Administracinė byla Nr. eA-597-815/2025
Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00492-2023-9
Procesinio sprendimo kategorija 4.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2025 m. lapkričio 26 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ivetos Pelienės, Ernesto Spruogio (pranešėjas) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Ignalinos rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmų 2024 m. kovo 18 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Panevėžio ir Utenos apskrityse pareiškimą atsakovui Ignalinos rajono savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto ištyrimo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Panevėžio ir Utenos apskrityse (toliau – ir Atstovas) padavė teismui pareiškimą, prašydamas ištirti Ignalinos rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) veiklos reglamento 168 punkto nuostatų, patvirtintų Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr. T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 punktu (2023 m. liepos 20 d. sprendimo redakcija) (toliau – ir Tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimas), atitiktį: 1) Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto nuostatoms (2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija); 2) Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatoms (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija); 3) Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220) redakcija).
2. Atstovas, paduodamas pareiškimą, nurodė šiuos argumentus:
2.1. Taryba 2023 m. vasario 23 d. sprendimu Nr. T-31 patvirtino Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamentą (toliau – ir Reglamentas). Reglamentas atitinka visus norminiams teisės aktams būdingus kriterijus: 1) Reglamentas nustato privalomo pobūdžio elgesio taisykles – teisės normas; 2) Reglamentas įtvirtina daugkartinio naudojimo, bendro pobūdžio elgesio taisykles; 3) Reglamentas yra visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams;
4) Reglamentas yra taikomas individualiais požymiais neapibrėžtų asmenų ratui; 5) Reglamentą priėmė viešojo administravimo įgaliojimus įgyvendinantis viešojo administravimo subjektas, taip išreikšdamas valią pagal Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies ir 15 straipsnio 2 dalies
1 punkto nuostatas.
2.2. Reglamento 168 punktas nustato, kad Tarybos nario atlyginimas mažinamas proporcingai Tarybos nario praleistų to mėnesio Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių skaičiui. Tarybos nario atlyginimas apskaičiuojamas taip – suskaičiuojamas bendras: Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys Tarybos narys yra, posėdžių skaičius. Taip pat suskaičiuojamas praleistų Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys yra Tarybos narys, posėdžių skaičius. Atlyginimas mažinamas tiek procentų, kiek procentų posėdžių buvo praleista. Atlyginimo mažinimas (procentais) skaičiuojamas pagal formulę: M= Pp/Pv * 100; M – mažinimo dydis procentine išraiška; Pp – praleistų posėdžių skaičius; Pv – to mėnesio vykusių posėdžių skaičius. Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties.“
2.3. Abejonės kilo dėl Reglamento 168 punkto, įtvirtinančių nuostatą, kad „nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“, atitikties aukštesnės teisinės galios teisės aktų reikalavimams.
2.4. Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktas nustato, kad teisėkūroje vadovaujamasi sistemiškumo principu, reiškiančiu tai, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.
2.5. Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punktas nustato, kad vienas iš pagrindinių principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra teisėtumo principas, reiškiantis tai, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla grindžiama Lietuvos Respublikos Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais.
2.6. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, formuojančios valstybės politiką vietos savivaldos ir bendruomeninių organizacijų srityse, interneto svetainėje yra pateiktas atsakymas: „2023 m. liepos 1 d., pagal naujos redakcijos Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio
2 dalį, nustatyta, kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui. Posėdžių rūšis ir (ar) jų svarba nėra diferencijuojama – praleidus tarybos posėdį ir komiteto, komisijos ar savivaldybės kolegijos posėdį, atlyginimas mažinamas vienodai.
2.7. Teisėtumo principas nustato reikalavimus viešojo administravimo subjektams nepažeisti viešojo administravimo veiklą reguliuojančių teisės aktų reikalavimų ir pagrįsti teisės aktų nuostatomis priimtus sprendimus. Viešojo administravimo subjektų priimtų sprendimų turinys turi atitikti teisės aktų nuostatas. Viešojo administravimo subjektai gali įgyventi suteiktus įgaliojimus tik tais atvejais, kai minėti subjektai siekia įstatymų nustatytų tikslų. Minėtas atitikties įstatymui tikslas reiškia tai, kad viešojo administravimo subjektai, priimdami administracinius aktus, negali siekti netinkamų, įstatymų neatitinkančių tikslų. Tinkamas tikslas gali būti nustatomas pagal į teisės akto preambulę, teisės akto aiškinamąjį raštą ir / arba pagal paties teisės akto nuostatas.
2.8. Teisėkūros subjektai, įgyvendindami įstatymų nustatytus įgaliojimus administracinio reglamentavimo (teisėkūros) srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo keliamų reikalavimų, inter alia (be kita ko) nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, neprieštaraujantį įstatymo nuostatoms.
2.9. Viešojo administravimo subjektas, turintis teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, gali įgyvendinti minėtą teisę išimtinai pagal įstatymų leidėjo suteiktą kompetenciją.
2.10. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra išaiškinęs, kad savivaldybė yra viešojo administravimo subjektas, turintis teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, tačiau minėta teisė turi būti įgyvendinama įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose. Savivaldybės savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, taip pat – teisėtumo principo. Viešojo administravimo subjektams viskas, kas tiesiogiai neleista įstatymo, yra uždrausta.
2.11. Ginčijama Reglamento 168 punkto nuostata expressis verbis (aiškiais žodžiais, pažodžiui) nenustato, kad, Tarybos nariui nedalyvavus Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdyje dėl nustatytų pateisinamų priežasčių, Tarybos nariui atlyginimas toliau bus mokamas (nebus mažinamas). Tačiau minėtos teisės normos atsiradimo aplinkybės, Tarybos posėdžio vaizdo įrašas, reguliuojamų teisinių santykių turinys leidžia spręsti, kad Reglamento
168 punkto tikslas yra nustatyti atvejus, kai, Tarybos nariui praleidus atitinkamą posėdį, Tarybos nario atlyginimas toliau yra mokamas (nėra mažinamas).
2.12. Reglamento skyrius „Tarybos nario veiklos apmokėjimas“ įtvirtina atvejus, kai Tarybos nario atlyginimas yra mažinamas pagal Tarybos nario praleistą Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių skaičių per mėnesį. Minėtame skyriuje įtvirtintos ginčijamos Reglamento 168 punkto nuostatos buvo pakeistos pagal Vietos savivaldos įstatymo 9, 12 ir 25 straipsnių pakeitimo įstatymo 2 straipsnio nuostatas. Sisteminiu požiūriu aptariamos Reglamento 168 punkto nuostatos yra skirtos Tarybos nario atlyginimo mažinimo tvarkai nustatyti. Tai reiškia, kad ginčijamo Reglamento 168 punkto nuostatose nurodytos aplinkybės, pateisinančios Tarybos nario nedalyvavimą Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių metu, taip pat sudaro pagrindą ir nesumažinti Tarybos nariui mokėtino atlyginimo. 2023 m. liepos 20 d., Tarybos posėdžio metu (Tarybos posėdžio garso įrašo laikas: 0:58:50 – 1:12:12), Tarybos nariai susiejo Reglamento 168 punkto nuostatose įtvirtintas priežastis su galimybe nemažinti Tarybos narių atlyginimo. Svarbu tai, kad Tarybos posėdžio metu Tarybos nariai patys pripažino aplinkybę, kad Vietos savivaldos įstatymo nuostatos nesuteikia Tarybai kompetencijos savarankiškai nustatyti atvejus, kai Tarybos nario atlyginimas gali būti nemažinamas.
2.13. Nei Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis, nei kitos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos nesuteikia Tarybai teisės Reglamento nuostatose įtvirtinti kitokios Tarybos narių atlyginimo mokėjimo tvarkos, nei nustato Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis.
2.14. Teisės aktų nuostatos sudaro pagrindą spręsti, kad, praleidus posėdį (nepriklausomai nuo posėdžio pobūdžio), Tarybos nariui atlyginimas neturi būti mokamas. Jei einamąjį mėnesį nebuvo Tarybos posėdžių – Tarybos nariui mokamas visas atlyginimas. Reglamentas pagal Vietos savivaldos įstatymo nuostatas gali apibrėžti Tarybos nario dalyvavimo posėdžiuose sąvoką. Tačiau teisės aktų nuostatos neįtvirtina galimybės Reglamento nuostatose Tarybai nustatyti priežastis, pateisinančias Tarybos narių nedalyvavimą Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdžiuose.
2.15. Taryba, nustatydama Tarybos nario atlyginimo mažinimo pagal Tarybos nario praleistų Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijų, kurių narys jis yra, posėdžių skaičių per mėnesį tvarką, įtvirtino teisinį reglamentavimą, neatitinkantį Vietos savivaldos įstatymo
12 straipsnio nuostatų. Tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimas nėra teisiškai pagrįstas jokiomis teisės aktų nuostatomis, suteikiančiomis Tarybai galimybę savarankiškai nustatyti Reglamento nuostatose atskiras išimtis, sudarančias pagrindą nemažinti Tarybos nariui mokėtino atlyginimo. Aplinkybė, kad Taryba 2023 m. vasario 23 d. sprendimu patvirtino ginčijamas Reglamento
168 punkto nuostatas, t. y. priežastis, pateisinančias Tarybos narių nedalyvavimą Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdžiuose, sudaro pagrindą spręsti, kad Taryba nepaisė viešosios teisės principo „draudžiama viskas, kas nėra tiesiogiai leidžiama“ ir netinkamai įgyvendino Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas.
2.16. Atstovas 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimu Nr. TR3-20-(5.3 e) ,,Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimu Nr. T-31 ,,Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“, 168 punkto nuostatos“ pasiūlė Tarybai apsvarstyti Reglamento 168 punkto nuostatos pakeitimo arba panaikinimo klausimą (toliau – ir Atstovo 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimas). Taryba 2023 m. rugpjūčio 29 d. sprendimu Nr. T-165 „Netenkinti Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Panevėžio ir Utenos apskrityse 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimo Nr. TR3-20-(5.3 e) ,,Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimu Nr. T-31 ,,Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“, 168 punkto nuostatos“ netenkino Atstovo 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimo (toliau – ir Tarybos 2023 m. rugpjūčio 29 d. sprendimas).
3. Ignalinos rajono savivaldybės taryba padavė teismui atsiliepimą į pareiškimą, prašydama atmesti Atstovo pareiškimą.
4. Taryba, paduodama atsiliepimą į pareiškimą, nurodė šiuos argumentus:
4.1. Taryba 2023 m. vasario 23 d. sprendimu Nr. T-31 patvirtino Reglamentą.
4.2. Reglamento 168 punktas nustato, kad Tarybos nario atlyginimas mažinamas proporcingai Tarybos nario praleistų to mėnesio Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių skaičiui. Tarybos nario atlyginimas apskaičiuojamas taip – suskaičiuojamas bendras: Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys Tarybos narys yra, posėdžių skaičius. Taip pat suskaičiuojamas praleistų Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys yra Tarybos narys, posėdžių skaičius. Atlyginimas mažinamas tiek procentų, kiek procentų posėdžių buvo praleista. Atlyginimo mažinimas (procentais) skaičiuojamas pagal formulę: M= Pp/Pv * 100; M – mažinimo dydis procentine išraiška; Pp – praleistų posėdžių skaičius; Pv – to mėnesio vykusių posėdžių skaičius. Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties.“
4.3. Atstovas 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimu Nr. TR3-20-(5.3 e) ,,Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimu Nr. T-31 ,,Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“, 168 punkto nuostatos“ pasiūlė Tarybai apsvarstyti Reglamento 168 punkto nuostatos pakeitimo arba panaikinimo klausimą.
4.4. 2023 m. rugpjūčio 14 d. įvyko darbo grupės, patvirtintos Ignalinos rajono savivaldybės mero 2023 m. birželio 26 d. potvarkiu Nr. V1-123, posėdis. Minėto posėdžio metu savivaldybės darbo grupė svarstė Atstovo 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimu įvardytus klausimus. Įvertinę Atstovo 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimą, savivaldybės darbo grupės nariai siūlė netenkinti Atstovo 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimo. Atsižvelgdama į savivaldybės darbo grupės siūlymą, Taryba 2023 m. rugpjūčio 29 d. sprendimu netenkino Atstovo 2023 m. rugpjūčio 2 d. teikimo.
4.5. Atstovo argumentai, kad Taryba, Reglamento nuostatose įtvirtindama priežastis, pateisinančias Tarybos nario nedalyvavimą Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdžiuose, viršijo suteiktą kompetenciją, nesilaikė teisės aktų reikalavimų ir pažeidė viešosios teisės principus, yra nepagrįsti.
4.6. Taryba, įtvirtindama minėtas teisinio reglamentavimo nuostatas, vadovavosi:
1) teisėkūros proporcingumo principu, reiškiančiu, kad pasirinktos teisinio reguliavimo priemonės turi sudaryti kuo mažesnę administracinę ir kitokią naštą, nevaržyti teisinių santykių subjektų daugiau, negu to reikia teisinio reguliavimo tikslams pasiekti; 2) pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, reiškiančiu, kad teisės aktų nuostatos turi užtikrinti ir negali paneigti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, Europos Sąjungos teisės aktuose, Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse, Lietuvos Respublikos įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų asmens teisių ir laisvių;
3) efektyvumo, reiškiančiu, kad teisės akto projektų rengimo metu turi būti vertinamos visos potencialios teisinio reguliavimo alternatyvos ir pasirenkama geriausia iš jų, teisės akte turi būti įtvirtinamos veiksmingiausiai ir ekonomiškiausiai teisinio reguliavimo tikslą leidžiančios pasiekti priemonės, turi būti skelbiami ir įvertinami dėl teisinio reguliavimo gauti pasiūlymai, o teisėkūros veiksmai atliekami per protingus terminus.
4.7. Taryba, įtvirtindama ginčijamas teisinio reglamentavimo nuostatas, įgyvendino Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies ir Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas.
4.8. Reglamento 168 punkto nuostatose Taryba įtvirtino atvejus, kai Tarybos nario nedalyvavimas Tarybos nario veikloje, t. y. nedalyvavimas Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdžiuose, gali būti pateisinamas. Minėtomis Reglamento nuostatomis Taryba užtikrino, kad Tarybos nario teisė gauti atlygį už Tarybos nario pareigas nebūtų paneigti ir neįgyvendinta dėl objektyvių, nuo Tarybos nario nepriklausančių priežasčių. Taryba įtvirtino priežastis, pateisinančias Tarybos nario nedalyvavimą Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar kolegijos posėdžiuose, būdu, leidžiančiu išvengti teisinio neapibrėžtumo. Dėl šių priežasčių ginčijamos teisinio reglamentavimo nuostatos buvo įtvirtintos ne aukštesnės teisinės galios teisės akto, o Reglamento 168 punkto nuostatose.
4.9. Vien aplinkybė, kad teisės akto nuostatose implicitiškai įtvirtintas teisinis reguliavimas nustato tam tikrą elgesį ir taip papildo eksplicitiškai nustatytas aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatas, nesudaro pagrindo teigti, kad minėtas aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatos apskritai nereguliuoja tam tikrų visuomeninių santykių. Aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatos iš tikrųjų teisiškai sureguliavo ginčo teisinius santykius, tačiau minėtas reguliavimas yra įtvirtintas ne eksplicitiškai, o implicitiškai – žemesnės teisinės galios teisės aktų nuostatos yra išvedamos iš aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų. Nagrinėjamu atveju negali būti jokių priežasčių, sudarančių Tarybai kliūtis Reglamento nuostatose nustatyti atvejus, užtikrinančius Tarybos nario teisę gauti atlyginimą atvejais, kai Tarybos narys negali eiti Tarybos nario pareigų dėl objektyvių, nuo Tarybos nario valios nepriklausančių priežasčių.
II.
5. Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmai 2024 m. kovo 18 d. sprendimu tenkino Atstovo pareiškimą – pripažino, kad Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 168 punkto, patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr. T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 punktu (Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. liepos 20 d. sprendimo Nr. T-135 redakcija), nuostatos „Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto (2022 m. birželio 30 d. įstatymo
Nr. I-533 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija) ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms.
6. Pirmosios instancijos teismas nustatė šias aplinkybes:
6.1. Taryba 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr. T-31 1 punktu patvirtino Reglamentą. Reglamento 168 punktas įtvirtino, kad Tarybos nariui su jo, kaip Tarybos nario, veikla susijusioms kanceliarinėms, pašto, telefono, interneto ryšio, transporto, biuro patalpų nuomos, viešosios informacijos rengėjų teikiamų paslaugų, Tarybos nario ataskaitų gamybos ir platinimo bei kitoms Reglamente numatytoms išlaidoms apmokėti, kiek jų nesuteikia ar tiesiogiai neapmoka savivaldybės administracija, kas mėnesį gali būti skiriama 0,5 minimalios mėnesinės algos (toliau – ir MMA) dydžio išmoka.
6.2. 2023 m. birželio 13 d. Lietuvos Respublikos Seimas priėmė Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 9, 12 ir 25 straipsnių pakeitimo įstatymą Nr. XIV-2053 (toliau – ir Pakeitimo įstatymas). Pakeitimo įstatymo nuostatomis Lietuvos Respublikos Seimas pakeitė Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas. Pakeitimo įstatymo 2 dalis įtvirtino, kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui.
6.3. Taryba 2023 m. liepos 20 d. sprendimu Nr. T-135 pakeitė Reglamento 168 punkto nuostatas, jas išdėstydama taip: „168. Tarybos nario atlyginimas mažinamas proporcingai Tarybos nario praleistų to mėnesio Tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžių skaičiui. Tarybos nario atlyginimas apskaičiuojamas taip – suskaičiuojamas bendras: Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys Tarybos narys yra, posėdžių skaičius. Taip pat suskaičiuojamas praleistų Tarybos, Tarybos komitetų, nuolatinių komisijų ir Kolegijos, kurių narys yra Tarybos narys, posėdžių skaičius. Atlyginimas mažinamas tiek procentų, kiek procentų posėdžių buvo praleista. Atlyginimo mažinimas (procentais) skaičiuojamas pagal formulę: M= Pp/Pv * 100; M – mažinimo dydis procentine išraiška; Pp – praleistų posėdžių skaičius; Pv – to mėnesio vykusių posėdžių skaičius. Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijos posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ (toliau – ir Tarybos 2023 m. liepos 20 d. sprendimas).
6.4. Atstovas, kreipdamasis į teismą, prašo ištirti Reglamento 168 punkto nuostatų, patvirtintų Tarybos 2023 m. liepos 20 d. sprendimu, teisėtumą.
7. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimo tvarką reglamentuoja Administracinių bylų teisenos įstatymo Antrojo skyriaus Pirmojo skirsnio normos. Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatos įtvirtina dvi galimas teisės normų kontrolės rūšis: abstrakčią ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla.
8. Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), įtvirtinantys teisės normas. Norminiai teisės aktai įtvirtina bendro pobūdžio nurodymus tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuojamus į ateitį ir skirtus taikyti daug kartų. Norminiai teisės aktai yra adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Norminiai teisės aktai visada yra abstraktūs ir reguliuoja tipiniais, rūšiniais bruožais susijusius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje.
9. Įvertinęs Reglamento turinį, pirmosios instancijos teismas vertino, kad Reglamentas yra laikytinas norminio pobūdžio administraciniu teisės aktu. Reglamento, kaip norminio pobūdžio administracinės teisės akto, atitiktį aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatoms nagrinėja administraciniai teismai pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatytą tvarką.
10. Vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio nuostatomis, pirmosios instancijos teismas pabrėžė, kad abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės pareigūnai, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas, o dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir Vyriausybės atstovai.
11. Įvertinęs administracinės bylos įrodymus, pirmosios instancijos teismas vertino, kad nagrinėjamu atveju Atstovas, kaip Vyriausybės atstovas, turėjo teisę kreiptis į teismą su abstrakčiu prašymu ištirti Reglamento nuostatų atitiktį aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatoms.
12. Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad nagrinėjamu atveju ginčijamos Reglamento 168 punkto dalies nuostatos tiesiogiai neįvardija aplinkybės, jog, nustačius ginčijamose Reglamento 168 punkto nuostatose įtvirtintas aplinkybes, Tarybos nario atlyginimas nėra mažinamas. Tačiau aplinkybė, kad ginčijamos Reglamento 168 punkto nuostatos buvo įtvirtintos Reglamento struktūrinėje dalyje, reglamentuojančioje Tarybos nario atlyginimo tvarką, taip pat Tarybos 2023 m. rugpjūčio 14 d. posėdžio protokolu užfiksuoti Tarybos narių pastebėjimai leidžia spręsti, kad Taryba įtvirtino ginčijamas ginčijamą teisinį reglamentavimą, taip siekdama nemažinti Tarybos narių atlyginimo Reglamento 168 punkto nuostatose nustatytais atvejais.
13. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalies nuostatomis, pirmosios instancijos teismas pabrėžė, kad savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas.
14. Remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad valstybės ir savivaldybių politikų veikla darbo organizavimo požiūriu yra specifinė ir jos teisinis reguliavimas negali būti visiškai tapatus bendrųjų darbo santykių teisinio reguliavimo ypatumams, inter alia įstatymo nuostatose įtvirtintai teisingo atlyginimo už darbą tvarkai. Valstybės ir savivaldybės politikų veiklos specifika lemia jų ir kitų dirbančių asmenų teisinės padėties skirtumus, todėl valstybės ir savivaldybės politikai gali būti traktuojami skirtingai nei kiti dirbantys asmenys, ir jiems gali būti nustatomas nevienodas, palyginti su kitais dirbančiais asmenimis, atlyginimo už atliktą darbą teisinis reguliavimas. Įstatymų leidėjas, pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį reguliuodamas savivaldybių tarybų, kaip politinių atstovaujamųjų vietos savivaldos institucijų, organizavimo ir veiklos tvarką, turi diskreciją nustatyti savivaldybės tarybos nario darbo organizavimo teisinį reguliavimą ir darbo apmokėjimo sistemą. Tačiau Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatose įtvirtintas imperatyvas atlyginti už darbą teisingai įtvirtina įstatymų leidėjo diskreciją diferencijuoti savivaldybės tarybos narių atlyginimo už darbą dydį tik pagal aiškius, objektyvius ir įstatymo nuostatose įtvirtintus kriterijus.
15. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies nuostatomis, pirmosios instancijos teismas pabrėžė, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai.
16. Remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies nuostatose įtvirtinta savivaldybių laisvos ir savarankiškos veiklos laisvė negali būti atsiejama savivaldybių pareigos įgyvendinti minėtą laisvę pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją. Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos principas nėra absoliutus ir jis neatleidžia savivaldybių tarybų, kaip viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto, nuo pareigos laikytis visų kitų viešosios teisės principų, tarp jų teisėtumo principo. Konstitucinis teisinės valstybės principas ir kiti konstituciniai imperatyvai įtvirtina įstatymų leidėjui ir kitiems teisėkūros subjektams pareigą paisyti Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatų apibrėžtos teisės aktų hierarchijos. Minėta pareiga, inter alia, reiškia draudimą žemesnės galios teisės aktuose nustatyti teisinį reguliavimą, konkuruojantį su aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatomis. Įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o įgyvendinamuosiuose teisės aktuose įstatymo taisyklės gali būti tik detalizuojamos, t. y. gali būti reglamentuojama minėtų taisyklių įgyvendinimo tvarka. Įgyvendinamieji teisės aktai negali prieštarauti Lietuvos Respublikos Konstitucijai, konstituciniams įstatymams bei įstatymams ir turi būti priimami pagal įstatymo nuostatas. Įgyvendinantis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas. Įgyvendinamuoju teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, tačiau pats įgyvendinamasis teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, konkuruojančių su įstatymo nuostatomis. Priešingas aiškinimas pažeidžia Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatose įtvirtintą įstatymų viršenybę. Tai reiškia, kad savivaldybės taryba, įgyvendindama Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus, privalo vadovautis konstituciniais teisinės valstybės, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principais, taip pat Vietos savivaldos įstatymo įtvirtintais vietos savivaldos institucijų veiklos principais, ir minėtoje srityje neturi absoliučios laisvės pasirinkti tam tikrą teisinio reguliavimo būdą, taip pat neturi diskrecijos teisės nustatyti aukštesnės galios teisės aktų nuostatų neatitinkantį teisinį reguliavimą.
17. Vadovaudamasis Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies nuostatomis, pirmosios instancijos teismas nurodė, kad teisėkūros procedūroje taikomas sistemiškumo principas, reiškiantis tai, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina.
18. Remdamasis Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 6 dalies nuostatomis, pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad Ignalinos rajono savivaldybės taryba yra viešasis juridinis asmuo.
19. Vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto nuostatomis, pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad vienas iš pagrindinių principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra teisėtumo principas, reiškiantis tai, kad savivaldybės institucijų ir įstaigų veikla grindžiama Lietuvos Respublikos Konstitucija, įstatymais ir kitais teisės aktais.
20. Pirmosios instancijos teismas akcentavo, kad savivaldybės tarybos nario teises ir pareigas nustato Vietos savivaldos įstatymas. Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnio 1 ir 3 punktų nuostatos, inter alia, nustato savivadybės tarybos nario pareigą dalyvauti savivaldybės tarybos posėdžiuose; dalyvauti komiteto ir komisijos, kurio narys jis yra, posėdžiuose.
21. Vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatomis, pirmosios instancijos teismas nurodė, kad savivaldybės tarybos nariams yra atlyginama (apmokama) už darbą, kurį jie atlieka vykdydami savivaldybės tarybos nario pareigas. Remdamasis Vietos savivaldos 12 straipsnio 2 dalies nuostatomis, pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui, išskyrus savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos posėdžius, kuriuos savivaldybės tarybos narys praleidžia dėl vykimo į komandiruotę atliekant savivaldybės tarybos nario pareigas.
22. Pirmosios instancijos teismas vertino, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio nuostatos įtvirtina reikalavimą mokėti savivaldybės tarybos nariui atlyginimą už savivaldybės tarybos nario pareigų vykdymą (savivaldybės tarybos nario darbą). Savivaldybės tarybos nario pareigų vykdymas yra savivaldybės tarybos nario dalyvavimas savivaldybės tarybos, komitetų ir komisijų posėdžiuose. Tai reiškia, kad minėtų savivaldybės tarybos narių pareigų nevykdymas, t. y. savivaldybės tarybos nario nedalyvavimas savivaldybės tarybos komiteto ar komisijos, kurių narys jis yra, posėdžiuose, negali sukelti atitinkamų teisinių padarinių. Įvardytos savivaldybės tarybos nario nedalyvavimo savivaldybės tarybos komiteto ar komisijos, kurių narys jis yra, posėdžiuose pasekmės yra nurodytos Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatose. Minėtos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos įtvirtina reikalavimą sumažinti savivaldybės tarybos narių atlyginimą tais atvejais, kai savivaldybės tarybos nariai neatlieka savo, kaip savivaldybės tarybos nario, pareigų, t. y. nedalyvauja tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžiuose. Tai reiškia, kad, savivaldybės tarybos nariui nedalyvaujant savivaldybės tarybos, komitetų ir komisijų posėdžiuose, savivaldybės tarybos narys nevykdo savo, kaip savivaldybės tarybos nario, pareigų, ir jam mokamas atlyginimas turi būti mažinamas.
23. Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad Vietos savivaldos įstatymo
12 straipsnio 2 dalies nuostatos nurodė aiškius ir konkrečius atvejus, sudarančius pagrindą sumažinti savivaldybės tarybos nario atlyginimą, mokamą pagal Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalį, ir mažintinos atlyginimo dalies dydžius. Savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas tais atvejais, kai jis (nedalyvavo) Vietos savivaldos įstatymo nuostatose įvardytuose posėdžiuose. Savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui per mėnesį. Vietos savivaldos įstatymo
12 straipsnio 2 dalies nuostatose įtvirtinti reikalavimai yra imperatyvūs. Vietos savivaldos įstatymo
12 straipsnio 2 dalis nenustato jokių išlygų, sudarančių galimybę nemažinti savivaldybės tarybos narių atlyginimo, kai savivaldybės tarybos narys nedalyvavo savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžiuose. Taip pat Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis neįtvirtina savivaldybės teisės nustatyti kitas, nei Vietos savivaldos įstatymo nustatytas, sąlygas, sudarančias galimybę nukrypti nuo Vietos savivaldos įstatymo nuostatų, ir įtvirtinti kitus atvejus, suteikiančius galimybę nemažinti savivaldos tarybos narių atlyginimo. Tai reiškia, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatos draudžia nustatyti kitokias, nei nustato minėto straipsnis, nuostatas, ir minėto reikalavimo negalima sieti su papildomomis išlygomis ar išimtimis.
24. Pirmosios instancijos teismas vertino, kad Taryba, įtvirtindama ginčijamas Reglamento 168 punkto nuostatas, nustatė galimybę nemažinti Tarybos narių atlyginimo Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatose nenumatytais atvejais. Minėtais veiksmais Taryba nustatė išimtį iš Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatų. Tai reiškia, kad, įtvirtindama ginčijamas Reglamento 168 punkto nuostatas, Taryba viršijo savo kompetencijos ribas ir Reglamento nuostatose įtvirtino teisinį reguliavimą, prieštaraujantį aukštesnę teisinę galią turinčioms teisės aktų nuostatoms.
25. Atsižvelgdamas į nustatytas aplinkybes, pirmosios instancijos teismas sprendė, kad nagrinėjamu atveju yra pagrindas pripažinti, jog ginčijamos Reglamento 168 punkto, patvirtinto Tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo 1 punktu (ginčui aktuali redakcija), nuostatos „Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto (2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija), Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija) ir Teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies
7 punkto nuostatoms.
III.
26. Ignalinos rajono savivaldybės taryba padavė apeliacinį skundą, prašydama atmesti Atstovo pareiškimą ir panaikinti Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmų 2024 m.
kovo 18 d. sprendimą.
27. Taryba, paduodama apeliacinį skundą, nurodo šiuos argumentus:
27.1. Administracinės bylos nagrinėjimo metu pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neįvertino bendrųjų efektyvumo, pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, proporcingumo teisės principų, netinkamai aiškino ir taikė Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas, nepagrįstai nevertino Vietos savivaldos įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų ir lydimųjų dokumentų ir formaliai įvertino Reglamento atitiktį aukštesnės teisinės galios teisės aktams.
27.2. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatos yra išimtinai susijusios su savivaldybės tarybos nario dalyvavimu savivaldybės tarybos, komitetų, ir komisijų posėdžiuose.
27.3. Vietos savivaldos įstatymo (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija)
4 straipsnio 4 punktas įtvirtina atsakomybės savivaldybės bendruomenei principą, reiškiantį tai, kad savivaldybės tarybos nariai už savo veiklą atsako ir atsiskaito savivaldybės bendruomenei.
27.4. Įstatymų leidėjas, numatydamas savivaldybės tarybos nario atsakomybės bendruomenei principą, Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnio nuostatose įtvirtino savivaldybės tarybos nario pareigas: 1) dalyvauti savivaldybės tarybos posėdžiuose; 2) būti vieno (išskyrus Kontrolės komitetą) komiteto nariu; 3) dalyvauti komiteto ir komisijos, kurio narys jis yra, posėdžiuose; 4) reglamento nustatyta tvarka informuoti merą ir (ar) savivaldybės tarybos narius arba kitus asmenis, kurie kartu dalyvauja rengiant, svarstant ar priimant sprendimą, apie esamą interesų konfliktą, pareikšti apie nusišalinimą ir, jeigu pareikštas nusišalinimas buvo priimtas, jokia forma nedalyvauti toliau rengiant, svarstant ar priimant sprendimą; 5) priimti savivaldybės nuolatinius gyventojus ir ne rečiau kaip vieną kartą per metus atsiskaityti savivaldybės nuolatiniams gyventojams reglamento nustatyta tvarka. Tik įvykdęs Vietos savivaldos 10 straipsnio nuostatose įtvirtintas pareigas, savivaldybės tarybos narys gali būti laikomas atsakingu savivaldybės bendruomenei.
27.5. Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnio nuostatose įtvirtintas savivaldybės tarybos nario pareigų sąrašas yra išplėstas ir detalizuotas Reglamento, kylančio iš Vietos savivaldos įstatymo nuostatų ir patvirtinto Tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimu Nr. T-31 (2023 m. liepos 25 d. sprendimo Nr. T-31 redakcija), nuostatų. Reglamento nuostatos taip pat numato Tarybos narių pareigas: 1) tęsti Tarybos veiklą tarp Tarybos posėdžių Tarybos komisijose, Tarybos narių frakcijose, grupėse ir mišriose grupėse, taip pat Tarybos ar meto sudarytose darbo grupėse, viešojo savivaldybės dokumentų svarstymo posėdžiuose ir savivaldybės nuolatinių gyventojų priėmimo metu Reglamento nustatyta tvarka (Reglamento 6 punktas); 2) būti Tarybos frakcijos ar grupės nariu (Reglamento 7-10 punktai); 3) sukurti opoziciją, dalyvauti joje, išrinkti opozicijos vadovą (Reglamento 12-15 punktai); 4) išrinkti Tarybos narį, laikinai vykdantį savivaldybės maro įgaliojimus merui laikinai negalint vykdyti minėtų įgaliojimų (Reglamento 16-17, 62, 201 punktai); 5) ne rečiau kaip kartą per pusę metų dalyvauti Tarybos mažumos valandoje (Reglamento 27 punktas); 6) Tarybos sprendimu vykti į komandiruotes (Reglamento 175 punktas); 7) dalyvauti Tarybos kolegijos veikloje (taikoma Tarybos komitetų pirmininkams, Etikos komisijos pirmininkui, Antikorupcijos komisijos pirmininkui ir opozicijos lyderiui) (Reglamento 176 punktas); 8) vykdyti savivaldybės mero ir kitų subjektų, tiesiogiai įgyvendinančių valstybines (perduotas savivaldybėms) funkcijas, kontrolę (Reglamento 201 punktas); 9) bendrauti su savivaldybės gyventojais (Reglamento 214-217 punktai); 10) teikti informaciją apie bendravimą su savivaldybės gyventojais (Reglamento 219 punktas).
27.6. Tarybos nario pareigos, be Vietos savivaldos įstatymo ir Reglamento nuostatų, taip pat yra įtvirtintos ir kituose teisės aktuose.
27.7. 2023-2027 Ignalinos rajono savivaldybės tarybos kadencijos metu, nuo 2023 m. balandžio 19 d. iki 2024 metų kovo 28 d., iš viso įvyko: 1) 12 (dvylika) Tarybos posėdžių (bendra posėdžių trukmė – apie 29 val. 13 min.; nagrinėti 264 (du šimtai šešiasdešimt keturi) sprendimų projektai); 2) 7 (septyni) Ekonomikos, finansų, biudžeto ir turto valdymo reikalų komiteto posėdžiai (bendra posėdžių trukmė – apie 13 val. 41 min., nagrinėti 155 (šimtas penkiasdešimt penki) sprendimų projektai ir 1 (vienas) raštas apie papildomą informaciją); 3) 6 (šeši) Strateginio planavimo, investicijų, urbanistikos ir infrastruktūros plėtros reikalų komiteto posėdžiai (bendra posėdžių trukmė – apie 12 val. 57 min., nagrinėti 155 (šimtas penkiasdešimt penki) sprendimų projektai); 4) 6 (šeši) Sveikatos, švietimo, kultūros, sporto, socialinių ir kaimo reikalų komiteto posėdžiai (bendra posėdžių trukmė – apie 6 val. 3 min., nagrinėti 155 (šimtas penkiasdešimt penki) sprendimų projektai; 5) 5 (penki) Kontrolės komiteto posėdžiai (bendra posėdžių trukmė – apie 2 val. 35 min.); 6) 5 (penki) Jungtinių komitetų posėdžiai (bendra posėdžių trukmė – apie 19 val. 15 min., nagrinėti 109 (šimtas devyni) sprendimų projektai ir 2 (du) raštai apie papildomą informaciją;
7) 1 (vienas) Etikos komisijos posėdis (posėdžio trukmė – apie 1 val.); 8) 4 (keturi) Kolegijos posėdžiai (bendra posėdžių trukmė – apie 5 val. 55 min.); 8) 13 (trylika) Tarybos daugumos posėdžių (bendra posėdžių trukmė – apie 25 val. 15 min.); 9) 13 (trylika) opozicijos posėdžių (bendra posėdžių trukmė – apie 24 val. 30 min.); 10) 6 val. bendros trukmės Tarybos narių mokymai. Taip pat kiekvienas Tarybos narys turėjo skirti papildomo laiko pasirengti kiekvieno klausimo nagrinėjimui. Kiekvienas priimtas Tarybos sprendimas sukelia teisines pasekmes konkrečiam asmeniui ar asmenų grupei. Jausdami atsakomybės jausmą, Tarybos nariai rengiasi Tarybos posėdžiams ne tik formaliai susipažindami su pateiktais sprendimu projektai, tačiau ir vertindami sprendimo teisinį pagrindą, aktualumą asmeniui ar bendruomenei bei būsimus pokyčius. Maksimali Tarybos sprendimų projektų apimtis nėra ribojama.
27.8. Savivaldybės tarybos nario darbas (savivaldybės tarybos nario pareigų vykdymas), už kurį pagal Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 punktą yra atlyginama (apmokama), negali būti siejamas išskirtinai tik su savivaldybės tarybos nario dalyvavimu savivaldybės tarybos, komitetų ir komisijų posėdžiuose. Visiškai formalus Tarybos nario vykdomų pareigų sąsaja su dalyvavimu darbo komitetų, komisijų ir tarybos posėdžiuose yra objektyviai klaidinantis ir neteisingas.
27.9. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatose įtvirtintas savivaldybės tarybos nario atlyginimo mechanizmas jokiais atvejais negali būti keičiamas.
27.10. Tarybos narys, vykdydamas Vietos savivaldos įstatymo numatytus įgaliojimus, atlieka Tarybos nario pareigas. Minėtų pareigų vykdymas yra atlyginamas pagal Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatas ir yra priskiriamas darbo teisės reguliavimo sričiai. Tarybos nario darbo užmokestis yra apmokestinamas pagal Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo ir Lietuvos Respublikos valstybinio socialinio draudimo įstatymo nustatytą tvarką. Tai reiškia, kad Tarybos nario pareigų įgyvendinimas prilygsta įprastiems darbo santykiams, įskaitant ir visas socialines garantijas.
27.11. Įstatymų leidėjas, įtvirtindamas Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalį, leido savivaldybių taryboms pagal įstatymų nustatytą kompetenciją nustatyti įtvirtinti savivaldybių tarybų narių darbo užmokesčio mažinimo mechanizmą. Patvirtindama Reglamento nuostatas, Taryba įgyvendino Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies reikalavimus ir nustatė aiškią ir konkrečią ir proporcingą Tarybos nario atlyginimo mažinimo tvarką.
27.12. Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas neįvertino Vietos savivaldos įstatymo (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija) lydimuosius dokumentus, taip pat į santykį tarp Tarybos nario vykdomų pareigų, atlyginimo ir kitų Tarybos nario socialinių garantijų.
27.13. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nevertino Reglamento atitikties Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies nuostatose įtvirtintiems konstituciniams efektyvumo, pagarbos asmens teisėms ir laisvėms ir proporcingumo principams.
27.14. Pirmosios instancijos teismas iš viso nevertino Tarybos atsiliepimo į skundą argumentų.
27.15. Administracinės bylos nagrinėjimo metu pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neįvertino bendrųjų efektyvumo, pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, proporcingumo teisės principų, netinkamai aiškino ir taikė Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas, nepagrįstai nevertino Vietos savivaldos įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų ir lydimųjų dokumentų ir formaliai įvertino Reglamento atitiktį aukštesnės teisinės galios teisės aktams.
27.16. Šiuo metu Lietuvos Respublikos Seimas svarsto Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 27, 28, 29, 32, 33, 34, 35, 38, 63, 67 ir 68 straipsnių pakeitimo įstatymo (įstatymo projekto numeris: XIVP-3210) projektą (toliau – ir Įstatymo XIVP-3210 projektas). Minėto įstatymo projekto 6 straipsnio 2 dalies nuostatomis siūloma pakeisti Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas, išdėstant jas taip „2. Savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų be pateisinamos priežasties to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui“.
28. Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Panevėžio ir Utenos apskrityse padavė teismui atsiliepimą į apeliacinį skundą, prašydamas atmesti Tarybos apeliacinį skundą.
29. Atstovas, paduodamas atsiliepimą į apeliacinį skundą, nurodo šiuos argumentus:
29.1. Tarybos apeliacinio skundo argumentai, kad pirmosios instancijos teismas, vertindamas Reglamento nuostatų teisėtumą, nepagrįstai neatsižvelgė į Teisėkūros pagrindų įstatymo nuostatose įtvirtintus konstitucinius principus, yra nepagrįsti.
29.2. Savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės principas pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų nuostatose apibrėžtą kompetenciją yra vienas iš pagrindinių vietos savivaldos principų. Minėtas principas vietos savivaldos institucijų veikloje negali būti absoliutus ir negali pateisinti vietos savivaldos institucijoms įstatymais priskirtų funkcijų nevykdymo ar netinkamo vykdymo. Vietos savivaldos institucijų veikloje turi būti paisoma visų Vietos savivaldos įstatyme įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų.
29.3. Tarybos nurodytas vietos savivaldos savarankiškumo ir veiklos principas neatleidžia Tarybos, t. y. viešojo administravimo teises ir pareigas turinčio subjekto, nuo pareigos laikytis viešosios teisės principų.
29.4. Pirmosios instancijos teismas, vertindamas Reglamento nuostatų teisėtumą, atsižvelgė į konstitucinius teisėkūros principus. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, pirmosios instancijos teismas akcentavo, kad konstitucinis teisinės valstybės principas ir kiti konstituciniai imperatyvai įtvirtina įstatymų leidėjui ir kitiems teisėkūros subjektams pareigą paisyti Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatų apibrėžtos teisės aktų hierarchijos. Minėta pareiga, inter alia, reiškia draudimą žemesnės galios teisės aktuose nustatyti teisinį reguliavimą, konkuruojantį su aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatomis. Įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o įgyvendinamuosiuose teisės aktuose įstatymo taisyklės gali būti tik detalizuojamos, t. y. gali būti reglamentuojama minėtų taisyklių įgyvendinimo tvarka. Įgyvendinamieji teisės aktai negali prieštarauti Lietuvos Respublikos Konstitucijai, konstituciniams įstatymams bei įstatymams ir turi būti priimami pagal įstatymo nuostatas. Įgyvendinantis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas. Įgyvendinamuoju teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, tačiau pats įgyvendinamasis teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, konkuruojančių su įstatymo nuostatomis. Priešingas aiškinimas pažeidžia Lietuvos Respublikos Konstitucijos nuostatose įtvirtintą įstatymų viršenybę.
29.5. Pirmosios instancijos teismas, vertindamas Reglamento nuostatų teisėtumą, taip pat įvertino ir savivaldybės tarybos teisėkūros įgaliojimus. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencija, pirmosios instancijos teismas nurodė, kad savivaldybės taryba, įgyvendindama Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus, privalo vadovautis konstituciniais teisinės valstybės, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo principais, taip pat Vietos savivaldos įstatymo įtvirtintais vietos savivaldos institucijų veiklos principais, ir minėtoje srityje neturi absoliučios laisvės pasirinkti tam tikrą teisinio reguliavimo būdą, taip pat neturi diskrecijos teisės nustatyti aukštesnės galios teisės aktų nuostatų neatitinkantį teisinį reguliavimą.
29.6. Pirmosios instancijos teismas taip pat vadovavosi viešosios teisės principu „leidžiama tik tai, kad tiesiogiai nustatyta įstatyme“.
29.7. Tarybos apeliacinio skundo argumentai, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, jog Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatose įtvirtintas savivaldybės tarybos nario atlyginimo mechanizmas jokiais atvejais negali būti keičiamas, yra nepagrįsti.
29.8. Vietos savivaldos įstatymo 9 ir 12 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto (įstatymo pakeitimo projekto numeris: XIVP-2803) (toliau – ir Įstatymo XIVP-2803 projektas) aiškinamasis raštas išaiškina, kad „<...> Lietuvos Respublikos Konstitucijoje laiduojama teisė gauti teisingą apmokėjimą už darbą turi būti užtikrinta, be kita ko, reguliuojant ir savivaldybės politikų veiklą <...>. Siūlytina nustatyti, kad savivaldybių tarybų nariams Lietuvos Respublikos darbo kodekso nuostatos būtų netaikomos, išskyrus tik kelias išimtis, tokias kaip tikslinės nėštumo ir gimdymo, tėvystės atostogos, žalos atlyginimas ir darbuotojų saugos ir sveikatos klausimai, ir lengvatos asmenims, auginantiems vaikus, bei lengvatos neįgaliems darbuotojams. Tokia pozicija grindžiama tuo, kad tarybos nario, kaip politiko ir bendruomenės atstovo, veikla nėra apribota laike, jam nėra taikoma darbo laiko apskaita, todėl turi būti tiesiog apmokama už šios svarbios funkcijos vykdymą. <...> Taip pat, siekiama nustatyti, kad būtų įtvirtinta galimybė savivaldybių tarybų nariams mažinti atlyginimą, jeigu jie tinkamai neatlieka savivaldybės tarybos nario pareigų, t. y. nelanko savivaldybės tarybos, komitetų, komisijų ir savivaldybės kolegijos, į kurių sudėtį jie įeina, posėdžių. Projekte siūloma nustatyti, kad atlyginimas mažinamas proporcingai praleistų posėdžių skaičiui, o konkreti tvarka ir dydžiai turėtų būti nustatoma kiekvienos savivaldybės reglamente.“
29.9. Įstatymų leidėjas Įstatymo XIVP-2803 aiškinamuoju raštu aiškiai susieja savivaldybės tarybos nario pareigas, už kurias atlyginama, su savivaldybės tarybos nario pareigų vykdymu, t. y. dalyvavimu komitetų, komisijų ir kolegijos, kurių narys jis yra, posėdžiuose.
29.10. 2023 m. spalio 20 d. buvo registruotas Įstatymo XIVP-3210 projektas. Įstatymo XIVP-3210 projekto 3 straipsnio 2 dalis siūlo pakeisti Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas, jas išdėstant taip: „2. Pakeisti 12 straipsnio 2 dalį ir ją išdėstyti taip: 2. Savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui, išskyrus savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos posėdžius, kuriuos savivaldybės tarybos narys praleido dėl jo vykimo į komandiruotę vykdant savivaldybės tarybos nario pareigas.“
29.11. Įstatymo XIVP-3210 projekto aiškinamojo rašto 3 dalis išaiškina, kad „<...> Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatos reglamentuoja savivaldybės tarybos nario atlyginimo mažinimą. Minėta teisės norma nenumato jokių savivaldybės tarybos nario atlyginimo mažinimo išimčių <...>“.
29.12. Įstatymo XIVP-3210 projekto aiškinamojo rašto 4 dalis išaiškina, kad „<...> savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui. Praktikoje pasitaiko atvejų, kai savivaldybės tarybos nariai negali dalyvauti savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžiuose, nes tuo metu yra išvykę į komandiruotę, kurioje taip pat vykdo savivaldybės tarybos nario pareigas. Atsižvelgiant į tai, kad komandiruotės metu savivaldybės tarybos narys taip pat vykdo savivaldybės tarybos nario pareigas ir dėl šios priežasties negali dalyvauti minėtuose posėdžiuose, Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatose siūloma numatyti išimtį, t. y., kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas nemažinamas, kai savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos posėdžius savivaldybės tarybos narys praleidžia dėl jo vykimo į komandiruotę vykdant savivaldybės tarybos nario pareigas.“.
29.13. Įstatymo XIVP-3210 projekto aiškinamojo rašto nuostatos patvirtina tai, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis neįtvirtina jokių sąlygų ar išlygų, sudarančių pagrindą, savivaldybės tarybos nariui nedalyvavus savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžiuose, nemažinti savivaldybės tarybos nariui mokėtino atlyginimo. Taip pat Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis neįtvirtino savivaldybės tarybos teisės nustatyti minėtas sąlygas ar išlygas.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
30. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Tarybos veiklos reglamento 168 punkto nuostatų, patvirtintų Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr. T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 punktu (2023 m. liepos 20 d. sprendimo redakcija), atitikties: 1) Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto nuostatoms (2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija); 2) Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatoms (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija); 3) Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220) redakcija). Pirmosios instancijos teismas tenkino Atstovo pareiškimą ir pripažino, kad Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 168 punkto, patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo Nr. T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 punktu (Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. liepos 20 d. sprendimo Nr. T-135 redakcija), nuostatos „Nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus – laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto (2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. I-533 redakcija), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2023 m. birželio 13 d. įstatymo
Nr. I-533 redakcija) ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr.
XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto nuostatoms.
31. Taryba apeliaciniame skunde nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu, prašo jį panaikinti. Teigia, kad administracinės bylos nagrinėjimo metu pirmosios instancijos teismas nepagrįstai neįvertino bendrųjų efektyvumo, pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, proporcingumo teisės principų, netinkamai aiškino ir taikė Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatas, nepagrįstai nevertino Vietos savivaldos įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų ir lydimųjų dokumentų ir formaliai įvertino Reglamento atitiktį aukštesnės teisinės galios teisės aktams. Nurodo, jog Tarybos narys, vykdydamas Vietos savivaldos įstatymo numatytus įgaliojimus, atlieka Tarybos nario pareigas. Minėtų pareigų vykdymas yra atlyginamas pagal Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatas ir yra priskiriamas darbo teisės reguliavimo sričiai. Tarybos nario darbo užmokestis yra apmokestinamas pagal Lietuvos Respublikos gyventojų pajamų mokesčio įstatymo ir Lietuvos Respublikos valstybinio socialinio draudimo įstatymo nustatytą tvarką. Tai reiškia, kad Tarybos nario pareigų įgyvendinimas prilygsta įprastiems darbo santykiams, įskaitant ir visas socialines garantijas.
32. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ)
140 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų. Teisėjų kolegija, nenustačiusi ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų bei aplinkybių, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos, pripažįsta, jog pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas bus tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų.
33. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pirmiausia akcentuoja, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai nustatė, jog Reglamentas yra teisės norminis aktas, kad jo nuostatų atitiktį aukštesnės juridinės galios teisės norminiams aktams (šiuo atveju – įstatymams) pagal ABTĮ nuostatas administraciniuose teismuose turi teisę kvestionuoti Vyriausybės atstovai. Šiuo aspektu apeliaciniame skunde nėra pateikiama argumentų, kuriais būtų abejojama pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumu.
34. Apeliaciniame skunde dėstomi argumentai, pagal kuriuos, Tarybos vertinimu, pirmosios instancijos teismas netinkamai nustatė, kad Tarybos nario pareigų įgyvendinimas prilygsta įprastiems darbo santykiams, įskaitant ir visas socialines garantijas. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pabrėžia, kad savivaldybių tarybų nariai nėra valstybės tarnautojai ar darbuotojai, jie pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją yra politikai, nes „valstybės tarnybos“ sąvoka neapima savivaldybių tarybų, t. y. vietos valdžios institucijų, narių (žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimą). Taigi, savivaldybių tarybų narių, kaip politikų, statuso nustatymo santykiams reguliuoti yra skirta viešoji, o ne privatinė teisė.
35. Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje (2023 m. birželio 13 d. redakcija), be kita ko, nustatyta, kad savivaldybės tarybos nariams už darbą atliekant savivaldybės tarybos nario pareigas yra atlyginama (apmokama). To paties įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2023 m. birželio 13 d. redakcija) buvo nustatyta, jog savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui. Paminėtina, kad šiuo metu galiojančioje Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2024 m. birželio 6 d. redakcija) nustatyta, jog savivaldybės tarybos nario atlyginimas mažinamas reglamente nustatyta tvarka proporcingai savivaldybės tarybos nario praleistų to mėnesio savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos, kurių narys savivaldybės tarybos narys yra, posėdžių skaičiui, išskyrus savivaldybės tarybos, komitetų, nuolatinių komisijų ir savivaldybės kolegijos posėdžius, kuriuos savivaldybės tarybos narys praleidžia dėl vykimo į komandiruotę atliekant savivaldybės tarybos nario pareigas. Taigi, Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2024 m. birželio 6 d. redakcija) papildomai nurodoma, kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas nemažinamas, kai savivaldybės tarybos narys praleidžia paminėtus posėdžius dėl vykimo į komandiruotę atliekant savivaldybės tarybos nario pareigas. Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies nuostatos, sutinkant su pirmosios instancijos teismo argumentais (žr. šios nutarties 23 punktą), yra imperatyvios, jos yra viešosios teisės nuostatos, todėl Tarybos apeliaciniame skunde pateikiami argumentai, esą, galima nemažinti savivaldybių tarybų narių atlyginimo, nustatant kitokius negu įstatymuose nustatytus pagrindus, remiantis proporcingumo, efektyvumo, žmogaus teisių apsaugos principais, nėra pagrįsti, jie atmetami.
36. Šiame kontekste pabrėžtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, kad tais atvejais, kai į administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo kreipiasi ne teismai, o kiti ABTĮ 110 (dabar – ABTĮ 112 str.) straipsnyje nurodyti subjektai, t. y. teisme nagrinėjama norminė administracinė byla pagal abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumą, administraciniams teismams yra priskiriama tirti tik galiojančių norminių administracinių aktų teisėtumą, todėl ginčijamo norminio administracinio akto panaikinimas iki sprendimo byloje priėmimo tokiais atvejais yra pagrindas nutraukti bylą kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (pvz., 2009 m. sausio 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I444-1/2009, 2009 m. gruodžio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1449/2009; 2013 m. birželio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I444-3/2013 ir kt.). Toks vertinimas taikomas ir tais atvejais, kai ginčijamo norminio administracinio akto nuostatos nors nėra panaikintos, tačiau yra panaikintas (pakeistas) teisinis reguliavimas, kurio atitikčiai turėjo būti tiriamos ginčijamos normos, nes teisės akto, kuriam galimai prieštarauja norminis administracinis aktas, panaikinimas (pakeitimas) turi įtakos norminio administracinio akto teisėtumo bylai. Kitaip sakant, įtakos norminio administracinio akto teisėtumo patikros bylai turi ir teisės akto, kuriam galimai prieštarauja ginčijamas norminis administracinis aktas, panaikinimas (pakeitimas). <...> Pripažinimas, kad norminis administracinis aktas prieštaravo nebegaliojančiam įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, nebetektų prasmės, nes neturėtų poveikio visuomeniniams santykiams (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 16, 2008 m.; 2015 m. sausio 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I438-1/2014).
37. Minėta, kad Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2024 m. birželio 6 d. redakcija) papildomai (lyginant su Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje (2023 m. birželio 13 d. redakcija) nustatytu teisiniu reguliavimu) nurodoma, kad savivaldybės tarybos nario atlyginimas nemažinamas, kai savivaldybės tarybos narys praleidžia paminėtus posėdžius dėl vykimo į komandiruotę atliekant savivaldybės tarybos nario pareigas. Taigi, šis reguliavimas pasikeitė iš esmės lyginant su anksčiau buvusiuoju. Tačiau apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, kurią sudaro lygiai tie patys trys teisėjai, nagrinėję administracinę bylą ir priėmę Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. gruodžio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1317-821/2024, pažymi, kad Reglamento 168 punkto nuostatos ginčijama apimtimi nustatė tokius teisinius pagrindus, leidžiančius nemažinti savivaldybių tarybų narių atlyginimo, kurių nenustato nei dabar galiojanti Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2024 m. birželio 6 d. redakcija), nei galiojusi Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalis (2023 m. birželio 13 d. redakcija), todėl skirtingai nei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. gruodžio 4 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eA-1317-821/2024 šioje byloje administracinę bylą nutraukti nėra teisinio pagrindo, be kita ko, ir dėl to, jog Reglamento 168 punkto nuostatos ginčijama apimtimi buvo tirtos ne tik dabar negaliojančiai Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 daliai (2023 m. birželio 13 d. redakcija), bet ir tebegaliojančioms Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto (2022 m. birželio 30 d. redakcija), kuriame įtvirtintas teisėtumo principas, ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto, kuriame įtvirtintas teisėkūros sistemiškumo principas, nuostatoms.
38. Atsižvelgiant į šios nutarties 35 punkte išdėstytus motyvus, pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, kad Reglamento 168 punkto nuostatos ginčijama apimtimi neatitiko Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalies (2023 m. birželio 13 d. redakcija), atitinkamai ir neatitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkto (2022 m. birželio 30 d. redakcija), kuriame įtvirtintas teisėtumo principas, ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto, kuriame įtvirtintas teisėkūros sistemiškumo principas, nuostatų. Todėl pirmosios instancijos teismo sprendimas iš esmės paliekamas nepakeistas, tik, atsižvelgiant į šios nutarties 36-37 punktus, patikslinama pirmosios instancijos teismo rezoliucinė dalis, nurodant, jog Reglamento 168 punkto nuostatos ginčijama apimtimi prieštaravo Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 daliai (2023 m. birželio 13 d. redakcija).
39. Paminėtina, kad Reglamento 168 punkto nuostatos ginčijama apimtimi galbūt nedera su galiojančia Vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 dalimi (2024 m. birželio 6 d. redakcija), tačiau tai nėra šios bylos tyrimo dalykas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Ignalinos rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.
Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmų 2024 m. kovo 18 d. sprendimą palikti iš esmės nepakeistą.
Patikslinti Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmų 2024 m. kovo 18 d. sprendimo rezoliucinę dalį, išdėstant ją taip:
„Pripažinti, kad Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023 m. vasario 23 d. sprendimo
Nr.T-31 „Dėl Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“ 1 punktu patvirtinto Ignalinos rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 168 punktas (Ignalinos rajono savivaldybės tarybos 2023-07-20 sprendimo Nr.T-135 redakcija) ta apimtimi, kurioje nustatyta, kad „nedalyvavimo Tarybos posėdyje, taip pat nedalyvavimo komiteto ar Kolegijos, ar nuolatinių komisijų posėdyje svarbiomis pateisinamomis priežastimis laikomas tarybos nario laikinasis nedarbingumas, komandiruotė ir artimųjų giminaičių mirtis. Tarybos narys, negalėsiantis ar negalėjęs dalyvauti Tarybos, komiteto, nuolatinės komisijos ar Kolegijos posėdyje, esant galimybei, apie nedalyvavimą praneša tarybos sekretoriui ir pateikia nedalyvavimą pateisinantį dokumentą, jo nepateikus- laikoma, kad posėdis praleistas be svarbios priežasties“ prieštaravo Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 12 straipsnio 2 daliai (2023 m. birželio 13 d. įstatymo Nr. XIV-2053 redakcija), prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 5 punkte
(2022 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XIV-1268 redakcija) įtvirtintam teisėtumo principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. VI-2220 redakcija)
3 straipsnio 2 dalies 7 punkte įtvirtintam sistemiškumo principui.
Sprendimas per trisdešimt kalendorinių dienų nuo jo paskelbimo dienos apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Regionų administracinio teismo Panevėžio rūmus.
Sprendimui įsiteisėjus, jį paskelbti Teisės aktų registre.“
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Iveta Pelienė
Ernestas Spruogis
Skirgailė Žalimienė