip nuostatos, papildomai informuojančios vietos bendruomenę ar jos atstovus bei kuriančios papildomą pridėtinę medžių apsaugos vertę Savivaldybėje.
19.6. Taigi, bendrąja prasme, Rekomendacijos – skirtos skatinti darnaus vystymosi principus ir aukštesnius aplinkosaugos standartus, tačiau šis skatinimas atliekamas ne per privalomumo, o pagal savanoriško taikymo, švietimo prizmę.
19.7. Rekomendacijos yra gairės vystytojams, o vietos savivaldai – įrankis skatinti nuoseklų, skaidrų ir atsakingą aplinkosaugos standartų laikymąsi atliekant šviečiamąją veiklą, supažindinant vystytojus, projektuotojus, visuomenę su Rekomendacijomis ir auginant sąmoningumą bei pagarbą aplinkai. Tai įvertinus akivaizdu, kad pareiškėjas suklaidino teismą ir neįsigilino į tikrąją šio dokumento esmę ir prasmę.
19.8. Remiantis atsiliepime į Vyriausybės atstovo pareiškimą išdėstytais argumentais ir atsižvelgiant į VAĮ 2 straipsnio 9 dalyje įtvirtintą norminio administracinio akto apibrėžimą, darytina išvada, kad Potvarkis ir Rekomendacijos negali būti laikomi norminiu administraciniu aktu, kadangi nenustato kokių nors elgesio taisyklių (nesukuria teisės normų), bei nėra skirti individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.
19.9. Šiais aspektais apibendrintina, kad Potvarkiu patvirtintos Rekomendacijos neturi viršenybės prieš aukštesnės galios teisės aktus. Nei Potvarkis, nei Rekomendacijos nenustato privalomų elgesio taisyklių, juose nurodomos tik rekomendacijos ir medžių miesto aplinkoje vertinimo kriterijai, be kita ko, visuomenės informavimo procedūros, šias procedūras papildant numatytomis rekomendacijomis dėl planuojamų šalinti medžių viešinimo ir viešo susirinkimo organizavimo. Rekomendacijose yra nuoroda į jų rekomendacinę paskirtį. Taigi, Potvarkis ir juo patvirtintos Rekomendacijos iš esmės neatitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuotų norminio akto požymių. Potvarkiu patvirtintos Rekomendacijos skirtos Vilniaus miesto savivaldybės administracijos darbuotojams su tikslu pasiūlyti statytojams savanoriškai prisidėti prie papildomos pridėtinės vertės medžių apsaugos kultūroje Vilniaus mieste. Potvarkis ir juo patvirtintos Rekomendacijos jokia apimtimi nekonkuruoja su aukštesnės galios teisės aktais, kadangi jame tiesiogiai įtvirtinta, jog esant bent kokiai teisės normų konkurencijai, taikomas aukštesnės galios teisės aktas.
19.10. Teismas suklydo vertindamas Savivaldybės mero kompetenciją ir padarė neteisingą išvadą dėl atsakovo veikimo viršijant kompetencijos ribas. Vietos savivaldos įstatymo, Želdynų įstatymo, Statybos įstatymo, Aplinkos apsaugos įstatymo nuostatų sisteminė analizė patvirtinta, kad vietos savivaldos institucijoms yra priskirtos želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo valdymo funkcijos, kurios pasireiškia jų teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsauga, priežiūra ir tvarkymu, būklės stebėsena, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo organizavimu ir (ar) vykdymu, želdinių ir želdynų, inventorizavimu ir apskaita, atskirųjų želdynų žemės sklypų formavimu, šių sklypų kadastro duomenų nustatymo ir jų įrašymo į Nekilnojamojo turto kadastrą organizavimu. Savivaldybei priskiriamų funkcijų įvairovė ir tarpdiscipliniškumas reikalauja įvairių interesų suderinamumo, o kartu ir prioritetinių sričių, turinčių ypatingą reikšmę vietos bendruomenei, nustatymą ir įvertinimą Meras priėmęs Potvarkį ir juo patvirtinęs Rekomendacijas veikė savo kompetencijos ribose. Rekomendacijomis nesiekiama sukurti naujų visuotinai taikomų taisyklių, o pačios Rekomendacijos yra skirtas Savivaldybės administracijos procesų kokybės gerinimui ir miesto vizijos įgyvendinimui.
20. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir nurodo šiuos argumentus:
20.1. Pirmosios instancijos teismo sprendimas yra pagrįstas ir teisėtas. Apelianto pozicija, kad Rekomendacijos nėra imperatyvaus pobūdžio ir todėl Savivaldybės meras turėjo teisę Potvarkiu patvirtinti Rekomendacijas, yra nepagrįsta. Savivaldybės meras, kaip savivaldybės vykdomoji institucija, privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu. Taigi, teismas padarė teisingą išvadą, kad įstatymuose nesant įtvirtintos galimybės (teisės, pareigos ar funkcijos) savivaldybės merui, kaip viešojo administravimo subjektui, priimti ir patvirtinti Rekomendacijas, Potvarkis priimtas viršijant įgaliojimus.
20.2. Akcentuotina, kad šioje byloje kilo ginčas dėl atsakovo veikimo viršijant įgaliojimus (lot. ultra vires), o ne dėl norminio teisės akto teisėtumo, todėl apelianto argumentai, kad Rekomendacijos nėra privalomo pobūdžio dokumentas, yra atmestini ir neaktualūs.
20.3. Apelianto nurodomas savarankiškųjų funkcijų įgyvendinimas niekaip nepagrindžia Savivaldybės mero teisės priimti panašaus pobūdžio Rekomendacijas. Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų – ir konstitucinio atsakingo valdymo principo.
20.4. Teismas išsamiai išanalizavo minėtų savarankiškųjų funkcijų vykdymui aktualų teisinį reguliavimą ir padarė teisingą išvadą, kad jokie teisės aktai nenumato savivaldybės merui įgaliojimų priimti Rekomendacijas ar panašaus pobūdžio dokumentus.
20.5. Pažymėtina, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo
3 straipsnio 2 dalies 1 punktu, teisėkūroje privaloma vadovautis šiame įstatyme apibrėžtais principais, be kita ko, ir tikslingumo principu, kuris reiškia, kad teisės akto projektas turi būti rengiamas ir teisės aktas priimamas tik tuo atveju, kai siekiamų tikslų negalima pasiekti kitomis priemonėmis. Statybos ir teritorijų planavimo klausimus reglamentuoja Statybos įstatymas ir Teritorijų planavimo įstatymas, kurių nuostatų pakanka tam, kad sklype augantys medžiai būtų išsaugoti be papildomų procedūrų. Reikalavimai dėl vertingų medžių saugojimo gali (turi) būti įrašyti į specialiuosius architektūros reikalavimus, taip pat rengiant ar koreguojant detaliuosius planus reikalavimai dėl medžių saugojimo gali būti įrašyti į teritorijos planavimo sąlygas ar detaliojo planavimo inicijavimo sutartį.
20.6. Įstatymų leidėjas suteikė savivaldybių vykdomosioms institucijoms plačią kompetenciją želdynų ir želdinių apsaugos srityje, tačiau įstatymas nenumato savivaldybės vykdomajai institucijai (merui) įgaliojimų leisti teisės aktus (rekomendacijas) dėl papildomų želdynų ir želdinių apsaugos priemonių taikymo. Kadangi viešojoje teisėje galioja principas „draudžiama viskas, kas nėra tiesiogiai leidžiama“, apelianto pozicija, kad Želdynų įstatyme nėra tiesiogiai įtvirtinto draudimo teikti papildomas rekomendacijas, yra nepagrįsta.
20.7. Atsižvelgiant į kilusio ginčo esmę, manytina, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas yra motyvuotas, priimtas įvertinus bylai aktualų teisinį reguliavimą, todėl atsakovas nepagrįstai teigia, kad teismas pažeidė teisės normas ir tinkamai nemotyvavo savo sprendimo.
21. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos architektų rūmai atsiliepime į Savivaldybės mero apeliacinį skundą prašo jį atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Lietuvos architektų rūmai akcentuoja, kad:
21.1. Priešingai, nei tvirtinta apeliantas dėl Rekomendacijų neprivalomo pobūdžio, Rekomendacijose formuluojamas imperatyvus reikalavimas Potvarkį taikyti visiems projektams, kuriuose planuojamas medžių šalinimas, Potvarkį taikyti atgaline data. Savivaldybės administracija priima sprendimus, kuriais atsisako pritarti projektiniams pasiūlymams ir nustato pareigą projektuotojui ir statytojui laikytis būtent Potvarkiu reglamentuojamos papildomos viešinimo tvarkos.
21.2. Potvarkis nėra vidaus administravimo aktas. Šiuo atveju pakanka tik nustatyti aplinkybę, kad priimdamas Potvarkį viešojo administravimo subjektas (Savivaldybės meras) viršijo jam suteiktus įgaliojimus ir tokiu veikimu sukėlė neteisėtą poveikį gyventojų (statybos ir teritorijų planavimo procesu dalyvių) teisėms ir pareigoms. Nors Rekomendacijų, kaip neprivalomojo pobūdžio poįstatyminio reguliavimo, tikslas – pasiūlyti gerąją teisės aktų taikymo praktiką, didinti atliekamų procedūrų kokybę ir užtikrinti atliekamų veiksmų atitiktį įstatymams ir poįstatyminiams teisės aktams, tačiau Rekomendacijomis negali būti kuriami nauji reikalavimai ar nustatomos papildomos, įstatymuose nenumatytos, procedūros.
21.3. Apeliaciniame skunde nėra įvardinta nė viena teisės norma, kuri suteiktų teisę merui kurti naujas, papildomas statybą leidžiančio dokumento išdavimo ar teritorijų planavimo dokumento rengimo procedūras, todėl vien šios aplinkybės pakanka panaikinti skundžiamą Potvarkį, ką pagrįstai atliko pirmosios instancijos teismas.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
22. Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas Vyriausybės atstovas su pareiškimu kreipėsi į administracinį teismą prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024 m. vasario 12 d. potvarkį Nr. 955-208/204 „Dėl Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“, kurio 1 punktu meras patvirtino Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijas.
23. Pirmosios instancijos teismas savo sprendimu pareiškėjo pareiškimą tenkino ir panaikino Potvarkį, konstatavęs, kad Potvarkis priimtas Vilniaus miesto savivaldybės merui viršijant nustatytą kompetenciją, todėl negali būti laikomas teisėtu.
24. Atsakovas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, tvirtina, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino Rekomendacijų pobūdį ir teisinę galią, neatsižvelgė, kad tai rekomendacinio pobūdžio dokumentas (gairės), be kita ko, skirtas ir Savivaldybės tarnautojams bei darbuotojams bei vystytojams, kuris nekonkuruoja su aukštesnės teisinės galios norminiais aktais. Apelianto įsitikinimu, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sprendė, kad Savivaldybės meras neturi kompetencijos Potvarkiu patvirtinti Rekomendacijas, kadangi įstatymais savivaldos institucijoms priskirtos plačios funkcijos želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros, tvarkymo, želdinių veisimo srityse.
25. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų (ABTĮ 140 str. 1 d.).
26. Visų pirma, teisėjų kolegija pažymi, kad Vyriausybės atstovo įgaliojimus nustatančio Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas galimai neatitinka įstatymų ar Vyriausybės nutarimų, Vyriausybės atstovas: motyvuotu teikimu pasiūlo atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pakeisti ar panaikinti teisės aktą. Vyriausybės atstovo teikimą savivaldybės administravimo subjektas turi apsvarstyti ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo teikimo gavimo dienos ir apie priimtą sprendimą pranešti Vyriausybės atstovui per 5 darbo dienas nuo sprendimo priėmimo dienos (1 p.); per 10 darbo dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos, jeigu savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako ginčijamą teisės aktą pakeisti ar panaikinti arba per nustatytą terminą negavęs savivaldybės administravimo subjekto pranešimo, šį aktą skundžia atitinkamos kompetencijos teismui (2 p.).
27. Nagrinėjamu atveju bylos duomenys patvirtina, kad Vyriausybės atstovas 2024 m. balandžio 10 d. teikimu Nr. TR1-6-(5.1E) „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024-02-12 potvarkio Nr. 955-208/24 „Dėl Papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijų tvirtinimo“ pasiūlė Vilniaus miesto savivaldybės merui svarstyti Vilniaus miesto savivaldybės mero Potvarkio panaikinimo klausimą. Vilniaus miesto savivaldybės meras 2024 m. gegužės 7 d. raštu Nr. A51-67012/24(3.3.2.1E-PAS) informavo Vyriausybės atstovą, kad nesutinka su Vyriausybės atstovo Potvarkio vertinimu ir mano, kad Potvarkį pripažinti netekusiu galios nėra pagrindo.
28. Įvertinęs, kad Vilniaus miesto savivaldybės meras atsisakė vykdyti Vyriausybės atstovo 2024 m. balandžio 10 d. teikimą, Vyriausybės atstovas pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą procedūrą kreipėsi į Regionų administracinį teismą dėl Potvarkio panaikinimo.
29. Pažymėtina, kad pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą Vyriausybės atstovui suteikti įgaliojimai teikti teikimą, o jo nevykdant kreiptis į atitinkamos kompetencijos teismą dėl bet kokio savivaldybės administravimo subjekto priimto teisės akto, galbūt neatitinkančio įstatymų ar Vyriausybės nutarimų, todėl šiuo atveju nėra reikšminga, ar teisės aktas yra norminis, o apelianto argumentai aptariamu aspektu atmetami.
30. Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad pagal Vietos savivaldos 4 straipsnio 5 punktą vienas iš pagrindinių principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra teisėtumo, kuris reiškia, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla grindžiama Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais.
31. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog savivaldybių funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę skirstomos į savarankiškąsias ir valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms). Savarankiškąsias funkcijas savivaldybės atlieka pagal Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją, įsipareigojimus savivaldybės bendruomenei ir šios interesais. Savivaldybės, įgyvendindamos šias funkcijas, turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybių veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, kuri, kai tai numatyta įstatymuose, nustatoma ir kituose teisės aktuose.
32. Remdamasi oficialiąja konstitucine doktrina, teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 13 d. nutarime konstatavo, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtos jų kompetencijos (Konstitucinio Teismo 2009 m. kovo 2 d. nutarimas). Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos. Tai reiškia, kad tam tikra dalis savivaldybių kompetencijos turi būti įgyvendinama tiesiogiai, kad savivaldybių tarybų sprendimų, priimtų neperžengiat jų kompetencijos ribų, įgyvendinimas neturi būti saistomas kurių nors valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų (leidimų, sutikimų ir pan.). Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais. Nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
33. Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybių funkcijos pagal veiklos pobūdį skirstomos į vietos valdžios, viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo. Vietos valdžios funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba ir meras, įgyvendindami įstatymuose nustatytus įgaliojimus.
34. Aiškindamas įstatymo viršenybės, taip pat kitus iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančius imperatyvus Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai vadovaujasi nuostata, kad valdžios institucijos privalo veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose bei laikytis reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. gruodžio 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015). Todėl teisės aktuose turi būti aiškiai nustatyta savivaldybės mero kompetencija priimti Potvarkį.
35. Byloje nustatyta, kad ginčijamą Potvarkį Vilniaus miesto savivaldybės meras priėmė vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19, 20, 26 ir 28 punktais, Lietuvos Respublikos statybos įstatymo 2 straipsnio 45 dalimi ir 37 straipsniu ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2016 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. D1-738 patvirtintu statybos techniniu reglamentu STR 1.04.04:2017 „Statinio projektavimas, projekto ekspertizė“.
36. Potvarkiu patvirtintų Rekomendacijų I skyriuje aptartos bendrosios nuostatos, šio skyriaus 1 punkte įtvirtinta, kad papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo rekomendacijos (t. y. Rekomendacijos) nustato papildomų medžių apsaugos priemonių taikymo kriterijus bei šiuos kriterijus atitinkančių medžių šalinimo tvarką ir procedūras. Rekomendacijos taikomos visiems projektams, kuriuose planuojamas medžių šalinimas. Rekomendacijų II skyriuje nustatyti papildomų medžių apsaugos priemonių kriterijai ir taikymo tvarka, Rekomendacijų III skyriuje nurodytos rekomendacijos visuomenės informavimui, kai projekte numatomas medžių šalinimas. Rekomendacijų IV skyriuje nurodytos rekomendacijos visuomenės informavimui apie medžių šalinimą, kai projektiniams pasiūlymams buvo pritarta ir (ar) statybą leidžiantis dokumentas išduotas iki rekomendacijų įsigaliojimo.
37. Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje nustatytos savarankiškosios savivaldybių funkcijos, iš jų – teritorijų planavimas, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas (19 p.), specialiųjų architektūros reikalavimų nustatymas ir statybą leidžiančių dokumentų išdavimas įstatymų nustatyta tvarka (20 p.); kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių ir savivaldybės įsteigtų saugomų teritorijų tvarkymas ir apsauga, savivaldybės želdynų ir želdinių teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsauga, priežiūra ir tvarkymas, būklės stebėsena, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo organizavimas ir (ar) vykdymas, želdinių ir želdynų, neatsižvelgiant į žemės, kurioje jie yra, nuosavybės formą, inventorizavimas ir apskaita, atskirųjų želdynų žemės sklypų formavimo, šių sklypų kadastro duomenų nustatymo ir jų įrašymo į Nekilnojamojo turto kadastrą organizavimas (26 p.); aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga, aplinkos monitoringas (28 p.).
38. Želdynų įstatymo (2022 m. lapkričio 24 d. įstatymo Nr. XIV-1614 redakcija) 5 dalyje apibrėžta savivaldybių institucijų kompetencija želdynų ir želdinių valdymo srityje. Pagal šio straipsnio 2 dalį savivaldybių vykdomosios institucijos: 1) organizuoja atskirųjų želdynų žemės sklypų formavimą, šių sklypų kadastro duomenų nustatymą ir jų įrašymą į Nekilnojamojo turto kadastrą; 2) organizuoja želdynų ir želdinių, neatsižvelgiant į žemės, kurioje jie yra, nuosavybės formą, inventorizavimą ir apskaitą, teikia ir tvarko želdynų ir želdinių erdvinius duomenis Topografijos ir inžinerinės infrastruktūros informacinėje sistemoje; 3) organizuoja ir (ar) vykdo savivaldybės želdynų ir želdinių teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsaugą, priežiūrą ir tvarkymą, būklės stebėseną, želdynų kūrimą ir želdinių veisimą; 4) organizuoja želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo komisijos veiklą, užtikrina jos išvadų skelbimą savivaldybių interneto svetainėse; 5) organizuoja teritorijų planavimo dokumentų, numatančių želdynų sistemos ir atskirų jos dalių išskyrimo, atskirųjų želdynų ribų nustatymo, atskirųjų ir priklausomųjų želdynų apsaugos ir naudojimo privalomųjų reikalavimų nustatymo sprendinius, rengimą; 6) atlieka želdynų ir želdinių tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo, želdynų ir želdinių inventorizavimo darbų priežiūrą; 7) su privačių želdynų ir želdinių savininkais ir valstybinės žemės valdytojais sudaro sutartis dėl želdynų ir želdinių lankymo sąlygų, želdinių apsaugos ir priežiūros; 8) planuoja sodmenų, reikalingų želdynų ir želdinių tvarkymo, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo darbams atlikti, einamąjį (iki 3 metų laikotarpiui) ir perspektyvinį (iki 10 metų laikotarpiui) poreikį; 9) organizuoja želdinių priežiūrą vietinės reikšmės viešųjų kelių juostose, sanitarinės apsaugos zonose, išskyrus sanitarinės apsaugos zonas, nustatytas privačioje žemėje, urbanizuotų teritorijų elektros tinklų apsaugos zonose; 10) išduoda leidimus ir priima sprendimus kirsti, kitaip pašalinti iš augimo vietos ar intensyviai genėti saugotinus želdinius; 11) konsultuoja želdinių savininkus ar valdytojus dėl želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo; 12) informuoja visuomenę apie numatomus želdynų kūrimo, viešųjų želdynų ir želdinių tvarkymo darbus, želdynų ir želdinių inventorizavimą, priimtus sprendimus ir išduotus leidimus kirsti, kitaip pašalinti iš augimo vietos ar intensyviai genėti saugotinus želdinius, einamąjį ir perspektyvinį sodmenų poreikį, atliktas želdynų ir želdinių būklės ekspertizes, želdinių atkuriamosios vertės kompensacijų lėšų panaudojimą, vadovaudamosi asmens duomenų apsaugą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimais; 13) nustato želdynų kūrimo, želdinių veisimo, želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo tikslus ir uždavinius bei jų įgyvendinimą savivaldybės strateginio planavimo dokumentuose: strateginiame plėtros plane ir (ar) strateginiame veiklos plane, aplinkos apsaugos programoje ar specialioje želdynų ir želdinių programoje; 14) atlieka kitas šio ir kitų įstatymų nustatytas funkcijas.
39. Želdynų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad želdinių apsaugos reikalavimai vykdant statybos darbus, įskaitant valstybinės reikšmės kelių ir viešosios geležinkelių infrastruktūros kelių ir jų įrenginių statybos ir remonto darbus, nustatomi aplinkos ministro tvirtinamose Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus, taisyklėse.
40. Statybos įstatymo (2018 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. XIII-1321 redakcija) 37 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybės meras (jo įgaliotas savivaldybės administracijos valstybės tarnautojas) privalo informuoti visuomenę apie numatomą visuomenei svarbių statinių ir statinių dalių projektavimą, apie numatomą statinių ir statinių dalių projektavimą, kai Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnyje nustatytais atvejais neparengti vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentai ir statyba konkrečiame žemės sklype leidžiama, taip pat apie visuomenės dalyvavimą svarstant statinių ir statinių dalių projektinius pasiūlymus. Visuomenei svarbių statinių ir statinių dalių sąrašus (nurodant paskirtį), visuomenės informavimo apie numatomą statinių ir statinių dalių projektavimą ir visuomenės dalyvavimo svarstant statinių ir statinių dalių projektinius pasiūlymus tvarką nustato aplinkos ministras.
41. Statybos įstatymo 2 straipsnio 45 punkte apibrėžiama projektinių pasiūlymų sąvoka – tai pasiūlymai, kurių tikslas – išreikšti projektuojamo statinio architektūros ir kitų pagrindinių sprendinių idėją ir kurie pateikiami kaip informacija visuomenei apie numatomą statinių projektavimą bei gali būti naudojami rengiant specialiuosius architektūros reikalavimus, specialiuosius saugomos teritorijos tvarkymo ir apsaugos reikalavimus, specialiuosius paveldosaugos reikalavimus
42. Įvertinusi išdėstytą teisinį reguliavimą ir jame įtvirtintą savivaldybių institucijų kompetenciją, kiek ji susijusi su želdynų ir želdinių valdymu, apsauga (taip pat ir vykdant statybos darbus), teisėjų kolegija daro išvadą, kad merui, kaip savivaldybės vykdomajai institucijai, šie teisės aktai nesuteikia kompetencijos tvirtinti rekomendacijas, leisti teisės aktus, nustatančius papildomus reikalavimus medžių apsaugos ar visuomenės informavimo srityje.
43. Teisėjų kolegija sprendžia, kad Vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnis, kurio 2 dalyje įtvirtintas baigtinis savivaldybės mero įgaliojimų sąrašas, taip pat nenustato mero teisės (kompetencijos) tvirtinti rekomendacijas, kuriomis nustatomos papildomos medžių apsaugos priemonės projektams, kuriuose yra planuojamas medžių šalinimas.
44. Teisėjų kolegijos įsitikinimu, apelianto teiginiai, kad teisės aktais vietos savivaldos institucijoms yra priskirtos plačios ir įvairios želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo funkcijos, savaime nepagrindžia, kad Savivaldybės meras, Potvarkiu patvirtinęs Rekomendacijas, veikė pagal jam įstatymu suteiktus ir aiškiai įtvirtintus įgaliojimus bei neviršijo savo kompetencijos.
45. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuolat akcentuojama, jog veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu. Viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos aiškinimas – negalimas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-1660/2012). Viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, laikytini neteisėtais, ir toks pažeidimas laikytinas esminiu, sudarančiu savarankišką pagrindą panaikinti priimtą administracinį aktą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. birželio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-492-789/2022; 2022 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-481-502/2022; 2022 m. rugsėjo 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-487-463/2022; 2022 m. rugsėjo 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-510-502/2022).
46. Apibendrindama išdėstytus argumentus, sutikdama su pirmosios instancijos teismo išvadomis ir jų nekartodama, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai aiškino ir taikė materialiosios teisės normas, reguliuojančias ginčo teisinius santykius, nepažeidė proceso teisės normų, priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, kurį naikinti ar keisti atsakovo apeliaciniame skunde nurodytais motyvais nėra pagrindo. Dėl to apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės mero apeliacinį skundą atmesti.
Regionų administracinio teismo 2024 m. lapkričio 13 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Gintaras Kryževičius
Dainius Raižys
Egidijus Šileikis