Administracinė byla Nr. I-513-386/2013

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00151-2013-8

Procesinio sprendimo kategorija 35.3; 38; 74 (S)

 

 

      

 

                        

                          KLAIPĖDOS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS

 

S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

 

2013 m. gegužės 3 d.

Klaipėda

 

             Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimutės Jokubauskaitės (pirmininkaujančios ir pranešėjos), Dalios Gumuliauskienės, Eglės Kiaurakytės, sekretoriaujant Renatai Šarkauskienei, 2013 m. balandžio 25 d. viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos Vyriausybės atstovo Klaipėdos apskrityje tarnybos prašymą atsakovei Klaipėdos miesto savivaldybės tarybai dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos sprendimo panaikinimo ir

 

                                                                   n u s t a t ė:

 

              pareiškėja Vyriausybės atstovo Klaipėdos apskrityje tarnyba (toliau – ir pareiškėja) 2013-02-19 prašymu Nr. (5.1.)-S13-56 kreipėsi į teismą nurodydama, kad vykdant Klaipėdos miesto savivaldybės administracinę priežiūrą buvo nustatyta, jog atsakovė Klaipėdos miesto savivaldybės taryba (toliau – ir atsakovė, ir Taryba) 2011-09-23 priėmė neteisėtą sprendimą Nr. T2-301 (toliau – ir Sprendimas Nr. T2-301) „Dėl draudimo nepilnamečiams rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešosiose vietose“ (aikštėse, gatvėse, keliuose, pėsčiųjų ir dviračių takuose, parkuose, skveruose, miškuose, prie vandens telkinių, maudymosi vietose, vaikų žaidimo aikštelėse, daugiabučių gyvenamųjų namų kiemuose, sporto ir kultūros ir kituose renginiuose, savivaldybės įmonių, įstaigų patalpose ir jų teritorijose bei kituose visuomenės reikmėms naudojamuose pastatuose ir jų teritorijose). Taryba sprendimo teisėtumą, grindžia Lietuvos Respublikos tabako kontrolės įstatymo (toliau - Tabako kontrolės įstatymas) 19 straipsnio 3 dalimi, nustatančia, jog „savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose" .

             Pareiškėja remiasi Lietuvos vyriausiasis administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2012-08-09 nutartimi administracinėje byloje Nr. A¹⁴⁶-1917/2012) dėl tokio pobūdžio savivaldybių tarybų sprendimų neteisėtumo.

            Tabako kontrolės įstatymu (14 str. 5 d. 3 p. ir 6 d., 15 str., 5 p., 16 str., 17 str., 18 str. 2 d.) yra nustatyti tabako gaminių asmenims iki 18 metų prieinamumo ribojimai (draudimai patiems prekiauti; draudimai jiems parduoti, nupirkti ar kitaip perduoti, taip pat draudimas tabako gaminių gamintojams ir įmonėms, kurių pagrindinė veikla yra prekyba tabako gaminiais, remti reginius, skirtus asmenims iki 18 metų). Pareiškėja daro išvadą, jog Taryba 2011-09-23 Sprendimo Nr.T2-301 1 punktu suformulavo naują elgesio taisyklę (draudimą), t.y. viršijo įstatymo leidėjo jai suteiktą kompetenciją. Pagal viešojoje teisėje įtvirtintą principą viešojo administravimo subjektams viskas, kas tiesiai neleista įstatymo, yra uždrausta. Kadangi įstatymų leidėjas Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi leido savivaldybių taryboms nustatyti tik vietas, kuriose uždrausta rūkyti, Taryba, 2011-09-23 Sprendimo Nr.T2-301 1 punktu uždrausdama rūkyti viešose vietose atitinkamai asmenų grupei, nors tokių įgaliojimų jai nesuteikė įstatymų leidėjas, viršijo jai įstatymu suteiktą kompetenciją.

               Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinės teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>" (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Sis reikalavimas, inter alia, reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

                Pareiškėja nurodo, jog atsakovės 2011-09-23 Sprendimas Nr.T2-301 prieštarauja ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintam nepiktnaudžiavimo valdžia principui, reglamentuojančiam,  jog   viešojo   administravimo   subjektams   draudžiama   atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų, todėl turi būti panaikintas.

              Pareiškėja nurodo, kad 2012-08-16 kreipėsi į atsakovę teikimu Nr. (5.1)-TR-166 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011-09-23 sprendimo Nr. T2-301 panaikinimo“.

              Savivaldybės meras 2012-10-04 raštu Nr. (4.32.)-R2-3371, 2012-10-23 raštu Nr.(4.32.)-R2-3612 bei 2012-12-17 raštu Nr.(4.32.)-R2-4255 prašė Teikimo įvykdymo terminą pratęsti. Pareiškėja šiuos terminus pratęsė ir nurodė, jog terminas po 2013-02-01 daugiau nebus pratęsiamas.

Savivaldybės tarybos 2013-02-07 posėdžio papildomų klausimų darbotvarkėje 3 klausimu buvo įtrauktas ir sprendimo projekto „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 23 d. sprendimo Nr.T2-301 „Dėl draudimo nepilnamečiams rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešosiose vietose" pripažinimo netekusiu galios" svarstymas. Tačiau sprendimo projektui pritarta nebuvo. Apie tai Vyriausybės atstovė buvo informuota Savivaldybės mero 2013-02-13 raštu Nr.(4.32.)-R2-569 „Dėl Vyriausybės atstovo Klaipėdos apskrityje teikimo Nr.(5.1.)-TR-166".

Atsižvelgiant į tai, kad Savivaldybės taryba, nepritardama Teikimo pagrindu parengtam sprendimo projektui, atsisakė vykdyti Vyriausybės atstovės Teikimą, bei vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 18 straipsnio 2 dalies 3 punktu ir 88 straipsnio 2 punktu, prašo panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011-09-23 sprendimą Nr.T2-301 „Dėl draudimo nepilnamečiams rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešose vietose" (b.l. 5-8).

 

Atsakovė Klaipėdos miesto savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškėjos prašymą nurodo, jog Klaipėdos miesto savivaldybės taryba 2011 m. rugsėjo 23 d. priėmė sprendimą Nr. T2-301, kuriuo vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalimi, Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi ir Vaiko teisių pagrindų įstatymo 44 straipsnio 1 dalimi uždraudė nepilnamečiams asmenims rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešose vietose: aikštėse, gatvėse, keliuose, pėsčiųjų ir dviračių takuose, parkuose, skveruose, miškuose, prie vandens telkinių, maudymosi vietose, vaikų žaidimo aikštelėse, daugiabučių gyvenamųjų namų kiemuose, sporto, kultūros ir kituose renginiuose, savivaldybės įmonių, įstaigų patalpose ir jų teritorijose bei kituose visuomenės reikmėms naudojamuose pastatuose ir jų teritorijose. Teikiant šį sprendimo projektą aiškinamajame rašte buvo nurodyta, kad šis sprendimo projektas teikiamas siekiant mažinti Savivaldybėje tabako gaminių vartojimą ir prieinamumą nepilnamečiams asmenims bei sėkmingiau taikyti Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso 185' straipsnio 1 dalį.

Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 7 d. posėdžiui buvo teikiamas sprendimo projektas dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 23 d. sprendimo Nr. T2-301 panaikinimo. Savivaldybės tarybos narių dauguma sprendimo projektui  nepritarė (posėdžio protokolas Nr. T-2). Siekiant išvengti ginčų dėl nepakankamo reglamentavimo, posėdžio metu buvo siūlymų inicijuoti Tabako kontrolės įstatymo pakeitimus.

Sprendžiant, ar savivaldybė pažeidė kompetenciją, turėtų būti išsamiai įvertintos Vietos savivaldos, Vaiko teisių apsaugos pagrindų ir Visuomenės sveikatos priežiūros įstatymuose suformuluotos teisės normos. Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje nustatytų funkcijų, susijusių su aplinkos kokybės gerinimu, sveikatos programų rengimu ir įgyvendinimu, savivaldybei taip pat pavesta vykdyti funkcijas, įtvirtintas kituose teisės aktuose. Vaiko teisių apsaugos pagrindų įstatymo 44 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad vaikams turi būti ugdoma nuostata prieš rūkymą ir alkoholinių gėrimų vartojimą. Šio įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad vaiko teisių apsaugą savivaldybėse garantuoja atitinkamos savivaldybių tarybos, vietos savivaldos vykdomosios institucijos, vaiko teisių apsaugos institucijos (tarnybos), policijos nepilnamečių (jaunimo) reikalų inspektoriai, taip pat mokyklos ir kitos institucijos, kurios rengia ir įgyvendina vaiko teisių apsaugos, vaikų teisės pažeidimų prevencijos priemones. Visuomenės sveikatos priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 5 punkte savivaldybėms pavesta organizuoti alkoholio, tabako ir psichoaktyvių medžiagų vartojimo profilaktiką.

Konstitucinis Teismas tiek 2005 m. lapkričio 3 d., tiek 2008 m. rugsėjo 17 d. nutarime nurodė, kad tabako gaminiai yra priskiriami specialiems gaminiams, kurių prekybai, kitoms su jais susijusioms veiklos rūšims ir vartojimui taikomas ypatingas valstybinis teisinis reglamentavimas. Pagal Konstitucinio Teismo išaiškinimus įstatymų leidėjas pagal Konstituciją turi inter alia priedermę rūpintis žmonių sveikata (Konstitucijos 53 straipsnio 1 dalis) ir įgaliojimus reguliuoti ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei (Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalis) ir gali nustatyti specialų teisinį reguliavimą. Tabako kontrolės įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad atsižvelgiant į tai, kad žmogaus ir visuomenės sveikata yra viena svarbiausių visuomenės vertybių, įstatymo nuostatomis siekiama mažinti Lietuvos Respublikoje tabako gaminių vartojimą jų prieinamumą (ypač nepilnamečiams asmenims) ir dėl tabako gaminių vartojimo atsiradusius neigiamus padarinius gyventojų sveikatai ir ūkiui.

Šiuo atveju pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos alkoholio kontrolės įstatymo 22 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog Lietuvos Respublikoje draudžiama asmenims iki 18 metų vartoti alkoholinius gėrimus ar jų turėti. Būtina įvertinti, kad tiek alkoholio, tiek tabako gaminiai sukelia ligas, neįgalumą ir mirtį, yra kenksmingas visuomenės sveikatai ir aplinkai, turi neigiamų socialinių ir ekonominių pasekmių. Alkoholio kontrolės įstatyme įtvirtintas teisinis reguliavimas ir teisinis reguliavimas, įtvirtintas Tabako kontrolės įstatyme prevencijos taikymo aspektu, iš esmės yra analogiškas, todėl vertinant Tabako kontrolės įstatymo nuostatas turėtų būti atsižvelgiama į įstatymo leidėjo suformuotas nuostatas iš esmės analogiškoje situacijoje. Įstatymo leidėjo nenuoseklumas sprendžiant šiuos visuomenei itin svarbius klausimus pažeidžia teisinės valstybės, proporcingumo ir atsakingo valdymo principus.

Iš Tabako kontrolės įstatymo tikslų ir nuostatų akivaizdu, kad Tabako kontrolės įstatyme siekiama riboti asmenų iki 18 metų tabako gaminių vartojimą. Tai, kad ši nuostata nėra tiesiogiai įtvirtinta jokiose teisės normose,  nėra pagrindas vertinti ginčijamo Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos sprendimo kaip viršijančio savivaldybės tarybos kompetenciją ir pažeidžiančio įstatymo viršenybės bei kitus principus.Mano, kad  Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 23 d. sprendimu Nr. T2-301 nėra sukuriamas naujas draudimas, o tik šiuo atveju vadovaujantis Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi ir Tabako kontrolės įstatyme implicitiškai nustatytu draudimu nepilnamečiams rūkyti papildomai nustatomos viešos vietos, kuriose draudžiama rūkyti tam tikram subjektų ratui. Nesutinkant su šia nuomone, iškyla pagrįstas pagrindas abejoti dėl Tabako kontrolės įstatymo nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Teismui taip pat kilus abejonių, mano, kad išsamiai išdėsčius ir papildžius teisinius argumentus turėtų būti dar kartą kreipiamasi į Konstitucinį Teismą.

            Atkreipia dėmesį, kad teismas, spręsdamas šalių ginčą turėtų vertinti ne tik formalius sprendimo priėmimo pagrindus, bet ir atsižvelgti į teisingumą ir protingumą bei Savivaldybės tarybos sprendimu siekiamus tikslus. Tiek Konstitucinis teismas, tiek Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pripažinę, kad visuomenės sveikata yra viešasis interesas ir poveikio priemonės siekiant apsaugoti nepilnamečių asmenų, kaip labiau pažeidžiamų visuomenės narių, sveikatą, įstatymų leidėjo įvertinti kaip svarbios ir itin atidžiai saugotinos vertybės (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011-05-02 nutartis administracinėje byloje Nr. A-1349/2011).

 

             Pareiškėjo atstovė palaiko prašymą ir prašo jį tenkinti jame nurodytais motyvais.

             Atsakovės atstovė prašo prašymą atmesti kaip  nepagrįstą atsiliepime į prašymą nurodytais motyvais.

            

               Konstatuojama:

              Pareiškėjos prašymas tenkintinas.

              

              Savivaldybių institucijų sudarymo ir veiklos tvarką, vietos savivaldos principus, savivaldybių institucijas ir jų kompetenciją, funkcijas nustato Vietos savivaldos įstatymas (bylai aktuali 2011 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr.XI-1327 redakcija). Vietos savivaldos įstatyma (toliau – ir VSĮ) apibrėžia, kad vietos savivalda – įstatymo nustatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto nuolatinių gyventojų bendruomenės, kuri turi Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (VSĮ 3 str. 2 d.). Savivaldos teisę įgyvendina savivaldybės institucijos.Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje apibrėžta, kad  savivaldybės institucijos – už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos: 1) savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas;  2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas. Vietos savivaldos įstatymas  savivaldybių funkcijas skirsto į savarankiškąsias (Konstitucijos ir įstatymų nustatytas (priskirtas) (VSĮ 6 straipsnio 1-42 punktai) ir valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms) (VSĮ 7 straipsnio 1-35 punktai).

               Minėtomis Vietos savivaldos įstatymo normomis nėra nustatyta, kad  savivaldybėms  priskirta funkcija taikyti  kokias nors tabako gaminių  vartojimo ribojimo priemones. Savivaldybės tarybos kompetenciją apibrėžia Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnis, kuris nustato, kad savivaldybės  tarybos  kompetencija  yra  išimtinė  (VSĮ 16 str. 2 d.1-46 punktai) ir  paprastoji (VSĮ 16 str.3 d. 1-13 punktai). Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsniu  savivaldybių taryboms taip pat nėra suteikti įgaliojimai nustatyti tabako gaminių vartojimo ribojimo priemones. Pagal  aptariamo įstatymo 7 straipsnio 36 punktą  valstybinės (valstybės perduotos savivaldybėms) funkcijos, be nurodytų šio straipsnio 1-35 punktuose,  yra ir kitos pagal įstatymus perduotos funkcijos. To paties įstatymo 16 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Tabako kontrolės įstatymo (bylai aktuali 2010 m. lapkričio 30 d. įstatymo Nr.XI-1180 redakcija) 19 straipsnio 3 dalimi savivaldybėms suteikti  papildomi šioje įstatymo normoje apibrėžti įgaliojimai  kartu nustatant, kad jais naudotis teisė suteikiama savivaldybių atstovaujamosioms institucijoms – savivaldybių  taryboms.

            Atsakovė Klaipėdos miesto savivaldybės taryba 2011-09-23 priėmė sprendimą Nr. T2-301 „Dėl draudimo nepilnamečiams rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešosiose vietose“ , kuriuo uždraudė nepilnamečiams (iki 18 metų amžiaus) asmenims rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešosiose vietose: aikštėse, gatvėse, keliuose, pėsčiųjų ir dviračių takuose, parkuose, skveruose, miškuose, prie vandens telkinių, maudymosi vietose, vaikų žaidimo aikštelėse, daugiabučių gyvenamųjų namų kiemuose, sporto ir kultūros ir kituose renginiuose, savivaldybės įmonių, įstaigų patalpose ir jų teritorijose bei kituose visuomenės reikmėms naudojamuose pastatuose ir jų teritorijose. Nustatyta, jog šis sprendimas įsigalioja nuo 2011 m. lapkričio 1 d. (b.l. 9).

            Taryba 2011-09-23 sprendimą Nr. T2-301 priėmė vadovaudamasi  Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalimi, Lietuvos Respublikos tabako kontrolės įstatymo (toliau - Tabako kontrolės įstatymas) 19 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos vaiko teisių pagrindų įstatymo 44 straipsnio 1 dalimi ir atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos vaiko teisių pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1 punktą, 43 straipsnio 1 dalį (b.l. 9).

             Pagal Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalį savivaldybės taryba turi teisę nustatyti tik vietas, kuriose draudžiama rūkyti, bet ne asmenų kategorijas, kurioms taikomas toks draudimas, todėl konstatuojama, jog atsakovės šis sprendimas prieštarauja Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 daliai, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 bei 4 punktams, 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms.

             Tabako kontrolės įstatymo (1995-12-20 Nr. I-1143; Žin., 1996, Nr. 11-281; 2003, Nr. 117-5317) 1 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad šio įstatymo paskirtis – atsižvelgiant į tai, kad žmogaus ir visuomenės sveikata yra viena svarbiausių visuomenės vertybių, mažinti Lietuvos Respublikoje tabako gaminių vartojimą, jų prieinamumą (ypač nepilnamečiams asmenims) ir dėl tabako gaminių vartojimo atsiradusius neigiamus padarinius gyventojų sveikatai ir ūkiui. Pagal šio straipsnio 3 dalį, tabako gaminiai yra priskiriami specialiems gaminiams, kurių gamybai, prekybai, įvežimui, importui, reklamai, kitoms su jais susijusioms veiklos rūšims ir vartojimui pagal šį ir kitus įstatymus bei teisės aktus taikomas ypatingas valstybinis teisinis reglamentavimas.

               Tabako kontrolės įstatymo 3 straipsnis nustato valstybės tabako kontrolės principus: mokesčiais ir kitomis valstybinio reglamentavimo priemonėmis mažinti tabako gaminių prieinamumą, ypač nepilnamečiams asmenims (2 p.), drausti tabako gaminių įsigijimo ir (ar) vartojimo skatinimą ir riboti rėmimą (6 p.), siekti sukurti darbo, poilsio ir gyvenamąją aplinką be tabako dūmų (11 p.).

                Tabako kontrolės įstatymo 15 straipsnio 3  ir 5 punktuose numatyta, kad draudžiama prekiauti tabako gaminiais asmenims iki 18 metų, taip pat draudžiama prekiauti tabako gaminiais mažmeninės prekybos įmonėse, kuriose vaikams skirtų prekių dalis sudaro 50 ir daugiau procentų mažmeninės prekių apyvartos. Tabako kontrolės įstatymo 14 straipsnio 5 dalies 3 punkte, 6 dalyje, numatyta, kad Lietuvos Respublikoje asmenims iki 18 metų draudžiama parduoti tabako gaminius, taip pat draudžiama jiems tabako gaminius nupirkti ar kitaip perduoti. Tabako kontrolės įstatymo 16 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikoje parduoti prekes, skirtas tabako gaminiams rūkyti, asmenims iki 18 metų draudžiama. O Tabako kontrolės įstatymo 18 straipsnio 1 dalies 10 punkte nustatyta, kad draudžiama tabako gaminių įsigijimo ir (ar) vartojimo skatinimo veiklai pasitelkti asmenis iki 18 metų. Šio straipsnio 2 dalyje nustatyta, tabako gaminių gamintojams ir įmonėms, kurių pagrindinė veikla yra prekyba tabako gaminiais, draudžiama remti renginius, skirtus asmenims iki 18 metų, televizijų bei radijo programas, taip pat veiklos rūšis ir renginius, apimančius ar vykstančius keliose valstybėse arba kitokiais būdais galinčius turėti poveikį už Lietuvos Respublikos teritorijos ribų.

                 Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio „Tabako gaminių vartojimo ribojimas“ 1 dalyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikoje rūkyti (vartoti tabako gaminius) draudžiama: 1) visose švietimo, sveikatos priežiūros įstaigose ir šių įstaigų teritorijose; 2) darbo vietose, esančiose uždarose patalpose. Įmonėse, įstaigose ir organizacijose gali būti įrengtos specialios patalpos (vietos), kuriose leidžiama rūkyti. Rūkymo patalpų (vietų) įrengimo ir eksploatavimo reikalavimus nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė ar jos įgaliota institucija; 3) bendrose gyvenamosiose, kitose bendro naudojimo patalpose, kuriose nerūkantieji gali būti priversti kvėpuoti tabako dūmais užterštu oru; 4) visų rūšių viešajame transporte, išskyrus tolimojo susisiekimo traukinius, kuriuose turi būti numatyti atskiri vagonai nerūkantiesiems ir rūkantiesiems, taip pat orlaivius, kuriuose numatytos atskiros vietos nerūkantiesiems ir rūkantiesiems; 5) restoranuose, kavinėse, baruose, kitose viešojo maitinimo įstaigose, klubuose, diskotekose, interneto kavinėse (interneto klubuose ir pan.), lošimo namuose (kazino), automatų ar bingo salonuose, kitose laisvalaikio praleidimo įstaigose, patalpose, kuriose vyksta sporto varžybos ar kiti renginiai, ir kitose žmonėms aptarnauti skirtose patalpose, išskyrus specialiai įrengtus cigarų ir (ar) pypkių klubus. Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad savivaldybių tarybos turi teisę uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose.

             Sistemiškai vertinant Tabako kontrolės įstatymą, matyti, kad įstatymų leidėjas siekia įvairiomis priemonėmis mažinti Lietuvos Respublikoje tabako gaminių vartojimą, jų prieinamumą ir dėl tabako gaminių vartojimo atsiradusius neigiamus padarinius žmonių sveikatai ir ūkiui. Tabako gaminių vartojimą siekiama riboti visiems asmenims, o ypač nepilnamečiams. Įstatyminiu reglamentavimu draudžiama asmenims iki 18 metų parduoti, nupirkti ar kitaip perduoti tabako gaminius, parduoti jiems prekes, skirtas tabako gaminiams rūkyti, įtraukti juos į tabako gaminių reklaminę veiklą ar kitokiais būdais kelti ar skatinti jų norą rūkyti, vartoti tabako gaminius. Toks teisinis reguliavimas suponuoja išvadą, kad Tabako kontrolės įstatyme asmenims iki 18 metų implicitiškai nustatytas draudimas rūkyti, vartoti tabako gaminius.

               Atsakovė Klaipėdos miesto savivaldybės taryba, priimdama skundžiamą 2011-09-23 sprendimą uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose, rėmėsi Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi, kuria, kaip minėta, įstatymų leidėjas suteikė teisę savivaldybių taryboms nustatyti ir kitas vietas (be numatytų Tabako kontrolės įstatymo 19 str. 1 d.), parkus, skverus ir kt., kuriose galima uždrausti rūkyti pilnamečiams asmenims. Vertinant Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalies nuostatą viso įstatymo kontekste, darytina išvada, kad įstatymų leidėjas, įstatymu nustatydamas vietas, kuriose draudžiama rūkyti bei teisę, papildomai  uždrausti rūkyti viešose (parkuose, skveruose ir kt.) ir kitose jų valdymo kompetencijai priklausančiose vietose, suteikdamas savivaldybių taryboms, šį draudimą rūkyti numatė subjektams – pilnamečiams asmenims, kuriems Tabako kontrolės įstatymu nėra uždrausta įsigyti ar kitaip gauti ir rūkyti, vartoti tabako gaminius.

                Atsižvelgiant į nurodytas faktines ir teisnes bylos aplinkybes, konstatuojama. jog atsakovė, priimdama 2011-09-23 sprendimą Nr. T2-301, kuriuo, nusprendė uždrausti asmenims, neturintiems 18 metų, rūkyti viešose vietose, tik pakartojo Tabako kontrolės įstatyme įtvirtintą bendrą draudimą nepilnamečiams asmenims vartoti tabako gaminius, t. y. nustatė iš esmės perteklinį teisinį reguliavimą, nesukuriantį asmenims jokių naujų teisių ar pareigų, kurios nebūtų numatytos įstatyme, nes, kaip pasisakyta, draudimas nepilnamečiams rūkyti viešose vietose implicitiškai nustatytas Tabako kontrolės įstatyme.

                 Savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, kuris pagal Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalį turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, yra teisingi, tačiau ši teisė turi būti įgyvendinama įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose. Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnyje įtirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda (VSĮ 12 str.1-12 p.). Vietos savivaldos institucijų veikloje  turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tarp jų teisėtumo principo, nustatančio, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus (VSĮ 4 str.6 p.). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai, tačiau Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijoje bei įstatymuose  apibrėžtos jų kompetencijos (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus).

      Viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus (Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktas). Pagal viešojoje teisėje galiojantį teisėtumo principą, viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas yra pagrindas priimtą aktą panaikinti.          

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>“ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d.  nutarimai). Konstitucinis Teismas taip pat yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

                 Nustačius, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas atitinkamą teisės aktą,  viršijo savo įgaliojimų ribas, toks teisės aktas naikintinas, taigi, skundžiamas sprendimas naikintinas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ)  88 straipsnio 2 punktas, 89 straipsnio 2 punktas).

                

                 Dėl atsakovės siūlymo kreiptis į Konstitucinį Teismą.

     Atsakovė atsiliepime į pareiškėjos prašymą nurodo, jog iš Tabako kontrolės įstatymo tikslų ir nuostatų akivaizdu, kad Tabako kontrolės įstatyme siekiama riboti asmenų iki 18 metų tabako gaminių vartojimą. Tai, kad ši nuostata nėra tiesiogiai įtvirtinta jokiose teisės normose, mano, kad nėra pagrindas vertinti ginčijamo Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos sprendimo kaip viršijančio savivaldybės tarybos kompetenciją ir pažeidžiančio įstatymo viršenybės bei kitus principus. Mano, kad Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 23 d. sprendimu Nr. T2-301 nėra sukuriamas naujas draudimas, o tik šiuo atveju, vadovaujantis Tabako kontrolės įstatymo 19 straipsnio 3 dalimi ir Tabako kontrolės įstatyme implicitiškai nustatytu draudimu nepilnamečiams rūkyti, papildomai nustatomos viešos vietos, kuriose draudžiama rūkyti tam tikram subjektų ratui. Nesutinkant su šia nuomone, iškyla pagrindas abejoti dėl Tabako kontrolės įstatymo nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai. Teismui taip pat kilus abejonių, mano, kad išsamiai išdėsčius ir papildžius teisinius argumentus turėtų būti dar kartą kreipiamasi į Konstitucinį Teismą.

Konstitucijos 110 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad tais atvejais, kai yra pagrindo manyti, kad įstatymas ar kitas teisinis aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teisėjas sustabdo šios bylos nagrinėjimą ir kreipiasi į Konstitucinį Teismą prašydamas spręsti, ar šis įstatymas ar kitas teisinis aktas atitinka Konstituciją.  Prašymų kreiptis į Konstitucinį Teismą išsprendimui administracinėje byloje taikomos ABTĮ 4 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatos, t. y.  jei  administracinę bylą nagrinėjantis teismas turi pagrindo manyti, jog nagrinėjamoje konkrečioje byloje taikytinas teisės aktas (jo dalis) prieštarauja Konstitucijai, kreipiasi į Konstitucinį Teismą ir stabdo bylą kol Konstitucinis Teismas išnagrinės konstitucinės justicijos bylą (ABTĮ 99 str.3 p.).

             Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas dėl bylos proceso dalyvių prašymų kreiptis į Konstitucinį Teismą yra išaiškinęs, kad tokie prašymai individualią  bylą nagrinėjančiam teismui yra tik vada  vertinti, ar yra pagrindo manyti, jog konkrečioje byloje taikytinas teisės aktas (jo dalis) gali prieštarauti Konstitucijai. Pagrindas konkrečią bylą nagrinėjančiam teismui kreiptis į Konstitucinį Teismą su atitinkamu paklausimu gali būti tik paties bylą nagrinėjančio teismo pagrįstas manymas (pagrįstos abejonės) dėl byloje taikytino teisės akto atitikties Konstitucijai. Kreipimasis į Konstitucinį Teismą jo kompetencijai priskirtais klausimais priklauso bylą nagrinėjančio teismo diskrecijai, kurią lemia tai, ar bylą nagrinėjančiam teismui kyla teisiškai pagrįstų abejonių dėl sprendžiant bylą taikytino norminio teisės akto (jo dalies), atitikties Konstitucijai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismo jurisprudencijoje yra ne kartą pažymėjęs, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo taikymo požiūriu bylos proceso dalyvio prašymas kreiptis į Konstitucinį Teismą nelaikytinas administracinio skundo reikalavimu, todėl tokiam prašymui išspręsti netaikytinos Administracinių bylų teisenos įstatymo 86 straipsnio 3 dalies nuostatos apie būtinumą teismo sprendime atsakyti į visus atsakovo pareikštus pagrindinius reikalavimus (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėse bylose: 2009 m. rugsėjo 14 d. Nr. A²⁶¹-997/2009, 2009 m. sausio 30 d. Nr. A⁷⁵⁶-152/2009,2011 m. gruodžio 1 d. Nr.  A⁶³-3204/2011).

               Proceso šalių prašymai kreiptis į Konstitucinį Teismą bylą nagrinėjančiam teismui nėra privalomi (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartį  administracinėje byloje 2012 m. rugpjūčio 9 d. Nr. A 146-19-17/2012).

Pareiškėja šioje administracinėje byloje prašo panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 23 d. sprendimą Nr.T2-301 „Dėl draudimo nepilnamečiams rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešose vietose".  Teismas, vadovaudamasis  aukščiau nurodytomis teisinėmis ir faktinėmis aplinkybėmis, konstatavo, jog atsakovės sprendimas neteisėtas ir naikintinas. Šiuo atveju nėra teisinio pagrindo atsakovės prašymu kreiptis į Konstitucinį Teismą.

 

Teisėjų kolegija, remdamasi tuo, kas išdėstyta ir vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85 straipsnio 5 dalimi, 86-87 straipsniais, 88 straipsnio 2 punktu ir 89 straipsnio 2 punktu,

 

n u s p r e n d ž i a :

 

pareiškėjos Vyriausybės atstovo Klaipėdos apskrityje tarnybos prašymą tenkinti pilnai;

panaikinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2011 m. rugsėjo 23 d. sprendimą Nr. T2-301 „Dėl draudimo nepilnamečiams rūkyti Klaipėdos miesto savivaldybės viešosiose vietose“.

Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant apeliacinį skundą per Klaipėdos apygardos administracinį teismą arba  tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.

 

        Teisėjos                                                                                              Laimutė Jokubauskaitė

 

                                                                         

                                                                                                              Dalia Gumuliauskienė

 

                                                                                            

                                                                                                                    Eglė Kiaurakytė