Administracinė byla Nr. A556 - 1147/2011
Procesinio sprendimo kategorija 13.2; 13.3; 14.3; 55.4 (S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2011 m. liepos 8 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Laimės Baltrūnaitės ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
sekretoriaujant Lilijai Andrijauskaitei,
dalyvaujant pareiškėjo atstovui prokurorui Vyteniui Kasparavičiui,
trečiojo suinteresuoto asmens atstovei Dianai Jasinavičiūtei,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro ir trečiojo suinteresuoto asmens Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos apeliacinius skundus dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro, ginant viešąjį interesą, prašymą atsakovams Palangos miesto savivaldybės tarybai, Palangos miesto savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Kultūros paveldo departamentui prie Kultūros ministerijos, Valstybinei teritorijų planavimo ir statybos inspekcijai prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos, uždarajai akcinei bendrovei „Vidarta“, uždarajai akcinei bendrovei „Ardela“ dėl administracinių aktų panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras, gindamas viešąjį interesą, kreipėsi į teismą su prašymu:
1) panaikinti Palangos miesto savivaldybės tarybos 2005 m. rugsėjo 8 d. sprendimą Nr. T2-174 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliojo plano patvirtinimo“;
2) panaikinti Palangos miesto savivaldybės administracijos patvirtintą ir išduotą 2006 m. balandžio 12 d. projektavimo sąlygų sąvadą Nr. (duomenys neskelbtini) poilsio namams adresu (duomenys neskelbtini), projektuoti;
3) panaikinti Palangos miesto savivaldybės administracijos 2007 m. rugpjūčio 29 d. statybos leidimą Nr. (duomenys neskelbtini), išduotą poilsio namų statybai adresu (duomenys neskelbtini) (b. l. 39-46).
Pareiškėjas paaiškino, kad Palangos miesto apylinkės prokuratūra 2007-11-03 gavo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija) 2007-10-23 pažymą dėl sklypo (duomenys neskelbtini), detaliojo plano ir poilsio namų šiame sklype statybos. Pažymoje konstatuota, jog detaliojo planavimo tikslas – nugriauti esamą statinį ir statyti naują pastatą, nurodytas 2004-12-27 detaliojo planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutartyje Nr. (duomenys neskelbtini) bei planavimo sąlygose, neatitinka galiojančių savivaldybės lygmens teritorijų planavimo dokumentų: Palangos kurorto generalinio plano, Palangos miesto centrinės dalies specialiojo paminklosauginio plano ir Palangos miesto centrinės dalies detaliojo plano sprendinių. Tuo buvo pažeisti Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 4 dalies reikalavimai, Detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo sutarties sudarymo tvarkos aprašo 7.4 punkto reikalavimai, Teritorijų planavimo dokumentams rengti sąlygų rengimo ir išdavimo taisyklių 8.2, 12 punktų reikalavimai. Palangos miesto savivaldybės tarybos 2005 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. T2-174 patvirtinto žemės sklypo (duomenys neskelbtini), detaliojo plano sprendiniai neatitinka planavimo sąlygose nurodytų galiojančių aukščiau minėtų savivaldybės lygmens teritorijų planavimo dokumentų ir jiems prieštarauja. Pareiškėjas nurodė, kad, įvertinus surinktus rašytinius įrodymus, darytina išvada, kad patvirtintas detalusis planas įeina į juridinių faktų sudėtį, būtiną tam tikriems santykiams atsirasti, ir jo būdingas bruožas yra tas, jog kiti teisės aktai priimami po to, kai patvirtinamas detalusis planas, ir remiantis juo. Todėl jeigu detalusis planas yra patvirtintas pažeidžiant nustatytus reikalavimus, tai remiantis tokiu planu nustatyta tvarka parengtas statinių projektavimo sąlygų sąvadas bei suderintas ir išduotas leidimas statyti yra neteisėti, todėl naikintini. Pareiškėjo atstovas teisminio nagrinėjimo metu nurodė, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas išnagrinėjęs administracinę bylą dėl Palangos miesto paminklosauginio plano (toliau – ir Specialusis planas) nurodė, jog šis planas yra rekomendacinio pobūdžio, tačiau šio Specialiojo plano nuostatas teismas turi taikyti individualiai kiekvienoje konkrečioje byloje. Pagal Palangos miesto generalinį planą, šioje ginčo teritorijoje nėra numatyta poilsio namų plėtra, o rekonstruojami esami statiniai nedidinant vietų skaičiaus juose. Tai reiškia, kad Specialiojo plano keliami tikslai visiškai atitinka Generaliniame plane suformuotus uždavinius. Minima teritorija yra nekilnojamosios vertybės teritorijoje, saugoma valstybės ir jai turi būti taikomos Lietuvos Respublikos kultūros paveldo apsaugos įstatymo 22 straipsnio 1 dalies nuostatos, kuriose nurodoma, kad saugomos teritorijos planuojamos ir tvarkomos pagal bendrojo bei specialiojo teritorijų planavimo bei strateginio planavimo dokumentus ir jais nustatomus paminklosaugos reikalavimus. Teigė, jog šiuo konkrečiu atveju Specialiojo plano nustatyti ribojimai dėl ginčo sklype statomų statinių užstatymo tankumo ir aukštingumo turi būti taikomi imperatyviai ir jais atsakovas privalėjo vadovautis tiek išduodant projektavimo sąlygų sąvadą, tiek rengiant detalųjį planą bei išduodant statybos leidimą.
Atsakovas Palangos miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į prašymą (T 3, b. l. 81-82) nurodė, kad 2005-09-08 sprendimo Nr. T2-174 priėmimo metu galiojusio Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 dalis numatė, kad Specialiųjų planų sprendiniai turi neprieštarauti įstatymams ar Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems atitinkamo lygmens bendrojo teritorijų planavimo dokumentams, kitiems teisės aktams. Teigė, jog generalinio plano sprendinys, jog ginčo žemės sklypas yra „parkų teritorijoje“ neatitinka specialiojo plano sprendinio „sklypas priklauso kurortinės teritorijos rekreacinei poilsinių zonai, kurioje griežtai reglamentuojamas sklypo užstatymo tankumas pagal susiklosčiusį istorinį sklypų, didesnių kaip 20 arų – iki 5 proc.“. Esant šioms aplinkybėms, specialiojo plano sprendiniai negali būti taikomi ginčo sklypui. Nurodė, kad dėl 2006-04-12 projektavimo sąlygų sąvado Nr. (duomenys neskelbtini) panaikinimo pareiškėjas reikalavimo nepagrindė jokiais teisiniais ir faktiniais argumentais.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Inspekcija atsiliepimu į prašymą (T 3, b. l. 70) prašė reikalavimus patenkinti prašyme išdėstytų motyvų pagrindu.
Inspekcija paaiškino, kad visi pažeidimai yra nurodyti Inspekcijos 2007-10-23 pažymoje. Papildomai nurodė, kad ginčo teritorija patenka į valstybės saugomas teritorijas kaip kultūros vertybė – Palangos istorinė dalis, todėl nustatytas pats griežčiausias tvarkymo režimas. Ginčo teritorijos detaliojo plano rengimo metu galiojo Palangos miesto generalinis planas, Specialusis planas ir centrinės dalies detalusis planas ir visi šie teritorijų panavimo dokumentai buvo pažeisti ir tuo pažeidžiamas pagrindinis Teritorijų planavimo įstatyme įtvirtintas teritorijų planavimo dokumentų hierarchijos ir privalomumo principas. Palangos miesto generalinis planas nustatė bendras teritorijų naudojimo režimo perspektyvas ir bendrus tvarkymo principus, tačiau konkretus tvarkymo režimas buvo nustatytas Specialiajame plane, todėl rengiant ginčijamu sprendimu patvirtintąjį detalųjį planą buvo privaloma atsižvelgti į Specialiojo plano sprendinius, o to nepadarius buvo pažeistos Teritorijų planavimo įstatymo 2 ir 35 straipsnių nuostatos.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos atsiliepimu į pareiškėjo prašymą (T 3, b. l. 76-79) prašė pareiškėjo prašymą patenkinti.
Trečiasis suinteresuotas asmuo nurodė, kad ginčo sklypas patenka į nekilnojamosios kultūros vertybės - Palangos miesto istorinės dalies teritoriją, ir Kultūros vertybių apsaugos departamento direktoriaus 1995-07-10 įsakymu Nr. 103 įrašyta į Lietuvos Respublikos nekilnojamųjų kultūros vertybių registro Kultūrinių vietovių sąrašą. 2005-04-29 Kultūros ministro įsakymu Nr. ĮV-190 Palangos miesto istorinė dalis paskelbta valstybės saugoma bei jai nustatytas viešojo pažinimo ir naudojimo apsaugos tikslas. Teigė, jog pareiškėjo prašyme nurodytos nuostatos, pagal kurias ginčo sklype leistinas užstatymo tankumas yra 5 procentai, negali būti taikomos, nes jos neteko galios 2000-05-25 patvirtinus Centrinės dalies detalųjį planą ir negaliojo rengiant ir tvirtinant ginčijamo sklypo detalųjį planą. Nurodė, kad ginčijamo sklypo detaliajame plane nustatytas užstatymo tankumas pažeidė Specialiojo plano sprendinius, nes Palangos miesto istorinės dalies teritorijoje draudžiama didinti užstatymo tankumą. Taip pat akcentavo, kad ginčijamo sklypo detaliajame plane nustatytas užstatymo aukštis tiesiogiai nepažeidžia Specialiojo plano sprendinių, tačiau tai neatitinka šiam sklypui taikomo visuminio saugojimo masto, kuris siejamas su išlikusios urbanistinės struktūros ir apstatymo išsaugojimu ir su nustatytu apsaugos tikslu.
Trečiasis suinteresuotas asmuo likviduojama uždaroji akcinė bendrovė „Ardela“ (toliau – ir UAB „Ardela“) atsiliepimu į prašymą (T 3, b. l. 73-75) prašė prašymą atmesti.
Trečiasis suinteresuotas asmuo nurodė, jog pareiškėjo prašymas yra paduotas praleidus prašymo padavimo terminą. Be to, nurodė, kad UAB „Ardela“ yra sąžiningas žemės sklypo įgijėjas, o perkant žemės sklypą buvo patvirtintas detalusis planas ir nebuvo jokių pagrįstų abejonių dėl jo teisėtumo. Teigė, jog visi pareiškėjo ginčijami aktai yra teisėti ir pagrįsti, o jei ir yra kažkokių netikslumų, tai jie yra neesminiai ir nepažeidžia viešojo intereso. Pareiškėjas nepateikia jokių konkrečių įrodymų, kaip pažeidžiamas viešasis interesas ar teisės aktai. Taip pat nepateikia jokių įrodymų, patvirtinančių žalos atsiradimą ar interesų pažeidimą dėl per didelio statinio užstatymo tankio ir aukštingumo.
II.
Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2010 m. liepos 9 d. sprendimu (T 4, b. l. 78-86) pareiškėjo prašymą atmetė kaip nepagrįstą.
Teismas nustatė, kad ginčijamu detaliuoju planu suplanuota teritorija yra Palangos miesto centrinėje istorinėje dalyje ir priklauso paminklosauginių vertybių režimo teritorijai. Ši teritorija Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2005 m. balandžio 29 d. įsakymu Nr. ĮV-190 pripažinta saugotina viešam pažinimui ir naudojimui. Vadinasi, prokuroro reikalavimas panaikinti ginčijamus administracinius aktus gali būti siejamas su viešojo intereso gynimu. Teismas nurodė, kad Specialiojo plano sprendiniai rengiant planavimo sąlygas galiojo, jis buvo įregistruotas teritorijų planavimo dokumentų registre kaip galiojantis savivaldybės dalies teritorijos specialusis planas, KVAD sąlygose taip pat buvo įrašytas reikalavimas vadovautis šio planavimo dokumento sprendiniais rengiant detalųjį planą, todėl šio Specialiojo plano sprendiniai turėjo būti privalomi rengiant žemės sklypo (duomenys neskelbtini), detalųjį planą. Ginčijamu žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliuoju planu buvo numatytas planavimo tikslas - naudojamo sklypo ribose numatyti esamo pastato griovimą ir naują statybą, bei detaliajame plane numatyti sprendiniai numatantys užstatymo tankumo koeficientą – 0.2 (statinio užstatymo ploto santykis su viso sklypo plotu), užstatymo intensyvumo koeficientai – 1.0 (visų pastatų bendro ploto santykis su viso ploto sklypu), statinių aukštis 3-4A, iki 13 metrų nuo žemės paviršiaus, prieštaravo Specialiojo plano sprendiniams. Teismas konstatavo, kad ginčijamu Palangos miesto savivaldybės tarybos 2005 m. rugsėjo 8 d. sprendimu Nr. T2-174 „Dėl žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detaliojo plano patvirtinimo“ nesilaikant galiojančių teritorijų planavimo dokumentų sprendinių, imperatyviai taikytinų ginčo teritorijai, buvo patvirtintas žemės sklypo (duomenys neskelbtini) detalusis planas, išduotas 2006 m. balandžio 12 d. projektavimo sąlygų sąvadas Nr. (duomenys neskelbtini) poilsio namams adresu (duomenys neskelbtini), projektuoti ir 2007 m. rugpjūčio 29 d. Palangos miesto savivaldybės administracijos išduotas statybos leidimas Nr. (duomenys neskelbtini) poilsio namų statybai adresu (duomenys neskelbtini). Teismas taip pat nurodė, kad prokuroro prašymu administraciniam teismui keliami reikalavimai turi būti tinkama priemonė apginti viešąjį interesą, o teismo sprendimas panaikinti ginčijamus administracinius aktus turi padėti tą viešąjį interesą apginti. Teismas nustatė, kad ginčijamų administracinių aktų pagrindu statybos darbai yra baigti ir 2009 m. gegužės 27 d. pripažinimo tinkamu naudoti aktu Nr. STN-363-(14.7)-P dėl pastatytų poilsio namų (duomenys neskelbtini), unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), pripažinimo tinkamais naudoti, statinys pripažintas tinkamu naudoti, todėl nagrinėjamu atveju viešojo intereso apgynimas nėra suvoktinas nekeliant reikalavimų, susijusių su galimai neteisėtos statybos teisinių pasekmių pašalinimu ir buvusios padėties atkūrimu ar kitokios buvusios pusiausvyros atstatymo tarp viešojo ir privataus intereso. Ginčo nagrinėjimo metu pareiškėjas apsiriboja prašymu panaikinti administracinius aktus ir nekeliamas reikalavimas dėl šių administracinių aktų pagrindu atsiradusių materialinių teisinių padarinių likvidavimo, t. y. dėl galimai neteisėtos statybos padarinių pašalinimo ar kitokio būdo, siekiant apginti viešąjį interesą. Bylos dalyko nustatymas yra pačio pareiškėjo diskrecijos teisė, todėl pareiškėjui pasirinkus bylos nagrinėjimo dalyką ir jo nekeičiant bylos nagrinėjimo metu (byla nagrinėjama teisme nuo 2008 m. rugsėjo 11 d.), teismas ginčą sprendžia pagal teisme pareikštų prašymo reikalavimų apimtį. Iš byloje esančių įrodymų – 2009 m. gegužės 27 d. statinio pripažinimo tinkamu naudoti akto, nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašo akivaizdu, kad buvęs pastatas – 1940 metų statybos gyvenamasis namas, sunaikintas ir išregistruotas iš viešojo registro. Taigi žemės sklype yra pastatytas naujas statinys, sukurtas naujas nekilnojamas daiktas, todėl pareiškėjo nurodomu būdu buvusios padėties atkūrimas, nepašalinus ginčijamų administracinių aktų pagrindu atsiradusių materialinių teisinių padarinių, nėra įmanomas. Atvirkščiai, pareiškėjas nurodo nesiekiąs nei statinių nugriovimo, nei atitinkamo jų koregavimo. Vadinasi, vien reikalavimas panaikinti administracinius aktus tokioje situacijoje, kokia susiklostė nagrinėjamoje administracinėje byloje, nekeliant reikalavimo dėl statybos padarinių šalinimo, nėra tinkamas šiam tikslui pasiekti. Administracinių aktų panaikinimas pats savaime nesukeltų jokių teisinių pasekmių, leidžiančių realiai apginti viešąjį interesą. Teismas konstatavo, kad pareiškėjas šioje byloje pasirinko netinkamas aptariamo viešojo intereso gynimo priemones, o viešasis interesas yra tik sąlyga kreiptis į teismą, bet ne pagrindas materialiniam teisiniam reikalavimui patenkinti, todėl jo prašymas atmestinas kaip nepagrįstas.
III.
Pareiškėjas apeliaciniu skundu (T 4, b. l. 91-94) prašo panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą - patenkinti prokuroro prašyme keliamus reikalavimus. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:
1. Prašymo pateikimo administraciniam teismui metu prokuroro pareikšti reikalavimai buvo pakankami viešajam interesui apginti. Apie tai, kad statinys 2009-05-27 pripažintas tinkamu naudoti, pareiškėjo atstovas sužinojo tik 2010-06-29 teismo posėdžio metu.
2. Esant teismo sprendimui, kuriuo palikti galioti tiek ginčijamas detalusis planas, tiek kiti administraciniai aktai, prokurorui eliminuojama galimybė apginti viešąjį interesą kreipiantis su ieškiniu į bendrosios kompetencijos teismą, nes administracinio teismo sprendimas turėtų prejudicinę galią. Be to, bendrosios kompetencijos teismas, esant įsiteisėjusiam administracinio teismo sprendimui, priimtu dėl ginčo tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu, negalėtų priimti ieškinio dalyje dėl administracinių aktų.
3. Įstatymų leidėjas viešąjį interesą supranta plačiai ir suteikia teisę prokurorui spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti civilinę bylą ar ne. Dėl to kreiptis į teismą civilinio proceso tvarka, gindamas viešąjį interesą, prokuroras gali visais atvejais, nustatęs tokį teisės aktų pažeidimą, kurio pobūdis, prokuroro nuomone, turi esminės reikšmės asmenų, jų grupių, valstybės ir visuomenės teisėms bei teisėtiems interesams ir sudaro pagrįstas prielaidas prokuroro reiškiamam materialiniam teisiniam reikalavimui patenkinti. Galutinai apie viešojo intereso buvimą ar nebuvimą sprendžia teismas, nagrinėjantis civilinę bylą, iškeltą pagal prokuroro ieškinį (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2006-04-19 nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-291/2006). Esant tokiai bendrosios kompetencijos teismų nuostatai dėl viešojo intereso gynimo galimybės, darytina išvada, kad nenuginčijus detaliojo plano sprendinių administracinėje byloje, prokuroras neturėtų pagrįstų prielaidų reiškiamam materialiniam teisiniam reikalavimui patenkinti, t. y. pašalinti neteisėto detaliojo plano pasekmių bei apginti viešąjį interesą.
4. Siekiant užtikrinti racionalų valstybės resursų (prokuratūros, teismų darbo, bylų nagrinėjimo kaštų) naudojimą, proceso dalyvių teises inter alia teisę į bylos išnagrinėjimą per įmanomai trumpiausią laiką, nagrinėjamu atveju pareiškėjui, ginant viešąjį interesą, neturi būti užkirstas kelias administraciniam teismui pareiškėjo prašymą išnagrinėti iš esmės. Atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką, vertinant keliamų reikalavimų tinkamumą viešajam interesui apginti, konkrečioje administracinėje byloje turi būti išnagrinėtos bei įvertintos visos svarbios sprendimo priėmimui aplinkybės, turi būti išsiaiškinta, ar viešojo intereso gynimas apsiribos tik administracinių aktų panaikinimu, ar bus siekiama pašalinti neteisėtų administracinių aktų sukurtas materialines pasekmes. Teismas formaliai vertino prokuroro reikalavimų tinkamumą viešajam interesui apginti, dėl ko priėmė nepagrįstą ir neteisėtą sprendimą, iš esmės užkertantį kelią prokurorui vykdyti konstitucinę pareigą - apginti viešąjį interesą, susijusį su ypač vertingos vietovės apsauga.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Inspekcija apeliaciniu skundu (T 4, b. l. 95-97) prašo Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Trečiasis suinteresuotas asmuo apeliacinį skundą grindžia tuo, kad netinkamai įvertinti administracinėje byloje esantys įrodymai, teismas neteisingai taikė tiek materialinės, tiek ir procesinės teisės normas. Teismo sprendimo įžanginėje dalyje nėra nurodytas teismo posėdžio sekretorius (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 87 str. 2 d. 3 p.). Tuo pažeistos procesinės teisės normos. Atkreipia dėmesį į tai, kad pareiškėjas, gindamas viešąjį interesą, siekia panaikinti galimai neteisėtai viešojo administravimo subjektų priimtą individualų aktą, nustatantį tam tikras teises ir pareigas konkretiems subjektams ar subjektų ratui. Teisės teorijoje yra laikomasi visuotinai demokratinės visuomenės bei teisinės valstybės pripažinto principo, jog iš neteisės negali atsirasti teisė. Todėl ginant viešąjį interesą svarbu, kad būtų panaikinti visi teisės aktai, kurie laikytini neteisėtų veiksmų teisinėmis pasekmėmis. Pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė ABTĮ 5 straipsnio 1 dalį ir nesivadovavo Lietuvos vyriausiojo administracinio sukurtais precedentais atitinkamos kategorijos bylose. Nagrinėjamoje byloje proceso šalys sutinka su tuo, jog, panaikinus ginčijamus administracinius aktus, bus galima spręsti klausimą dėl pasekmių šalinimo (šiuo atveju dėl pastatų likimo), kas sudaro galutinį viešojo intereso apgynimą, tačiau, kaip minėta, prokuroras tokių reikalavimų nepareiškė, o pirmosios instancijos teismas jam nepasiūlė patikslinti savo keliamų reikalavimų taip, jog, juos patenkinus, viešasis interesas būtų apgintas iš tiesų. ABTĮ nustato pareigą teismui imtis aktyvių veiksmų, kurie leistų realizuoti jam patikėtą teisingumo vykdymo funkciją, t. y. kad būtų apginta pažeista ir ginčijama teisė arba įstatymų saugomas interesas (ABTĮ 5 str. 1 d.), kurios nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas nesilaikė, dėl ko pirmosios instancijos teismo sprendimas naikintinas, o byla perduotina jam nagrinėti iš naujo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-349/2010). Teismo sprendimas yra nemotyvuotas ir nepagrįstas.
Pareiškėjas atsiliepimu į Inspekcijos apeliacinį skundą (T 4, b. l. 110-111) nurodo, kad sutinka su Inspekcijos argumentais bei pažymi, jog teismas taip pat pritarė nuostatai, jog prokuroro reikalavimas panaikinti ginčijamus administracinius aktus, susijusius su žemės sklypu, esančiu (duomenys neskelbtini), Palangos miesto centrinės dalies istorinėje teritorijoje U2 ir pagal Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo nuostatas priskirtoje prie saugotinų teritorijų kaip urbanistinė vertybė, gali būti siejamas su viešojo intereso gynimu. Argumentai dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo formalaus prokuroro reikalavimų tinkamumo viešajam interesui apginti vertinimo yra pateikti prokuroro apeliaciniame skunde. Pareiškėjo manymu, šiuo nagrinėjamu atveju pareiškėjui, ginant viešąjį interesą, neturi būti užkirstas kelias teismui pareiškėjo prašymą išnagrinėti iš esmės.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos atsiliepimu į apeliacinį skundą (T 4, b. l. 101) prašo Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Inspekcija atsiliepimu į apeliacinį skundą (T 4, b. l. 102-106) prašo Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro apeliacinį skundą patenkinti iš dalies ir panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimą bei perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Inspekcija, įvertinusi teismų praktiką, mano, kad Lietuvos Respublikos generalinis prokuroras gali patikslinti prašymą šioje administracinėje byloje ir pareikšti reikalavimą dėl statybos padarinių šalinimo nesikreipdamas atskirai į bendrosios kompetencijos teismą su ieškiniu. Todėl Inspekcija tik iš dalies sutinka su Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro apeliaciniu skundu. Teigia, kad Klaipėdos apygardos administracinio teismo sprendimas yra nemotyvuotas ir nepagrįstas, netinkamai taikytos tiek materialinės, tiek procesinės teisės normos.
Trečiasis suinteresuotas asmuo uždaroji akcinė bendrovė ,,Ardela“ atsiliepimu į apeliacinius skundus (T 4, b. l. 112-116) prašo Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinius skundus atmesti.
Trečiasis suinteresuotas asmuo nurodo, kad teismo sprendimas yra teisėtas, pagrįstas bei priimtas visapusiškai išnagrinėjus bylos aplinkybes, tinkamai įvertinus byloje surinktus įrodymus bei duomenis. Atkreipia dėmesį, kad bylos nagrinėjimo metu pareiškėjas turėjo visas galimybes patikslinti pareiškimą, pareikšti naujus reikalavimus, manydamas, kad tai yra reikalinga. Nepaisant to, pareiškėjas nurodė, jog jis byloje naujų reikalavimų nereiškė „siekdamas operatyviau pašalinti nustatytus pažeidimus, nagrinėjamoje administracinėje byloje“ bei „pagrįstai manydamas, jog teismas nepaliks galioti administracinių aktų“, dėl ko darytina išvada, kad pareiškėjas savo iniciatyva nepatikslino prašymo taip, kad viešasis interesas būtų apgintas iš tiesų, siekdamas operatyvaus bylos išsprendimo. Taigi pareiškėjas nepasinaudojo įstatymų jam suteikta teise apginti viešąjį interesą, pasirenkant tinkamas viešojo intereso gynimo priemones ar būdus, dėl ko skundo argumentai nepagrįsti. Apeliantai nenurodė jokių argumentų, pagrindžiančių Klaipėdos apygardos administracinio teismo procesinio sprendimo nepagrįstumą ar neteisėtumą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.
Trečiojo suinteresuoto asmens Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos apeliacinis skundas tenkintinas.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje formuojama tokia pozicija, kad viešuoju interesu laikytinas ne bet koks teisėtas asmens ar grupės asmenų interesas, o tik toks, kuris atspindi ir išreiškia pamatines visuomenės vertybes, kurias įtvirtina, saugo ir gina Lietuvos Respublikos Konstitucija. Todėl kiekvienu atveju, kai kyla klausimas, ar tam tikras interesas laikytinas viešuoju, būtina nustatyti aplinkybę, kad, nepatenkinus tam tikro asmens ar grupės asmenų intereso, būtų pažeistos Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintos, jos saugomos ir ginamos vertybės (2008 m. liepos 25 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A146–335/2008).
Įstatymų leidėjas nėra pateikęs viešojo intereso sampratos, tačiau įvertinus, kad Konstitucinis Teismas viešąjį interesą supranta plačiai, bylą nagrinėjantiems administraciniams teismams suteikiama diskrecija nustatyti, ar interesas, į kurį kėsinamasi, pripažintinas viešuoju interesu.
Pavyzdžiui, administracinėje byloje Nr. A17-742/2007 teisėjų kolegija pažymėjo, kad įstatymų leidėjas suteikia teisę prokurorui spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti administracinę bylą, ar ne, tačiau galutinai apie viešojo intereso buvimą ar nebuvimą sprendžia teismas, nagrinėjantis administracinę bylą, iškeltą pagal prokuroro prašymą. Tokioje byloje teismas kiekvieną kartą turi ad hoc nustatinėti viešojo intereso buvimo faktą, atsižvelgdamas į visas konkrečios bylos aplinkybes, joje nagrinėtinų klausimų pobūdį ir reikšmę (2007 m. lapkričio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A17-742/2007). Tokia pat pozicija atsispindi Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje, pagal kurią tais atvejais, kai sprendimą, ar tam tikras interesas turi būti laikomas viešuoju ir ginamas bei saugomas kaip viešasis interesas, turi priimti bylą nagrinėjantis teismas, būtina tai motyvuoti atitinkamame teismo sprendime. Priešingu atveju kiltų pagrįsta abejonė, kad tai, kas teismo yra ginama ir saugoma kaip viešasis interesas, iš tikrųjų yra ne viešasis, bet privatus tam tikro asmens interesas (Konstitucinio Teismo 2006 m. rugsėjo 21 d. nutarimas). Lietuvos Aukščiausiojo Teismo jurisprudencijoje laikomasi nuostatos, jog įstatymų leidėjas viešąjį interesą supranta plačiai ir suteikia teisę prokurorui spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti civilinę bylą ar ne, kad galutinai apie viešojo intereso buvimą ar nebuvimą sprendžia teismas, nagrinėjantis bylą, iškeltą pagal prokuroro ieškinį (2006 m. kovo 22 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-194/2006).
Vyriausiojo administracinio teismo formuojamoje teismų praktikoje pripažįstama, kad viešasis interesas, taikant Administracinių bylų teisenos įstatymą, paprastai turėtų būti suvokiamas kaip tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai, o asmens teisė ginti viešąjį interesą administracinių bylų teisenoje apibrėžiama, kaip įstatymu numatytų asmenų teisė įstatymo nustatytais atvejais kreiptis į administracinį teismą ginant tai, kas objektyviai yra reikšminga, reikalinga, vertinga visuomenei ar jos daliai (2004 m. sausio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A3-11/2004).
Byloje nustatyta, kad ginčo teritorija yra Palangos miesto centrinėje istorinėje dalyje, paminklosauginio režimo zonoje, kurortinėje teritorijoje, o saugomų teritorijų (vertingų vietovių) apsauga yra viešasis interesas, kurio gynimu suinteresuota visa visuomenė. Dėl to yra pakankamas pagrindas spręsti, kad prokuroro reikalavimas panaikinti ginčijamus administracinius aktus, kurie buvo viena iš prielaidų, leidusių statybas saugomoje teritorijoje, gali būti siejamas su viešojo intereso apgynimu.
Teisėjų kolegija taip pat konstatuoja, kad dispozityvumo principas, kuris galioja ir administraciniame procese (žr. Vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. balandžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-330-08, „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 4(14), p. 109-124), reiškia, jog materialinius teisinius reikalavimus byloje suformuluoja asmuo, kuris kreipiasi į teismą. Tačiau kreipimasis į teismą siekiant apginti viešąjį interesą pasižymi didele specifika, nes pareiškėjas gina ne jam pačiam priklausančią subjektinę teisę, o Konstitucijos saugomą interesą, priklausantį visuomenei ar jos daliai, tai yra viešąjį interesą. Įstatymų leidėjas leidžia ginti viešąjį interesą tik įstatymų įgaliotiems subjektams ir tik įstatymų numatytais atvejais.
Siekiant nustatyti, ar pareiškėjas tinkamai gina viešąjį interesą, nepakanka vien tik nustatyti fakto, kad ginamų interesų turinys atitinka viešųjų interesų turinį. Todėl bylą nagrinėjantis teismas, spręsdamas, ar pareiškėjo ginamas interesas pripažintinas viešuoju interesu, taip pat turi nustatyti, ar pareiškėjo keliami materialiniai reikalavimai yra pakankami pažeistajam viešajam interesui apginti.
Pareiškimo, kuriuo ginamas viešasis interesas, dalykas yra viešojo intereso gynimas, o administracinių aktų panaikinimas ar kitų gynybos priemonių taikymas (uždraudimas atlikti veiksmus, žalos atlyginimo priteisimas ir pan.) yra būdas, kuriuo viešasis interesas gali būti apginamas. Kai viešojo intereso pažeidimas pasireiškia priimtais neteisėtais administraciniais aktais, reikalavimas šiuos aktus panaikinti iš tiesų reiškia reikalavimą apginti viešąjį interesą, panaikinant atitinkamus administracinius aktus. Todėl teismas, nagrinėdamas prokuroro reikalavimą panaikinti administracinius aktus, turi nustatyti, ar šių aktų panaikinimas sukels siekiamas teisines pasekmes, t. y., ar realiai leis apginti viešąjį interesą. Nenustačius, kad administracinių aktų panaikinimas sukeltų realias teisines pasekmes viešojo intereso gynimui, pareiškėjo reikalavimas turėtų būti netenkinamas, nes keliamų reikalavimų apimtimi nebūtų apgintas viešasis interesas.
Jei neteisėtais administraciniais aktais yra sudarytos prielaidos vykdyti tam tikrą veiklą, atlikti atitinkamus darbus ir pan., tačiau šie administraciniai aktai dar nėra realizuoti, jų panaikinimas leidžia užkirsti kelią neteisėtai veiklai ir tuo pačiu apginti viešąjį interesą. Tačiau jei neteisėti administraciniai aktai jau yra sukėlę materialinius teisinius padarinius, vien administracinio akto panaikinimas, nesiejant to su atitinkamų materialinių teisinių padarinių pašalinimu, savaime neleistų apginti viešojo intereso (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. vasario 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822‑65-09).
Bylos medžiaga patvirtina, kad ginčijamu statybos leidimo pagrindu pastatytas statinys pripažintas tinkamu naudoti surašius 2009 m. gegužės 27 d. statinio pripažinimo tinkamu naudoti aktą (T 4, b.l. 41-43). Pareiškėjas pastarojo administracinio akto byloje neginčija. Pareiškėjo prašyme taip pat nėra nurodoma, kokią konkrečiai reikšmę ginčijamų administracinių aktų panaikinimas turės realiai apginant viešąjį interesą neprašant naikinti statinio pripažinimo tinkamu naudoti akto.
Atsižvelgdama į Konstitucinio Teismo doktriną dėl jurisprudencijos tęstinumo (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimas) ir Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalies nuostatą, kad teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose <...>; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina, teisėjų kolegija remiasi administracinių teismų praktika formuojama tokio pobūdžio administracinėse bylose (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822‑65-09).
Iš 2009 m. vasario 12 d. nutarties administracinėje byloje Nr. A822-65/2009 matyti, jog išplėstinė teisėjų kolegija laikėsi nuostatos, kad neįvertinus visų administracinių aktų, kurių pagrindu atsirado galimai neteisėta statyba, tai yra sprendimo dėl detalaus plano patvirtinimo, projektavimo sąlygų sąvado, statybos leidimo ir pripažinimo tinkamu naudoti akto, negalima tinkamai apibrėžti ir išspręsti reikalavimų dėl viešojo intereso gynimo.
Nors prokuroras ir teigia, kad pripažinus neteisėtu ir panaikinus statybos leidimą bus galimybė spręsti klausimą dėl pasekmių šalinimo, kas sudarytų galutinį viešojo intereso apgynimą, bet, teisėjų kolegijos vertinimu, atsižvelgiant į formuojamą administracinių teismų praktiką (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. vasario 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822‑65-09), prokuroras turėjo ginčyti taip pat ir pripažinimo tinkamu naudoti aktą, kuris remiantis Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto registro įstatymu yra pagrindas registruoti nuosavybės teises.
Pirmosios instancijos teismas neįvertino, ar tam, kad būtų sudarytos sąlygos galutinai apginti viešąjį interesą, būtina ginčyti ir pripažinimo tinkamu naudoti aktą, o prokuroras nepateikė jokių savo paaiškinimų šiuo požiūriu. Todėl bylą nagrinėjantis apeliacinės instancijos teismas neturi galimybės įvertinti, ar prokuroro pareiškimu administraciniam teismui keliami reikalavimai iš tiesų yra tinkama priemonė apginti viešąjį interesą ir, ar teismo sprendimas panaikinti ginčijamus administracinius aktus padėtų viešąjį interesą apginti. Esant tokioms aplinkybėms bei atsižvelgiant į tai, jog teismas turi išaiškinti proceso dalyviams jų procesines teises ir pareigas, įspėti dėl procesinių veiksmų atlikimo arba neatlikimo pasekmių ir padėti šiems asmenims įgyvendinti jų procesines teises (ABTĮ 10 str.) ir tai pirmosios instancijos teismo nebuvo padaryta (nepasiūlyta pareiškėjui patikslinti ar papildyti pareikštų reikalavimų), apeliacinės instancijos teismui neturint galimybės šios klaidos ištaisyti administracinė byla turi būti grąžinta iš naujo nagrinėti pirmosios instancijos teismui.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimas naikintinas ir byla perduotina šiam teismui nagrinėti iš naujo.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinio prokuroro apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Trečiojo suinteresuoto asmens Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos apeliacinį skundą patenkinti.
Panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2010 m. liepos 9 d. sprendimą.
Perduoti bylą Klaipėdos apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Laimė Baltrūnaitė
Arūnas Sutkevičius