Administracinė byla Nr. eA-778-662/2023
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01146-2022-1
Procesinio sprendimo kategorija 4.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2023 m. gegužės 24 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Arūno Dirvono ir Mildos Vainienės,
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. birželio 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus miesto apylinkės teismo prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (atsakovas – Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius, trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija).
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vilniaus miesto apylinkės teismas (toliau – ir pareiškėjas) 2022 m. kovo 9 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. e2-1433-918/2022 (toliau – ir civilinė byla) sustabdė bylos nagrinėjimą ir nutarė kreiptis į Vilniaus apygardos administracinį teismą su prašymu (toliau – ir Prašymas) patikrinti, ar Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktoriaus 2020 m. gruodžio 16 d. įsakymu Nr. 30-2871/20 „Dėl turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodikos patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) patvirtinta Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodika (toliau – ir Metodika) neprieštarauja Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi nuo 2020 m. liepos 10 d. iki 2021 m. sausio 1 d.) 6 straipsnio 5 dalies 11 punktui, 7 dalies 7 ir 8 punktams, 32 straipsnio 4 daliai, Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo (įstatymo redakcija galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 1 d.) 10 straipsnio 1 daliai, 26 straipsnio 3 daliai, 29 straipsniui.
2. Pareiškėjas nurodė, kad jo nagrinėjamoje civilinėje byloje ginčas kilo dėl žalos, padarytos atsakovui uždarajai akcinei bendrovei „Eikos statyba“ pažeidus trikamienio karpotojo beržo šaknis, atlyginimo. Prašymą ištirti norminio akto teisėtumą pareiškėjas grindė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo (toliau – ir AAĮ) nuostatomis, pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, vykdydama aplinkos apsaugos valdymą ir valstybinį gamtos išteklių naudojimo reguliavimą, rengia ir tvirtina aplinkai padarytos žalos apskaičiavimo metodikas (AAĮ 6 str. 5 d. 11 p.).
3. Pareiškėjo teigimu, žalos, padarytos sunaikinus ar pažeidus želdynus atlyginimas yra reglamentuojamas Lietuvos Respublikos želdynų įstatyme (redakcija, galiojusi iki 2021 m. lapkričio 21 d.), kuriame nustatyta, kad želdinių atkuriamosios vertės nustatymo metodiką ir vertės įkainius nustato Aplinkos ministerija (26 str. 3 d.). Pareiškėjas taip pat nurodė, kad šiuo metu galiojančioje Želdynų įstatymo redakcijoje yra aiškiai reglamentuota, kad įstatymo įgalioti pareigūnai, taip pat savivaldybių vykdomosios institucijos, apskaičiuodamos želdiniams padarytą žalą, vadovaujasi Aplinkos apsaugos įstatymu, aplinkos ministro tvirtinama Žalos aplinkai, sunaikinus ar sužalojus gamtinius kraštovaizdžio kompleksus ir objektus, skaičiavimo metodika ir Želdinių atkuriamosios vertės įkainiais (Želdynų įstatymo 30 str. 3 d.). Šiuo metu galiojančio Želdynų įstatymo 30 straipsnyje (Neteisėta veikla padarytos žalos atlyginimas) nustatyta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys, neteisėtai sunaikinę želdinius ir (ar) padarę žalą želdynams ir želdiniams kaip aplinkos objektams, privalo visiškai ją atlyginti ir, jeigu yra galimybė, atkurti iki pažeidimo buvusią būklę (1 d.), o pareikšti ieškinius dėl neteisėto želdinių naikinimo ir (ar) neteisėta veikla padarytos žalos želdynams ir želdiniams kaip aplinkos objektams atlyginimo turi teisę Aplinkos ministerijos įgaliotų institucijų pareigūnai, kiti įstatymų įgalioti pareigūnai, taip pat savivaldybių vykdomosios institucijos (2 d.).
4. Be to, Želdynų įstatymo 10 straipsnyje numatytos savivaldybių funkcijos vykdant želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo valdymą. Želdynų įstatymo 20 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad želdinių apsaugą vykdant statybos darbus reglamentuoja Aplinkos ministerijos nustatytos Želdinių apsaugos vykdant statybos darbus taisyklės. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2010 m. kovo 15 d. įsakymu Nr. D1-193 patvirtintų Želdinių apsaugos, vykdant statybos darbus, taisyklių 10 punkte nustatyta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys, nesilaikantys šių Taisyklių reikalavimų, atsako teisės aktų nustatyta tvarka. Lietuvos Respublikos aplinkos ministras 2008 birželio 26 d. įsakymu Nr. D1-343 (2020 m. balandžio įsakymo Nr. D1-183 redakcija), įgyvendindamas Želdynų įstatymo 26 straipsnio 3 dalį, patvirtino Želdinių atkuriamosios vertės įkainius.
5. Pareiškėjo teigimu, nei galiojusio Želdynų įstatymo 10 straipsnyje, nei šiuo metu galiojančio įstatymo 5 straipsnyje savivaldybėms nesuteikta kompetencija tvirtinti želdinių atkuriamosios vertės apskaičiavimo metodiką, nepriklausomai nuo to, kaip atitinkama metodika būtų pavadinta. Civilinėje byloje ieškovas Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) administracija žalą įrodinėja vadovaudamasi želdinių atkuriamąja verte, apskaičiuota ne pagal aplinkos ministro patvirtintą metodiką, bet pagal savo pačios parengtą Metodiką, kurios parengti ir patvirtinti negalėjo, nes Želdynų įstatymas atitinkamos metodikos tvirtinimo funkciją ir kompetenciją nustato Aplinkos ministerijai (ministrui). Dėl šios priežasties, pareiškėjo teigimu, Administracijos direktorius viršijo savo įgaliojimus, todėl jo Įsakymas ir juo patvirtinta Metodika prieštarauja šiuo metu galiojančio Želdynų įstatymo 5 ir 30 straipsniui bei iki 2021 m. lapkričio 1 d. galiojusios Želdynų įstatymo redakcijos 10 straipsniui ir 26 straipsnio 3 daliai.
6. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius (Vilniaus miesto savivaldybės administracija) atsiliepime į pareiškėjo prašymą prašė nutraukti administracinę bylą dėl Metodikos teisėtumo ištyrimo kaip nenagrinėtiną administracinių teismų, o šio reikalavimo netenkinus – atmesti pareiškėjo Vilniaus miesto apylinkės teismo prašymą.
7. Atsakovas nurodė, kad Metodika nėra norminis teisės aktas, kadangi elgesio taisyklių nenustato, taip pat Metodika nėra skirta individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Atsakovo teigimu, Metodika neatitinka Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuotų norminio akto požymių, nes joje yra nustatomi atitinkami organizacinio pobūdžio įpareigojimai savivaldybės struktūriniams padaliniams, kuriuos jie pagal kompetenciją privalo atlikti, vadovaudamiesi Įsakymu patvirtina Metodika. Atsakovo teigimu, ir Įsakymas, ir juo patvirtina Metodika yra vidaus administravimo (organizacinio tvarkomojo pobūdžio) aktas, kuris nėra norminis administracinis aktas ir dėl to negali būti tyrimo objektu norminėje administracinėje byloje. Dėl šios priežasties, atsakovo vertinimu, Metodikos teisėtumo tyrimas norminėje byloje yra nepagrįstas, prieštaraujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 dalies II skyriaus nuostatoms dėl aktų, kurių teisėtumas gali būti tikrinamas, taip pat prieštaraujantis norminio administracinio akto sąvokai ir šią sąvoką nuosekliai išplėtojusiai Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikai.
8. Atsakovas taip pat nurodė, kad Įsakymu nebuvo paneigtos Želdynų įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 1 d.) ir Aplinkos apsaugos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2020 m. liepos 10 d. iki 2021 m. sausio 1 d.) nuostatos ar viršyti Administracijos direktoriaus įgaliojimai želdynų ir želdinių valdymo srityje, ar dubliuotos kitų institucijų šioje srityje nustatytos funkcijos. Atsakovo teigimu, Metodika nėra skirta nei nustatyti ar apskaičiuoti gamtai padarytą žalą, nei nubausti atsakingus asmenis už gamtai padarytą žalą; ja taip pat nėra įgyvendinamos kokios nors kitos Želdynų įstatyme kitoms institucijoms nustatytos funkcijos želdynų ir želdinių valdymo srityje. Atsakovas nurodė, kad Metodika yra skirta nustatyti ir apskaičiuoti konkrečias Vilniaus miesto savivaldybei tenkančias želdinių atkūrimo ir / ar naujų želdinių veisimo ir priežiūros išlaidas, susidariusias dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių želdinių sužalojimo ir / ar sunaikinimo, t. y. Metodika buvo patvirtinta ne paneigiant pirmiau nurodytuose teisės aktuose nustatytas funkcijas, o šias funkcijas vykdant.
9. Atsakovas taip pat nurodė, kad teisė leisti atitinkamus įsakymus Administracijos direktoriui yra nustatyta galiojančiuose teisės aktuose. Savivaldybei Želdynų įstatyme nustatytų funkcijų želdynų priežiūros ir kūrimo srityje įgyvendinimui yra reikalingos atitinkamos Vilniaus miesto savivaldybės biudžeto lėšos, o už biudžeto vykdymą, ūkinę bei finansinę veiklą yra atsakingas būtent Administracijos direktorius, kuris ir patvirtino Metodiką. Tai, atsakovo teigimu, reiškia, kad priimdamas Įsakymą, kuriuo patvirtino vidaus administravimo aktą – Metodiką, skirtą konkretiems struktūriniams Savivaldybės administracijos padaliniams, ir nustatančią formulę, pagal kurią yra tiksliai apskaičiuojamos konkrečios Vilniaus miesto savivaldybės biudžetui tenkančios išlaidos želdynų atkūrimo, tvarkymo ir priežiūros srityje tuo atveju, kai želdynai pažeidžiami arba sunaikinami, Administracijos direktorius veikė pagal jam Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 ir 5 punktuose įtvirtintą kompetenciją.
10. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija atsiliepime į prašymą prašė jį tenkinti.
11. Aplinkos ministerija pažymėjo, kad yra pakankamas pagrindas vertinti, jog Metodikos nuostatos sukuria elgesio taisykles, kurios gali turėti įtakos asmenų, kurie kalti dėl želdinių pažeidimo ar žuvimo, teisėms ir pareigoms. Trečiojo suinteresuotojo asmens teigimu, Želdynų įstatymas nenustato, kad želdinių atkuriamosios vertės apskaičiavimą ir šios vertės įkainius galėtų nustatyti savivaldybės (savivaldybės administracijos direktorius), todėl, jo vertinimu, yra pakankamas pagrindas abejoti dėl Metodikos atitikties Želdynų įstatymo ir (ar) Aplinkos apsaugos įstatymo nuostatoms.
II.
12. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. birželio 15 d. sprendimu pripažino, kad Administracijos direktoriaus Įsakymu patvirtinta Metodika priimta viršijant kompetenciją, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi nuo 2020 m. liepos 10 d. iki 2021 m. sausio 1 d.) 6 straipsnio 5 dalies 11 punktui, 32 straipsnio 4 daliai, Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo (įstatymo redakcija galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 1 d.) 26 straipsnio 3 daliai, 29 straipsniui.
13. Teismas nurodė, kad Vilniaus miesto apylinkės teismas prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą grindė ryšiu su individualia byla (ABTĮ 113 straipsnis).
14. Vertindamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo kreipėsi pareiškėjas, yra norminis administracinis aktas, teismas vadovavosi Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalimi, apžvelgė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išskirtus tokio pobūdžio aktų požymius.
15. Buvo nustatyta, jog Įsakymu buvo patvirtinta Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodika, šia metodika buvo pavesta Miesto tvarkymo ir aplinkos apsaugos skyriaus Aplinkos apsaugos ir želdinių tvarkymo poskyrio vyriausiesiems specialistams, apžiūrint pažeistus ar žuvusius želdinius statybvietėje, surašyti faktinių duomenų patikrinimo aktą ir vadovaujantis patvirtinta metodika apskaičiuoti želdinio atkuriamąją vertę; apskaičiavimo aktą kartu su Administracijos direktoriaus pasirašyta pretenzija atlyginti želdinio atkuriamąją vertę perduoti Viešosios tvarkos skyriui. Teismas pažymėjo, kad Viešosios tvarkos skyriui buvo pavesta kviesti už nusižengimą atsakingą asmenį, įteikiant jam patvirtintos formos atkuriamosios vertės apskaičiavimo aktą ir Administracijos direktoriaus pasirašytą pretenziją, atlyginti želdinio atkuriamąją vertę iki administracinio nusižengimo protokolo surašymo dienos; neatlyginus želdinio atkuriamosios vertės iki administracinio nusižengimo protokolo surašymo dienos, surašyti administracinėn atsakomybėn traukiamam asmeniui protokolą be administracinio nurodymo ir perduoti medžiagą bylos nagrinėjimui Administracinių bylų nagrinėjimo skyriui, pasiūlant atlyginti želdinio atkuriamąją vertę iki bylos nagrinėjimo dienos; administracinių bylų nagrinėjimo skyriui, nustačius, kad želdinio atkuriamoji vertė iki bylos nagrinėjimo nėra atlyginta, priimti nutarimą administracinio nusižengimo byloje ir priteisti turtinės žalos atlyginimą, nustatant jos atlyginimo terminą. Dėl žalos, kuri viršija vieno šimto penkiasdešimties eurų sumą, pripažinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (nukentėjusiosios) teisę į civilinio ieškinio patenkinimą ir visą medžiagą perduoti Teisės grupei žalos atlyginimo klausimą spręsti civilinio proceso tvarka. Teisės grupei, gavus iš Administracinių bylų nagrinėjimo skyriaus nutarimą administracinio nusižengimo byloje ir visą medžiagą dėl neatlygintos želdinio atkuriamosios vertės, buvo pavesta kreiptis į teismą su ieškiniu dėl žalos atlyginimo civiline ginčo teisenos tvarka.
16. Teismas taip pa nustatė, kad Metodika skirta įvertinti ir apskaičiuoti statybos darbų metu pažeistų ar žuvusių želdinių atkuriamąją vertę (1 p.); ji taikoma Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos ribose pažeistiems ir žuvusiems želdiniams ir želdynams įvertinti ir jų atkuriamajai vertei apskaičiuoti (2 p.). Teismas detalizavo, kaip Metodikoje nustatytas želdinio atkuriamosios vertės apskaičiavimas pagal formulę.
17. Atsižvelgdamas į norminių administracinių teisės aktų požymius ir kriterijus, teismas darė išvadą, kad pareiškėjo prašomu ištirti Administracijos direktoriaus Įsakymu patvirtinta Metodika, paskelbta Teisės aktų registre (TAR, 2020 m. gruodžio 16 d., Nr. 27401), yra norminis administracinis aktas, nes tai nėra vienkartinio taikymo aktas, o aktas, kuris orientuotas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų, ir, įtvirtinus atitinkamą teisinį reguliavimą (atitinkamas teisės normas) šiame akte, jis toliau veikia ir yra realizuojamas individualiuose savivaldybės ir kitų asmenų santykiuose. Teismo vertinimu, Metodika nebuvo aktas, kuriame vieną kartą išreikštas teisės normų taikymo rezultatas konkrečiam asmeniui, darantis įtaką tik to konkretaus asmens teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), priešingai – aktas yra adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui.
18. Teismas nesutiko su atsakovo teiginiais, kad Metodika yra skirta tik Savivaldybės struktūriniams padaliniams, kadangi ši Metodika sukuria tam tikras pareigas tretiesiems asmenims, t. y. tiems, kurie padaro žalą želdiniams, nes jiems atsiranda prievolė atlyginti žalą, apskaičiuotą pagal Metodikoje įtvirtintą formulę. Buvo pažymėta, jog tai, kad žalos dydį pagal Metodikoje nurodytą formulę apskaičiuoja Administracijos darbuotojas, ir tai, kad Metodikoje yra nustatomi atitinkami organizacinio pobūdžio įpareigojimai savivaldybės struktūriniams padaliniams, savaime nereiškia, kad Metodika nėra norminis teisės aktas, ar kad ji nėra skirta individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.
19. Teismas atkreipė dėmesį, jog net ir tuo atveju, jei vidinis valstybės ar savivaldybės institucijos dokumentas (teisės aktas) būtų skirtas tik tos institucijos darbuotojams, tai savaime neatleistų šio teisės akto leidėjo nuo pareigos užtikrinti, kad toks teisės aktas atitiktų įstatymus ir Lietuvos Respublikos Konstituciją. Teismas kritiškai vertino atsakovo poziciją, kad vidaus dokumentui negali būti taikoma patikra, kadangi tai sukurtų ydingą situaciją. Remdamasis išdėstytais argumentais, teismas atmetė atsakovo teiginius, kad Metodikos teisėtumo ištyrimas nenagrinėtinas administraciniame teisme.
20. Teismas analizavo Konstitucijoje nustatytą ir oficialioje konstitucinėje doktrinoje išaiškintą savivaldybių laisvę savarankiškai veikti pagal Konstitucijoje ir įstatymuose įtvirtintą kompetenciją. Pabrėžta, jog viešojo administravimo subjektas privalo priimant norminio pobūdžio aktus neviršyti įstatymų numatytų įgaliojimų ir veikti pagal įstatymų leidėjo suteiktą kompetenciją.
21. Vertindamas, ar atsakovas neviršijo savo kompetencijos priimdamas norminį administracinį aktą, teismas vadovavosi Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsniu, pabrėžė, jog Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje yra įtvirtintos savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos)) savivaldybių funkcijos, inter alia kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių ir savivaldybės įsteigtų saugomų teritorijų tvarkymas ir apsauga, savivaldybės želdynų ir želdinių teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsauga, priežiūra ir tvarkymas, būklės stebėsena, želdynų kūrimo ir želdinių veisimo organizavimas ir (ar) vykdymas, želdinių ir želdynų, neatsižvelgiant į žemės, kurioje jie yra, nuosavybės formą, inventorizavimas ir apskaita, atskirųjų želdynų žemės sklypų formavimo, šių sklypų kadastro duomenų nustatymo ir jų įrašymo į Nekilnojamojo turto kadastrą organizavimas.
22. Teismas pažymėjo, kad savivaldybės taryba, būdama savivaldybės atstovaujamąja institucija, veikti bei leisti poįstatyminius teisės aktus gali tik pagal jai suteiktą, aiškiai apibrėžtą, kompetenciją. Buvo detalizuota Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnyje įtvirtinta savivaldybės vykdomosios institucijos – savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencija.
23. Teismas nurodė, kad savivaldybių kompetencija jų teritorijose esančių želdynų ir želdinių apsaugos, priežiūros ir tvarkymo srityse yra reglamentuota ne tik Vietos savivaldos įstatyme, bet ir kituose įstatymuose.
24. Aptarė Aplinkos apsaugos įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą (šio įstatymo 6 str., 32 str. 4 d. ir 7 d.). Buvo atkreiptas dėmesys, kad Želdynų įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 1 d.) 10 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo valdymą vykdo savivaldybės; teismas detalizavo savivaldybių funkcijas šioje srityje. Pažymėta, kad Želdynų įstatymo 29 straipsnyje („Neteisėta veika padarytos žalos atlyginimas“) nustatyta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys, padarę žalą želdynų ir želdinių savininkų ir valdytojų želdynams ir želdiniams, teisėtiems interesams ar želdynams ir želdiniams, kaip aplinkos objektams, privalo visiškai ją atlyginti arba, jeigu yra galimybė, atkurti iki pažeidimo buvusią būklę. Nuostolių apskaičiavimo tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Teismas nurodė, kad aptariamo įstatymo 26 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad želdinių atkuriamosios vertės nustatymo metodiką ir vertės įkainius nustato Aplinkos ministerija.
25. Teismas pažymėjo, kad Įsakymu patvirtintoje Metodikoje buvo nurodyta, kad ji skirta įvertinti ir apskaičiuoti statybos darbų metu pažeistų ar žuvusių želdinių atkuriamąją vertę ir kad ji taikoma Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos ribose pažeistiems ir žuvusiems želdiniams ir želdynams įvertinti ir jų atkuriamajai vertei apskaičiuoti; Metodikoje taip pat buvo nustatyta formulė, pagal kurią apskaičiuojama želdinio atkuriamoji vertė.
26. Atsižvelgdamas į Administracijos argumentus, kad Metodika nėra skirta nei nustatyti ar apskaičiuoti gamtai padarytą žalą, nei nubausti atsakingus asmenis už gamtai padarytą žalą, o ja tik yra siekiama nustatyti ir apskaičiuoti konkrečias Vilniaus miesto savivaldybei tenkančias želdinių atkūrimo ir / ar naujų želdinių veisimo ir priežiūros išlaidas, susidariusias dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančių želdinių sužalojimo ir / ar sunaikinimo, teismas atkreipė dėmesį į du aspektus.
27. Pirma, teismo vertinimu, pagal šią Metodiką atlikti skaičiavimai buvo naudojami ne (tik) vidinei buhalterijai, tyrimams ar biudžeto planavimui dėl sunaikintų želdinių, bet apibrėždavo konkretų savivaldybės reiškiamo reikalavimo dydį žalą padariusiam asmeniui, pirmiausia pateikiant jam pretenziją, vėliau – kreipiantis į teismą su ieškiniu. Teismas pripažino, kad pagal Metodiką atlikti skaičiavimai reikšdavo savivaldybės nuostolių, kurių atlyginimo iš kaltų asmenų ji reikalaudavo, dydį. Antra, Želdynų įstatymo 29 straipsnyje („Neteisėta veika padarytos žalos atlyginimas“) expressis verbis yra nustatyta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys, padarę žalą želdynų ir želdinių savininkų ir valdytojų želdynams ir želdiniams, teisėtiems interesams ar želdynams ir želdiniams, kaip aplinkos objektams, privalo visiškai ją atlyginti, ir kad tokių nuostolių apskaičiavimo tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Teismas pabrėžė, kad šią nuostatą detalizuoja Želdynų įstatymo 26 straipsnio 3 dalies nuostata, kuri įtvirtina, kad želdinių atkuriamosios vertės nustatymo metodiką ir vertės įkainius nustato Aplinkos ministerija, ir Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 5 dalies 11 punktas, kuriame nustatyta, jog Aplinkos ministerija, vykdydama aplinkos apsaugos valdymą ir valstybinį gamtos išteklių naudojimo reguliavimą, rengia ir tvirtina aplinkai padarytos žalos apskaičiavimo metodikas.
28. Teismas darė išvadą, jog Želdynų įstatyme ir Aplinkos apsaugos įstatyme yra aiškiai įtvirtinta, kad metodikas, susijusias su želdinių atkuriamosios vertės ir aplinkai padarytos žalos apskaičiavimu, tvirtina Aplinkos ministerija. Teismas pažymėjo, kad net ir tuo atveju, jeigu atsakovas manytų, kad pirmiau nurodytuose straipsniuose nurodomos metodikos apima tik gamtai, o ne savivaldybei (kaip želdinių savininkei) padarytos žalos dydį, ir šie dydžiai yra skirtingi, tai savaime nereikštų, kad savivaldybė (savivaldybės administracijos direktorius) įgytų kompetenciją patvirtinti kitą žalos apskaičiavimo metodiką.
29. Buvo atkreiptas dėmesys, kad Želdynų įstatymo 29 straipsnyje, kuriame bendrai kalbama apie padarytos žalos (ir žalos želdinių savininkams, ir žalos gamtai) apskaičiavimą, nurodoma, kad tokių nuostolių apskaičiavimo tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Byloje nebuvo ginčo ir atsakovas neįrodinėjo, kad Vyriausybė būtų suteikusi įgaliojimus savivaldybei (jos administracijos direktoriui) tvirtinti kokio nors žalos apskaičiavimo metodiką. Tai, teismo vertinimu, suponavo išvadą, kad tai, kaip savivaldybė traktuoja Metodikoje aprašomos žalos (nuostolių) paskirtį, nebuvo teisiškai reikšminga, nes jokie įgaliojimai savivaldybei šioje srityje nebuvo suteikti. Teismas konstatavo, kad bet kokie Vilniaus miesto savivaldybės patirti nuostoliai, susiję su želdinių atkūrimo, naujų želdinių veisimo ir priežiūros išlaidomis, nepriklausomai nuo to, ar savivaldybė juos patyrė kaip želdinių savininkė ar valdytoja, ar žala buvo padaryta želdynams ir želdiniams, kaip aplinkos objektams, gali būti apskaičiuojami tik vadovaujantis Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta nuostolių apskaičiavimo tvarka.
30. Teismas pakartotinai pabrėžė, kokios funkcijos priskirtos vietos savivaldos institucijoms pagal Vietos savivaldos įstatymo, Aplinkos apsaugos įstatymo ir Želdynų įstatymo nuostatas, t. y. Želdynų įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje yra detaliai išvardinta, kas konkrečiai yra pavesta savivaldybėms atliekant joms pavestas funkcijas, tačiau nei šiame straipsnyje, nei kituose minėtuose teisės aktuose savivaldybėms (jų institucijoms) nėra pavesta tvirtinti kokias nors metodikas (apskaičiavimo tvarkas), susijusias su žalos dėl želdyno sunaikinimo apskaičiavimu.
31. Loginė ir sisteminė teisės aktų analizė suponavo išvadą, kad metodikas, susijusias su želdinių atkuriamosios vertės ir aplinkai padarytos žalos apskaičiavimu tvirtina Aplinkos ministerija; kad savivaldybės institucijų kompetencija žalos, padarytos dėl pažeistų ar žuvusių želdinių, apskaičiavimo srityje expressis verbis nėra nustatyta, ji taip pat savivaldybės institucijoms nėra deleguota Vyriausybės, todėl nagrinėjamu atveju savivaldybė (savivaldybės institucija), patvirtindama Metodiką, kurioje nustatomas žalos (nuostolių) apskaičiavimo mechanizmas ir formulė, veikė viršydama jai priskirtą kompetenciją, t. y. ultra vires.
32. Atsižvelgęs į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudenciją, konstatavęs, kad atsakovas, priimdamas norminį administracinį aktą, viršijo kompetenciją ir vien tai yra pagrindas pripažinti skundžiamą aktą neteisėtu ir jį panaikinti, teismas darė išvadą, kad Administracijos direktoriaus Įsakymu patvirtinta Metodika priimta viršijant kompetenciją, todėl yra neteisėta ir naikintina kaip prieštaraujanti Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Aplinkos apsaugos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2020 m. liepos 10 d. iki 2021 m. sausio 1 d.) 6 straipsnio 5 dalies 11 punktui, 32 straipsnio 4 daliai, Želdynų įstatymo (redakcija galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 1 d.) 26 straipsnio 3 daliai, 29 straipsniui.
III.
33. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija (Administracijos direktorius) apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. birželio 15 d. sprendimą.
34. Atsakovas nurodo, kad teismas netinkamai kvalifikavo Metodiką kaip norminį administracinį aktą ir klaidingai sprendė, kad jos teisėtumas gali būti tikrinamas teisme. Teismas nesivadovavo VAĮ 2 straipsnio 9 punktu, neatsižvelgė į administracinių teismų praktiką, suformuotą aiškinant, kokius kriterijus turi atitikti norminis aktas. Teismas visiškai nenurodė ir reikšmingų aplinkybių (kriterijų), kurios savaime reikštų, kad Metodika yra norminis aktas. Kitaip tariant – kriterijus, kurie aiškiai rodė Metodiką esant tiesiog vidaus administravimo aktu teismas laikė nereiškiančiais, kad Metodika nėra norminis aktas, o aiškių ir svarių kriterijų, kurie patvirtintų Metodiką esant būtent norminiu aktu, teismas iš esmės nepagrindė. Atsakovas, remdamasis teismų jurisprudencijoje akcentuojamais norminio akto požymiais, pažymi, jog teismas, konstatavęs, kad Metodika yra norminis teisės aktas, vis dėlto nepaaiškino, kaip Metodika atitinka visus šešis požymius, tik kuriems esant aktas pripažįstamas norminiu administraciniu aktu. Nustatydamas, ar Metodika yra administracinis norminis aktas, teismas vadovavosi iš esmės tik dviem kriterijais, t. y. Metodikos taikymo kartotinumu (dažnumu) ir tariamu jos taikymo privalomumu neapibrėžtam subjektų ratui, tačiau nevertino, kokie nurodymai nustatomi visuomeninių, o ne tarnybinių santykių dalyviams, kokiam subjektų ratui adresuojama metodika, kokias teisės normas, privalomas elgesio taisykles nustato asmenims, tarnybiniais santykiais nesusijusiais su Savivaldybe. Teismas nepagrindė Metodikos privalomumo tretiesiems asmenims (ne Savivaldybės tarnautojams), nenurodė, kokias ji pareigas sukuria.
35. Administracija laikosi pozicijos, kad konkrečią sumą (žalos dydį), kiek Savivaldybei kainuoja atitinkamų želdinių atkūrimas, įvertinant Savivaldybės turimų prekių ir paslaugų sutarčių įkainius, Savivaldybė gali itin paprastai apsiskaičiuoti ir be Metodikos – tiesiog padarydama atitinkamą sąmatą, ir ja vadovaudamasi kreiptis į teismą su reikalavimu dėl žalos atlyginimo. Tai, kad šis žalos skaičiavimo mechanizmas yra įtvirtintas atitinkamame institucijos tvarkomojo pobūdžio akte, nelemia šio akto norminio pobūdžio.
36. Priešingai negu sprendime vertino teismas, iš Įsakymo, kuriuo buvo patvirtinta Metodika, turinio yra aiškiai matyti, kad ši Metodika yra skirta konkretiems struktūriniams būtent Savivaldybės administracijos padaliniams ir jų darbuotojams, o ne kokiems nors tretiesiems, su Savivaldybe tarnybiniais santykiais nesusijusiems asmenims. Šiame Įsakyme minėtiems konkretiems struktūriniams padaliniams yra numatomi atitinkami organizacinio pobūdžio įpareigojimai, kuriuos šie padaliniai pagal kompetenciją privalo atlikti vadovaudamiesi Įsakymu patvirtina Metodika. Jokios naujos teisės normos, jokiam neapibrėžtam subjektų ratui nei šiuo Įsakymu, nei ja patvirtina Metodika nėra nustatomos. Taigi, teismas, netinkamai nustatęs Metodikos, kaip akto rūšį, pažeidė ir ABTĮ 2 dalies II skyriaus nuostatas dėl aktų, kurių teisėtumas gali būti tikrinamas norminėje byloje.
37. Apelianto teigimu, teismas nepagrįstai sprendė, kad Metodika prieštarauja želdynų priežiūrą reglamentuojantiems teisės aktams. Priešingai nei konstatavo teismas, Metodika nebuvo priimta nei paneigiant Želdynų įstatymo ar Aplinkos apsaugos įstatymo nuostatas želdynų priežiūros srityje, nei dubliavus kitos institucijos šioje srityje numatytas funkcijas, kadangi Metodika apskritai nėra susijusi su Želdynų įstatyme kitoms institucijoms įtvirtintomis funkcijomis želdynų ir želdinių valdymo srityje – Metodika nėra skirta nei nustatyti ar apskaičiuoti gamtai padarytos žalos, nei nubausti atsakingus asmenis už gamtai padarytą žalą, nei įgyvendinti kokias nors kitas Želdynų įstatyme kitoms institucijoms nustatytas funkcijas želdynų ir želdinių valdymo srityje.
38. Teismas teisingai pagal Metodikos 1 ir 5 punktus nustatė jos paskirtį, tačiau vien tai, jog Želdynų įstatyme, Aplinkos apsaugos įstatyme, Metodikoje yra vartojamos tos pačios bendrinės kalbos sąvokos „atkuriamoji želdinio vertė“ ar „metodika“ jokiu būdu nereiškia, kad ši Metodika yra priimta dubliavus kitų institucijų (pvz., Aplinkos apsaugos departamento prie Aplinkos ministerijos) kompetenciją želdynų ir želdinių valdymo srityje ar viršijus Administracijos direktoriaus įgaliojimus minėtoje srityje. Taigi akivaizdu, kad Administracijos direktorius, patvirtindamas Metodiką, rūpinosi išimtinai vien tik Administracijos ir Savivaldybės interesais, o būtent – objektyviu joms tenkančių finansinių išlaidų dėl pažeistų ar sunaikintų želdinių nustatymu bei apskaičiavimu. Taigi, teismas klaidingai aiškino ir taikė teisės aktų nuostatas (Aplinkos apsaugos įstatymo 6 str. 5 d. 11 p., Želdynų įstatymo 32 str. 4 d., 26 str. 3 d. ir 29 str.).
39. Administracija pabrėžia, kad Metodika nėra skirta apskaičiuoti aplinkai padarytą žalą – ji išimtinai skirta apskaičiuoti Savivaldybės biudžetui tenkančias išlaidas, patiriamas dėl želdynų sunaikinimo ar sužalojimo (t. y. nustatyti, kiek konkrečiai, pagal Savivaldybės administracijoje galiojančius darbų ir sodinukų įkainius, Vilniaus mieste savivaldybei kainuoja atkurti sužalotus ar sunaikintus želdinius). Dėl šios priežasties teigti, kad Savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtina Metodika dubliuoja kitų institucijų funkcijas, neva nustato gamtai padarytos žalos dydį ar numato tariamas „baudas“, kurių Savivaldybės administracija neturi įgaliojimų numatyti, yra nepagrįsta – kaip jau išdėstyta šio skundo pirmoje dalyje, Metodika yra vidaus administravimo aktas, skirtas apskaičiuoti Savivaldybei tenkančias išlaidas želdinių ir želdynų kūrimo, saugojimo bei priežiūros srityje, kaip tai yra aiškiai numatyta Želdynų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 5 punkte („nustatyti lėšų, reikalingų želdynų ir želdinių apsaugai, tvarkymui, želdynų kūrimui ir naujų želdinių veisimui, skyrimo tvarką“). Be to, Metodika nėra skirta ir nubausti galbūt neteisėtus veiksmus atlikusius asmenis, Administracija nėra įgaliota skirti kokias nors baudas už gamtai padarytą žalą, tokių baudų nėra įtvirtinusi Metodikoje.
40. Administracija laikosi pozicijos, kad Metodika, kaip vidaus administraciniu aktu, įtvirtinama elementari formulė, kuria remiantis yra apskaičiuojamos išlaidos, Vilniaus miesto savivaldybės biudžetui tenkančios dėl miesto teritorijoje sugadintų ar sunaikintų želdinių atkūrimo ar naujų veisimo. Šios išlaidos, nustačius galimus neteisėtus trečiųjų asmenų veiksmus, teisine prasme gali būti pripažįstamos nuostoliais, dėl kurių atlyginimo Vilniaus miesto savivaldybė turi teisę nustatyta tvarka kreiptis į teismą ir reikalauti šių nuostolių atlyginimo iš atsakingų asmenų. Šių nuostolių (Savivaldybės išlaidų) kitos institucijos nėra kompetentingos įvertinti ar nustatyti. Taigi teismas sprendime nepagrįstai vertino tik lingvistinę Metodikos prasmę. Metodikos turinys aiškiai patvirtina, kad ji yra vidaus administravimo aktas, priimtas įgyvendinant Želdynų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 5 punkte Savivaldybei numatytą funkciją – nustatyti lėšų, reikalingų želdynų ir želdinių apsaugai, tvarkymui, želdynų kūrimui ir naujų želdinių veisimui, skyrimo tvarką.
41. Apeliantas nurodo, kad galiausiai teismas nepagrįstai sprendė, kad Administracijos direktorius viršijo įgaliojimus, kadangi teisės aktus aiškino siaurinamai, nevertino Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnyje nustatytos Administracijos direktoriaus kompetencijos. Nepagrįstai laikydamas Metodiką norminiu teisės aktu, neanalizavęs Administracijos direktoriaus įgaliojimų tokius vidaus administravimo aktus priimti, teismas sprendime padarė klaidingą išvadą, kad patvirtindamas Metodiką Administracijos direktorius veikė ultra vires.
42. Administracija pakartoja, kad Metodika yra tvarkomojo organizacinio pobūdžio vidaus administravimo aktas ir ji priimta, atsižvelgiant ir įgyvendinant Želdynų įstatymo 10 straipsnio 5 dalies nuostatas. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 5 punkte Administracijos direktoriui yra numatyta funkcija ir pareiga Savivaldybės tarybos nustatyta tvarka administruoti savivaldybės biudžeto asignavimus ir kitus piniginius išteklius; kt. Už biudžeto vykdymą atsakingas Administracijos direktorius, kuris šiai funkcijai tinkamai vykdyti (želdynų ir želdinių priežiūros srityje), t. y. nustatyti želdynų ir želdinių atkūrimui reikalingų išlaidų dydį, pagal turimus įgaliojimus patvirtino Metodiką. Jokie teisės aktai Administracijai nenustato draudimo atlikti atitinkamų Savivaldybės išlaidų skaičiavimo ir įtvirtinti šio skaičiavimo formulės vidaus administravimo akte (šiuo atveju – Metodikoje), o apskaičiavus žalos dydį, kreiptis į teismą dėl jos atlyginimo.
43. Administracija apibendrino, kad priimdamas Įsakymą, kuriuo patvirtino Metodiką, skirtą konkretiems struktūriniams Administracijos padaliniams, ir numatančią formulę, pagal kurią yra tiksliai apskaičiuojamos konkrečios Savivaldybės biudžetui tenkančios išlaidos želdynų atkūrimo, tvarkymo ir priežiūros srityje tuo atveju, kai želdynai yra pažeidžiami arba sunaikinami, Administracijos direktorius veikė pagal jam Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 ir 5 punktuose įtvirtintą kompetenciją. Tačiau teismas šių Administracijos argumentų nevertino.
44. Trečiasis suinteresuotas asmuo Aplinkos ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą prašo jį atmesti, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
45. Aplinkos ministerija nurodo, kad teismas priėmė motyvuotą ir pagrįstą sprendimą, pritaria teismo išvadai, kad Metodika neatitinka kai kurių VAĮ, Aplinkos apsaugos įstatymo, Želdynų įstatymų nuostatų. Želdynų įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad želdynų ir želdinių apsaugos, tvarkymo, želdynų kūrimo, želdinių veisimo valdymą vykdo savivaldybės, šioje dalyje taip pat detalizuotos savivaldybės funkcijos, tačiau tarp jų nėra nustatyta, kad savivaldybė nustato želdinių atkuriamosios vertės apskaičiavimą. Be to, Želdynų įstatymo nuostatos nenumato, kad želdinių atkuriamosios vertės apskaičiavimą ir šios vertės įkainius nustatytų savivaldybės (savivaldybės administracijos direktorius). Apeliaciniame skunde nurodytas Želdynų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 5 punktas nesuteikia teisės priimti savivaldybei turtinės žalos želdinių sunaikinimo ar sužalojimo atveju apskaičiavimo tvarkos, taip pat nustatyti, kaip apskaičiuojama žala, reiškiama tretiesiems asmenims sunaikinusiems ar sužalojusiems želdynus. Todėl, Aplinkos ministerijos įsitikinimu, teismas pagrįstai sprendė, jog Metodika neatitinka aukščiau paminėtų teisės aktų nuostatų, priimta viršijant savivaldybei suteiktą kompetenciją Želdynų įstatymo ir (ar) Aplinkos apsaugos įstatymo nuostatomis.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
46. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2020 m. gruodžio 16 d. įsakymu Nr. 30-2871/20 patvirtintos Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodikos teisėtumo.
47. Pirmosios instancijos teismas, atlikęs norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą, 2022 m. birželio 15 d. sprendime pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2020 m. gruodžio 16 d. įsakymu Nr. 30-2871/20 patvirtinta Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodika priimta viršijant kompetenciją, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi nuo 2020 m. liepos 10 d. iki 2021 m. sausio 1 d.) 6 straipsnio 5 dalies 11 punktui, 32 straipsnio 4 daliai, Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo (įstatymo redakcija galiojusi nuo 2020 m. sausio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 1 d.) 26 straipsnio 3 daliai, 29 straipsniui.
48. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius su minėtu teismo sprendimu nesutinka, apeliaciniame skunde prašo jį panaikinti kaip nepagrįstą ir priimti naują sprendimą, t. y. atmesti pareiškėjo Vilniaus miesto apylinkės teismo prašymą kaip nepagrįstą. Teigia, kad pirmosios instancijos teismas klaidingai nustatė, jog Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodika yra norminis administracinis aktas ir ji prieštarauja želdynų priežiūrą reglamentuojantiems teisės aktams bei padarė klaidingą išvadą apie tariamai viršytus Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įgaliojimus.
49. Teisėjų kolegija, nenustačiusi aplinkybių, dėl kurių turėtų būti peržengtos atsakovo apeliacinio skundo ribos (ABTĮ 140 str. 1 d.) ir pirmosios instancijos teismo sprendimo negaliojimo pagrindų, nurodytų ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje (ABTĮ 140 str. 2 d.), nagrinėja šią bylą apeliacine tvarka ir patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdama atsakovo apeliacinio skundo ribų.
50. Apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o jau priimto teismo sprendimo pagrįstumo ir teisėtumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007; 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013; 2022 m. sausio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-57-1062/2022 ir kt.).
51. Teisėjų kolegija nagrinėjamoje byloje nenustatė pagrindų peržengti apeliacinio skundo ribas taip pat vertina, kad pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą sprendimą, atlikdamas Metodikos teisėtumo tyrimą, sprendime nuosekliai ir išsamiai išdėstė, kuriais duomenimis grindžiamos teismo išvados. Atitinkamai, teisėjų kolegija nekartoja pirmosios instancijos teismo nustatytų aplinkybių, iš esmės pritardama pirmosios instancijos teismo išvadoms, ir pasisako tik dėl pagrindinių apeliaciniame skunde nurodytų argumentų.
52. Byloje nustatyta, jog Vilniaus miesto apylinkės teismui, nagrinėjant civilinę bylą dėl žalos, padarytos atsakovei uždarajai akcinei bendrovei „Eikos statyba“ pažeidus trikamienio karpotojo beržo šaknis, kilo abejonių dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2020 m. gruodžio 16 d. įsakymu Nr. 30-2871/20 patvirtintos Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodikos atitikties Želdynų įstatymo 5 ir 30 straipsniui bei iki 2021 m. lapkričio 21 d. galiojusios Želdynų įstatymo redakcijos 10 straipsniui ir 26 straipsnio 3 daliai.
53. Nuoseklioje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019; 2022 m. lapkričio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-704-415/2022).
54. Visuotinis privalomumas – vienas iš svarbiausių norminio administracinio akto požymių, kuris tiesiogiai siejamas su aktą priėmusiam subjektui suteiktais viešojo administravimo įgaliojimais, sudarančiais prielaidas priimamais aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti teisės normas, privalomas neapibrėžtam asmenų ratui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. balandžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556–960/2011).
55. Įvertinusi išdėstytas aplinkybes, teisėjų kolegija sprendžia, jog patvirtindamas Metodiką Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius vykdė administracinį reglamentavimą, o įvertinus minėtos Metodikos pobūdį, taip pat tai, jog ji skirta įvertinti ir apskaičiuoti statybos darbų metu pažeistų ar žuvusių želdinių atkuriamąją vertę, spręstina, jog ji sukuria bendro, abstraktaus pobūdžio elgesio taisykles, kurios taikomos vienodai ir yra visuotinai privalomos teisinių santykių dalyviams, potencialiems statytojams (užsakovams). Dėl to, priešingai nei nurodo atsakovas, Metodika nėra vienkartinė Administracijos direktoriaus valia, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei, nes pagal Metodiką ši grupė netiesiogiai yra apibrėžiama rūšiniais požymiais kaip potencialūs statytojai (užsakovai), kuriais gali būti kiekvienas reikalavimus atitinkantis subjektas, tiesiogiai ir konkrečiai šių statytojų (užsakovų) neidentifikuojant.
56. Teisėjų kolegija sprendžia, jog šiuo atveju pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai konstatavo, kad atsakovo skundžiamas aktas yra norminis administracinis aktas. Priešingai nei teigia atsakovas, pati Metodika nėra skirta vidiniam naudojimui, t. y. nelaikytina vidaus administravimo aktu, kuris skirtas konkretiems Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams ir jų darbuotojams. Iš ginčijamo sprendimo turinio matyti, kad pirmosios instancijos teismas nustatė visus norminiam administraciniam aktui būdingus požymius, todėl atmestini apeliacinio skundo argumentai, jog teismas aptariamą aktą analizavo tik dviejų požymių (visuotinai privalomas ir taikomas neapibrėžtam subjektų ratui) apimtyje bei visiškai nepasisakė dėl Metodikos atitikties kitiems teismų praktikoje apibendrintiems norminio akto kriterijams.
57. Įsakyme nurodyta, kad Metodika priimta vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 26 punktu (savarankiškoji (Konstitucijos ir įstatymų nustatyta (priskirtoji)) savivaldybių funkcija yra kraštovaizdžio, nekilnojamųjų kultūros vertybių ir savivaldybės įsteigtų saugomų teritorijų tvarkymas ir apsauga, savivaldybės teritorijoje esančių želdynų, želdinių apsauga, tvarkymas ir kūrimas, inventorizacijos, apskaitos, atskirųjų želdynų žemės sklypų kadastrinių matavimų ir įrašymo į Nekilnojamojo turto registrą organizavimas ir stebėsena) ir 29 straipsnio 8 dalies 2 punktu (savivaldybės administracijos direktorius, tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus, gali kreiptis į valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, seniūnijoms, į struktūrinius padalinius neįeinantiems valstybės tarnautojams, taip pat jam priskirtos kompetencijos klausimais – savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams). Teisėjų kolegijos vertinimu, atsakovo nurodytos įstatyminės normos nesudaro juridinio pagrindo Metodikai kaip poįstatyminiam aktui, nustatančiam statybos darbų metu pažeistų ar žuvusių želdinių atkuriamosios vertės įvertinimą ir apskaičiavimą, priimti. Pažymėtina, jog anksčiau minėtos teisės normos, kurios nurodytos kaip juridinis Metodikos priėmimo pagrindas ir cituojamos atsakovo apeliaciniame skunde, apibrėžia savivaldybės ir savivaldybės administracijos direktoriaus funkcijas tam tikrose srityse, tačiau šiose įstatymų nuostatose nėra įtvirtintas teisinis reguliavimas, numatantis, kad savivaldybės administracijos direktorius tvirtina tokio pobūdžio Metodikas.
58. Visuotinai pripažįstama ir žinoma, kad civilinėje teisėje galioja principas leidžiama viskas, kas neuždrausta, o viešojoje teisėje – draudžiama viskas, kas nėra tiesiogiai leidžiama. Vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktika, viešojo administravimo subjektai, tiek teikdami administracines paslaugas pagal asmenų prašymus, nesusijusius su jų teisių pažeidimu, tiek vykdydami administracinę procedūrą pagal asmenų skundus dėl jų teisių pažeidimo, negali atlikti daugiau veiksmų arba priimti kitokį sprendimą, negu teisės aktai suteikia jiems teisę atlikti, t. y. negali vykdyti platesnės kompetencijos, negu jiems leidžia teisės aktai (žr., pvz., 2012 m. kovo 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-1252/2012). Šio teismo praktikoje taip pat nuolat akcentuojama, jog veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu. Viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos aiškinimas – negalimas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-1660/2012). Viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, laikytini neteisėtais, ir toks pažeidimas laikytinas esminiu, sudarančiu savarankišką pagrindą panaikinti priimtą administracinį aktą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. birželio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-492-789/2022; 2022 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-481-502/2022; 2022 m. rugsėjo 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-487-463/2022; 2022 m. rugsėjo 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-510-502/2022).
59. Pirmosios instancijos teismas teisingai aiškino ir taikė Aplinkos apsaugos įstatymo 6 straipsnio 5 dalies 11 punktą (vykdydama aplinkos apsaugos valdymą ir valstybinį gamtos išteklių naudojimo reguliavimą, aplinkai padarytos žalos apskaičiavimo metodikas rengia ir tvirtina Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija), Želdynų įstatymo 32 straipsnio 4 dalį (žala aplinkai vertinama ir žalos aplinkai atlyginimo dydis apskaičiuojamas pagal aplinkos ministro patvirtintą metodiką), Želdynų įstatymo 26 straipsnio 3 dalį (želdinių atkuriamosios vertės nustatymo metodiką ir vertės įkainius nustato Aplinkos ministerija), bei Želdynų įstatymo 29 straipsnį (fizinių ir juridinių asmenų padarytų nuostolių apskaičiavimo tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija), todėl atmetami Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinio skundo argumentai, kad teismas klaidingai vertino, jog nagrinėjamu atveju Metodika šioms normoms prieštarauja.
60. Išanalizavęs Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo ir Lietuvos Respublikos želdynų įstatymo nuostatas pirmosios instancijos teismas padarė pagrįstą išvadą, kad loginė ir sisteminė teisės aktų analizė suponuoja išvadą, kad metodikas, susijusias su želdinių atkuriamosios vertės ir aplinkai padarytos žalos apskaičiavimu tvirtina Aplinkos ministerija; kad savivaldybės institucijų kompetencija žalos, padarytos dėl pažeistų ar žuvusių želdinių, apskaičiavimo srityje expressis verbis nėra nustatyta, ji taip pat savivaldybės institucijoms nėra deleguota Vyriausybės, todėl nagrinėjamu atveju savivaldybė (savivaldybės institucija), patvirtindama Metodiką, kurioje nustatomas žalos (nuostolių) apskaičiavimo mechanizmas ir formulė, veikė viršydama jai priskirtą kompetenciją.
61. Viešojoje teisėje galioja teisėtumo ir teisinio apibrėžtumo principai, kurie viešojo administravimo subjektą inter alia (be kita ko) Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių įpareigoja veikti tik įstatymo jam suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (lotynų kalba – ultra vires) yra negalimas. Nagrinėjamu atveju įstatymuose nesant įtvirtintos galimybės (teisės, pareigos ar funkcijos) priimti ir patvirtinti Turtinės žalos dėl pažeistų ir žuvusių želdinių apskaičiavimo metodiką, atsakovas veikė neteisėtai, t. y. ultra vires (viršijant įgaliojimus).
62. Atsakovas apeliaciniame skunde nurodo, kad Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 5 punkte Administracijos direktoriui yra numatyta funkcija ir pareiga savivaldybės tarybos nustatyta tvarka administruoti savivaldybės biudžeto asignavimus ir kitus piniginius išteklius <...>, o už biudžeto vykdymą atsakingas Administracijos direktorius, kuris šiai funkcijai tinkamai vykdyti (želdynų ir želdinių priežiūros srityje), t. y. nustatyti želdynų ir želdinių atkūrimui reikalingų išlaidų dydį, pagal turimus įgaliojimus patvirtino Metodiką. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 2 dalį teismas nevertina ginčijamo teisės akto ir veiksmų (neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar viešojo administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar teisės aktas arba veiksmas (neveikimas) neprieštarauja tikslams ir uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo įgaliojimus.
63. Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė teisės aktus, reguliuojančius ginčo santykius, priėmė teisėtą bei pagrįstą sprendimą, kurį naikinti ar keisti pareiškėjo apeliaciniame skunde nurodytais ar kitais argumentais nėra jokio pagrindo, todėl apeliacinis skundas atmetamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. birželio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Arūnas Dirvonas
Milda Vainienė