Administracinė byla Nr. A-3581-502/2021

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03692-2019-5

Procesinio sprendimo kategorijos: 15.8; 20.2.3.1

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2021 m. rugsėjo 9 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Ryčio Krasausko ir Dalios Višinskienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos valstybės, atstovaujamos Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos, apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 16 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų M. Ž., V. S. ir T. S. skundą atsakovui Lietuvos valstybei, atstovaujamai Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos, dėl žalos atlyginimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

1.       Pareiškėjai M. Ž., V. S. ir T. S. (toliau – kartu pareiškėjai) su skundu kreipėsi į teismą, prašydami: 1) M. Ž. naudai – dalinį rinkos kainos nuvertėjimą – 3 000 Eur, už žemės sklypą, esantį (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)); 2) M. Ž. naudai – dalinį rinkos kainos nuvertėjimą – 3 000 Eur, už žemės sklypą, esantį (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)); 3) M. Ž. naudai – visišką rinkos kainos nuvertėjimą – 6 000 Eur, už žemės sklypą, esantį (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)); 4) V. S. ir T. S. naudai – visišką rinkos kainos nuvertėjimą – 6 000 Eur, už žemės sklypą, esantį (duomenys neskelbtini) (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)).

2.       Pareiškėjai paaiškino, kad 2017 m. sausio 3 d. M. Ž. iš pardavėjos I. M. įsigijo tris žemės sklypus, kurių paskirtis – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorija (unikalūs Nr. (duomenys neskelbtini)) už 18 000 Eur. 2017 m. sausio 5 d. V. S. ir T. S. iš pardavėjos I. M. įsigijo žemės sklypą, kurio paskirtis – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorija (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) už 6 000 Eur. 2017 m. kovo 8 d. Trakų rajono savivaldybės administracija atsisakė išduoti specialiuosius reikalavimus gyvenamajai statybai sklypui, kurio unikalus
Nr. (duomenys neskelbtini) (kadastrinis Nr. (duomenys neskelbtini)). 2017 m. lapkričio 15 d. Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) konstatavo, kad matininkas buvo įspėtas dėl padarytų teisės aktų pažeidimų, rengiant žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) formavimo ir pertvarkymo projektą. 2018 m. gegužės 9 d. NŽT, be kita ko, pripažino, kad NŽT Trakų skyriaus vedėjas, priimdamas 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymą Nr. 46FPĮ-(14.46.124)-74 „Dėl pil. I. M. žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto patvirtinimo“ (toliau – ir NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymas), pažeidė Žemėtvarkos planavimo dokumentų tikrinimo taisyklių, patvirtintų NŽT direktoriaus 2013 m. vasario 6 d. įsakymu Nr. 1P-(1.3.)-64 „Dėl Žemėtvarkos planavimo dokumentų tikrinimo taisyklių patvirtinimo“ (toliau – ir Taisyklės) 70 punktą ir tai sukėlė neigiamas pasekmes. Valstybės tarnybos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir VTD) 2019 m. spalio 2 d. pažymoje Nr. 27D-1749, be kita ko, konstatuota, kad NŽT Trakų skyriaus vyriausioji specialistė, parengdama minėtą NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymą, pažeidė Taisyklių 70 punktą ir netinkamai vykdė NŽT Trakų skyriaus vyriausiojo specialisto pareigybės aprašymo reikalavimus, todėl padarė tarnybinį nusižengimą ir tai sukėlė neigiamas pasekmes. Pareiškėjų vertinimu, dėl nurodytų NŽT tarnautojų ir matininko neteisėtų veiksmų, I. M. žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), po formavimo ir pertvarkymo projekto patvirtinimo buvę žemės ūkio paskirties sklypai, visiškai ir (ar) iš dalies patenkantys į naudingųjų iškasenų telkinių teritoriją, neteisėtai įgavo vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų naudojimo paskirtį. Statybos šiuose žemės sklypuose tapo negalimos ir pareiškėjų įsigyti žemės sklypai tapo beverčiai (menkaverčiai). Pareiškėjai negali įgyvendinti teisėtų lūkesčių į gyvenamosios statybos realizavimą visuose ir (ar) dalyje įsigytų žemės sklypų. Todėl pareiškėjai patyrė turtinę žalą dėl valstybės valdžios institucijų kaltės.

3.       Atsakovo Lietuvos valstybės atstovas NŽT atsiliepime į skundą prašė jį atmesti.

4.       NŽT paaiškino, kad NŽT Trakų skyrius 2014 m. birželio 25 d. gavo I. M. prašymą organizuoti projektą, siekiant padalinti žemės sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) į 15 žemės sklypų bei 14 žemės sklypų pakeisti paskirtį į kitos paskirties žemę, t. y. vienbučių ir dvibučių pastatų teritorijos. NŽT Trakų skyriaus 2014 m. liepos 10 d. sprendimu nuspręsta pradėti rengti projektą, kurio tikslas – padalinti 4,9205 ha ploto nuosavybės teise valdomą žemės ūkio paskirties žemės sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) į atskirus 15 žemės sklypų, taip pat pakeisti 14 žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir nustatyti naudojimo būdus – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Taip pat nuspręsta kreiptis į Trakų rajono savivaldybės administraciją dėl projekto rengimo reikalavimų išdavimo. Trakų rajono savivaldybės administracija 2014 m. rugpjūčio 1 d. pateikė žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus. NŽT Trakų skyrius 2014 m. rugpjūčio 14 d. parengė Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus. 2014 m. spalio 8 d. NŽT Trakų skyrius gavo uždarosios akcinės bendrovės (toliau – ir UAB) „Geodeziniai matavimai“ prašymą suderinti žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) projektą. Derinant projektą buvo tikrinama, ar įgyvendinti Trakų skyriaus išduoti projekto reikalavimai, kadangi Trakų skyriui pateiktas projektas jau buvo suderintas su Trakų rajono savivaldybe, kaip institucija, išdavusia 2014 m. rugpjūčio 1 d. projekto reikalavimus, kuriuose įrašyta papildoma sąlyga bei Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Vilniaus regiono aplinkos apsaugos departamentu (toliau – ir VRAAD), kaip institucija, atsakinga už projektų derinimą, kai pertvarkomam žemės sklypui numatoma keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį. Projekto sprendinių brėžinyje yra pažymėta ir naudingųjų iškasenų telkinių užimama teritorija. 2014 m. lapkričio 28 d. NŽT projekto patikrinimo aktu nustatyta, kad projekto sprendiniai neprieštarauja kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, įstatymams ir kitiems teisės aktams, jų reikalavimams darantiems įtaką projekto sprendiniams. 2014 m. gruodžio 4 d. NŽT Trakų skyrius gavo prašymą patvirtinti aptariamojo žemės sklypo projektą. 2014 m. gruodžio 19 d. parengtas NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymas, kuriame įrašytos kiekvieno formuojamo žemės sklypo specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos. VTD 2018 m. kovo 26 d. raštu įpareigojo NŽT inicijuoti galbūt padaryto tarnybinio nusižengimo tyrimą valstybės tarnautojams, susijusiems su NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymu, kuriuo patvirtintas aptariamo žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektas, nesuderinus jo su Lietuvos geologijos tarnyba prie Aplinkos ministerijos. NŽT direktoriaus 2018 m. gegužės 9 d. įsakymu pripažinta, kad NŽT Trakų skyriaus vedėjas, priimdamas 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymą, privalėjo įsitikinti, kad jis atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė ir konstatuota, jog tokiu būdu jis padarė tarnybinį pažeidimą. NŽT direktorius 2019 m. rugsėjo 2 d. įsakymu pripažino, kad Trakų skyriaus vyriausioji specialistė, parengdama NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymo projektą, privalėjo įsitikinti, kad jis atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė ir padarė tarnybinį nusižengimą, kuris sukėlė neigiamas pasekmes.

5.       Atsakovo atstovo nuomone, pareiškėjai jų nurodomą žalą patyrė dalyvaudami civiliniuose santykiuose – sudarydami pirkimo–pardavimo sutartis su I. M., todėl atsakovu laikytinas ne NŽT, o minėtas fizinis asmuo. Įvertinusi teisės aktų nuostatas bei Vilniaus regiono apylinkės teismo 2018 m. rugsėjo 12 d. ir Vilniaus apygardos teismo 2018 m. spalio 17 d. nutartis, NŽT mano, kad pareiškėjai, sudarydami žemės sklypų pirkimo–pardavimo sutartis, žinojo apie žemės sklypams taikomas specialiąsias žemės miško naudojimo sąlygas ir, kad gyvenamųjų namų statyba žemės sklypuose negalima, tačiau šios informacijos nevertino, veikė neatidžiai, nerūpestingai, dėl to nenumatė galimų pasekmių. Pareiškėjai neginčijo žemės sklypų pirkimo–pardavimo sutarčių, tačiau siekia prisiteisti neva patirtą turtinę žalą. Pareiškėjai dėl turtinės žalos atlyginimo turėtų kreiptis į žemėtvarkos planavimo dokumentų rengėją, jeigu įrodytų, kad žala atsirado dėl jo neteisėtų veiksmų rengiant arba įgyvendinant žemėtvarkos planavimo dokumentą. Pareiškėjai nepateikė jų prašomos atlyginti žalos atsiradimo faktą patvirtinančių dokumentų, nenurodė žalos skaičiavimo bei pagrindimo. Remiantis valstybės įmonės (toliau – ir VĮ) Registrų centro duomenimis, žemės sklypo (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) plotas yra 0,1624 ha, specialioji žemės ir miško naudojimo sąlyga (Naudingųjų iškasenų telkiniai) užima 0,0285 ha ploto žemės sklypo, o tai sudaro 17,55 proc. bendro žemės sklypo ploto. Pareiškėjas M. Ž. minėtą žemės sklypą įsigijo už 6 000 Eur. Vertinant jo už žemės sklypą sumokėtą sumą ir specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos užimamą plotą gaunama: 6 000 Eur x 17,55 proc. = 1 053 Eur. Todėl prašoma priteisti suma už dalinį rinkos kainos nuvertėjimą neatitinka faktinės situacijos bei teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principų. Žemės sklypo (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) plotas yra 0,1508 ha, specialioji žemės ir miško naudojimo sąlyga (Naudingųjų iškasenų telkiniai) užima 0,0456 ha ploto žemės sklypo, o tai sudaro 30,24 proc. bendro žemės sklypo ploto. Pareiškėjas M. Ž. žemės sklypą (unikalus Nr. (duomenys neskelbtini)) įsigijo už 6 000 Eur. Vertinant pareiškėjo už žemės sklypą sumokėtą sumą ir specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos užimama plotą gaunama: 6 000 Eur x 30,24 proc. = 1 814 Eur. Todėl pareiškėjo prašoma suma neatitinka faktinės situacijos.

II.

6.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. sausio 31 d. sprendimu pareiškėjų V. S., T. S. ir M. Ž. skundą atmetė.

7.       Teismas nurodė, kad pareiškėjai jų nurodomą žalą patyrė dalyvaudami civiliniuose santykiuose (sudarydami pirkimo–pardavimo sutartis) su I. M., todėl, jeigu pareiškėjai buvo suklaidinti, žala galėtų būti kildinama tik dėl sandorių netinkamo sudarymo. Tokią poziciją išdėstė ir Vilniaus apygardos teismas 2018 m. spalio17 d. nutartyje byloje Nr. IBPS-V-1894700: „Jeigu pareiškėjas mano, kad perkant iš I. M. žemės sklypus, buvo suklaidintas, civilinio proceso teisė numato galimybę ginčyti sudarytus sandorius ir reikalauti restitucijos“.

8.       Teismas konstatavo, kad dėl NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 46FPĮ-(1446.124)-74 „Dėl pil. I. M. žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto patvirtinimo“ ir matininko sukeltų neigiamų pasekmių pareiškėjams žala nekilo, ją pareiškėjai galbūt patyrė neatsakingai sudarydami civilines sutartis, todėl nėra jokio teisinio pagrindo tenkinti pareiškėjų reikalavimo priteisti iš Lietuvos valstybės, atstovaujamos NŽT, turtinę žalą (kompensaciją).

9.       Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2021 m. sausio 6 d. nutartimi pareiškėjų V. S., T. S. ir M. Ž. apeliacinį skundą tenkino iš dalies, pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikino ir perdavė bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

10.       Apeliacinės instancijos teismas nurodė, jog pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime nevertino ir nepasisakė dėl valstybės valdžios institucijos – NŽT veiksmų teisėtumo priimant NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymą, nors būtent iš šio įsakymo pareiškėjai iš esmės ir kildino turtinę žalą. Iš bylos duomenų matyti, kad NŽT Trakų skyriaus valstybės tarnautojai, rengę ir priėmę NŽT 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymą privalėjo įsitikinti, kad jis atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė, tokiu būdu padarė tarnybinį nusižengimą ir tai sukėlė neigiamas pasekmes. Jiems buvo taikyta tarnybinė atsakomybė, tačiau pirmosios instancijos teismas šių aplinkybių nevertino, taip pat nevertino ir atsakovo atstovo NŽT išdėstytų argumentų dėl NŽT veiksmų teisėtumo tuo aspektu, kad ir žemėtvarkos planavimo dokumentų rengėjas galėjo atlikti neteisėtų veiksmų rengdamas ir įgyvendindamas žemėtvarkos planavimo dokumentą. Nagrinėdamas bylą pirmosios instancijos teismas neįvertino būtinųjų valstybės civilinės atsakomybės sąlygų pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.271 straipsnį visumos, neišnagrinėjo administracinės bylos pagal pareiškėjų skunde išdėstytą faktinį pagrindą ir apibrėžtas ginčo ribas.

III

11.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. birželio 16 d. sprendimu pareiškėjų skundą tenkino: priteisė pareiškėjui M. Ž. iš atsakovo Lietuvos valstybės, atstovaujamos NŽT, 12 000 Eur turtinę žalą, o pareiškėjams V. S. ir T. S. 6 000 Eur turtinę žalą.

12.       Teismas nustatė, kad I. M. 2014 m. birželio 25 d. kreipėsi į NŽT Trakų skyrių su prašymu organizuoti žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą siekdama padalyti žemės sklypą, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantį (duomenys neskelbtini), į 15 žemės sklypų, o 14 žemės sklypų pakeisti paskirtį į kitos paskirties žemę, t. y. vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritoriją. NŽT Trakų skyriaus 2014 m. liepos 10 d. sprendimu Nr. 461-(14.46.36.)-180 „Dėl žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto pradėjimo“ pradėjo rengti projektą, kurio tikslas – padalyti 4,9205 ha ploto nuosavybės teise valdomą žemės ūkio paskirties žemės sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esantį (duomenys neskelbtini), į atskirus penkiolika žemės sklypų, pakeisti keturiolikos žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį iš žemės ūkio į kitą ir nustatyti naudojimo būdus, t. y. vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Taip pat nuspręsta kreiptis į Trakų rajono savivaldybės administraciją dėl projekto rengimo reikalavimų išdavimo.

13.       NŽT Trakų skyrius 2014 m. liepos 16 d. kreipėsi į Trakų rajono savivaldybės administraciją su prašymu Nr. 46SD-(14.46.7.)-2538-l pateikti reikalavimus žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektui rengti. Administracija 2014 m. rugpjūčio 1 d. pateikė žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus, kuriuose nurodė Trakų rajono savivaldybės administracijos kompetencijai priskirtus klausimus. NŽT Trakų skyrius 2014 m. rugpjūčio 14 d. parengė Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus, o 2014 m. spalio 8 d. gavo UAB „Geodeziniai matavimai“ prašymą suderinti žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), projektą. NŽT Trakų skyriaus vedėjas 2014 m. gruodžio 19 d. priėmė įsakymą Nr. 46FPĮ-(14.46.124)-74 „Dėl pil. I. M. žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto patvirtinimo“, kurio pagrindu nutarė tvirtinti žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektą, pagal kurį minėtas žemės sklypas padalijamas į atskirus 15 žemės sklypų, iš kurių 14 keičiama pagrindinė žemės naudojimo paskirtis iš žemės ūkio į kitą ir nustatomi naudojimo būdai – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Pareiškėjas M. Ž. 2017 m. sausio 3 d. pirkimo–pardavimo sutarties pagrindu įsigijo žemės sklypą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantį (duomenys neskelbtini), ir žemės sklypą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini), o 2017 m. sausio 9 d. – žemės sklypą, unikalus (duomenys neskelbtini), esantį (duomenys neskelbtini). Pareiškėjai V. S. ir T. S. 2017 m. sausio 5 d. pirkimo–pardavimo sutarties pagrindu įsigijo žemės sklypą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantį (duomenys neskelbtini). Bylos duomenimis, visus aukščiau minėtus žemės sklypus pareiškėjai įsigijo iš to paties asmens – I. M.. Matyti, kad už žemės sklypus pareiškėjas M. Ž. sumokėjo po 6 000 Eur, t. y. iš viso sumokėjo 18 000 Eur, o pareiškėjai V. S. ir T. S. – 6 000 Eur. Pareiškėjai 2017 m. kovo 3 d. kreipėsi į Trakų rajono savivaldybės administraciją su prašymu išduoti specialiuosius reikalavimus, tačiau Administracija 2017 m. kovo 8 d. rašte Nr. AP3-898 „Dėl prašymo išduoti specialiuosius reikalavimus“ nurodė, kad žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esančio (duomenys neskelbtini), pagrindinė naudojimo paskirtis – kita, naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. Šis žemės sklypas patenka į naudingųjų iškasenų telkinių teritoriją, o, vadovaujantis Specialiosiomis žemės ir miško naudojimo sąlygomis, naudingųjų iškasenų telkiniuose draudžiama statyti gyvenamuosius namus. Atsižvelgdama į šiuos motyvus, Administracija nurodė, kad gyvenamojo namo statyba žemės sklype, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), yra negalima.

14.       NŽT nuolatinė komisija kvalifikacijos pažymėjimų turėtojų veiklai įvertinti 2017 m. lapkričio 15 d. priėmė išvadą Nr. 1KI-2-(11.28), kurioje konstatavo, kad matininkas R. P., rengdamas žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektą, padarė šiurkštų pažeidimą, nesilaikė teisės aktų reikalavimų, todėl buvo įspėtas dėl padarytų pažeidimų. Valstybės tarnybos departamentas 2018 m. kovo 26 d. raštu įpareigojo NŽT inicijuoti galimo tarnybinio nusižengimo tyrimą valstybės tarnautojams, susijusiems su Įsakymo priėmimu, kadangi juo patvirtintas žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektas, nesuderinus jo su Lietuvos geologijos tarnyba prie Aplinkos ministerijos. NŽT direktorius 2018 m. gegužės 9 d. įsakymu Nr. 1PS1-429-(2.1.) „Dėl A. P. galimo tarnybinio nusižengimo tyrimo“ pripažino, kad A. P., eidamas NŽT Trakų skyriaus vedėjo pareigas, priimdamas Įsakymą, privalėjo įsitikinti, kad jis atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė ir taip pažeidė Taisyklių 70 punktą, todėl pripažinta, kad A. P. padarė tarnybinį nusižengimą. Taip pat NŽT 2019 m. rugsėjo 2 d. įsakymu Nr. lPSl-596-(2.1.) „Dėl G. T.-J. galimo tarnybinio nusižengimo tyrimo“ buvo pripažinta, kad G. T.-J., parengdama Įsakymo projektą, privalėjo įsitikinti, jog jis atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė, todėl pažeidė Taisyklių 70 punktą ir padarė tarnybinį nusižengimą.

15.       VĮ Registrų centro Nekilnojamojo turto registro 2009 m. spalio 9 d. išrašas-pažymėjimas Nr. 865413 patvirtina, kad žemės sklypui, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), Apskrities viršininko 2009 m. rugsėjo 22 d. įsakymu Nr. 2.3-15074-(79) buvo pritaikytos specialiosios naudojimo sąlygos, t. y. naudingųjų iškasenų telkiniai. Tuo metu minėtas žemės sklypas priklausė I. M.. Trakų rajono savivaldybės administracija, 2014 m. rugpjūčio 1 d. pateikdama žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo reikalavimus, 5 dalyje „Kiti projekto rengimo reikalavimai“ 2 punkte nurodė, kad „sklypo dalyje, patenkančioje į naudingųjų iškasenų telkinį, žemės naudojimo paskirtį keisti gavus Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos sutikimą“. Duomenų, kad būtų gautas toks sutikimas, byloje nėra. Be to, NŽT nuolatinė komisija kvalifikacijos pažymėjimų turėtojų veiklai įvertinti 2017 m. lapkričio 15 d. savo išvadoje Nr. 1KI-2-(11.28) taip pat nustatė, kad UAB „Geodeziniai matavimai“ 2014 m. gruodžio 4 d. pateikė NŽT Trakų skyriui tvirtinti žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektą, nesuderintą su Lietuvos geologijos tarnyba. NŽT 2014 m. lapkričio 28 d. Žemės valdos projekto patikrinimo aktu Nr. TPA-(8.30.)-4002 padarė išvadą, kad žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto teikimui tvirtinti pritariama, kadangi projekto sprendiniai neprieštarauja kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams, įstatymams ir kitiems teisės aktams, jų reikalavimams, darantiems įtaką projekto sprendiniams. Šio patikrinimo akto, taip pat kitų teisės aktų pagrindu NŽT Trakų skyriaus vedėjas 2014 m. gruodžio 19 d. priėmė įsakymą Nr. 46FPĮ-(14.46.124)-74 „Dėl pil. I. M. žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto patvirtinimo“, kurio pagrindu nutarė tvirtinti žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektą, iš kurių daliai naujų žemės sklypų pakeista pagrindinė žemės naudojimo paskirtis iš žemės ūkio į kitą ir nustatomi naudojimo būdai – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos. NŽT direktoriaus 2018 m. gegužės 9 d. įsakymu A. P., kuris Įsakymo priėmimo metu ėjo NŽT Trakų skyriaus vedėjo pareigas, taip pat NŽT direktoriaus 2019 m. rugsėjo 2 d. įsakymu G. T.-J., kuri rengė Įsakymo projektą, buvo pripažinti padarę tarnybinius nusižengimus. Jie privalėjo įsitikinti, kad toks Įsakymas atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė, todėl, be kita ko, pažeidė Taisyklių 70 punktą ir netinkamai vykdė savo pareigybių reikalavimus.

16.       Įvertinęs nurodytas aplinkybes, teismas darė išvadą, jog NŽT padaryta klaida priimant Įsakymą yra pakankamai akivaizdi, todėl yra pagrindas konstatuoti šios tarnybos neteisėtus veiksmus. Pareiškėjams nėra ir negali būti taikomi didesnio rūpestingumo ir apdairumo standartai, todėl iš jų negalėjo būti reikalaujama įvertinti teisės aktų reikalavimus prieš perkant žemės sklypus. Priešingai, preziumuojama, kad NŽT darbuotojai, kurie turi nemažai darbo patirties, išsilavinę, turi gerai išmanyti įstatymus ir kitus teisės aktus, susijusius su žemės sklypais bei jų reglamentavimu. Teismo vertinimu, būtent NŽT atsakingi asmenys, ruošdami įsakymo projektą bei jį tvirtindami, veikė nepakankamai rūpestingai, t. y. prieš priimant įsakymą ir jį tvirtinant neįsitikino jo atitikimu teisės aktų reikalavimams. Todėl teismas sprendė, kad šiuo atveju nustatytas priežastinis ryšys tarp pareiškėjams kilusios žalos ir NŽT neteisėtų veiksmų priimant Įsakymą.

17.       Pareiškėjai skunde prašė atlyginti jų patirtą turtinę žalą, t. y. dalinį ir visišką žemės sklypų rinkos kainų nuvertėjimą. Bylos duomenys patvirtino aplinkybes, kad pareiškėjas M. Ž. už tris žemės sklypus iš viso sumokėjo 18 000 Eur, pareiškėjai V. S. ir T. S. už vieną įsigytą žemės sklypą sumokėjo 6 000 Eur. NŽT atsiliepime pateikė skaičiavimus, kuriais remiantis, pareiškėjų prašoma turtinė žala turėtų būti proporcingai mažintina, tačiau teismas atkreipia dėmesį, kad pareiškėjams neleidžiama gyvenamųjų pastatų statyba visame žemės sklype, todėl nėra pagrindo žalą mažinti, o NŽT argumentus laikė nepagrįstais.

IV.

18.       Atsakovas Lietuvos valstybė, atstovaujama NŽT, apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 16 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjų skundą atmesti.

19.       NŽT pažymi, jog pareiškėjų reikalavimai atlyginti turtinę žalą galėtų būti tenkinami tik nustačius neteisėtus NŽT veiksmus jų atžvilgiu, žalos padarymo faktą ir priežastinį ryšį tarp institucijos neteisėtų veiksmų ir atsiradusios žalos. Pareiškėjai jų tariamą žalą, atsakovo atstovo nuomone, patyrė dalyvaudami civiliniuose santykiuose (sudarydami pirkimo–pardavimo sutartis) su I. M., todėl šiuo atveju neaišku, kodėl siekia prisiteisti neturtinė žalą iš NŽT. Šiuo atveju teismas nevertino pareiškėjų veiksmų sudarant sandorį ir dėl jų nepasisakė, t. y. nevertino, ar pareiškėjai buvo atidūs, rūpestingi, ar galėjo numatyti pasekmes. Pareiškėjai, sudarydami pirkimo–pardavimo sandorius, buvo atstovaujami G. J., kuris nekilnojamojo turto srityje dirba daugiau kaip 20 metų. Pareiškėjai, sudarydami žemės sklypų pirkimo–pardavimo sutartis žinojo apie jiems taikomas specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas, žinojo, kad gyvenamųjų namų statyba minėtuose žemės sklypuose negalima, tačiau šios informacijos nevertino, veikė neatidžiai bei nerūpestingai, dėl ko nenumatė galimų pasekmių, todėl pareiškėjų prašymas atlyginti turtinę žalą yra nepagrįstas.

20.       NŽT atkreipia dėmesį, kad jeigu pareiškėjai mano, jog perkant iš I. M. žemės sklypus, buvo suklaidinti, civilinio proceso teisė numato galimybę ginčyti sudarytus sandorius ir reikalauti restitucijos, tačiau jie neginčija pirkimo–pardavimo sutarčių, o siekia prisiteisti neva patirtą turtinę žalą, nors teisės aktai tokios galimybės pareiškėjams nesuteikia. Jeigu pareiškėjai įrodytų, kad žala atsirado dėl žemėtvarkos planavimo dokumentų rengėjo neteisėtų veiksmų rengiant arba įgyvendinant žemėtvarkos planavimo dokumentą, jie dėl turtinės žalos atlyginimo turėtų kreiptis į žemėtvarkos planavimo dokumentų rengėją.

21.       Pareiškėjai, prašydami žalos atlyginimo, nepateikė jų prašomos atlyginti žalos atsiradimo faktą patvirtinančių dokumentų, nenurodė žalos paskaičiavimo bei pagrindimo. Tuo tarpu teismas, priteisdamas pareiškėjams jų nurodomą neva patirtą žalą, nevertino ir neįsigilino į byloje esančius įrodymus bei šalių pateiktus paaiškinimu. Teismas išimtinai rėmėsi pareiškėjui pateiktame skunde nurodytomis aplinkybėmis, tačiau nevertino atsakovo pateiktų VĮ Registrų centro oficialių duomenų bei skaičiavimų, pareiškėjams kompensavo visą jų sumokėtą žemės sklypo (-ų) kainą, kuomet žemės sklypai pareiškėjams priklauso nuosavybės teise. Taigi įvykdžius teismo sprendimą, pareiškėjai žemės sklypus bus įgiję už 0 Eur, t. y. atgaus visą sumokėtą kainą.

22.       NŽT teigimu, teismas nevertino ir nepasisakė dėl nuo 2020 m. sausio 1 d. įsigaliojusio Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 109 straipsnio nuostatų. Pareiškėjams nuosavybės teise priklausantys žemės klypai (duomenys neskelbtini) patenka į Šventininkų smėlio ir žvyro telkinio parengtinai išžvalgytą plotą, t. y. pareiškėjų atveju nuo 2020 m. sausio 1 d. netaikomi minėto įstatymo 109 straipsnyje nurodyti draudimai, todėl pareiškėjai turi teisę žemės sklypuose statyti statinius. Šį faktą taip pat patvirtina ir Lietuvos geologijos tarnybos prie Aplinkos ministerijos 2020 m. rugpjūčio 27 d. raštas Nr. (7)-1.7-5449, kuriame nurodoma, jog su pareiškėjų žemės sklypais besiribojantiems žemės sklypams netaikomi Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 109 straipsnio reikalavimai.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

V.

23.       Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl turtinės žalos, kildinamos iš neteisėtų viešojo administravimo subjekto veiksmų, atlyginimo iš valstybės. Pareiškėjai neteisėtais NŽT veiksmais įvardijo NŽT Trakų skyriaus vedėjo priimtą 2014 m. gruodžio 19 d. įsakymą Nr. 46FPĮ-(14.46.124)-74 „Dėl pil. I. M. žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esančio (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projekto patvirtinimo“, pažeidžiant Žemėtvarkos planavimo dokumentų tikrinimo taisyklių, patvirtintų NŽT direktoriaus 2013 m. vasario 6 d. įsakymu Nr. 1P-(1.3.)-64 „Dėl Žemėtvarkos planavimo dokumentų tikrinimo taisyklių patvirtinimo“ 70 punktą. Nurodė, kad tai sukėlė pareiškėjams neigiamas pasekmes: patvirtintas projektas neatitiko teisės aktų reikalavimų, o pareiškėjai, įsigiję šio įsakymo pagrindu suformuotus žemės sklypus, sužinojo, kad gyvenamųjų namų statyba juose negalima, todėl patyrė turtinę žalą. Turtinė žala prilyginta žemės sklypų nuvertėjimui, nes paaiškėjus, kad buvę žemės ūkio paskirties sklypai, visiškai ir (ar) iš dalies patenkantys į naudingųjų iškasenų telkinių teritoriją, neteisėtai įgavo vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų naudojimo paskirtį, juose ar jų dalyse statyba yra negalima, pareiškėjai taip pat nebegalės jų parduoti už kainą, už kurią juos įsigijo iš ankstesnės savininkės.

24.       Teisėjų kolegija, nagrinėdama apeliacinio skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau –ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų, be kita ko, ar pirmosios instancijos teismas nenusprendė dėl neįtrauktų į bylos nagrinėjimą asmenų teisių ir pareigų (2 p.).

25.       Vadovaujantis ABTĮ 142 straipsnio 3 dalimi, pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik tuomet, jeigu teismas pripažino, jog tai būtina. Tai reiškia, jog apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-747/2007; 2013 m. birželio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013 ir kt.).

26.       Žalos, padarytos neteisėtais valstybės institucijų veiksmais, atlyginimo imperatyvas kyla iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 2 dalies, nustatančios, kad asmeniui padarytos materialinės ir moralinės žalos atlyginimą nustato įstatymas. CK 6.271 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto, nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Viešoji (valstybės) atsakomybė CK 6.271 straipsnyje numatytais atvejais atsiranda esant tik trims sąlygoms: neteisėtiems veiksmams ar neveikimui, žalai ir priežastiniam neteisėtų veiksmų (neveikimo) ir žalos ryšiui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. balandžio 16 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A444-619/2008 ir kt.).

27.       Neteisėtumas, kaip viešosios atsakomybės kilimo sąlyga, galėtų pasireikšti tik tada, kai būtų nustatoma, jog valdžios institucijų darbuotojai neįvykdė jiems teisės aktais priskirtų funkcijų arba nors ir vykdė šias funkcijas, tačiau veikė nepateisinamai aplaidžiai, paviršutiniškai, pažeisdami bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. vasario 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A552-213/2014; 2021 m. sausio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3635-662/2020). Sprendžiant dėl atitinkamos valstybės valdžios institucijos (jos pareigūnų) veikos neteisėtumo (CK 6.271 straipsnio prasme), kiekvienu atveju yra būtina nustatyti, kokios konkrečios teisės normos, reglamentuojančios skundžiamos institucijos veiklą, buvo pažeistos, kaip šie pažeidimai pasireiškė asmeniui, teigiančiam, kad jis dėl tokių veiksmų (neveikimo) patyrė žalą, ir ar atitinkamos pasekmės (jei jos nustatomos) atsirado būtent dėl tų valstybės institucijų (pareigūnų) neteisėtų veiksmų.

28.       Pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime konstatavo, kad NŽT direktoriaus 2018 m. gegužės 9 d. įsakymu A. P., kuris Įsakymo priėmimo metu ėjo NŽT Trakų skyriaus vedėjo pareigas, taip pat NŽT direktoriaus 2019 m. rugsėjo 2 d. įsakymu G. T.-J., kuri rengė Įsakymo projektą, buvo pripažinti padarę tarnybinius nusižengimus. Nurodė, jog jie privalėjo įsitikinti, kad toks Įsakymas atitinka teisės aktuose nustatytus reikalavimus, tačiau to nepadarė, todėl, be kita ko, pažeidė Žemėtvarkos planavimo dokumentų tikrinimo taisyklių 70 punktą ir netinkamai vykdė savo pareigybių reikalavimus. Tarnautojų veiksmus teismas pripažino  pakankamai akivaizdžia NŽT padaryta klaida, priimant Įsakymą, ir pagrindu konstatuoti šios tarnybos neteisėtus veiksmus, kaip sąlygą, reikalingą civilinei atsakomybei atsirasti. Taigi teismo sprendime pasisakoma dėl paminėtų asmenų teisių ir pareigų, tačiau jie bylos nagrinėjime, kaip tretieji suinteresuoti asmenys, nedalyvavo (ABTĮ 46 straipsnio 2 dalis).

29.       Pirmosios instancijos teismas savo iniciatyva (ABTĮ 33 straipsnio 5 dalis) neįtraukęs į bylą A. P. ir G. T.-J. trečiaisiais suinteresuotais asmenimis iš esmės nusprendė dėl neįtrauktų į bylos nagrinėjimą asmenų teisių ir pareigų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas tokios pozicijos laikėsi ir kitose panašaus pobūdžio bylose (žr., pvz., 2018 m. gruodžio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1744-525/2018; 2018 m. gruodžio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1917-525/2018; 2021 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-452-556/2021).

30.       Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes bei teisinį reguliavimą, galinčias kilti teisines pasekmes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad netinkamai aiškinant ir taikant proceso teisės normas teismo sprendimu neteisėtai ir nepagrįstai nuspręsta dėl neįtrauktų į bylos nagrinėjimą asmenų teisių ir pareigų (ABTĮ 146 straipsnio 2 dalies 2 punktas), kas sudaro savarankišką pagrindą teismo sprendimui panaikinti ir perduoti bylą nagrinėti iš naujo.

31.       Atkreiptinas dėmesys, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2021 m. sausio 6 d. nutartyje, priimtoje nagrinėjant šį ginčą, perduodant bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, be kita ko nurodė, kad taip pat nevertintas NŽT veiksmų teisėtumas tuo aspektu, kad ir žemėtvarkos planavimo dokumentų rengėjas galėjo atlikti neteisėtų veiksmų rengdamas ir įgyvendindamas žemėtvarkos planavimo dokumentą, ir konstatavo, kad nagrinėdamas bylą pirmosios instancijos teismas neįvertino būtinųjų valstybės civilinės atsakomybės sąlygų pagal CK 6.271 straipsnį visumos, neišnagrinėjo administracinės bylos pagal pareiškėjų skunde išdėstytą faktinį pagrindą ir apibrėžtas ginčo ribas. Šis trūkumas ginčijamu sprendimu taip pat nepašalintas.

32.       Nustatant civilinės atsakomybės būtinąjį elementą – priežastinį ryšį tarp neteisėtų veiksmų ir žalos būtinas visapusiškas pareiškėjų teiginių dėl negalimos statybos įsigytuose žemės sklypuose vertinimas. Esant nustatyta tvarka neginčytam Administracijos atsakymui dėl pareiškėjų prašymo išduoti specialiuosius reikalavimus, nagrinėjamoje byloje turi būti savarankiškai vertinami teiginiai dėl gyvenamųjų namų statybos galimybės pareiškėjų įsigytuose žemės sklypuose, atkreipiant dėmesį į atsakovo argumentus dėl pasikeitusio teisinio reguliavimo (Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 109 straipsnis).

33.       Ginčijamu sprendimu tenkinant pareiškėjų reikalavimus priteistos sumos prilygsta daugumos žemės sklypų įsigijimo kainai, o žemės sklypai lieka pareiškėjų nuosavybėje. Tokia situacija parodo, kad teismas neatliko tinkamo reikšmingų aplinkybių tyrimo ir vertinimo nustatant galimos žalos dydį, atitinkantį CK 6. 249 straipsnio sampratą.

34.       Apibendrinant nurodytus argumentus teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas nenustatė visų bylai svarbių aplinkybių, visapusiškai ir objektyviai jų neištyrė. Pirmosios instancijos teismo padaryti proceso pažeidimai negali būti ištaisyti apeliacinės instancijos teisme, todėl yra faktinis ir teisinis pagrindas bylą grąžinti nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui. Dėl šių priežasčių atsakovo apeliacinis skundas tenkinamas iš dalies, o pirmosios instancijos teismo sprendimas naikinamas ir byla perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Atsakovo Lietuvos valstybės, atstovaujamos Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos, apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. birželio 16 d. sprendimą panaikinti ir bylą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai        Artūras Drigotas

        Rytis Krasauskas

        Dalia Višinskienė