Administracinė byla Nr. AS438-784/2014

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-01190-2014-4

Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 63.3.1; 67

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. rugsėjo 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės, Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas) ir Romano Klišausko (pranešėjas), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „GECO‑Taika“ atskirąjį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „GECO‑Taika“ skundą atsakovui Šiaulių miesto savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas UAB „GECO-Taika“ (toliau – ir pareiškėjas) pateikė Šiaulių apygardos administraciniam teismui skundą (b. l. 2–11), prašydamas:

1) panaikinti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 1 dalį;

2) ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T‑123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalis ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms;

3) taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ galiojimą iki teismo sprendimo šioje byloje įsiteisėjimo dienos;

4) priteisti pareiškėjo patirtas bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjas dėl savo skundo 2 punkte įtvirtinto prašymo nurodė, kad tiek Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalis, tiek Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 yra norminiai teisės aktai, nes teises ir pareigas bei kitas elgesio taisykles nustato ne konkrečiam subjektui, o neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais.

Pareiškėjas dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo nurodė, kad teismui panaikinus Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 1 dalį bei pripažinus, jog Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalis ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 neatitinka įstatymų, tinkamas tokio teismo sprendimo vykdymas pasireikštų atkuriant buvusią iki tarybos sprendimų priėmimo padėtį, t. y. atkuriant minėtais sprendimais pažeistas asmenų teises ir interesus. Pažymėjo, kad abu ginčijami sprendimai yra pagrindas Šiaulių miesto savivaldybės administracijai nevykdyti pareigos dalyvauti poveikio aplinkai vertinimo procese. Parengta planuojamos ūkinės veiklos programa nebeatspindėtų nūdienos aplinkosauginių reikalavimų ir būtų beprasmė, taip būtų užkirstas kelias asmenų pažeistų teisių ir pareigų atkūrimui, nes atsakovo sprendimų panaikinimas nebeturėtų jokios praktinės vertės, taigi visas pareiškėjo laikas ir finansiniai ištekliai būtų prarasti. Galiojant atsakovo sprendimams, pareiškėjas negalės ne tik atlikti poveikio aplinkai vertinimo procedūros, tačiau ir laiku įgyvendinti ketinimų protokole numatytų įsipareigojimų. Tai reiškia, kad laiku nepastačius kogeneracinės jėgainės, pareiškėjui nebus taikomas skatinamasis tarifas, laimėtas aukciono metu. Tad tuo atveju, jeigu pareiškėjas neturės galimybės nedelsiant toliau tęsti kogeneracinės jėgainės statybos projekto įgyvendinimo, pareiškėjas privalės atsisakyti šio projekto tolesnio įgyvendinimo, o Šiaulių miesto gyventojai bei kiti šilumos energijos vartotojai negaus šilumos palankesnėmis sąlygomis. Dabartinė situacija, kuri sąlygoja planuojamų darbų ir investicijų sustabdymą neapibrėžtam laiko tarpui, pažeidžia proporcingumo, šalių interesų pusiausvyros principą ir viešąjį interesą. Be to, akivaizdu, kad atsakovas piktnaudžiauja savo teisėmis.

II.

Šiaulių apygardos administracinis teismas 2014 m. gegužės 15 d. nutartimi (b. l. 40–46), be kita ko, pareiškėjo skundo 2 dalyje įtvirtintą prašymą, t. y. ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalis ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms, priimti atsisakė, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka; pareiškėjo skundą likusia apimtimi (skundo 1 reikalavimas) teismo žinion priėmė; pareiškėjo prašymo dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo netenkino.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Šiaulių miesto savivaldybės taryba 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimu Nr. T-300 nusprendė: 1) sustabdyti Savivaldybės administracijos dalyvavimą procedūrose, susijusiose su šilumos ūkio vystymu bei plėtra Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, kiek tai nenumatyta dabar galiojančiame specialiajame Šiaulių miesto savivaldybės teritorijos plane iki kol įstatymų nustatyta tvarka bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa; 2) netvirtinti naujo Energijos rūšies parinkimo ir panaudojimo Šiaulių mieste specialiojo plano ir reglamento iki įstatymų nustatyta tvarka bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa; 3) šio sprendimo 1 punktu nustatytų apribojimų netaikyti Šiaulių miesto šilumos ūkio subjektų investicinių planų sprendinių atžvilgiu, kai tokie investiciniai planai yra suderinti su Šiaulių miesto savivaldybės taryba. Teismas, įvertinęs šio sprendimo turinį, padarė išvadą, kad šio akto negalima laikyti norminiu administraciniu aktu. Šis sprendimas nėra rašytinis teisėkūros subjekto sprendimas, kuriame būtų nustatytos teisės normos, jame nėra įtvirtintų bendro pobūdžio nurodymų, elgesio taisyklių tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams. Laikinas dalyvavimo procedūrose, dokumentų tvirtinimo sustabdymas iki bus parengta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa negali būti pripažįstamas norminiu aktu, nustatančiu elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Šis sprendimas yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto – savivaldybės – veiklos organizavimą, tai yra tam tikrų savivaldybės kompetencijai priskirtų procedūrų vykdymo sustabdymas, kas negali būti pripažįstama norminiu administraciniu aktu.

Teismas nurodė, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalimi nuspręsta nepritarti galiojančiame Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane ir reglamente nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitoms, kol bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa, kiti ją lydintys teisės aktai, kuriuose nustatytos ilgalaikės ir kompleksinės šilumos gamybos, šilumos perdavimo plėtros ir modernizavimo veiklos kryptys bei įgyvendinimo priemonės Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, ir atitinkami Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimai. Lietuvos Respublikos šilumos ūkio įstatymo 2 straipsnio 43 dalyje nustatyta, kad šilumos ūkio specialusis planas – savivaldybių specialiojo planavimo dokumentas, kuriame, vertinant Nacionalinėje šilumos ūkio plėtros programoje numatytais sprendiniais ir priemonėmis, nustatomos esamos ir planuojamos naujos šilumos vartotojų teritorijos, nurodomi galimi ir alternatyvūs šildymo būdai, tenkinant šilumos vartotojų poreikius mažiausiomis sąnaudomis ir neviršijant leidžiamo neigiamo poveikio aplinkai. To paties įstatymo 8 straipsnyje nustatyta, kad savivaldybės tvarko šilumos ūkį pagal savivaldybių tarybų patvirtintus šilumos ūkio specialiuosius planus. Specialiaisiais šilumos ūkio planais atitinkamoje savivaldybės teritorijoje yra įgyvendinama Nacionalinė energetinės nepriklausomybės strategija ir Nacionalinėje šilumos ūkio plėtros programoje nustatyti sprendiniai ir priemonės. Taigi įstatymų leidėjas specialiųjų šilumos ūkio planų rengimą susiejo su imperatyvia sąlyga – jais įgyvendinama Nacionalinė energetinės nepriklausomybės strategija ir Nacionalinėje šilumos ūkio plėtros programoje nustatyti sprendiniai ir priemonės. Šiuo atveju savivaldybės taryba tiek 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimu Nr. T-300, tiek 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T‑123 2 dalimi nenustatė elgesio taisyklių, visuotinai privalomų tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, o vykdydama Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme nustatytą savarankiškąją savivaldybių funkciją – šilumos ir geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo organizavimą, priėmė procedūrinius sprendimus, kurie negali būti pripažinti norminiais administraciniais aktais, bei dėl jų negali būti pradėtas norminio akto teisėtumo tyrimas.

Pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjo prašymą pritaikyti reikalavimo užtikrinimo priemones, visų pirma, pažymėjo, kad pasisakys tik dėl reikalavimo sustabdyti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 1 dalies galiojimą.

Teismas akcentavo, kad pareiškėjas prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – laikiną ginčijamo akto galiojimo sustabdymą – motyvuoja tuo, jog sustabdžius skundžiamo sprendimo galiojimą pareiškėjas ir toliau galės tęsti pradėtas procedūras, kurios ginčijamu sprendimu buvo sustabdytos. Teismas pažymėjo, kad reikalavimo užtikrinimo priemonėmis yra laikinai fiksuojama esama padėtis atitinkamuose materialiniuose teisiniuose santykiuose, t. y. skundžiamo akto laikinas sustabdymas nereiškia, jog jis yra negaliojantis ir nesukelia teisinių pasekmių – šiuo atveju, kad sustabdžius skundžiamo sprendimo galiojimą pareiškėjas galėtų toliau tęsti planuojamos ūkinės veiklos procedūras. Akto galiojimo laikinas sustabdymas iš esmės yra konservacinio pobūdžio priemonė, skirta užtikrinti, kad tuo metu, kai nagrinėjama byla, remiantis ginčijamu aktu, nebūtų priimami aktai ar atliekami veiksmai, kurie padarytų negalimu ar apsunkintų būsimo teismo sprendimo įvykdymą. Teismas vertino, kad pareiškėjas nenurodė, kokiu būdu pažeistų pareiškėjo teisių ir teisėtų interesų atkūrimas ir apgynimas bei realus teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba taptų nebeįmanomas tuo atveju, jei nebūtų pritaikytos reikalavimo užtikrinimo priemonės. Pagrindo taikyti pareiškėjo prašomas reikalavimo užtikrinimo priemones nagrinėjamoje byloje nesudaro ir pareiškėjo nurodomos galimai ateityje atsirasiančios papildomos išlaidos. Reikalavimo užtikrinimo priemonės taikomos siekiant užtikrinti teismo sprendimo įvykdymą, o ne apsaugoti suinteresuotą asmenį nuo galimų neigiamų skundžiamo sprendimo pasekmių.

III.

Pareiškėjas, nesutikdamas su Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties dalimi, kuria buvo atsisakyta priimti nagrinėti jo skundo 2 dalyje nurodytą prašymą ir pritaikyti reikalavimo užtikrinimo priemones, pateikė atskirąjį skundą (b. l. 50–60), prašydamas šią nutarties dalį panaikinti ir įpareigoti Šiaulių apygardos administracinį teismą ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO‑Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalis ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms; taip pat pritaikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 galiojimą iki teismo sprendimo šioje byloje įsiteisėjimo dienos.

Pareiškėjas atskirajame skunde nurodo, kad tiek Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalis, tiek Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 turi visus norminio pobūdžio aktams būtinus bruožus, nes yra taikytini visiems asmenims, siekiantiems užsiimti šilumos gamybos veikla, t. y. neapibrėžtai asmenų grupei; reguliuoja rūšinėmis savybėmis apibrėžtus visuomeninius santykius – šilumos gamybos tinklą; yra daugkartinio taikymo; yra priimti viešojo administravimo subjekto – Šiaulių miesto savivaldybės tarybos; juose įtvirtintas reguliavimas nukreiptas į ateitį ir yra privalomojo pobūdžio; sprendimai priimti ir paskelbti norminiams teisės aktams taikoma teisės aktų nustatyta tvarka.

Teigia, kad sprendimuose gal teoriškai ir yra nustatyti tam tikri įpareigojimai, adresuoti Šiaulių miesto savivaldybės administracijai, tačiau realiai sprendimai yra skirti šilumos gamintojams, ketinantiems tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas. Nors ginčijamuose sprendimuose nėra nurodyta jokių pareiškėjui privalomų vykdyti įpareigojimų, tačiau jie neabejotinai daro įtaką jo teisėms, sukelia jam konkrečias teisines pasekmes. Abu sprendimai nepagrįstai riboja ūkinės veiklos laisvę. Galiojant Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 daliai, tiek pareiškėjas, tiek kiti ūkio subjektai, ketinantys gaminti šilumos energiją, kurie nėra numatyti Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane, negalės vykdyti šilumos gamybos veiklos, nes, vadovaujantis Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo (toliau – ir PŪVPAV) nuostatomis, planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo ataskaitos parengimas yra vienas iš būtinų žingsnių norint pradėti šilumos gamybos veiklą. Be to, Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 1 dalimi akivaizdžiai sukuriamos dirbtinės kliūtys nepriklausomiems šilumos gamintojams pradėti šilumos gamybos veiklą Šiaulių mieste.

Nurodo, kad Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalyje numatyta, jog, jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Tačiau nei PŪVPAVĮ, nei Šilumos ūkio įstatymo, nei Vietos savivaldos įstatymo nuostatos nesuteikia atsakovui teisės priimti jokio teisės akto, kuris ribotų savivaldybėje ūkinę komercinę veiklą iki tol, kol įvyks Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalyje numatytos aplinkybės.

Pažymi, kad atsakovas, vykdydamas šilumos ir geriamojo vandens tiekimo ir nuotekų tvarkymo organizavimą, pirmiausiai privalo vadovautis Šilumos ūkio įstatymo 1 straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtintu tikslu – mažiausiomis sąnaudomis užtikrinti patikimą ir kokybišką šilumos tiekimą šilumos vartotojams, bei galiojančiu šilumos ūkio specialiuoju planu. Nacionalinės šilumos ūkio plėtros programos nebuvimas nesuponuoja atsakovui jokio teisinio pagrindo priimti ginčijamus sprendimus.

Dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo teigia, kad jis skunde teismui aiškiai nurodė, jog galiojant ginčijamiems sprendimams yra daroma akivaizdi ir nepataisoma žala tiek pareiškėjo teisėms, tiek Šiaulių miesto šilumos vartotojams (t. y. pažeidžiamas viešasis interesas). Laikinai nesustabdžius atsakovo priimtų sprendimų galiojimo, bus neįmanoma laiku įgyvendinti ketinimų protokolu prisiimtų įsipareigojimų AB „Lesto“, nes ginčijami sprendimai yra pagrindas Šiaulių miesto savivaldybės administracijai nevykdyti tiek pareigos dalyvauti poveikio aplinkai vertinimo procese, tiek išduoti specialiuosius architektūros reikalavimus bei statybą leidžiantį dokumentą. Tai reiškia, kad laiku nepastačius kogeneracinės jėgainės, pareiškėjui nebus taikomas skatinamasis tarifas, kurį jis laimėjo aukciono metu. Tokiu atveju pareiškėjas privalės atsisakyti šio projekto tolesnio įgyvendinimo, o Šiaulių miesto gyventojai bei kiti šilumos energijos vartotojai negaus šilumos palankesnėmis sąlygomis. Taigi pareiškėjo teisių ir pareigų atkūrimas bus neįmanomas. Be to, dabartinė situacija, kuri sąlygoja visišką planuojamų darbų ir investicijų sustabdymą neapibrėžtam laikotarpiui, pažeidžia proporcingumo ir šalių interesų pusiausvyros principą. Atsakovas piktnaudžiauja savo teisėmis, priimdamas teisės aktus, kurie akivaizdžiai prieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms.

Atsakovas atsiliepimu į pareiškėjo atskirąjį skundą prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodo, kad iš ginčijamų administracinių aktų nuostatų akivaizdžiai matyti, jog minėti tarybos sprendimai yra nukreipti į vidinį viešojo administravimo subjekto – savivaldybės ir savivaldybės administracijos – veiklos organizavimą, t. y. šiais administraciniais aktais buvo nutarta laikinai sustabdyti atitinkamų dokumentų tvirtinimą bei dalyvavimą procedūrose, iki bus parengta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa. Minėtais sprendimais taryba nenustatė elgesio taisyklių, visuotinai privalomų tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, neįtvirtino vienokio ar kitokio pobūdžio bendrųjų teisės normų, nustatančių atitinkamas bendro elgesio taisykles, priešingai – priėmė vienkartinio pobūdžio (ad hoc) administracinį aktą išimtinai savivaldybės institucijų atžvilgiu, jų darbo veiklos organizavimo klausimu.

Pažymi, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento 55 punktas apibrėžia posėdžio pirmininko įgaliojimus, susijusius su tarybos posėdžio vedimo tvarka (paskelbti posėdžio pradžią ir pabaigą, paskelbti posėdžio pertrauką, sudaryti balsų skaičiavimo Komisiją ir kt.). Būtent šie tarybos posėdžio pirmininko įgaliojimai yra laikomi procedūriniais tarybos posėdžio vedimo sprendimais Šiaulių miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento prasme. Tarybos posėdžio pirmininkas, įgyvendindamas šiuos įgaliojimus ir vadovaudamasis pareiškėjo minimu Savivaldybės tarybos veiklos reglamento 55.13 punktu, tarybos nariams reikalaujant, turi paskelbti, kokiu tarybos veiklos reglamento punktu vadovaujasi, priimdamas prieš tai paminėtus procedūrinius tarybos posėdžio vedimo sprendimus. Šiaulių apygardos administracinio teismo pasisakymą dėl ginčijamų administracinių aktų procedūrinio pobūdžio pareiškėjas supranta siaurąja prasme.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties dalies teisėtumo ir pagrįstumo.

Dėl ginčijamų savivaldybės tarybos priimtų teisės aktų (jų dalių) teisinio pobūdžio nustatymo.

Pareiškėjas savo skunde, pateiktame pirmosios instancijos teismui, suformulavo prašymą ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO‑Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalis neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms. Pirmosios instancijos teismas skundžiama 2014 m. gegužės 15 d. nutartimi analizuojamą pareiškėjo prašymą priimti atsisakė, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 straipsnio 2 dalies 1 punktas), nustatęs, kad minėti savivaldybės tarybos sprendimai (atitinkamos jų dalys) yra nukreipti į vidinį viešojo administravimo subjekto – savivaldybės – veiklos organizavimą, šiais sprendimais buvo sustabdytas tam tikrų savivaldybės kompetencijai priskirtų procedūrų vykdymas, todėl minėti sprendimai negali būti pripažįstami norminiais teisės aktais. Taigi nagrinėjamu atveju yra svarbu nustatyti ginčijamų savivaldybės tarybos priimtų teisės aktų (atitinkamų jų dalių) teisinį pobūdį, t. y., ar tai yra norminiai teisės aktai, ar skirti įgyvendinti savivaldybės vidaus administravimo veiklą.

Šiaulių miesto savivaldybės taryba 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimu Nr. T-300 (b. l. 21) nusprendė: „1) sustabdyti Savivaldybės administracijos dalyvavimą procedūrose, susijusiose su šilumos ūkio vystymu bei plėtra Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, kiek tai nenumatyta dabar galiojančiame specialiajame Šiaulių miesto savivaldybės teritorijos plane iki kol įstatymų nustatyta tvarka bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa; 2) netvirtinti naujo Energijos rūšies parinkimo ir panaudojimo Šiaulių mieste specialiojo plano ir reglamento iki įstatymų nustatyta tvarka bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa; 3) šio sprendimo 1 punktu nustatytų apribojimų netaikyti Šiaulių miesto šilumos ūkio subjektų investicinių planų sprendinių atžvilgiu, kai tokie investiciniai planai yra suderinti su Šiaulių miesto savivaldybės taryba“.

Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 (b. l. 20) 2 dalimi nuspręsta „nepritarti galiojančiame Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane ir reglamente nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitoms, kol bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa, kiti ją lydintys teisės aktai, kuriuose nustatytos ilgalaikės ir kompleksinės šilumos gamybos, šilumos perdavimo plėtros ir modernizavimo veiklos kryptys bei įgyvendinimo priemonės Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, ir atitinkami Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimai“.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnyje apibrėžta, kad „norminis teisės aktas – įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei“ (13 dalis).

Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad „vidaus administravimas – veikla, kuria užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, dokumentų, personalo, turimų materialinių ir finansinių išteklių valdymas), kad jis galėtų atlikti viešąjį administravimą“. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje pažymėta, kad „vidaus administravimo tikslas – užtikrinti, kad viešojo administravimo subjektas galėtų tinkamai atlikti viešojo administravimo funkcijas“, o 12 straipsnyje – jog „viešojo administravimo subjektų vidaus administravimą reglamentuoja įstatymai arba jų pagrindu priimti teisės aktai (nuostatai, statutai, veiklos (darbo) reglamentai, pareigybių aprašymai (pareiginės instrukcijos), vidaus tvarkos taisyklės)“.

Iš administracinių teismų praktikos matyti, kad teisės akto priskyrimo administraciniam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką, ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A63-1287/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas įstatymų leidėjo nustatytus administracinių sprendimų požymius, ne kartą yra pažymėjęs, jog daugelis Administracinių bylų teisenos įstatymo bei Viešojo administravimo įstatymo nuostatose nurodytų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu ar individualiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A8-78/2006; 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-01/2007). Reikia pabrėžti, kad sprendžiant, kokio pobūdžio yra skundžiamas administracinis aktas, turi būti vertinama teisės aktą apibūdinančių požymių visuma (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146‑259/2011). Tuo atveju, kai teismui ginčijamo akto pobūdis (norminis ar individualus, ar kitas) nėra akivaizdus, konkreti išvada dėl akto rūšies gali būti daroma tik įvertinus visas bylos aplinkybes bei ištyrus teismui pateiktus įrodymus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-2649/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 22, 107?116 p.).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas (pavyzdžiui, 2012 m. gegužės 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012); 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą (pavyzdžiui, 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-736/2002), įgyvendinant būtent viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-1/2007); 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (pavyzdžiui, 2003 m. kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003); 4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (pavyzdžiui, 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011); 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; tai, kad galima tam tikru metu nustatyti jų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus (2011 m. kovo 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I575-3/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21); 6) aktas yra visuotinai privalomas (2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 19, 2010); 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492‑725/2011).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2007 m. vasario 19 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. I444-1/2007 (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 11) yra pažymėjęs, jog vidaus administravimas, kitaip nei viešasis administravimas, visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Atitinkamai vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia ne šiuose aktuose įtvirtinta valstybės valia, išreikšta per viešojo administravimo subjektams suteikiamus įgaliojimus, o šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai. Be to, šioje byloje konstatuota, kad vidaus administravimo aktai nelaikytini norminiais administraciniais aktais Administracinių bylų teisenos įstatymo prasme. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles. Pastebėtina, kad ginčai dėl vidaus administravimo paprastai kyla administracinių teismų kompetencijai įstatymu priskirtoje valstybės tarnybos srityje (žr., pavyzdžiui, 2012 m. sausio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A62-3/2012; 2007 m. gruodžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-602/2007).

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, įvertinusi Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimą Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO‑Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalį, sprendžia, jog šie teisės aktai (išskyrus Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ 2 dalį, dėl kurios ginčas iš esmės nekyla ir kuri yra individualaus teisinio pobūdžio) yra norminio teisinio pobūdžio.

Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimu Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ iš esmės buvo nuspręsta neatlikti tam tikrų veiksmų (susilaikyti nuo jų atlikimo) iki bus įvykdytos tam tikros sąlygos, t. y. nedalyvauti procedūrose, susijusiose su šilumos ūkio vystymu bei plėtra Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, kiek tai nenumatyta dabar galiojančiame specialiajame Šiaulių miesto savivaldybės teritorijos plane, iki kol įstatymų nustatyta tvarka bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa (apribojimai netaikomi Šiaulių miesto šilumos ūkio subjektų investicinių planų sprendinių atžvilgiu, kai tokie investiciniai planai yra suderinti su Šiaulių miesto savivaldybės taryba).

Manytina, kad šis teisės aktas atitinka pagrindinius norminių teisės aktų požymius, t. y. jis sukuria elgesio taisyklę – teisės normą, skirtą individualiais požymiais neapibūdintam subjektų ratui. Tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams yra siunčiama žinia, kaip atsakovas elgsis, jeigu gaus atitinkamus jų prašymus ar pan., susijusius su savivaldybės funkcijų atlikimu šilumos ūkio vystymo ir plėtros srityje Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, išskyrus analizuojamame savivaldybės sprendime numatytas išimtis. Minėtas sprendimas yra privalomas ir yra skirtas taikyti daug kartų, jis veikia toliau po jo realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Vadovaujantis, be kita ko, šiuo sprendimu, buvo priimtas ir šioje byloje ginčijamas Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimas Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO‑Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ (b. l. 20). Be to, apie Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ priėmimą, laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 2 straipsnio 1 dalis), buvo paskelbta 2013 m. gruodžio 5 d. Šiaulių miesto savivaldybės informaciniame biuletenyje „Savivaldybės žinios“ Nr. 46 (b. l. 62). Taigi Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 (išskyrus jo 2 dalį) laikytinas norminiu teisės aktu.

Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO‑Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalimi, analogiškai kaip ir jau išanalizuotu Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimu Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“, vėlgi iš esmės buvo nuspręsta neatlikti tam tikrų veiksmų (susilaikyti nuo jų atlikimo) iki bus įvykdytos tam tikros sąlygos. T. y. buvo suformuluota bendro pobūdžio, rūšiniais požymiais apibūdintam asmenų ratui skirta savivaldybės pozicija–žinia: „nepritarti galiojančiame Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane ir reglamente nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitoms, kol bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa, kiti ją lydintys teisės aktai, kuriuose nustatytos ilgalaikės ir kompleksinės šilumos gamybos, šilumos perdavimo plėtros ir modernizavimo veiklos kryptys bei įgyvendinimo priemonės Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, ir atitinkami Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimai“. Analizuojama teisės norma yra privaloma ir yra skirta taikyti daug kartų. Taigi Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalis pagal savo konstrukciją (suformuluotos taisyklės pobūdį), visuotinį privalomumą, adresatų ratą bei taikymo daugkartiškumą yra norminio teisinio pobūdžio.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 17 d. sprendime administracinėje byloje Nr. A520-1503/2013 (Administracinė jurisprudencija. 2013, 26, p. 78–79) buvo tiriama norminio administracinio akto – savivaldybės tarybos priimto sprendimo nuostata, kuria buvo įtvirtinta galimybė savivaldybės komisijai tam tikromis nurodytomis sąlygomis, kaip ir nagrinėjamoje byloje, neatlikti tam tikrų veiksmų. Tai patvirtina, kad, nors teisės akto nuostata suformuluota kaip elgesio taisyklė (instrukcija), skirta pačiam viešojo administravimo subjektui, jo atitinkamiems struktūriniams padaliniams ar pan., tačiau, įsigilinus į teisės normos turinį, yra aišku, jog ji atitinkamas teisines pasekmes sukelia asmenims, nesusijusiems su viešojo administravimo subjektu jokiais pavaldumo santykiais.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta prieš tai, Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties dalis, kuria buvo atsisakyta priimti pareiškėjo prašymą ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 2 dalis neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka, naikintina.

Kartu pažymėtina ir tai, kad apeliacinės instancijos teismas negali tenkinti pareiškėjo atskirojo skundo prašymo įpareigoti Šiaulių apygardos administracinį teismą ištirti minėtų teisės aktų nuostatų teisėtumą, nes toks klausimas nėra sprendžiamas skundo priėmimo nagrinėti stadijoje.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 111 straipsnio 2 ir 3 dalyse yra numatyti specialūs reikalavimai, kurių turi būti laikomasi sprendžiant šio įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje nurodytų subjektų konkrečioje byloje pareikšto prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą priėmimo klausimą. Tokiu atveju prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą priėmimo klausimas yra išsprendžiamas teismo nutartimis – atmesti prašymą arba pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, jei bylą nagrinėjantis teismas yra kompetentingas nagrinėti atitinkamų norminių administracinių aktų teisėtumą. Kai pats prašymą gavęs teismas (bendrosios kompetencijos ar specializuotas teismas) nėra kompetentingas jį nagrinėti, Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnyje nustatyta tvarka jis turi teisę ir pareigą kreiptis atitinkamai arba į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, arba į apygardos administracinį su prašymu patikrinti konkretaus norminio administracinio akto teisėtumą (Administracinių bylų teisenos įstatymo 111 straipsnio 3 dalis).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 15 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A442-3065/2011 (Administracinė jurisprudencija. 2011, 22, p. 374–384) pažymėta, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo 111 straipsnio 2 dalis nustato, jog prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą priėmimo klausimas yra išsprendžiamas teismo nutartimi, o kitos šio straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatos suponuoja išvadą, jog tokia teismo nutartimi gali būti priimami dviejų rūšių procesiniai sprendimai: 1) atmesti prašymą; arba 2) pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą. Pažymėtina, kad įstatymas nenumato procesinio sprendimo rūšies – priimti prašymą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo. Minėtas teisinis reguliavimas sudaro pagrindą teigti, kad prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą priėmimo metu nėra apsiribojama vien tik prašymo atitikimo formaliems įstatyme nurodytiems procesiniams reikalavimams patikrinimu, kaip tai daroma skundo priėmimo įprastinėse administracinėse bylose atveju. Spręsdamas prašymo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą priėmimo klausimą, teismas privalo įvertinti tokio prašymo turinį. Administracinių bylų teisenos įstatymo 111 straipsnio 2 dalis, be kita ko, reikalauja patikrinti, ar prašymas yra susijęs su teisme nagrinėjama konkrečia byla, ir įvertinti prašyme pateikiamą motyvaciją.

Pabrėždamas nutarties pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą svarbą, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas prieš tai paminėtoje nutartyje taip pat konstatavo, jog norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas tame pačiame administraciniame teisme, kuriame nagrinėjama individuali byla, gali būti pradėtas tik tuo atveju, kai yra priimta konkrečią administracinę bylą nagrinėjančio teismo nutartis pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, kurioje apibrėžtas tokio tyrimo dalykas ir ribos (nurodytas konkretus norminis administracinis aktas ar jo dalis, kurių teisėtumas bus tiriamas; nurodytos konkrečios įstatymų ar Vyriausybės norminių aktų nuostatos, kurioms galbūt prieštarauja atitinkamas norminis administracinis aktas ar jo dalis; pateikta konkreti teisinė motyvacija, sudaranti pagrindą abejoti norminio administracinio akto ar jo dalies atitikimu tam tikroms įstatymų ar Vyriausybės norminių aktų nuostatoms). Tokia teismo nutartis turi dvejopą pobūdį. Ji fiksuoja konkrečios nagrinėjamos administracinės bylos proceso eigą ir yra tos bylos procesinis dokumentas, tačiau kartu ši nutartis yra ir kitos (norminės) administracinės bylos procesinis dokumentas, kuriuo ta kita byla pradedama.

Dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo.

Pareiškėjas savo skunde, pateiktame pirmosios instancijos teismui, suformulavo prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO‑Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ galiojimą iki teismo sprendimo šioje byloje įsiteisėjimo dienos tam, kad sustabdžius ginčijamų teisės aktų galiojimą pareiškėjas ir toliau galėtų tęsti pradėtas procedūras, kurios ginčijamais sprendimais buvo sustabdytos.

Pirmosios instancijos teismas skundžiama 2014 m. gegužės 15 d. nutartimi pareiškėjo prašymą dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo atmetė konstatavęs, kad reikalavimo užtikrinimo priemonėmis yra laikinai fiksuojama esama padėtis atitinkamuose materialiniuose teisiniuose santykiuose, t. y. skundžiamo akto laikinas sustabdymas nereiškia, jog jis yra negaliojantis ir nesukelia teisinių pasekmių – šiuo atveju, kad sustabdžius skundžiamo sprendimo galiojimą pareiškėjas galėtų toliau tęsti planuojamos ūkinės veiklos procedūras. Teismas vertino, kad pareiškėjas nenurodė, kokiu būdu pažeistų pareiškėjo teisių ir teisėtų interesų atkūrimas ir apgynimas bei realus teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba taptų nebeįmanomas tuo atveju, jei nebūtų pritaikytos reikalavimo užtikrinimo priemonės.

Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 71 straipsnio 1 dalį teismas arba teisėjas gali imtis priemonių reikalavimui užtikrinti proceso dalyvių prašymu arba savo iniciatyva bet kurioje proceso stadijoje, jeigu, nesiėmus užtikrinimo priemonių, teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba pasidarytų negalimas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pažymėta, jog reikalavimo užtikrinimo priemonė yra tas teisinis mechanizmas, remiantis kuriuo, esant įstatyme nustatytoms sąlygoms bei įvertinus visas reikšmingas aplinkybes ir interesus, galėtų būtų užkertamas kelias neatitaisomam asmens teisių ir teisėtų interesų pažeidimui atsirasti. Tačiau reikalavimo užtikrinimo priemonėmis, kaip įstatymu suteikta teise, turi būti naudojamasi protingai ir sąžiningai, negalima ja piktnaudžiauti, naudotis ja ne pagal paskirtį (2012 m. balandžio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS525-272/2012).

Iš nusistovėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos matyti, kad teismas, spręsdamas dėl Administracinių bylų teisenos įstatymo 71 straipsnio 3 dalyje nurodytų reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo, turi nustatyti, jog yra reali grėsmė, kad netaikius šių priemonių teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba pasidarytų negalimas, t. y. kad priėmus sprendimą panaikinti skundžiamą aktą (veiksmą), iki jo priėmimo buvusios padėties atkūrimas pasunkėtų arba taptų negalimas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 92 straipsnis) (pavyzdžiui, 2011 m. gruodžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-832/2011). Realus bei veiksmingas iki skundžiamo administracinio akto priėmimo buvusios padėties atkūrimas, pažeistų pareiškėjo teisių ir teisėtų interesų atkūrimas ir apgynimas bei realus teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba taptų nebeįmanomas tuo atveju, jei bylos nagrinėjimo metu galiojantis aktas, kurio teisėtumas ir pagrįstumas ginčijamas, sukeltų (ar tikėtina, kad sukeltų) tokias neigiamas pasekmes, kurių pašalinimas, teismui priėmus palankų pareiškėjui sprendimą, būtų neįmanomas ar sudėtingas (žr., pavyzdžiui, 2008 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS438-558/2008, 2010 m. spalio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-612/2010).

Sprendžiant reikalavimo užtikrinimo priemonių klausimą, byla iš esmės nėra nagrinėjama. Todėl prašymas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones turi būti grindžiamas su būsimo teismo sprendimo įvykdymo pasunkėjimo aplinkybėmis, o ne su ginčo sprendimu iš esmės (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-233/2012). Reikalavimų užtikrinimo priemone yra tik laikinai fiksuojama esama padėtis atitinkamuose materialiniuose teisiniuose santykiuose, tačiau tai neturi įtakos pačiai teisminio proceso eigai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-41/2012).

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, išanalizavusi ir įvertinusi bylos medžiagą, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nepritaikė pareiškėjo prašomų reikalavimo užtikrinimo priemonių.

Visų pirma pasisakytina dėl pareiškėjo prašymo pritaikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalies galiojimą.

Kaip buvo konstatuota prieš tai, minėti teisės aktai yra norminio teisinio pobūdžio, dėl kurių teisėtumo ištyrimo pareiškėjas pateikė prašymą. Tačiau norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo procesas yra specifinis, iš esmės besiskiriantis nuo individualaus pobūdžio administracinių bylų nagrinėjimo. Šiuo procesu siekiama ne išspręsti konkrečių asmenų subjektinių teisių pažeidimo klausimą, o nuspręsti dėl norminio administracinio akto teisėtumo. Sprendimu dėl norminio administracinio akto teisėtumo administracinis teismas skundžiamą norminį aktą pripažįsta teisėtu arba pripažįsta jį prieštaraujančiu įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui ir laiko jį panaikintu (Administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalis). Tokie sprendimai paprastai nereikalauja specialaus vykdymo proceso, nes sukelia teisines pasekmes patys savaime. Negalima teigti, kad šiuo atveju nesustabdžius norminio administracinio akto galiojimo gali pasunkėti administracinio teismo sprendimo laikyti neteisėtą norminį administracinį aktą panaikintu įvykdymas, todėl reikalavimo užtikrinimo priemonės netaikytinos.

Vertinant pareiškėjo prašymo pritaikyti reikalavimo užtikrinimo priemones – sustabdyti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 1 dalies galiojimą, pastebėtina, kad šia ginčijama nuostata nuspręsta „nepritarti uždarosios akcinės bendrovės „GECO-Taika“ planuojamai ūkinei veiklai – biokuro kogeneracinės jėgainės įrengimui, rekonstruojant esamą katilinę (duomenys neskelbtini), Šiauliuose, kol bus patvirtinta Nacionalinė šilumos ūkio plėtros programa, kiti ją lydintys teisės aktai <...>“ Nėra pagrindo išvadai, kad priėmus galimai pareiškėjui palankų teismo sprendimą, t. y. panaikinus Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. balandžio 24 d. sprendimo Nr. T-123 1 dalį, teismo sprendimo įvykdymas taps negalimu ar pasunkės. Ginčijama nuostata atsisakoma atlikti tam tikrus veiksmus, ja yra užfiksuojama tam tikra teisinė padėtis, kas ir yra reikalavimo užtikrinimo priemonių pagrindinė paskirtis. Sutiktina su pareiškėjo argumentais, jog dėl savivaldybės priimtų sprendimų jis gali patirti tiek laiko, tiek piniginių nuostolių, tačiau tai savaime nėra pagrindas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones, juo labiau, kad šių priemonių pritaikymas nereikš savivaldybės pareigos svarstyti/pritarti pareiškėjo planuojamai ūkinei veiklai/atlikti kitus veiksmus, ar kad šiai veiklai savaime bus pritarta.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta prieš tai, konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai nepritaikė pareiškėjo prašomų reikalavimo priemonių, todėl ši skundžiamos Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties dalis paliktina nepakeista.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija taip pat nustatė, kad pareiškėjas pateikė prašymą nagrinėti jo atskirąjį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties dalies skubos tvarka. Teisėjų kolegija, išanalizavusi šio prašymo motyvus, nustatė, kad pareiškėjas nenurodė jokių išskirtinių aplinkybių, sudarančių pagrindą šį prašymą tenkinti ir atskirąjį skundą nagrinėti nesilaikant Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo bylų skirstymo taisyklėse nustatytos tvarkos, apeinant pareiškėjų kitose bylose interesus. Dėl šios priežasties analizuojamas pareiškėjo prašymas netenkinamas.

Apibendrinant tai, kas išdėstyta prieš tai, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pareiškėjo atskirasis skundas yra tenkinamas iš dalies, o Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutartis keičiama, panaikinant jos dalį (pirma rezoliucinės dalies pastraipa), kuria buvo atsisakyta priimti pareiškėjo skundo dalį dėl reikalavimo ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalis ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T‑300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 2 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „GECO-Taika“ atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutartį iš dalies pakeisti, panaikinat šios nutarties rezoliucinės dalies 1 pastraipą („Pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „GECO-Taika“ atstovo advokato D. Š. pasirašyto skundo dalį dėl reikalavimo ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2014 m. vasario 24 d. sprendimo Nr. T-123 „Dėl UAB „GECO-Taika“ poveikio aplinkai vertinimo programos bei planuojamos ūkinės veiklos galimybių ir dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio specialiajame plane nenumatytų šilumos gamintojų, ketinančių tiekti šilumos energiją į Šiaulių miesto centralizuotas šilumos tiekimo sistemas, poveikio aplinkai vertinimo ataskaitų“ 2 dalis ir Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2013 m. lapkričio 28 d. sprendimas Nr. T-300 „Dėl Šiaulių miesto šilumos ūkio vystymo“ neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms, atsisakyti priimti, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka.“).

Likusią Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. gegužės 15 d. nutarties dalį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.