Administracinė byla Nr. eA-469-492/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-05500-2014-0

Procesinio sprendimo kategorija 17.2

„S“

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. kovo 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja) teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 10 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – Vyriausybės atstovas) 2014 m. gruodžio 22 d. kreipėsi į teismą, prašydamas: 1) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – Savivaldybės taryba) 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių (toliau – Taisyklės) 24 bei 25 punktai tiek, kiek nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, atitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 301 straipsnio 1 dalies nuostatas; 2) ištirti, ar Taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, atitinka Įstatymo 301 straipsnio 2 dalį, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – Viešojo administravimo įstatymas) 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą įstatymo viršenybės principą; 3) nustačius, kad Taisyklių 24 bei 25 punktų dalys, kuriose nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 1 dalies nuostatų ir Taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkto ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto, juos panaikinti.

Pareiškėjas, atsižvelgęs į Įstatymo 301 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – Civilinis kodeksas) 4.83 straipsnio 3 dalį, teigė, kad viename daugiabučiame name nuosavybės ar kita teise valdančių butus ar kitas patalpas asmenų vardu sutartis dėl atliekų tvarkymo paslaugos teikimo gali sudaryti tiek bendrija, tiek bendrojo naudojimo objektų administratorius, tiek asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartį. Be to, pagal Civilinio kodekso 6.972 straipsnio 1 dalį, pagal jungtinės veiklos sutartį bendrus reikalus visų partnerių vardu gali tvarkyti arba kiekvienas iš partnerių, arba visi partneriai kartu, arba vienas iš jų. Taisyklių 24 ir 25.2 punktuose nenurodomi asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti. Taigi, Savivaldybės taryba be jokio teisinio pagrindo apribojo asmenų, turinčių teisę sudaryti sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekimo, sąrašą. Pareiškėjo teigimu, Taisyklių nuostatos, reikalaujančios, kad daugiabučiame name sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo asmenų vardu sudarytų tik bendrija ar administratorius, neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 1 dalies, Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 3 dalies bei 6.972 straipsnio 1 bei 2 dalių. Atkreipė dėmesį, kad, vadovaujantis Įstatymo 301 straipsnio 2 dalimi, nekilnojamojo turto objektų, kurių rūšių sąrašą nustato Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, savininkai arba įgalioti asmenys komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartis turi sudaryti su savivaldybės, kurios teritorijoje yra nekilnojamojo turto objektas, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi arba pačia savivaldybe. Pareiškėjas, įvertinęs Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2013 m. balandžio 12 d. įsakymu Nr. D1-254 patvirtintos Komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutarties standartinės sąlygos 2, 5 ir 6 punktus, padarė išvadą, kad Taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies ir taip pat yra neteisėti. Taisyklėse įtvirtintas teisinis reglamentavimas pažeidžia ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą įstatymo viršenybės principą. Akcentavo, kad Savivaldybės taryba atsisakė tenkinti Vyriausybės atstovo 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimą Nr. 1T-26, kadangi suėjus pratęstam terminui (2014-12-01) nepateikė jokios informacijos apie Teikimo įvykdymą.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškėjo pareiškimą prašė bylą nutraukti, o, nusprendus bylą nagrinėti iš esmės, prašė pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas paaiškino, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracija, vadovaudamasi tuo metu galiojusios redakcijos Įstatymu, su konkurso būdu atrinktomis įmonėmis yra sudariusi Viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje sutartis. Sutartimis atrinktos įmonės yra įsipareigojusios sudaryti sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų su visais to pageidaujančiais Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančiais atliekų turėtojais. Sutartys yra galiojančios ir vykdomos, o Vilniaus miesto savivaldybės administracija neturi teisės jų vienašališkai nutraukti, motyvuodama vien Įstatymo pasikeitimu. Savivaldybės taryba keisti Taisykles ar tvirtinti naujas galės tik pasibaigus sudarytoms paslaugų teikimo sutartims. Pareiškėją informavo, kad Vilniaus miesto savivaldybė rengia naują Taisyklių projektą, kuriame, vadovaujantis galiojančiais teisės aktais, bus atsižvelgta į sutarčių sudarymo tvarką, ir paprašė nurodytų veiksmų įvykdymo terminą pratęsti iki 2015 m. liepos 1 d., kol bus patvirtintos naujos Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklės. Vyriausybės atstovas teikimo įvykdymo terminą pratęsė tik iki 2014 m. gruodžio 1 d. Pabrėžė, kad ji ketina tvirtinti naujas Taisykles, į kurias bus įtraukti ir asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartis, tačiau tai padaryti galės tik tada, kai Vilniaus miesto savivaldybė patvirtins naują atliekų tvarkymo planą. Kadangi regioninis atliekų tvarkymo planas dar tik rengiamas, o Vilniaus miesto savivaldybės atliekų tvarkymo planas turi atitikti ne tik strateginį atliekų tvarkymo planą, bet ir regioninį, atsakovas kol kas neturi galimybių jo patvirtinti. Nurodė, kad šiuo atveju pareiškėjo kreipimasis laikytinas ne abstrakčiu pareiškimu dėl norminio teisės akto ištyrimo, o kreipimusi dėl teikime nurodytų veiksmų nevykdymo. Atsakovas nėra atsisakęs vykdyti pareiškėjo reikalavimo, todėl jis neturėjo teisės kreiptis į teismą, remdamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punktu. Atsakovas bendradarbiauja su pareiškėju, kuris, įvertinęs visas aplinkybes, galėjo reikalavimo įvykdymo terminą pratęsti ilgesniam laikotarpiui, o ne iš karto kreiptis į teismą.

II.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. balandžio 10 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą tenkino. Pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių 24 ir 25 punktų dalys, kuriose nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, neatitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (redakcija, galiojanti nuo 2013-07-01) 301 straipsnio 1 dalies nuostatų, ir jas panaikino. Pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, neatitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (redakcija, galiojanti nuo 2013-07-01) 301 straipsnio 2 dalies, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtinto savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto įstatymo viršenybės principo, ir juos panaikino. Įpareigojo Nacionalinę teismų administraciją paskelbti įsiteisėjusį teismo sprendimą Teisės aktų registre ir leidinyje „Vilniaus diena“.

Teismas nustatė, jog Vyriausybės atstovas 2014 m. rugsėjo 12 d. Savivaldybės tarybai pateikė teikimą Nr. 1T-26 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006-05-24 sprendimo Nr. 1-1185 pakeitimo“, kuriame nurodė, kad Taisyklių 24 ir 25 punktai prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, ir pasiūlė Savivaldybės tarybai svarstyti minėtų punktų pakeitimo bei Taisyklių 2 priedo panaikinimo klausimą. Vilniaus miesto savivaldybės meras, atsakydamas į pareiškėjo teikimą, 2014 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. A51-75763/14(3.3.2.3-EM4) „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006-05-24 sprendimo Nr. 1-1185 pakeitimo“ Vyriausybės atstovą informavo, kad Vilniaus miesto savivaldybė rengia naują Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių projektą, kuriame, vadovaujantis galiojančiais teisės aktais, bus atsižvelgta į sutarčių sudarymo tvarką, ir paprašė nurodytų veiksmų įvykdymo terminą pratęsti iki 2015 m. liepos 1 d., t. y. kol bus patvirtintos naujos Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklės. Vyriausybės atstovas 2014 m. rugsėjo 24 d. potvarkiu Nr. 1P-31 „Dėl Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2014-09-12 teikimo Nr. 1T-26 įvykdymo termino pratęsimo“ Savivaldybės tarybai 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimo Nr. 1T-26 įvykdymo terminą pratęsė iki 2014 m. gruodžio 1 d. Kadangi Savivaldybės taryba, suėjus nustatytam teikimo įvykdymo terminui, nepateikė jokios informacijos apie minėto teikimo įvykdymą, darytina išvada, kad buvo atsisakyta tenkinti Vyriausybės atstovo teikimą. Akivaizdu, kad tokiu neveikimu atsakovas iš esmės atsisakė įvykdyti Vyriausybės atstovo 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimą Nr. 1T-26. Jokių duomenų apie rengiamą Taisyklių pakeitimo projektą teismui taip pat nepateikė. Todėl pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktą, Vyriausybės atstovas per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos įgijo pareigą kreiptis į teismą dėl savivaldybės tarybos neveikimo. Šiuo atveju negalima daryti išvados, kad Savivaldybės taryba tinkamai bendradarbiauja su Vyriausybės atstovu. Atsakovo argumentai, kad pareiškėjas neturėjo teisės kreiptis su abstrakčiu pareiškimu, atmesti kaip nepagrįsti.

Teismas nustatė, kad Savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 1 punktu, remiantis Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 20 punktu (2002, Nr. 72-3016 redakcija), Įstatymo 31 straipsniu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 12 d. nutarimu Nr. 519 patvirtinto Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano (Žin., 2002, Nr. 40-1499 redakcija) I skyriaus 7 punktu ir VI skyriaus 54 punktu, patvirtintos Taisyklės. Jų 24 punkte įtvirtinta, kad „atliekų turėtojai sudaro su vienu iš Savivaldybės atliekų tvarkymo operatorių sutartį dėl komunalinių atliekų tvarkymo, kurios forma pridedama 2 priede. Sutartis su Savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais sudaro patalpų savininkai (arba jų vardu – bendrijos ar administratoriai) arba naudotojai (sudarę nuomos, panaudos ar kitokias sutartis dėl patalpų naudojimo), jei patalpų savininkai yra pavedę patalpų naudotojams sudaryti sutartis su Savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais.“ Taisyklių 25.2 punkte nustatyta, kad visų viename daugiabučiame name nuosavybės ar kita teise butus ar kitas patalpas valdančių asmenų vardu sutartį su Savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriumi sudaro bendrija arba administratorius (kai administratorius paskirtas dėl to, kad nesudaryta bendrija, ar kai bendrija yra pavedusi administratoriui sudaryti sutartį su Savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriumi).“

Pareiškėjo manymu, Taisyklių 24 bei 25 punktai neatitinka aukštesnės galios teisės aktų. Įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2003-01-01; Žin., 2002, Nr. 72-3016) 31 straipsnio 1 dalyje buvo nustatyta, kad „Savivaldybių tarybos turi patvirtinti taisykles, reglamentuojančias viešųjų komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą ir užtikrinančias, kad šios paslaugos atitiktų aplinkosaugos, techninius-ekonominius, higienos reikalavimus ir savivaldybių bei regioninių atliekų tvarkymo planų įgyvendinimą, nustatančias komunalinių atliekų tvarkymo sąlygas.“ Įstatymo 301 straipsnio (2012-04-19 įstatymo Nr. XI-1981 redakcija; Žin., 2012, Nr. 50-2445, nuo 2013-07-01) 1 dalyje nustatyta, kad „organizuojant komunalinių atliekų tvarkymą, sudarant komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį arba mokant savivaldybės nustatytą rinkliavą, atliekų turėtojams atstovauja jų naudojamo nekilnojamojo turto objekto savininkas arba nekilnojamojo turto objekto savininko atstovas pagal įstatymą, arba nekilnojamojo turto objekto savininko įgaliotas asmuo, arba daugiabučio namo savininkų bendrija, individualių gyvenamųjų namų savininkų bendrija, garažų savininkų bendrija, sodininkų bendrija ar kita bendrija, arba bendrojo naudojimo objektų administratorius, arba asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti (toliau – įgalioti asmenys).“ Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 3 dalyje įtvirtinti bendrojo naudojimo objektų valdymo būdai, t. y. daugiabučio namo bendrojo naudojimo objektams valdyti butų ir kitų patalpų savininkai steigia butų ir kitų patalpų savininkų bendriją arba sudaro jungtinės veiklos sutartį, arba šio kodekso 4.84 straipsnyje nustatyta tvarka pasirenka bendrojo naudojimo objektų administratorių.

Įvertinus nuo 2013 m. liepos 1 d. galiojančią Įstatymo 301 straipsnio 1 dalį, Civilinio kodekso nuostatas, daryta išvada, kad viename daugiabučiame name nuosavybės ar kita teise valdančių butus ar kitas patalpas asmenų vardu sutartis dėl atliekų tvarkymo paslaugos teikimo gali sudaryti tiek bendrija, tiek bendrojo naudojimo objektų administratorius, tiek ir asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartį. Civilinio kodekso 6.972 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad, tvarkydami bendrus reikalus, kiekvienas iš partnerių turi teisę veikti visų partnerių vardu, jeigu jungtinės veiklos sutartyje nenustatyta, kad bendrus reikalus tvarko vienas iš partnerių arba visi partneriai kartu, o 2 dalyje nustatyta, kad, esant santykiams su trečiaisiais asmenimis, partnerio teisė sudaryti sutartį visų partnerių vardu patvirtinama kitų partnerių įgaliojimu arba jungtinės veiklos sutartimi. Taigi, pagal jungtinės veiklos sutartį, bendrus reikalus visų partnerių vardu gali tvarkyti arba kiekvienas iš partnerių, arba visi partneriai kartu, arba vienas iš partnerių. Nei Taisyklių 24, nei 25.2 punkte nėra nurodomi asmenys, galintys sudaryti atliekų tvarkymo paslaugų teikimo sutartis, kurie yra sudarę jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti. Toks bendrojo naudojimo objektų valdymo būdas yra nustatytas Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 3 dalyje. Akivaizdu, kad Savivaldybės taryba neteisėtai apribojo asmenų, turinčių teisę sudaryti sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo, sąrašą. Taigi, Taisyklių nuostatos, įtvirtinančios, kad daugiabučiame name sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo asmenų vardu sudarytų tik bendrija ar administratorius, neatitinka Atliekų tvarkymo įstatymo 30-1 straipsnio 1 dalies, Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 3 dalies bei 6.972 straipsnio 1 bei 2 dalių reikalavimų. Šiuo atveju buvo pažeistas teisės aktų hierarchijos reikalavimas.

Be to, vertinta ir Taisyklių 24 ir 25.1–25.8 punktų ir Taisyklių 2 priedo, kuriuo patvirtinta sutarties forma, atitiktis Įstatymo 301 straipsnio 2 daliai. Įstatymo 301 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „nekilnojamojo turto objektų, kurių rūšių sąrašą nustato Aplinkos ministerija, savininkas arba įgalioti asmenys privalo mokėti nustatytą rinkliavą arba, jeigu rinkliava savivaldybės teritorijoje nenustatyta, sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį su savivaldybės, kurios teritorijoje yra nekilnojamojo turto objektas, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi arba savivaldybe.“ Taisyklių 24 punkte nustatyta, kad „atliekų turėtojai sudaro su vienu iš Savivaldybės atliekų tvarkymo operatorių sutartį dėl komunalinių atliekų tvarkymo, kurios forma pridedama 2 priede. Sutartis su Savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais sudaro patalpų savininkai (arba jų vardu – bendrijos ar administratoriai) arba naudotojai (sudarę nuomos, panaudos ar kitokias sutartis dėl patalpų naudojimo), jei patalpų savininkai yra pavedę patalpų naudotojams sudaryti sutartis su Savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais.“ Sutarčių sudarymo tvarka įtvirtinta Taisyklių 25 punkte. Apibendrinęs minėtas Taisyklių nuostatas, teismas darė išvadą, kad komunalinių paslaugų teikimo sutartys sudaromos su savivaldybės paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriumi. Taisyklėse nėra įtvirtintos galimybės sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį su savivaldybe. Taigi, tai neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies straipsnio reikalavimų. Be to, pripažinus anksčiau minėtus Taisyklių 24, 25.1–25.8 punktus neatitinkančiais aukštesnės galios teisės akto – Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies – reikalavimų, neteisėtu laikytas ir Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta Komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimo sutarties forma.

Teismas  nurodė, kad Savivaldybės taryba, kaip savarankiškas teisėkūros subjektas, pasikeitus Įstatymui, turėjo pakeisti ir Taisyklių nuostatas, kurios neatitinka šiuo metu galiojančio Įstatymo 301 straipsnio (įsigaliojusio nuo 2013-07-01) reikalavimų. Atsakovas iš esmės neginčija, kad jis tokią pareigą turi. Savivaldybės interneto tinklalapyje skelbiamų teisės aktų projektų sąraše Taisyklių pakeitimo projekto įrašyto nėra, jokių duomenų apie rengiamą Taisyklių pakeitimą teismo posėdyje atsakovė taip pat nepateikė. Atsakovo argumentai, kad jis negali Taisyklių pakeisti anksčiau nei 2015 m. liepos 1 d., kadangi negali vienašališkai nutraukti sutarčių su įmonėmis, sudariusiomis komunalinių paslaugų teikimo sutartis, atmesti kaip nepagrįsti, nes, remiantis susiklosčiusiais civiliniais prievoliniais teisiniais santykiais, tai negali paneigti atsakovo pareigos laikytis įtvirtinto įstatymo viršenybės principo ir savivaldybės veiklos bei savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo. Siekiant užtikrinti teisės sistemos vidinę darną, teisės sistemoje negali būti teisės aktų, vienu metu skirtingai reglamentuojančių tuos pačius teisinius santykius. Taigi, pakeitus ar panaikinus aukštesnės galios teisės aktą, turėtų būti keičiami ar pripažįstami netekusiais galios ir teisės aktai, įgyvendinantys pakeistąjį ar panaikintąjį teisės aktą ir taip suderinamas teisinis reguliavimas.

Teismas, remdamasis anksčiau išdėstytomis aplinkybėmis, konstatavo, kad Taisyklių 24 bei 25 punktų dalys, kuriose nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 1 dalies nuostatų, o Taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, neatitinka Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtinto savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto įstatymo viršenybės principo. Taigi pripažinus ginčijamas Taisyklių nuostatas ir Taisyklių 2 priedą neatitinkančiais įstatymų reikalavimų, jie panaikinti.

Remiantis Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 22 straipsnio 2 dalimi Nacionalinė teismų administracija įpareigota savo lėšomis paskelbti įsiteisėjusį teismo sprendimą Teisės aktų registre ir leidinyje „Vilniaus diena“.

III.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 10 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti.

Atsakovas mano, kad teismas formaliai taikė bei aiškino teisės aktus ir todėl priėmė neteisėtą ir nepagrįstą sprendimą. Laikosi pozicijos, kad pareiškėjas neturėjo teisės kreiptis į teismą su prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo. Pareiškėjo prašymas laikytinas ne abstrakčiu pareiškimu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, o pareiškimu dėl teikime nurodytų veiksmų nevykdymo. Atsakovas tvirtina neatsisakęs vykdyti Vyriausybės atstovo 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimo, bendradarbiavo su pareiškėju. Atsakovo teigimu, teismas neatsižvelgė į aplinkybę, kad atsakovas negalėjo pakeisti Taisyklių dėl objektyvių, nuo jo valios nepriklausančių aplinkybių, t. y. su viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos tiekimo operatoriais sudarytų ir galiojančių sutarčių, kurių savivaldybė neturėjo teisės nutraukti motyvuodama vien teisinio reglamentavimo pasikeitimu. Teismas neįvertino, ar jo priimtas sprendimas gali būti realiai įgyvendintas, nenurodė, ką savivaldybė turėtų daryti su galiojančiomis sutartimis. Nesutinka su teismo pozicija, kad vien formalus Taisyklių neatitikimas Atliekų tvarkymo įstatymui ir Civiliniam kodeksui riboja asmenų, sudariusių jungtinės veiklos sutartis, teises. Atsakovo teigimu, naujas atliekų tvarkymo taisykles trukdo tvirtinti tai, kad Vyriausybė 2014 m. balandžio 16 d. nutarimu Nr. 366 pakeitė anksčiau galiojusį nutarimą dėl valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano patvirtinimo. Vadovaujantis pakeitimais, savivaldybė pirma turi patvirtinti naują atliekų tvarkymo planą, tik tada tvirtinti taisykles. Pažymi, kad savivaldybė yra parengusi atliekų tvarkymo 2014-2020 m. plano projektą, kuriam buvo atliktas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas, tačiau kol kas šis planas nėra patvirtintas.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pateikė atsiliepimą į apeliacinį skundą, prašydamas apeliacinį skundą atmesti.

Pareiškėjas mano, kad teismas išsamiai motyvavo priimtas išvadas ir jų pagrindu priimtą sprendimą. Teismo pateikti argumentai yra aiškūs ir paremti Lietuvos Respublikos Konstitucijos bei Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nuostatomis ir atitinka Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 87 straipsnio 4 dalyje apibrėžtos teismo sprendimo motyvuojamosios dalies turinį. Teismo sprendime pateiktas aiškus Vyriausybės atstovui suteiktų įgaliojimų vertinimas, iš kurio seka ir teismo priimta išvada. Sprendime nėra palikta jokių neaiškumų, dėl kurių atsakovui galėtų kilti skirtingų šio sprendimo interpretacijų. Pareiškėjas nesutinka su apelianto teiginiais, kad jis neatsisakė vykdyti Vyriausybės atstovo reikalavimo. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika ir pažymi, kad savivaldybės administravimo subjekto neveikimas gali būti prilyginamas atsisakymui. Atkreipia dėmesį, kad ginčijamas atsakovo sprendimas yra norminis teisės aktas, o pagal konstitucinį teisės aktų hierarchijos principą žemesnės galios teisės aktai negali prieštarauti ar pakeisti aukštesnės galios teisės aktų nuostatų, todėl pasikeitus įstatyminiam reglamentavimui neišvengiamai turi būti keičiami ir žemesnės galios teisės aktai, suderinant juos su aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis. Tvirtina, kad atsakovas nepateikia jokių argumentų ir motyvų kaip Viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje sutartys, pasirašytos su UAB „VSA Vilnius“, UAB „Ecoservice“ UAB „Atliekų tvarkymo tarnyba“, UAB „Ekonovus“ (galiojančios iki 2015-05-17) ir sutartis su UAB „Švara visiems“, kuri galioja iki 2016 m. sausio 11 d., lemia atsakovo veiksmus siekiant suderinti ginčijamo norminio teisės akto nuostatas atitinkamai su pasikeitusiu įstatyminiu reglamentavimu. Pastebi, kad apeliaciniame skunde atsakovas, ginčydamas teismo sprendimą, be kito ko teigia, jog „ketina tvirtinti naujas Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisykles, į kurias asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartis bus įtraukti“, todėl akivaizdu, kad dėl šios atstovo priimtos ir ginčijamos nuostatos prieštaravimo aukštesnės galios teisės aktams ginčo nėra. Tuo pačiu nėra pagrindo teigti, kad teismo sprendimas šioje dalyje yra nepagrįstas ar neteisėtas.

k o n s t a t u o j a:

IV.

Ginčo esmė

Nagrinėjamos administracinės bylos dalyką sudaro pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje kreipimosi į teismą prašant ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių 24 bei 25 punktai pareiškime nurodoma apimtimi atitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 301 straipsnio 1 dalies nuostatas, Įstatymo 301 straipsnio 2 dalį, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą įstatymo viršenybės principą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Administracinę bylą nagrinėjęs pirmosios instancijos teismas pareiškėjo prašymą patenkino, pripažino, Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių 24 ir 25 punktų dalis, kuriose nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, neatitinkančiomis Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (redakcija, galiojanti nuo 2013 m. liepos 1d.) 301 straipsnio 1 dalies nuostatų, ir jas panaikino; pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, neatitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (redakcija, galiojanti nuo 2013 m. liepos 1 d.) 301 straipsnio 2 dalies, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtinto savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto įstatymo viršenybės principo, ir juos panaikino.

Atsakovas, Vilniaus miesto savivaldybės taryba, apeliaciniu skundu nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, nurodė, kad pareiškimas turėjo būti laikomas ne abstrakčiu prašymu dėl norminio teisės akto ištyrimo, o pareiškimu dėl teikime nurodytų veiksmų nevykdymo; teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad atsakovas neveikimu atsisako vykdyti Vyriausybės atstovo reikalavimą, pabrėžė, kad nekvestionuoja teisės aktų hierarchijos reikalavimų, tačiau formalus teisėtumo principo taikymas, nepaisant aplinkybių, kurios lemia atsakovo galimybes pakeisti atliekų tvarkymo taisykles, neatitinka teisingumo principo. Nurodė, kad šiuo metu galioja su viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo operatoriais sudarytos sutartys, be to, taisyklės turi atitikti tiek valstybės lygiu parengtą strateginį atliekų tvarkymo planą, tiek Vilniaus miesto savivaldybės atliekų tvarkymo 2014 m. – 2020 m. planą, kuris nėra patvirtintas. Mano, kad ginčijamos Taisyklių nuostatos neriboja asmenų, sudariusių jungtinės veiklos sutartis, teisių sudaryti sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas, nes tokią jų teisė pagrįsta Atliekų tvarkymo įstatymo bei Civilinio kodekso nuostatomis.

Dėl vyriausybės atstovo teisės kreiptis į teismą abstraktaus pobūdžio pareiškimu

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad Vyriausybės skiriami atstovai  prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus. Konstitucijoje nustatytos Vyriausybės atstovo funkcijos taip pat yra įtvirtintos Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 55 straipsnio 1 dalies bei Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 2 straipsnio 1 dalies nuostatose. Konkretūs Vyriausybės atstovo įgaliojimai ir jų vykdymo tvarka reglamentuojami Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnyje, o šių įgaliojimų įgyvendinimo tvarka – įstatymo 5 straipsnyje. Sistemiškai įvertinus Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio ir 5 straipsnio nuostatas, negalima daryti išvados, jog Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnyje yra numatyta visų Vyriausybės atstovui suteiktų įgaliojimų įgyvendinimo tvarka. Šiuo atveju Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnyje nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra įtvirtinta Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje nurodyto Vyriausybės atstovo įgaliojimo įgyvendinimo tvarka. Priešingai, ši teisės norma nukreipia į Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnį, numatantį savivaldybių veiklos priežiūrą vykdančio Vyriausybės atstovo teisę kreiptis su pareiškimu į administracinį teismą, kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą.

Todėl Vyriausybės atstovui, įgyvendinančiam Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje numatytus įgaliojimus ir besikreipiančiam į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, netaikytina Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje numatyta jo įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, t. y. jis neprivalo kreiptis su motyvuotu teikimu siūlant atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą (Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 str. 1 d., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-858-722-12 Administracinė jurisprudencija. 2012, 24, p. 346-357).

Vilniaus miesto savivaldybės taryba vienu iš apeliacinio skundo argumentų nurodė aplinkybę, kad pareiškėjas neturėjo teisės kreiptis į teismą su pareiškimu dėl norminio administracinio akto ištyrimo, teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad Savivaldybė neveikimu atsisakė įvykdyti Vyriausybės atstovo 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimą Nr. 1T-26. Pareiškimas turėjo būti laikomas ne abstrakčiu prašymu dėl norminio teisės akto ištyrimo, o pareiškimu dėl teikime nurodytų veiksmų nevykdymo. Tokie apelianto argumentai atmestini.

Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta, kad Vyriausybės atstovas, abejodamas, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsniu, gali kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą. Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punkte įtvirtinta, kad Vyriausybės atstovas, nustatęs, jog savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs šios dalies 1 punkte nurodytą Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti) Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo. Teisėjų kolegija pažymi, kad šiose teisės normose įtvirtintos taisyklės reglamentuoja skirtingas savo teisine paskirtimi situacijas – vienu atveju kreipimąsi į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, kitu atveju – kreipimąsi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Administracinę bylą nagrinėjęs pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Vyriausybės atstovas 2014 m. rugsėjo 12 d. Savivaldybės tarybai pateikė teikimą Nr. 1T-26 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 pakeitimo“, kuriame nurodė, kad Taisyklių 24 ir 25 punktai prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, ir pasiūlė Savivaldybės tarybai svarstyti minėtų punktų pakeitimo bei Taisyklių 2 priedo panaikinimo klausimą. Vilniaus miesto savivaldybės meras, atsakydamas į pareiškėjo 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimą Nr. 1T-26, 2014 m. rugsėjo 18 d. raštu Nr. A51-75763/14(3.3.2.3-EM4) „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 pakeitimo“ Vyriausybės atstovą informavo, kad Vilniaus miesto savivaldybė rengia naują Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių projektą, kuriame, vadovaujantis galiojančiais teisės aktais, bus atsižvelgta į sutarčių sudarymo tvarką, ir paprašė nurodytų veiksmų įvykdymo terminą pratęsti iki 2015 m. liepos 1 d., t. y. kol bus patvirtintos naujos Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklės. Vyriausybės atstovas 2014 m. rugsėjo 24 d. potvarkiu Nr. 1P-31 „Dėl Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2014 m. rugsėjo 12 d. teikimo Nr. 1T-26 įvykdymo termino pratęsimo“ Savivaldybės tarybai teikimo įvykdymo terminą pratęsė iki 2014 m. gruodžio 1 d.

Pirmosios instancijos teismas sprendime nurodė, kad Savivaldybės taryba, suėjus nustatytam teikimo įvykdymo terminui, nepateikė jokios informacijos apie minėto teikimo įvykdymą, ir padarė išvadą, kad buvo atsisakyta tenkinti Vyriausybės atstovo teikimą. Nurodė, kad jokių duomenų apie rengiamą Taisyklių pakeitimo projektą teismui nebuvo pateikta.

Teisėjų kolegija, iš esmės nekvestionuodama pirmosios instancijos teismo nustatytų faktinių aplinkybių, pažymi, jog tokių aplinkybių nustatymas, kai sprendžiamas abstraktaus pobūdžio pareiškimas ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, neturi teisinės reikšmės. Nagrinėjamu atveju pakanka nustatyti, kad prašomo ištirti teisės akto nuostatos yra norminio pobūdžio. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto teisėtumo patikros tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės (BTĮ 18 str. 2 d. 3 p., 110 str. – 117 str.). Administracinėje byloje tiriamos Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintos Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklės yra norminio pobūdžio teisės aktas, kreipiantis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą Vyriausybės atstovas neturėjo pareigos kreiptis su motyvuotu teikimu siūlant atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatyta tvarka. Aplinkybė, kad Vyriausybės atstovas kreipėsi teikimu į Savivaldybės tarybą, niekaip nesuvaržo jo teisės kreiptis į teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, tuo pačiu apelianto argumentai, kad teismui pateiktas pareiškimas turėjo būti laikomas ir sprendžiamas kaip pareiškimas dėl teikime nurodytų veiksmų nevykdymo, yra nepagrįstas.

Dėl norminės bylos nagrinėjimo dalyko

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba apeliaciniu skundu nekvestionuoja teisės aktų hierarchijos reikalavimų, tačiau nurodo, kad formalus teisėtumo principo taikymas, nepaisant aplinkybių, kurios lemia atsakovo galimybes pakeisti atliekų tvarkymo taisykles, neatitinka teisingumo principo. Teigia, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas priimtas neatsižvelgiant į galiojančias sutartis, sudarytas su viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo operatoriais, be to, taisyklės turi atitikti tiek valstybės lygiu parengtą strateginį atliekų tvarkymo planą, tiek Vilniaus miesto savivaldybės atliekų tvarkymo 2014 m. – 2020 m. planą, kuris nėra patvirtintas. Mano, kad ginčijamos Taisyklių nuostatos neriboja asmenų, sudariusių jungtinės veiklos sutartis, galimybių sudaryti sutartis dėl komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos, nes tokią jų teisė pagrįsta Atliekų tvarkymo įstatymo bei Civilinio kodekso nuostatomis.

Aptardama minėtus apeliacinio skundo argumentus, teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad nagrinėjamos bylos pobūdis – abstraktaus pobūdžio pareiškimas ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą, nulemia ir nagrinėjamos bylos dalyką. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei administracinių bylų teisenoje lemia jų teisėtumo tyrimo ypatumus. Norminių administracinių teisės aktų tyrimo specifika lemia tai, kad tokią bylą nagrinėjantis apygardos teismas turi nustatyti, ar atitinkamo teritorinio ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (jo dalis) atitinka aukštesnės galios teisės aktus – įstatymus ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminius aktus (ABTĮ 110 straipsnis). Norminėje administracinėje byloje turi būti atlikta tiriamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatų analizė atitinkamų aukštesnės galios teisės aktų nustatyto teisinio reguliavimo kontekste (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-1128/2013).

ABTĮ šešioliktajame skirsnyje, nustatančiame pareiškimų ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą nagrinėjimo tvarką, matyti, kad norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribas pirmiausia apibrėžia pareiškėjo pareiškime pateiktas prašymas, jo apimtis, taip pat šį prašymą pagrindžiantys teisiniai argumentai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gegužės 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I662-11/2013). Šios kategorijos administracinių bylų procesui būdingas formalus pobūdis. Tai reiškia, kad norminę administracinę bylą nagrinėjantis teismas turi tirti pareiškėjo nurodomų teisės aktų atitikties aukštesnės galios teisės aktams klausimą pareiškime nurodyta apimtimi. Atsakovo argumentai taip pat laikytini reikšmingais tik tokie, kurie pagrindžia kvestionuojamo teisės akto atitiktį aukštesnės galios teisės aktams ar, atitinkamai, paneigia pareiškėjo nurodomus argumentus. Teisėjų kolegija pažymi, kad pirmosios instancijos teismas išnagrinėjo pareiškėjo prašymą ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą tinkama apimtimi, tai reiškia, buvo tiriami visi pareiškėjo nurodyti argumentai, reikšmingi sprendžiant dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo, ir buvo vertinamas jų pagrįstumas.

Nagrinėjamoje byloje Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi, ABTĮ 110 straipsniu, kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, t. y. pareiškėjas prašė ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2006 m. gegužės 24 d. sprendimo Nr. 1-1185 „Dėl Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Vilniaus miesto atliekų tvarkymo taisyklių (toliau – Taisyklės) 24 bei 25 punktai tiek, kiek nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, atitinka Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 301 straipsnio 1 dalies nuostatas; ištirti, ar Taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatos, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, atitinka Įstatymo 301 straipsnio 2 dalį, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą įstatymo viršenybės principą.

Administracinę bylą nagrinėjęs pirmosios instancijos teismas pabrėžė, kad Savivaldybės tarybos priimtos Taisyklės yra įstatymo įgyvendinamasis teisės aktas, todėl siekiant atskleisti jame įtvirtintų nuostatų esmę bei prasmę būtina vadovautis aukštesnės galios teisės aktais, kurie yra nukreipti į aptariamų santykių teisinį reguliavimą. Nurodė, kad nuo 2013 m. liepos 1 d. įsigaliojusi Atliekų tvarkymo įstatymo 301 straipsnio 1 dalyje (2012 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. XI-1981 redakcija; Žin., 2012, Nr. 50-2445) nustatyta, kad „organizuojant komunalinių atliekų tvarkymą, sudarant komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį arba mokant savivaldybės nustatytą rinkliavą, atliekų turėtojams atstovauja jų naudojamo nekilnojamojo turto objekto savininkas arba nekilnojamojo turto objekto savininko atstovas pagal įstatymą, arba nekilnojamojo turto objekto savininko įgaliotas asmuo, arba daugiabučio namo savininkų bendrija, <...> ar kita bendrija, arba bendrojo naudojimo objektų administratorius, arba asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti (toliau – įgalioti asmenys).“ Įstatymo 301 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „nekilnojamojo turto objektų, kurių rūšių sąrašą nustato Aplinkos ministerija, savininkas arba įgalioti asmenys privalo mokėti nustatytą rinkliavą arba, jeigu rinkliava savivaldybės teritorijoje nenustatyta, sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį su savivaldybės, kurios teritorijoje yra nekilnojamojo turto objektas, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi arba savivaldybe.“

Įvertinęs nuo 2013 m. liepos 1 d. galiojančią Įstatymo 301 straipsnio 1 dalies, Civilinio kodekso 4.83 straipsnio 3 dalies, 4.84 straipsnio, 6.972 straipsnio, Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies nuostatas, pirmosios instancijos teismas padarė išvadas, kad viename daugiabučiame name nuosavybės ar kita teise valdančių butus ar kitas patalpas asmenų vardu sutartis dėl atliekų tvarkymo paslaugos teikimo gali sudaryti tiek bendrija, tiek bendrojo naudojimo objektų administratorius, tiek ir asmenys, sudarę jungtinės veiklos sutartį, bei kad turi būti numatyta galimybė komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį su savivaldybės, kurios teritorijoje yra nekilnojamojo turto objektas, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi arba savivaldybe, todėl Taisyklių 24 bei 25 punktų dalis, kuriose nėra nustatytos galimybės asmenims, sudariusiems jungtinės veiklos sutartis bendrosios dalinės nuosavybės teisei įgyvendinti, atstovauti ir sudaryti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartį dėl šių paslaugų teikimo, pripažino neatitinkančiomis Įstatymo 301 straipsnio 1 dalies nuostatų, o Taisyklių 24 bei 25.1–25.8 punktų nuostatas, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimo sutartys sudaromos ne su savivaldybe ar jos paskirtu komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriumi, o tiesiogiai su savivaldybės atliekų tvarkymo operatoriais, bei Taisyklių 2 priedas, kuriuo patvirtinta šios sutarties forma, neatitinkančiomis Įstatymo 301 straipsnio 2 dalies, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtinto savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto įstatymo viršenybės principo. Siekiant užtikrinti teisės sistemos vidinę darną, teisės sistemoje negali būti teisės aktų, vienu metu skirtingai reglamentuojančių tuos pačius teisinius santykius. Todėl pakeitus ar panaikinus aukštesnės galios teisės aktą, turėtų būti keičiami ar pripažįstami netekusiais galios ir teisės aktai, įgyvendinantys pakeistąjį ar panaikintąjį teisės aktą ir taip suderinamas teisinis reguliavimas. Savivaldybės taryba, kaip savarankiškas teisėkūros subjektas, pasikeitus Įstatymui, turėjo pakeisti ir Taisyklių nuostatas, kurios neatitinka šiuo metu galiojančio Įstatymo 301 straipsnio (įsigaliojusio nuo 2013 m. liepos 1 d.) reikalavimų.

Teisėjų kolegija, iš esmės pritardama teismo išvadoms, sprendime išdėstytų argumentų dėl ginčijamų Taisyklių nuostatų atitikties aukštesnės galios teisės aktams iš naujo detaliai nekartoja, tik nurodo, kad apelianto dėstomi argumentai dėl aplinkybių, susijusių su galimybėmis keisti Taisykles ir kt., nepatenka į nagrinėjamos bylos ribas (dalyką) ir neturi jokios reikšmės teismo sprendime padarytų išvadų pagrįstumui, pirmosios instancijos teismui nebuvo pagrindo jų vertinti, dėl tos pačios priežasties plačiau jų nenagrinėja ir apeliacinės instancijos teismas.

Pabrėžtina, kad Konstitucinis Teismas yra ne kartą konstatavęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. rugsėjo 15 d., 2005 m. sausio 19 d., 2005 m. rugsėjo 20 d. nutarimai). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis. Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2005 m. vasario 7 d. nutarimai).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra pabrėžęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-2/2006, 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-4/2008, 2011 m. gegužės 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-14/2011).

Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Remiantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktu, vienas iš pagrindinių vietos savivaldos organizavimo ir funkcionavimo principų yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi apeliacinio skundo argumentus, nenustatė pagrindų pirmosios instancijos teismo sprendimą naikinti ar keisti.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 10 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.