Administracinė byla Nr. eA-432-502/2019
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00982-2017-2
Procesinio sprendimo kategorija 7.9
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. kovo 28 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas) ir Dalios Višinskienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Socialinių paslaugų priežiūros departamento prie Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 28 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo viešosios įstaigos „Šalia marių“ skundą atsakovui Socialinių paslaugų priežiūros departamentui prie Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos dėl įsakymo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas viešoji įstaiga „Šalia marių“ (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Socialinių paslaugų priežiūros departamento prie Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir atsakovas, Departamentas) direktoriaus 2017 m. vasario 21 d. įsakymą Nr. V1-80 „Dėl atsisakymo išduoti licenciją VšĮ „Šalia marių“ (toliau – ir Įsakymas); 2) įpareigoti Departamentą iš naujo spręsti licencijos Institucinė socialinė globa (ilgalaikė, trumpalaikė) suaugusiems asmenims su negalia, senyvo amžiaus asmenims (veiklos rūšis; ilgalaikė (trumpalaikė) socialinė globa; socialinės globos įstaigos tipas; socialinės globos namai; tikslinė grupė, kuriai licencija suteiktų teisę teikti socialinę globą; senyvo amžiaus asmenys, suaugę ir senyvo amžiaus asmenys su sunkia negalia), veiklos adresu (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Licencija), išdavimo klausimą.
2. Pareiškėjas paaiškino, kad Departamentas neteisėtai ir nepagrįstai ginčijamu Įsakymu atsisakė išduoti Licenciją. Įsakymo motyvai nepagrįsti, o Lietuvos Respublikos socialinių paslaugų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 24 straipsnio 4 dalies 2 punkto ir Socialinės globos normų aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2007 m. vasario 20 d. įsakymu Nr. A1-46, 4 priedo „Senyvo amžiaus asmenų ir suaugusių asmenų su negalia ilgalaikės (trumpalaikės) socialinės globos normos, taikomos socialinės globos namams ir grupinio gyvenimo namams“ (toliau – ir Normos) 16.10 papunkčio reikalavimai taikomi netinkamai. Normų 16.10 papunktis nenustato imperatyvaus reikalavimo keltuvo tipui bei draudimo socialinės globos namuose ir grupinio gyvenimo namuose įrengti nuožulnų keltuvą. Keltuvas atitinka aukščiausius saugumo ir kokybės standartus, pirktas iš patikimo pardavėjo, turi oficialų pasą ir instrukciją, atlikus patikrinimą, yra pripažintas tinkamu naudoti, jame integruota speciali atlenkiama kėdė. Pareiškėjas nesutinka su pažymoje nurodytu teiginiu, kad nuožulnus keltuvas dėl naudojimo ypatumų gali sukelti grėsmę laiptais vaikštantiems asmenims, nes tokiais keltuvais prekiaujančios įmonės būtent akcentuoja šio keltuvo kompaktiškumą, pažymint, jog dėl kompaktiško dizaino platforma užima mažai vietos ir neužtveria laiptų.
3. Pareiškėjas pažymėjo, kad siekė gauti Licenciją teikti socialinę globą specialiai šiam tikslui naujai pastatytame name, kurio projektas buvo suderintas su kompetentinga institucija, atsakinga už žmonių su negalia teisių bei teisėtų interesų apsauga statybos procese. Lietuvos žmonių su negalia aplinkos pritaikymo asociacija pripažino, kad pagal projektą globos namuose numatytas įrengti nuožulnus keltuvas bei kiti sprendiniai užtikrins galimybę lengvai ir saugiai judėti globos namų gyventojams. Tačiau priėmus ginčijamą Įsakymą susiklostė situacija, kai vienos iš įstaigų, esančių prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, žmonių su negalia reikmėms keltus reikalavimus ir suderintą projektą specialiai globos namų įrengimui pastatytas namas kitos prie tos pačios ministerijos esančios įstaigos pripažįstamas netinkamu tai veiklai, kuriai buvo statomas. Abi įstaigos atstovauja tos pačios visuomenės grupės interesus. Vienbučio gyvenamojo namo su globos namų patalpomis projekto derinimą ir Įsakymo priėmimą skiria nedidelis laiko tarpas, per kurį neįvyko jokių esminių pasikeitimų reglamentuojant reikalavimus žmonių su negalia reikmėms.
4. Atsakovas Departamentas atsiliepime į pareiškėjo skundą prašė jį atmesti.
5. Atsakovas nurodė, kad Įsakymas yra pagrįstas, priimtas vadovaujantis teisės aktų nuostatomis bei atsakovui suteiktais įgaliojimais. Normos nenustato imperatyvaus reikalavimo keltuvo tipui ir draudimo globos namuose įrengti nuožulnųjį keltuvą. Normų tikslas yra apibūdinti socialinės globos kokybės reikalavimus, o ne detaliai sureglamentuoti statinio ir jame esančios įrangos technines charakteristikas. Koks turi būti naudojamas keltuvo tipas, sprendžiama atsižvelgus į pastate esančių patalpų išsidėstymą, planuojamų teikti socialinės globos paslaugų pobūdį. Normos yra privalomi minimalūs kokybiniai reikalavimai visoms globos įstaigoms, todėl jos įstaigoms nenurodo, kokias konkrečias priemones taikyti, siekiant įgyvendinti asmens teisę į laisvą judėjimą, taip paliekant teisę įstaigai pačiai pasirinkti būdus: teikti paslaugas vieno aukšto pastate, įsirengti vertikalius keltuvus (lifto tipo), liftą, pandusus. Atsakovui įstatymu yra pavesta formuoti globos įstaigoms keliamų reikalavimų praktiką, todėl aplinkos pritaikymui senyvo amžiaus asmenų socialinės globos namuose (kai pastatas daugiau nei 1 aukšto) yra keliamas reikalavimas įrengti liftus arba paprastesnius įrenginius – vertikalius keltuvus. Šis reikalavimas yra orientuotas į paslaugų gavėją, atsižvelgiant į jo specialiuosius poreikius. Globos namai turi sudaryti sąlygas gyventojams kasdieniame gyvenime lengvai ir saugiai judėti įstaigos patalpose ir teritorijoje. Socialinės globos gavėjų mobilumas turi būti užtikrinamas vertikaliais keltuvais (lifto tipo keltuvais) ir/ar liftais, pandusais. Pareiškėjo nurodomas nuožulnus keltuvas kyla ir leidžiasi atviroje erdvėje virš laiptų, o tai net ir visiškai sveikam žmogui gali sukelti nesaugumo jausmą. Be to, tokio tipo keltuvas valdomas mygtuko paspaudimu, t. y. keltuvas kyla, kol mygtukas laikomas nuspaustas. Neįgaliajam dažniausiai sunkiai įmanoma nuolat laikyti nuspaustą mygtuką, nes tam reikia atitinkamos jėgos rankose ar pirštuose. Taip pat, norint išvengti susidūrimo su žmogumi, lipančiu laiptais, mygtuką reikia aktyviai valdyti reaguojant į situaciją, kas yra sudėtinga nevisiškai orientuotiems žmonėms. Taigi tokio tipo keltuvais asmenims su specifiniais poreikiais faktiškai yra sudėtinga naudotis savarankiškai, be personalo pagalbos, todėl jų judėjimo laisvė nėra užtikrinama. Pareiškėjas planuoja teikti paslaugas 16 asmenų, iš kurių 10 yra asmenys su sunkia negalia, t. y., jiems reikia dar labiau pritaikyti aplinką. Orias ir poreikius atitinkančias sąlygas gali užtikrinti tik liftas ar vertikalus keltuvas, nes paslaugų gavėjai, būdami sunkios būklės, gali turėti poreikį būti transportuojami kartu su lovomis. Be to, tokio pobūdžio įranga užtikrintų seno asmens psichologinio saugumo poreikį. Atsakovas neginčijo, kad pareiškėjo įrengtas nuožulnus keltuvas atitinka statybos techninių reglamentų nuostatas, saugumo standartus, bet jis netinka globos namų paslaugų gavėjų laisvam ir saugiam judėjimui užtikrinti dėl savo naudojimo specifikos ir paslaugų gavėjų specifinių poreikių. Atsakovas nesutinka, kad kompetentingos įstaigos pripažino, jog pagal projektą pareiškėjo globos namuose numatytas įrengti nuožulnus keltuvas bei kiti sprendiniai užtikrins galimybę lengvai ir saugiai judėti globos namų gyventojams, nes nei Lietuvos žmonių su negalia aplinkos pritaikymo asociacijai, nei savivaldybių administracijoms nėra priskirta kompetencija, vadovaujantis Normomis, vertinti paslaugų kokybę. Vertindamas, ar globos institucija užtikrins paslaugų gavėjui laisvą mobilumą, Departamentas atsižvelgia į įvairius aspektus (pvz., paslaugų gavėjų grupę ir poreikius, pastatą) ir tik tada priima sprendimą, ar planuojama teikti globa atitiks reikalavimus, taip pat formuoja visiems vienodai taikomą praktiką.
II.
6. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2017 m. birželio 28 d. sprendimu pareiškėjo viešosios įstaigos ,,Šalia marių“ skundą tenkino, t. y. panaikino Socialinių paslaugų priežiūros departamento prie Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos direktoriaus 2017 m. vasario 21 d. įsakymą Nr. V1-80 „Dėl atsisakymo išduoti licenciją VšĮ „Šalia marių“ ir įpareigojo atsakovą iš naujo spręsti licencijos Institucinė socialinė globa (ilgalaikė, trumpalaikė) suaugusiems asmenims su negalia, senyvo amžiaus asmenims (veiklos rūšis; ilgalaikė (trumpalaikė) socialinė globa; socialinės globos įstaigos tipas; socialinės globos namai; tikslinė grupė, kuriai licencija suteiktų teisę teikti socialinę globą; senyvo amžiaus asmenys, suaugę ir senyvo amžiaus asmenys su sunkia negalia), veiklos adresu (duomenys neskelbtini), išdavimo klausimą.
7. Teismas nustatė, kad Departamentas 2017 m. vasario 9 d. atliko pareiškėjo globos namų, esančių V. Taujenio g. 28, Kaune (toliau – ir Globos namai), atitikties licencijavimo sąlygoms vertinimą ir 2017 m. vasario 20 d. parengė pažymą Nr. LVP-20 „Dėl VšĮ „Šalia marių“ atitikties licencijavimo sąlygoms vertinimo“ (toliau – ir Pažyma), kurioje, be kita ko, nustatė, jog gyvenamosios patalpos (patalpų pritaikymas neįgaliųjų poreikiams) neatitinka Normų 16.10 papunktyje nustatytų reikalavimų: globos namuose asmenims neužtikrinta galimybė lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose; įrengtas nuožulnus keltuvas neužtikrina galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems judėjimo, koordinacijos sutrikimų ar judantiems su pagalbinėmis priemonėmis; nuožulnus keltuvas dėl naudojimo gali kelti grėsmę laiptais vaikštantiems asmenims. Departamentas, vadovaudamasis Pažymoje pateiktomis išvadomis, Įstatymo 24 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir Normų 16.10 papunkčiu, atsisakė pareiškėjui išduoti Licenciją.
8. Pareiškėjas su priimtu Įsakymu nesutiko, nes iš ginčijamo Įsakymo neaišku, kuo remiantis nustatyta, jog Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas vertinamas kaip neužtikrinantis galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems judėjimo, koordinacijos sutrikimų ar judantiems su pagalbinėmis priemonėmis.
9. Teismas iš Įsakymo turinio nustatė, kad jame tik nurodoma, jog Globos namai neatitinka Normų 16.10 papunktyje nustatytų reikalavimų: Globos namuose asmenims neužtikrinta galimybė lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose (Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas neužtikrina galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems įvairių judėjimo sutrikimų (turintiems koordinacijos sutrikimų, judantiems su pagalbinėmis priemonėmis ir kt.). Pažymoje, kurios pagrindu priimtas Įsakymas, papildomai nurodyta, kad nuožulnus keltuvas dėl naudojimo ypatumų gali kelti grėsmę laiptais vaikštantiems asmenims.
10. Teismas nurodė, kad Normų 4 priedo 16.10 papunktyje nurodyta, jog asmeniui, turinčiam specialiųjų poreikių, ar darbingo amžiaus asmeniui su negalia užtikrinta pritaikyta aplinka, reikalinga kasdieniniam gyvenimui bei paslaugoms gauti. Asmeniui užtikrintos galimybės lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose, saugiai naudotis poilsio ir rekreacijos zonomis, esančiomis socialinės globos įstaigos teritorijoje. Grupinio gyvenimo namuose asmenys, pagal galimybes, naudojasi saugiomis bendruomenės rekreacijos zonomis, sporto aikštelėmis ir pan. Teismas, sulyginęs minėtą normą su Įsakyme ir Pažymoje nurodytais motyvais sprendė, kad Departamentas iš esmės atkartojo Normų 4 priedo 16.10 papunktyje nustatytą reikalavimą užtikrinti galimybę laisvai ir saugiai judėti globos įstaigos teritorijoje ir jos patalpose, tačiau visiškai nemotyvuodamas ir nedetalizuodamas minėto reikalavimo. Nei Įsakyme, nei Pažymoje nėra išdėstyti aiškūs motyvai, pagrindžiantys Globos namų neatitikimą Normų 4 priedo 16.10 papunkčio reikalavimams. Ginčijamame Įsakyme ir Pažymoje nėra paaiškinama, kodėl Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas vertinamas kaip neužtikrinantis galimybės lengvai ir saugiai judėti judėjimo negalią turintiems asmenims, taip pat nenurodoma, kaip laiptais vaikštantiems asmenims ir kokią grėsmę gali kelti nuožulnus keltuvas dėl jo naudojimo ypatybių. Aplinkybes, susijusias su Globos namų neatitikimu Normų 16.10 papunktyje nustatytiems reikalavimams, Departamentas paaiškino atsiliepime į skundą. Atsakovo atstovė teismo posėdžio metu taip pat nurodė, kad pareiškėjas privalėjo vadovautis Rekomendacijomis dėl aplinkos pritaikymo, skelbiamomis Departamento interneto tinklapyje (http://www.sppd.lt/lt/veiklos-sritys/licencijavimas/metodines-rekomendacijos/) (toliau – ir Rekomendacijos), kuriose nurodoma, jog globos namuose, kur nuolat gyvena senyvo amžiaus asmenys, suaugę asmenys su negalia, turintys įvairių judėjimo sutrikimų, turintys koordinacijos sutrikimų ir pan., turi būti įrengti vertikalūs keltuvai, t. y. lifto tipo keltuvai su šachta ir/ar liftai, pandusai.
11. Teismas, atsižvelgęs į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką, sprendė, kad atsakovas, kaip viešojo administravimo subjektas, negali taisyti priimto ir ginčijamo administracinio akto trūkumų nurodydamas papildomą ir kitokį teisinį akto pagrindimą, tai atlikdamas nagrinėjant ginčą teisme.
12. Teismas, įvertinęs Įsakymo ir Pažymos, kurios pagrindu priimtas Įsakymas, turinį, konstatavo, kad ginčijamas Įsakymas neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio individualiam teisės aktui keliamų reikalavimų, todėl yra naikintinas, nes jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 str. 1 d. 3 p.). Teismui nusprendus panaikinti ginčijamą Įsakymą, nėra pagrindo plačiau pasisakyti dėl kitų pareiškėjos skunde nurodytų argumentų.
13. Teismas sutiko su atsakovo atsiliepime nurodytais argumentais, jog tik Departamentui, vadovaujantis Įstatymo 14 straipsnio nuostatomis, priskirtina kompetencija vertinti paslaugų kokybę, formuoti bendrą socialinės globos normų ir bendrosioms socialinėms paslaugoms bei socialinei priežiūrai keliamų reikalavimų taikymo praktiką, taip pat išduoti licencijas teikti socialinę globą, sustabdyti ir naikinti jų galiojimą. Vadovaudamasis Įstatymo 14 straipsnyje nustatyta Departamento kompetencija ir atsižvelgęs į tai, kad Įsakymas naikintinas kaip neteisėtas ir nepagrįstas, teismas įpareigojo Departamentą iš naujo spręsti licencijos Institucinė socialinė globa (ilgalaikė, trumpalaikė) suaugusiems asmenims su negalia, senyvo amžiaus asmenims (veiklos rūšis; ilgalaikė (trumpalaikė) socialinė globa; socialinės globos įstaigos tipas; socialinės globos namai; tikslinė grupė, kuriai licencija suteiktų teisę teikti socialinę globą; senyvo amžiaus asmenys, suaugę ir senyvo amžiaus asmenys su sunkia negalia), veiklos adresu (duomenys neskelbtini), išdavimo klausimą.
III.
14. Atsakovas Socialinių paslaugų priežiūros departamentas prie Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 28 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo viešosios įstaigos ,,Šalia marių“ skundą atmesti.
15. Atsakovas pažymi, kad jam pagal Įstatymo 14 straipsnį priskirtas licencijų socialinei globai teikti išdavimas, stabdymas, panaikinimas, licencijuojamos veiklos priežiūra, taip pat socialinės globos teikimui keliamų reikalavimų praktikos formavimas. Licencija gali būti išduodama įstaigai, tinkamai pasirengusiai teikti socialinę globą, įstaigos numatoma teikti socialinė globa atitinka socialinės globos normose nustatytus reikalavimus personalo struktūrai, skaičiui, išsilavinimui ir patalpoms (Įstatymo 23 str. 1 d.). Atsakovas atsisako išduoti licenciją, jeigu atlikdamas patikrinimą vietoje nustato, kad įstaiga nėra pasirengusi teikti socialinę globą – įstaigos numatoma teikti socialinė globa neatitinka socialinės globos normose nustatytų reikalavimų personalo struktūrai, skaičiui, išsilavinimui ir patalpoms (Įstatymo 24 str. 1 d. 2 p.).
16. Kadangi atsakovui įstatymu pavesta formuoti globos įstaigoms keliamų reikalavimų praktiką, Įsakyme ir Pažymoje nurodyti motyvai laikytini pakankami. Įsakymas atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnyje numatytus bendruosius reikalavimus – jame aiškiai nurodyti faktai, įstatyminis pagrindas ir individuali argumentacija, kodėl globos namai neatitinka Normų 16.10 papunktyje nustatytų reikalavimų, nurodyta, kad Globos namuose įrengtas keltuvas neužtikrina galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems įvairių judėjimo sutrikimų (turintiems koordinacinių sutrikimų, judantiems su pagalbinėmis priemonėmis ir kt.). Pažymoje papildomai nurodyta, kad nuožulnusis keltuvas dėl naudojimo ypatumų gali kelti grėsmę laiptais valkstantiems asmenims. Pareiškėjui buvo aiški atsisakymo išduoti Licenciją priežastis – Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas yra nesaugus naudotis senyvo amžiaus ir asmenims su sunkia negalia. Tai, kad pareiškėjui buvo aiškios priežastys ir motyvai, parodo ir pareiškėjo skundo argumentai, ir pareiškėjo teikti dokumentai atsakovui siekiant gauti Licenciją (Klausimynas licencijai „Institucinė socialinė globa (ilgalaikė, trumpalaikė) suaugusiems asmenims su negalia, senyvo amžiaus asmenims“ gauti), kuriame pareiškėjas aiškiai nurodė, kad Globos namuose įrengė vertikalų keltuvą. Pareiškėjui prieš teikiant dokumentus Licencijai gauti, buvo žinoma, kad įrengus globos namuose nuožulnų keltuvą, jis negalės jos gauti, todėl pareiškėjas minėtame dokumente nurodė žinomai melagingą informaciją, kad įrengtas vertikalus keltuvas. Pirmosios instancijos teismas šios aplinkybės nevertino, teismo posėdžio metu traktuodamas, kad tai nereikšminga detalė.
17. Pirmosios instancijos teismas nevertino konkrečios situacijos, neanalizavo specifinio reglamentavimo socialinių paslaugų kokybės užtikrinimo srityje ir apsiribojo formaliu konstatavimu, kad Įsakymo motyvai yra neaiškūs ir nepakankami. Įsakymas pakankamai pagrįstas faktiniais duomenimis ir teisės aktų normomis, todėl pirmosios instancijos teismas turėjo galimybę ir privalėjo patikrinti jo teisėtumą ir pagrįstumą. Pirmosios instancijos teismas nagrinėjamu atveju neteisingai aiškino bei taikė Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatas ir nesiaiškino visų bylai reikšmingų aplinkybių, t. y. nenagrinėjo ginčo iš esmės, nors privalėjo patikrinti, ar yra pagrįsti ir objektyviai egzistuoja faktai, kuriais remdamasis atsakovas atsisakė išduoti Licenciją.
18. Pirmosios instancijos teismas neatsižvelgė į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką ir nevertino, ar pareiškėjas suprato, kodėl jam nebuvo išduota Licencija. Iš bylos medžiagos akivaizdu, kad pareiškėja puikiai suprato, kodėl buvo atsisakyta išduoti Licenciją, taip pat yra akivaizdus pareiškėjo siekis įrodyti, kad nuožulnus keltuvas yra saugus ir užtikrinantis galimybes lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems įvairių judėjimo sutrikimų siekiant išvengti papildomų išlaidų įrengiant brangesnį ir saugesnį vertikalų keltuvą. Motyvų pakankamumas reiškia, kad administraciniame akte turi būti aiškiai atsakyta, kodėl pareiškėjui atsisakyta suteikti Licenciją. Iš motyvų turi būti matoma aiški atsakovo pozicija, tačiau tai nereiškia, kad kiekvienas motyvas turi būti aprašytas išsamiai ir plačiai ar kiekviena sąvoka aiškinama papildomai. Priešingu atveju galima teigti, kad kiekviena administracinio akto motyvuose pavartota sąvoka ar žodis yra neaiškus, o motyvacija nepakankama.
19. Pirmosios instancijos teismo sprendime nurodyta, kad nagrinėjant ginčą teisme atsakovas taisė priimto ir ginčijamo administracinio akto trūkumus nurodydamas papildomą ir kitokį teisinį akto pagrindimą, tačiau atsakovas nei procesiniuose dokumentuose, nei teismo posėdžio metu nenurodė kitokių ar papildomų pagrindų, kuriais pareiškėjai buvo atsisakyta išduoti Licenciją. Vienintelis atsisakymo išduoti Licenciją pagrindas yra globos namų neatitikimas Normų 16.10 papunkčio nustatytų reikalavimų. Tai, kad atsakovas procesiniuose dokumentuose ar teismo posėdžio metu, atsikirsdamas į pareiškėjos argumentus dėl tariamai pažeistų teisėtų lūkesčių nurodė, kad pareiškėjas turėjo žinoti, kad nuožulnus keltuvas neužtikrina globos namuose gyvenantiems asmenims galimybės lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose, ir kaip vieną iš argumentų nurodė Rekomendacijas dėl aplinkos pritaikymo, kurios skelbiamos oficialiame Departamento tinklapyje, negali būti laikoma nauju motyvu ar nauju Įsakymo pagrindimu.
20. Atsakovas teigia, kad nėra aišku, apie kokių pagrindinių procedūrų pažeidimą minima pirmosios instancijos teismo sprendime, nes jis jokių administracinių procedūrų nepažeidė. Atsakovas tiek iš pareiškėjo pateiktų dokumentų licencijai gauti, tiek nuvykęs į Globos namus, nustatė faktines aplinkybes, įvertino visus juridinius faktus, būtinus ir pakankamus teisės normai taikyti, juos aprašė ir įvertino Pažymoje, ir jos pagrindu priėmė ginčijamą Įsakymą. Su pareiškėju buvo komunikuojama tiek telefonu, tiek atvykus į Globos namus, buvo ištirtos ir įvertintos visos pareiškėjos nurodytos aplinkybės. Todėl atsakovas nepažeidė administracinių procedūrų, o jo priimtas Įsakymas yra teisėtas ir pagrįstas.
21. Pareiškėjas viešoji įstaiga ,,Šalia marių“ atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 28 d. sprendimą palikti nepakeistą.
22. Pareiškėjas nurodo, kad Įsakyme tik išdėstytas subjektyvus atsakovo vertinimas, kad Globos namuose įrengtas keltuvas neužtikrina galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems įvairių judėjimo sutrikimų, tačiau nenurodytas nei vienas motyvas, kuris objektyviai pagrįstų tokį atsakovo vertinimą, nekonkretizuojama, kodėl pareiškėjo įrengtas keltuvas laikytinas neužtikrinančiu galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems įvairių judėjimo sutrikimų, t. y. nenurodyta, ar globos namuose įrengtas keltuvas laikomas netinkamu dėl jo paties kokių nors techninių savybių, ar dėl to, kad atsakovas laiko netinkamais visus atitinkamo gamintojo keltuvus, ar dėl to, kad atsakovas laiko netinkamais visus tokio tipo keltuvus. Byloje esantys įrodymai patvirtina, kad pareiškėjo įrengtas keltuvas jokios grėsmės laiptais vaikštantiems asmenims nekels.
23. Pareiškėjas teigia, kad jam nėra aiškus ir teisinis atsisakymo išduoti Licenciją pagrindas, kadangi nei pačiame ginčijamame Įsakyme, nei atsakovo procesiniuose dokumentuose nėra nurodyta, kokiose konkrečiai socialinės globos normose yra įtvirtintas draudimas globos įstaigose įrengti nuožulnius keltuvus ir/ar reikalavimas įrengti tik vertikalius keltuvus. Dėl klausimyno pildymo, pareiškėjas pažymi, kad jis neturėjo jokio motyvo sąmoningai pateikti melagingą informaciją, nes prieš išduodant licenciją yra atliekamas patikrinimas vietoje. Kadangi ginčijamu Įsakymu Licenciją atsisakyta išduoti ne dėl minėto klausimyno netikslumo, šis netikslumas pirmosios instancijos teismo pagrįstai buvo traktuotas kaip neesminė ginčo nagrinėjimui aplinkybė.
24. Pareiškėjas nurodo, kad nors priimdamas ginčijamą Įsakymą atsakovas rėmėsi Rekomendacijomis, kuriose nei jų priėmimo, nei jų paskelbimo data nenurodytos, tačiau jų nenurodė nei pačiame administraciniame akte, bei nemotyvavo, kodėl pareiškėjo atžvilgiu Rekomendacijas pritaikė kaip imperatyvią, privalomo pobūdžio normą. Atsisakymas išduoti Licenciją iš esmės priimtas pažeidus įstatyme įtvirtintą pareigą nustatyti, kad įstaiga nėra pasirengusi teikti socialinę globą – įstaigos numatoma teikti socialinė globa neatitinka socialinės globos normose nustatytų reikalavimų personalo struktūrai, skaičiui, išsilavinimui ir patalpoms. Pirmosios instancijos teismo sprendimas yra teisingas ir pagrįstas.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
25. Byloje kilo ginčas dėl Departamento Įsakymo, kuriuo pareiškėjui VšĮ ,,Šalia marių“ atsisakyta išduoti licenciją Institucinė socialinė globa (ilgalaikė, trumpalaikė) suaugusiems asmenims su negalia, senyvo amžiaus asmenims (veiklos rūšis; ilgalaikė (trumpalaikė) socialinė globa; socialinės globos įstaigos tipas; socialinės globos namai; tikslinė grupė, kuriai licencija suteiktų teisę teikti socialinę globą; senyvo amžiaus asmenys, suaugę ir senyvo amžiaus asmenys su sunkia negalia), veiklos adresu (duomenys neskelbtini).
26. Pirmosios instancijos teismas, išnagrinėjęs pareiškėjo skundą, jį tenkino ir Įsakymą panaikino bei įpareigojo atsakovą iš naujo spręsti Licencijos išdavimo klausimą. Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad Įsakyme ir Pažymoje nėra paaiškinama, kodėl Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas vertinamas kaip neužtikrinantis galimybės lengvai ir saugiai judėti judėjimo negalią turintiems asmenims, taip pat nenurodoma, kaip laiptais vaikštantiems asmenims ir kokią grėsmę gali kelti nuožulnus keltuvas dėl jo naudojimo ypatybių; aplinkybes, susijusias su Globos namų neatitikimu Normų 16.10 papunktyje nustatytiems reikalavimams, Departamentas paaiškino atsiliepime į skundą, taip pat teisminio nagrinėjimo metu nurodė, kad pareiškėjas, įrengdamas keltuvą, privalėjo vadovautis Rekomendacijomis, nustatančiomis, kad globos namuose, kur nuolat gyvena senyvo amžiaus asmenys, suaugę asmenys su negalia, turintys įvairių judėjimo sutrikimų, turintys koordinacijos sutrikimų ir pan., turi būti įrengti vertikalūs keltuvai, t. y. lifto tipo keltuvai su šachta ir / ar liftai, pandusai. Teismas sprendė, kad atsakovas, kaip viešojo administravimo subjektas, negali taisyti priimto ir ginčijamo administracinio akto trūkumų nurodydamas papildomą ir kitokį teisinį akto pagrindimą nagrinėjant ginčą teisme, o Įsakymas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio individualiam teisės aktui keliamų reikalavimų, todėl naikintinas, nes jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą.
27. Apeliacinį skundą dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo pateikė atsakovas, kuris laikosi pozicijos, kad jam yra priskirtas licencijų socialinei globai teikti išdavimas, stabdymas, panaikinimas, licencijuojamos veiklos priežiūra, taip pat socialinės globos teikimui keliamų reikalavimų praktikos formavimas, o Įsakyme ir Pažymoje nurodyti Licencijos neišdavimo motyvai yra pakankami. Atsakovas pažymi, kad nei procesiniuose dokumentuose, nei teismo posėdžio metu nenurodė kitokių ar papildomų pagrindų, kuriais pareiškėjui buvo atsisakyta išduoti Licenciją, nes vienintelis atsisakymo išduoti Licenciją pagrindas yra globos namų neatitikimas Normų 16.10 papunkčio reikalavimų, kuris nesikeitė. Pirmosios instancijos teismas nevertino aplinkybės, kad pareiškėjas, pildydamas klausimyną, nurodė, kad bus įrengtas vertikalus keltuvas, jam iš esmės buvo žinoma, kad įrengus nuožulnų keltuvą Licencijos negaus. Pirmosios instancijos teismas nevertino konkrečios situacijos, neanalizavo specifinio reglamentavimo socialinių paslaugų kokybės užtikrinimo srityje ir apsiribojo formaliu konstatavimu, kad Įsakymo motyvai yra neaiškūs ir nepakankami bei neteisingai aiškino ir taikė Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatas ir nesiaiškino visų bylai reikšmingų aplinkybių.
28. Pagal ABTĮ 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Pažymėtina, kad byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, bei nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas atsakovo apeliacinio skundo ribų.
29. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, jog Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą sprendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-3555/2011 ir kt.). Taip pat akcentuotina, jog pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik tuomet, jeigu teismas pripažino, jog tai būtina. Taigi apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007, 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013 ir kt.).
30. Įsakyme nurodytas atsisakymo išduoti Licenciją pagrindas yra tas, kad Globos namai neatitinka Normų 16.10 papunktyje nustatytų reikalavimų: Globos namuose asmenims neužtikrinta galimybė lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose (Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas neužtikrina galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems įvairių judėjimo sutrikimų (turintiems koordinacijos sutrikimų, judantiems su pagalbinėmis priemonėmis ir kt.) (I t., b. l. 9). Pažymos dalyje dėl gyvenamųjų patalpų pritaikymo neįgaliųjų poreikiams atsakovas nurodė, kad Globos namai neatitinka Normų 16.10 papunktyje nustatytų reikalavimų: Globos namuose asmenims neužtikrinta galimybė lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose: Globos namuose įrengtas nuožulnus keltuvas neužtikrina galimybės lengvai ir saugiai judėti asmenims, turintiems judėjimo, koordinacijos sutrikimų ar judantiems su pagalbinėmis priemonėmis; nuožulnus keltuvas dėl naudojimo ypatumų gali kelti grėsmę laiptais vaikštantiems asmenims (I t., b. l. 11–12).
31. Normų 16.10 punkte nustatyta, kad asmeniui, turinčiam specialiųjų poreikių, ar darbingo amžiaus asmeniui su negalia turi būti užtikrinta pritaikyta aplinka, reikalinga kasdieniniam gyvenimui bei paslaugoms gauti; asmeniui užtikrintos galimybės lengvai judėti socialinės globos įstaigos teritorijoje ir patalpose, saugiai naudotis poilsio ir rekreacijos zonomis, esančiomis socialinės globos įstaigos teritorijoje; grupinio gyvenimo namuose asmenys, pagal galimybes, naudojasi saugiomis bendruomenės rekreacijos zonomis, sporto aikštelėmis ir pan.
32. Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnis nustato individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus. Minėto straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Aiškindamas minėto įstatymo straipsnio nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, kad individualiame administraciniame akte motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Akte turėtų būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą (žr., pvz., 2009 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-420/2009, 2009 m. balandžio 14 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A261-471/2009, 2011 m. lapkričio 14 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A62-3506/2011).
33. Nagrinėjamu atveju nei iš Įsakymo, nei iš Pažymos nėra aišku, dėl kokių konkrečių aplinkybių, dėl kokių nuožulnaus keltuvo naudojimo ypatumų Globos namuose įrengtas keltuvas neužtikrina galimybės saugiai judėti asmenims, turintiems judėjimo, koordinacijos sutrikimų ar judantiems su pagalbinėmis priemonėmis. Įsakyme iš esmės atkartotos Normų 16.10 punkto nuostatos. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, atsižvelgusi į faktines bylos aplinkybes, aptartą teisinį reglamentavimą bei teismo praktiką, pritaria pirmosios instancijos teismo padarytoms išvadoms dėl skundžiamo Įsakymo neatitikimo Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimams ir jų papildomai nekartoja.
34. Teisėjų kolegija nesutinka su atsakovo apeliaciniame skunde nurodytais argumentais dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo neteisėtumo tuo aspektu, kad teismas neišnagrinėjo aplinkybių, jog pareiškėjas klausimyne pateikė žinomai melagingą informaciją, kad įrengtas vertikalus keltuvas, nors įrengė nuožulnų keltuvą. Pažymėtina, kad atsakovas skundžiamame Įsakyme šios aplinkybės, kaip atsisakymo išduoti Licenciją pagrindo nenurodė, taip pat nenurodė ir konkrečių teisės normų, kitų pagrindų, kuriais remiantis toks keltuvas negalėtų būti įrengtas.
35. Atsakovas apeliaciniame skunde iš esmės pakartojo tas pačias aplinkybes, kurias nurodė ir bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme, tačiau niekaip nepaneigė pirmosios instancijos teismo sprendimo argumentų, kad skundžiamas Įsakymas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų. Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimų nepaisymas ir konkrečių teisės normų nesusiejimas su objektyviais duomenimis (faktais) pripažintinas esminiu trūkumu, kai toks pažeidimas ne tik paneigia asmens teisę žinoti teisei priešingos veikos ribas, riboja teises į teisminę gynybą, bet ir ginčui persikėlus į teismą atima galimybę pastarajam suprasti bei apsibrėžti bylos nagrinėjimo apimtį, o kartu visapusiškai bei objektyviai išnagrinėti ginčą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-2359/2012).
36. Tai, kad atsakovas bylos nagrinėjimo teisme metu iš esmės pildė administracinį aktą, nurodydamas aplinkybes dėl keltuvo neatitikimo Rekomendacijoms, akcentuodamas Įstatyme nustatytą kompetenciją licencijų socialinei globai teikti išdavimo, stabdymo, panaikinimo, licencijuojamos veiklos priežiūros, socialinės globos teikimui keliamų reikalavimų praktikos formavimo srityje, nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui jokios įtakos neturi. Pagrindiniai faktai, argumentai, įrodymai ir jų vertinimas bei jiems taikomas konkretus teisinis reglamentavimas turi būti išdėstomas individualiame administraciniame akte, o ne vėliau teismui pateikiamuose procesiniuose dokumentuose.
37. Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą įrodymų vertinimo ir ginčui aktualių teisės normų taikymo aspektu, konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą, kurio keisti ar naikinti apeliaciniame skunde išdėstytais motyvais nėra teisinio pagrindo. Todėl teismo sprendimas paliekamas nepakeistas, o atsakovo apeliacinis skundas atmetamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Atsakovo Socialinių paslaugų priežiūros departamento prie Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2017 m. birželio 28 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Artūras Drigotas
Dalia Višinskienė