Administracinė byla Nr. I-3147-142/2015

                                                                                  Proceso  Nr. 3-61-3-00989-2014-6

                                                                                           Procesinio sprendimo kategorija 33.4; 74

(S)

VILNIAUS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

  LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. birželio 2 d.

                                                                         Vilnius

Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Kaminsko, Margaritos Stambrauskaitės ir Halinos Zaikauskaitės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), dalyvaujant pareiškėjo UAB „Kuršėnų vandenys“ atstovei – advokatei Beatai Vilienei, atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros atstovei – šios institucijos Teisės skyriaus vyriausiajai specialistei Ernestai Jankauskaitei, trečiųjų suinteresuotų asmenų Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos atstovei – šios institucijos Teisės ir personalo departamento Teisės taikymo skyriaus vedėjai Redai Skirkevičiūtei, Lietuvos Respublikos finansų ministerijos atstovams – šios institucijos Europos Sąjungos struktūrinės paramos valdymo departamento Valdymo ir kontrolės sistemos priežiūros skyriaus vedėjai Aušrai Kraujalytei-Piliuvienei, šio skyriaus vyriausiajam specialistui Rokui Jasaičiui ir Teisės departamento Teisės taikymo skyriaus vyriausiajai specialistei Gintarei Petraitei, A. Žilinskio ir ko UAB atstovei – šios bendrovės Personalo ir teisės departamento direktorei Astai Mineikienei,  viešame teismo posėdyje išnagrinėjusi administracinę bylą pagal pareiškėjo UAB „Kuršėnų vandenys“ skundą atsakovei Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūrai dėl įsakymo panaikinimo, tretieji suinteresuoti asmenys Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, Lietuvos Respublikos finansų ministerija, UAB „Eigesa“, UAB „Panevėžio miestprojektas“ ir A. Žilinskio ir ko UAB,

n u s t a t ė :

Pareiškėjas UAB „Kuršėnų vandenys“ (toliau – pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu     (t. 1, b. l. 1–9), prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūros (toliau – Agentūra) direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymą Nr. T1-9 „Dėl Europos Sąjungos finansinės paramos bei bendrojo finansavimo lėšų, išmokėtų vykdant projektą Nr. 2006/LT/16/C/PE/001 „Ventos-Lielupės upės baseino investicinės programos I etapo, 1 fazės projektas“ išlaidų garantijoms, laidavimams ir draudimams sutartyje Nr. SRZ-509(8.76) grąžinimo“ (toliau – 2014 m. sausio 14 d. įsakymas, skundžiamas įsakymas) (t. III, b. l. 170).

Pareiškėjas skunde nurodo, kad Komisijos reglamento (EB) Nr. 16/2003 5 straipsnio 1 dalis nustato, kad išlaidos, į kurias reikia atsižvelgti mokant paramos lėšas, turi būti realiai padarytos per išlaidų tinkamumo laikotarpį ir turi būti tiesiogiai susijusios su projektu, o to paties reglamento 22 straipsnio 4 dalies d) punkte nurodoma, kad tinkamomis sąnaudomis yra pridėtinės išlaidos ir kitos sąnaudos, jei jos yra konkrečiai pagrįstos. Pareiškėjo manymu, išlaidos garantijoms/laidavimams ir draudimams, vykdant Rangos sutartį Nr. SRZ-509(8.76), yra pagrįstos 2009 m. gruodžio mėn. atliktų darbų aktu Nr. 01 ir 2010 m. kovo atliktų darbų aktu Nr. 02, kuriuos pasirašė ir Agentūros įgalioti atstovai, tokiu būdu patvirtindami, kad šios išlaidos gali būti pagrįstai ir teisėtai finansuojamos. Išlaidos buvo patirtos per išlaidų tinkamumo laikotarpį, jos buvo pripažintos tinkamomis finansuoti. Pridedami banko garantinių raštų ir draudimo polisų nuorašai patvirtina, kad draudimai buvo susiję konkrečiai su Rangos sutarties Nr. SRZ-509(8.76) vykdymu. Rangovui už garantijas/laidavimus ir draudimus apmokėta tiksliai pagal Rangos sutarties Nr. SRZ-509(8.76) įkainotus darbų žiniaraščius (48 000,00 Lt). Atsižvelgiant į tai, anot pareiškėjo, negalima teigti, kad buvo padarytas teisės aktų ir (ar) paramos sutarties nuostatų pažeidimas, taip pat, jog buvo sumokėta didesnė nei priklauso lėšų suma. Pareiškėjas taip pat nesutinka su tuo, kad išlaidos draudimams (22 332,00 Lt) buvo pripažintinos netinkamomis finansuoti ir grąžintinomis. Agentūra nepagrįstai anot pareiškėjo nurodė, kad iš pateiktų pažymų nėra galimybės nustatyti, ar patirtos išlaidos buvo skirtos būtent draudimui pagal projektą. Pareiškėjas nurodo, kad Agentūra pati galėjo kreiptis į draudiką, kad šis nurodytų, kokia draudimo įmokos dalis tenka projektui. Be to, Agentūra pagal jos įgaliojimus turėjo mokėjimo prašymus tikrinti ir juos apmokėti tik gavusi patirtas projekto vykdymo išlaidas patvirtinančius dokumentus, o esant neaiškumams Agentūra privalėjo būti aktyvi – prašyti papildomų dokumentų, įrodymų ir pan. Be to, pareiškėjas nurodo, kad būtent Agentūros veiksmai lėmė, kad buvo padarytos išlaidos, kurios ginčijamu įsakymu pripažintos netinkamomis, todėl jei teismas nuspręstų, kad pareiškėjas turi grąžinti lėšas, tai turėtų būti panaikintas ginčijamo įsakymo 1 punktas, nes Agentūra, o ne pareiškėjas nesilaikė teisės aktų reikalavimų, neužtikrinusi, kad lėšos būtų panaudotos tinkamai, o išlaidos, kurios negali būti finansuojamos, nebūtų apmokamos.

Teismo posėdyje pareiškėjo atstovė palaikė skundo argumentus ir prašė skundą tenkinti.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Aplinkos projektų valdymo agentūra (toliau – ir Agentūra, atsakovas) atsiliepime su skundu nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą (t. III, b. l. 117–123). Nurodo, kad draudimo polisų ir garantijų pateikimas pagrindžia faktą, kad išlaidos buvo patirtos, tačiau neparodo, kiek jų realiai buvo patirta. Vien tas faktas, kad tam tikra išlaidų suma buvo nurodyta sutarties kiekių žiniaraščiuose neįrodo fakto, kad tos išlaidos buvo iš tikrųjų patirtos. Atkreipia dėmesį, kad FIDIC sutarčių bendrųjų sąlygų (tiek „Geltonosios“, tiek „Raudonosios“ knygų atvejais) 18.1 dalies 7 pastraipoje aiškiai nurodoma, kad kai sumokama kiekviena draudimo įmoka, draudžiančioji šalis kitai šaliai privalo pateikti mokėjimo įrodymą. Atsižvelgiant į tai, Agentūros manymu, buvo teisėtai ir pagrįstai reikalauta pateikti draudimo ir garantijų įmokų mokėjimą pagrindžiančius dokumentus, o jų pareiškėjui nepateikus, pagrįstai tokios išlaidos buvo pripažintos realiai nepatirtomis, todėl netinkamomis finansuoti. Agentūra taip pat atkreipia dėmesį, kad išlaidų apmokėjimas neužkerta kelio pakartotinai tikrinti išlaidų tinkamumą finansuoti. Agentūra nustačiusi pažeidimus, turi pareigą bet kuriuo momentu pripažinti, kad lėšos yra netinkamos finansuoti ir pareikalauti, kad tokios lėšos būtų grąžintos. Pažeidimą gali padaryti tiek projekto vykdytojas, tiek paramą administruojanti institucija. Tačiau, nepaisant to, kas padarė pažeidimą, dėl šio pažeidimo neteisėtai išmokėtos lėšos turi būti susigrąžinamos iš galutinio paramos gavėjo. Agentūra nurodo, kad šiuo atveju būtent pareiškėjas pažeidė teisės aktus, t. y. būtent pareiškėjas realiai nepatyrė išlaidų, už kurias buvo sumokėta paramos lėšomis.

Teismo posėdyje atsakovo atstovai palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė atmesti pareiškėjo skundą kaip nepagrįstą.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija (toliau – Aplinkos ministerija) atsiliepime (t. IV, b. l. 166–169) su pareiškėjo skundu nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą. Nurodo, kad Agentūros atliekamu pažeidimo tyrimu buvo siekiama išsiaiškinti, ar pareiškėjos patirtos išlaidos buvo realios, taip kaip to reikalauja Europos Komisijos reglamentas (EB) Nr. 16/2003. Atsižvelgiant į tai, buvo paprašyta pateikti apmokėjimus įrodančius dokumentus. Atkreipia dėmesį į tai, kad tais atvejais, kai po reikalingų patikrinimų Europos Komisija nustato, kad yra neatitikimų, susijusių su Sanglaudos fondo parama ir valstybė narė neatliko būtinų korekcijų, Europos Komisija gali motyvuotai sustabdyti paramos atitinkamam projektui teikimą ir, prireikus, Europos Komisija gali pati atlikti reikiamas finansines korekcijas. Taigi, Agentūra bet kuriuo momentu, nepriklausomai nuo jos atliktų ankstesnių veiksmų, kaip valstybės institucija, atsakinga už tinkamą lėšų panaudojimą, nustačiusi pažeidimus turi pareigą pripažinti, kad lėšos yra netinkamos finansuoti ir pareikalauti jas grąžinti.

Aplinkos ministerijos atstovė teismo posėdžio metu palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą atmesti.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos finansų ministerija (toliau – Finansų ministerija) atsiliepime (t. V, b. l. 1–6) su pareiškėjo skundu nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą. Nurodo, kad būtent pareiškėjas privalo įgyvendinančiajai institucijai (t. y. Agentūrai) pateikti visus dokumentus, patvirtinančius patirtų išlaidų tinkamumą. Nurodo, kad Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė, atlikdama baigiamuosius projektų auditus, įsitikina, kad išlaidų ataskaitos yra teisingos, pagrindinės operacijos yra teisėtos ir tvarkingai atliktos, o projektai įgyvendinti laikantis Europos Komisijos sprendimų skirti paramą projektams sąlygų ir projektų tikslų. Atkreipia dėmesį, kad pagal 2009 m. vasario 4 d. sutarties dėl užduočių ir atsakomybės paskirstymo 3.5.8.3 punktą, pareiškėjas privalo įvertinti audito išvadas bei rekomendacijas ir imtis būtinų priemonių, susijusių su pareiškėjo veikla, tačiau pareiškėjas to neatliko ir nepašalino audito ataskaitos projekte nurodytų trūkumų dėl tinkamo išlaidų pagrindimo.

Finansų ministerijos atstovai teismo posėdžio metu palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą atmesti.

Trečiasis suinteresuotas asmuo A. Žilinskio ir ko UAB atsiliepime (t. IV, b. l. 145–147) nurodo, kad su pareiškėjo skundu sutinka ir prašo jį tenkinti. Nurodo, kad nei Rangos sutartyje Nr. SRZ-509(8.76), nei kituose pirkimo dokumentuose nėra nuostatos, leidžiančios sumažinti apmokėjimą rangovui už garantijas ir draudimus kompensuojant tik faktines rangovo patirtas išlaidas už garantijas ir draudimus (t. y. sumas, rangovo sumokėtas draudikui ir bankui). Paaiškina, kad minėta rangos sutartis yra viešojo pirkimo sutartis, kurios sąlygos negali būti keičiamos. Pareiškėjas, sumokėjęs A. Žilinskio ir ko UAB mažesnę nei kiekių žiniaraščiuose nurodytą sumą, būtų laikomas akivaizdžiai pažeidęs rangos sutarties sąlygas, todėl rangovui buvo sumokėta tiksliai tiek, kiek buvo numatyta minėta rangos sutartimi. Teismo posėdžio metu A. Žilinskio ir ko UAB atstovė palaikė atsiliepimo argumentus ir prašė skundą tenkinti.

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Panevėžio miestprojektas“ atsiliepime (t. IV, b. l. 49–50) nurodo, kad su pareiškėjo skundu sutinka ir prašo jį tenkinti. Teismo posėdyje UAB „Panevėžio miestprojektas“ atstovas nedalyvavo, apie teismo posėdžio vietą ir laiką pranešta tinkamai (t. VI, b. l. 97).

Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Eigesa“ atsiliepimo į skundą nepateikė, teismo posėdyje nedalyvavo, apie teismo posėdžio vietą ir laiką pranešta tinkamai (t. VI, b. l. 96).

Skundas  atmestinas.

              Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymo, kuriuo pareiškėjas buvo įpareigotas grąžinti dalį išmokėtų finansinės paramos lėšų, t. y. 36 251,43 Lt.

Byloje nustatyta, kad projektui „Ventos-Lielupės upės baseino investicinės programos I etapas“ (toliau – Projektas) parama iš Europos Sąjungos Sanglaudos fondo lėšų buvo patvirtinta Europos Komisijos 2006 m. liepos 11 d. sprendimu, iš dalies pakeistu Europos Komisijos 2011 m. liepos 7 d. ir 2012 m. rugsėjo 20 d. sprendimais (t. V, b. l. 7–31, 105–115). Minėto Europos Komisijos sprendimo 6 straipsnyje nustatyta, kad Projekto išlaidų tinkamumas nustatomas pagal 2003 m. sausio 6 d. Komisijos reglamentą (EB) Nr. 16/2003, nustatantį specialias išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94 įgyvendinimo taisykles dėl išlaidų priemonėms, kurias dalinai finansuoja Sanglaudos fondas, tinkamumo (OL 2004 m. specialusis leidimas, 14 skyrius, 1 tomas, p. 189) (toliau – Komisijos reglamentas Nr. 16/2003).

2009 m. vasario 4 d. tarp Agentūros, pareiškėjo ir Šiaulių rajono savivaldybės pasirašyta sutartis dėl funkcijų ir atsakomybės paskirstymo įgyvendinant projektą „Ventos-Lielupės upės baseino investicinės programos I paketas“ (toliau – Sutartis dėl atsakomybės paskirstymo) (t. V, b. l. 46–63), kurioje pareiškėjas įvardijamas galutiniu paramos gavėju. Pagal Sutarties dėl atsakomybės paskirstymo 3.5.3 punkto 7 dalį, pareiškėjas teikia mokėjimo prašymus Agentūrai kartu su visais pateisinančiais dokumentais.

2009 m. birželio 5 d. pareiškėjas, Šiaulių rajono savivaldybės administracija ir jungtinės veiklos partneriai UAB „Eglisa“ bei A. Žilinskio ir ko UAB (toliau abu kartu – rangovai) pasirašė rangos sutartį Nr. SRZ-509(8.76) (toliau – Rangos sutartis) (t. I, b. l. 86–196, t. II, b. l. 1–176, t. III, b. l. 1–106). Užsakovo vardu šią sutartį pasirašė pareiškėjas. Rangos sutartimi buvo numatyta, kad garantijų pagal Rangos sutarties sąlygas kaina – 20 000,00 Lt, draudimų kaina – 28 000,00 Lt (t. III, b. l. 35).

2013 m. kovo 12 d. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė (toliau – Valstybės kontrolė) pradėjo Projekto valstybinį auditą (t. V, b. l. 78) ir 2013 m. rugsėjo 27 d. raštu tiek pareiškėjui, tiek ir Agentūrai pateikė 2013 m. rugsėjo 27 d. Valstybinio audito ataskaitos projektą (toliau – audito ataskaitos projektas) (t. V, b. l. 74–82), kurio 8 skyrius buvo skirtas Projekto išlaidų tinkamumui. Valstybės kontrolė pateikė didelės svarbos pastebėjimą, kad daliai išlaidų pagrindžiantys dokumentai nebuvo pateikti, todėl tokios išlaidos yra netinkamos finansuoti (t. V, b. l. 80–81).

Audito ataskaitos projekto pagrindu, Agentūra inicijavo įtariamo pažeidimo tyrimą ir 2014 m. sausio 14 d. priėmė išvadą „Dėl projekto Nr. 2006/LT/16/C/PE/001 „Ventos-Lielupės upės baseino investicinės programos I etapo, 1 fazės projektas“ išlaidų garantijoms/laidavimams ir draudimams sutartyje Nr. SRz-509(8.76) tinkamumo“ (toliau – Išvada) (t. I, b. l. 20–23), kuria buvo nustatyta, kad Rangos sutarties kiekių sąrašuose ir darbų pakeitimuose numatyta išlaidų suma garantijoms/laidavimams (20 000,00 Lt be PVM) nevisiškai pagrįsta pateiktais dokumentais (bendra už garantijas ir laidavimus pagrįsta išlaidų suma yra 5 521,11 Lt), numatyta išlaidų suma draudimams (28 000,00 Lt be PVM) taip pat nevisiškai pagrįsta pateiktais dokumentais (bendra už draudimus pagrįsta išlaidų suma yra 5 668,00 Lt). Įvertinus Rangos sutartyje numatytą pelno procentą (5 proc.), Agentūra nustatė, kad pagrįstos išlaidos už garantijas/laidavimus ir draudimus yra 11 748,57 Lt, o nepagrįstos – 36 251,43 Lt (48 000,00 Lt – 11 748,57 Lt). Išvadoje nurodyta, kad šią sumą galutinis paramos gavėjas turės grąžinti į Lietuvos Respublikos biudžetą. Minėtos Išvados pagrindu ir buvo priimtas skundžiamas Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymas.

Sprendžiant pareiškėjo reikalavimo pagrįstumą, būtina įvertinti skundžiamo Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymo, kuris laikytinas viešojo administravimo aktu, atitiktį Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 8 straipsnyje nurodytiems bendriesiems reikalavimams. Taip pat būtina įvertinti, ar nėra Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnyje nustatytų pagrindų, dėl kurių skundžiamas sprendimas turėtų būti panaikintas kaip neteisėtas.

VAĮ 8 straipsnyje yra įtvirtintos bendro pobūdžio taisyklės, kurios keliamos, visų pirma, individualaus administracinio akto turiniui. Individualių administracinių aktų priėmimas yra teisės taikymas, sukeliantis konkrečių teisinių padarinių asmenų teisiniam statusui, todėl privalo būti grindžiamas faktais ir teisės normomis. Tam, kad individualus teisės aktas būtų teisėtas, jis turi apimti faktinių aplinkybių tyrimą, taikytinos teisės normos paiešką, teisinį nustatytų faktų vertinimą (kvalifikavimą). Esminė individualaus administracinio akto pagrįstumo sąlyga – turi būti nustatytos ne pavienės faktinės aplinkybės, o juridinių faktų visetas, būtinas ir pakankamas teisės normai taikyti. Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – LVAT) savo jurisprudencijoje yra konstatavęs, jog VAĮ 8 straipsnio nuostatos reiškia, jog akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, kad jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus (LVAT 2010 m. rugpjūčio 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A756-450/2010; 2010-11-15 sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-15/2010).

LVAT išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (LVAT 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą viešo administravimo procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neturi būti skundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui. Jei atitinkamas individualus administracinis aktas yra priimamas ankstesnių procedūrinių dokumentų pagrindu, individualiame administraciniame akte nėra būtina pakartoti tuose dokumentuose nustatytas aplinkybes. Tokiu atveju individualaus administracinio akto įžanginėje dalyje pakanka nurodyti tuos procedūrinius dokumentus, kurių pagrindu priimtas individualus administracinis aktas, ir juos pridėti prie individualaus akto. Administracinių teismų praktikoje tokie atvejai traktuojami, kad individualaus administracinio akto įžanginėje dalyje nurodyti procedūriniai dokumentai yra to individualaus akto sudėtinė (motyvuojamoji) dalis.

Iš ginčijamo Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymo matyti, kad jame nėra nurodytos detalios nustatytų pažeidimų aplinkybės, neaptartas konkretus teisinis reguliavimas, nei minėto įsakymo įžanginėje dalyje, nei kitose įsakymo dalyse nėra nurodyta, kad Agentūra, priimdama šį individualų administracinį aktą, rėmėsi Išvada ir (ar) 2014 m. sausio 14 d. pranešimu apie pažeidimą, susijusį su Sanglaudos fondo lėšų naudojimu (toliau – Pranešimas apie pažeidimą) (t. I, b. l. 24–26), tačiau pagal bylos faktines aplinkybes teisėjų kolegija vertina, kad atsakovas, priimdamas skundžiamą įsakymą, rėmėsi minėtais dokumentais ir juos visus išsiuntė pareiškėjui kartu su skundžiamu įsakymu (t. I, b. l. 19). Taigi, vien dėl to, kad Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymo įžanginėje dalyje minėti dokumentai nepaminėti, šiuo konkrečiu atveju nėra pagrindo išvadoms, kad skundžiamas įsakymas neatitinka VAĮ 8 straipsnio reikalavimų. Iš Išvados turinio matyti, kad joje yra nurodyti išsamūs motyvai ir taikyti teisės aktai, nurodyta, kuo pasireiškė pareiškėjo veiksmų neteisėtumas ir kokios konkrečios teisės normos buvo pažeistos, Išvadoje yra nurodytos faktinės aplinkybės, priežastis susigrąžinti lėšas ir šių (grąžintinų) lėšų sumų apskaičiavimai. Atsižvelgiant į tai, kad tų pačių duomenų kartojimas keliose vietose būtų perteklinis, prieštaraujantis gero administravimo principui, Išvada ir Pranešimas apie pažeidimą laikytini Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymo sudedamosiomis dalimis.

Skundžiamame įsakyme, be jau aptarto trūkumo dėl skundžiamame įsakyme nedaromų nuorodų į procedūrinius dokumentus, galima įžvelgti ir kitų jo trūkumų (pvz. įsakymas nėra patvirtintas antspaudu kaip to reikalauja VAĮ 8 straipsnio 3 dalis), tačiau šie trūkumai nėra esminiai, sukliudę individualaus administracinio akto adresatui (pareiškėjui) suprasti atitinkamų visuomeninių santykių esmę ir turinį, identifikuoti jų teisių, pareigų bei teisėtų interesų pasikeitimą, šio pasikeitimo pagrindus ir apimtį, tinkamai įgyvendinti šiuo aktu suteiktas teises ar (ir) įvykdyti nustatytas pareigas bei įstatymų nustatyta tvarka efektyviai realizuoti teisę į (galimai) pažeistų teisių ir teisėtų interesų gynybą. Teisėjų kolegija, įvertinusi skundžiamo įsakymo ir jo sudėtinėmis dalimis laikytinų Išvados bei Pranešimo apie pažeidimą turinį, sprendžia, kad ginčijamas Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymas iš esmės atitinka VAĮ 8 straipsnyje numatytus individualaus administracinio akto turinio ir formos reikalavimus.

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 150 straipsnyje įtvirtinta, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos sudedamąja dalimi yra 2004 m. liepos 13 d. Konstitucinis aktas „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“. Pagal šį Konstitucinį aktą, jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai, o teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus.

Projektas iš dalies buvo finansuojamas Europos Sąjungos Sanglaudos fondo lėšomis. Sanglaudos fondas yra įsteigtas Europos Sąjungos Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1164/94. Fondas finansiškai prisideda prie projektų ir gali teikti paramą aplinkos apsaugos projektams, kurie padeda siekti Europos Sąjungos sutartyje nustatytų tikslų aplinkos apsaugos srityje. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94 nuostatos (11 straipsnio 4 dalis, 12 straipsnio 1 dalis) numato principines taisykles dėl fondo lėšų panaudojimo – mokėjimai turi būti glaudžiai ir skaidriai susiję su projekto įgyvendinimu, tai reiškia, turi būti skirti tik paramos sutartyje numatytoms išlaidoms finansuoti, o valstybės narės turi pareigą reguliariai tikrinti, ar finansuojama veikla tinkamai vykdoma, bei susigrąžinti visas lėšas, kurios buvo prarastos dėl pažeidimų ar aplaidumo (LVAT 2014 m. gegužės 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-1338/2014). LVAT praktikoje ne kartą pažymėta, jog bendrieji minėtos kontrolės principai įtvirtinti 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999 (toliau - Reglamentas Nr. 1083/2006), nuostatose (LVAT 2012 m. gegužės 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2327/2011; 2013 m. birželio 13 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-800/2013; 2014 m. gegužės 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-1338/2014). Į šį reglamentą nukreipia ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. gegužės 30 d. nutarimas Nr. 590, kuriuo remiamasi skundžiamame Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakyme. Reglamento Nr. 1083/2006 57 straipsnis numato valstybės narės galimybę susigrąžinti neteisėtai sumokėtas sumas per penkerius metus nuo veiksmų užbaigimo. Reglamento Nr. 1083/2006 2 straipsnio 3 punkte „veiksmai“ apibrėžiami kaip projektas ar keli projektai, kuriuos pagal stebėsenos komiteto nustatytus kriterijus atrenka atitinkamai veiksmų programai vadovaujanti institucija arba kurie atrenkami jos atsakomybe ir kuriuos įgyvendina vienas ar daugiau paramos gavėjų, sudarydami sąlygas pasiekti prioritetinės krypties, su kuria tas projektas ar keli projektai susiję, tikslus. Pagal Europos Komisijos 2011 m. liepos 7 d. sprendimo 1 straipsnio 1 dalį, Projekto pabaigos terminas buvo pratęstas iki 2011 m. gruodžio 31 d. (t. V, b. l. 29), atitinkamai toks pat terminas numatytas ir Europos Komisijos 2012 m. rugsėjo 20 d. sprendime (t. V, b. l. 112). Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, jog nagrinėjamoje byloje skundžiamas Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymas priimtas nepažeidžiant tiesiogiai ir visuotinai taikomo Reglamento Nr. 1083/2006 57 straipsnyje nustatytų terminų.

Reglamento Nr. 1083/2006 58 straipsnio (bendrieji valdymo ir kontrolės sistemų principai) 1 dalyje nustatyta, kad valstybių narių parengtose veiksmų programų valdymo ir kontrolės sistemose apibrėžiamos atitinkamų įstaigų valdymo ir kontrolės funkcijos bei funkcijų pasiskirstymas kiekvienoje įstaigoje (a punktas); numatoma, kad turi būti laikomasi principo, pagal kurį šių įstaigų tarpusavio funkcijos ir funkcijos šiose įstaigose yra atskirtos (b punktas); numatomos procedūros, užtikrinančios pagal veiksmų programą deklaruojamų išlaidų teisingumą ir reguliarumą (c punktas), o 98 straipsnio 2 dalis numato galimybę atlikti finansinį koregavimą (panaikinant visą valstybės finansinį įnašą ar jo dalį veiksmų programai), susijusį su veiksmuose arba veiksmų programose nustatytais pavieniais ar sistemingais pažeidimais. Sisteminis minėto Reglamento Nr. 1083/2006 nuostatų vertinimas leidžia spręsti apie tai, kad valstybės kompetentingų institucijų kontrolės funkcija vykdoma ir mokant paramą (ex ante), ir jau išmokėjus paramą (ex post). Tai iliustruoja nacionalinių teisės nuostatų analizė. Remiantis Europos Sąjungos Sanglaudos fondo lėšų administravimo Lietuvoje taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 24 d. nutarimu Nr. 1026 (toliau – Administravimo taisyklės), 11.8 punktu įgyvendinančioji institucija (Agentūra) suderinusi su vadovaujančiąja ir tarpine institucijomis (Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija), sudaro su galutiniais paramos gavėjais pareigų ir atsakomybės įgyvendinant projektą sutartis, remiantis 11.9 punktu įgyvendinančioji institucija užtikrina, kad galutinių paramos gavėjų pateiktuose mokėjimų prašymuose būtų tik faktiškai patirtos išlaidos, kurios gali būti įrodomos patvirtintais apskaitos dokumentais ir susijusios su darbais, nebaigtais projekto paraiškos pateikimo Europos Komisijai metu, bet kurių pagrįstai reikia projektui vykdyti ir arba jam baigti pagal Europos Komisijos sprendimo skirti projektui Sanglaudos fondo lėšų sąlygas ir projekto tikslus ir atitinka teisės aktuose nustatytus išlaidų tinkamumo finansuoti reikalavimus. Remiantis minėtų Administravimo taisyklių 11.12 punktu įgyvendinančioji institucija pagal reglamento (EB) Nr. 1386/2002 nustatytus kontrolės ir audito reikalavimus atlieka iš Sanglaudos fondo ir bendrojo finansavimo lėšų finansuojamų projektų kontrolę jų įgyvendinimo laikotarpiu. Administravimo taisyklių 11.16 punktas numato, kad įgyvendinančioji institucija įtarusi, kad esama pažeidimų, ir (arba) gavusi apie juos informacijos, Pažeidimų taisyklėse nustatyta tvarka atlieka pažeidimo tyrimą ir nustato pažeidimus (arba jų nenustato). Projektų administravimo ir finansavimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (toliau – Finansavimo taisyklės) taip pat numato, kad Agentūra įtarusi apie pažeidimus atlieka įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio ištaisyti neįmanoma, priima vieną iš šių taisyklių 197 punkte numatytų sprendimų (Finansavimo taisyklių 194–195 punktai). Įtariamo pažeidimo tyrimą Agentūra atlieka, vadovaudamasi Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimų nustatymo ir šalinimo taisyklėmis (toliau – Pažeidimų tyrimo taisyklės), patvirtintomis Lietuvos Respublikos finansų ministro 2005 m. spalio 17 d. įsakymu Nr. 1K-307. Administravimo taisyklių 11.17 punkte numatyta, kad įgyvendinančioji institucija tarpinės institucijos įgaliojimu nustatyta tvarka vykdo neteisėtai išmokėtų ir (arba) panaudotų lėšų susigrąžinimą. Šią tvarką nustato Finansinės paramos, išmokėtos ir (arba) panaudotos pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo į Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. gegužės 30 d. nutarimu Nr. 590 (toliau – Lėšų grąžinimo taisyklės).

Atsižvelgiant į aptartą teisinį reguliavimą dėl Agentūrai tenkančios kontrolės funkcijos apimties, darytina išvada, kad Agentūra, priimdama skundžiamą įsakymą ir jo sudėtinėmis dalimis esančią Išvadą bei Pranešimą apie pažeidimą veikė savo kompetencijos ribose.

Vertinant Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymo teisėtumą būtina analizuoti ir nustatyti, ar ginčijame įsakyme ir Išvadoje nurodytos aplinkybės yra pagrįstos byloje esančiais įrodymais.

Ginčijamo įsakymo priėmimo pagrindu nurodomas Lėšų grąžinimo taisyklių 5.2.2 punktas (šiuo metu – 5.2.3 punktas), kuris įtvirtina, kad lėšos turi būti susigrąžinamos, jeigu projekto vykdytojas (šiuo atveju – pareiškėjas) nesilaikė Europos Sąjungos ir (arba) Lietuvos Respublikos teisės aktų ir (arba) tarptautinių sutarčių, ir (arba) paramos sutarties ir dėl to projekto vykdytojui išmokėta arba už jį sumokėta didesnė nei priklauso lėšų suma. Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakyme taip pat nurodyta, kokių konkrečiai teisės aktų (jų nuostatų) nesilaikė pareiškėjas, t. y. nurodyta, kad pareiškėjas, vykdydamas Rangos sutartį, pažeidė Komisijos reglamento Nr. 16/2003 5 straipsnio 1 dalį bei 22 straipsnio 4 dalies d) punktą. Šios (pažeistos) nuostatos nurodytos ir Pranešime apie pažeidimą (5.1 punkte).

Komisijos reglamente Nr. 16/2003 nustatytas reguliavimas pareiškėjui taikomas tiesiogiai (Sutarties dėl atsakomybės paskirstymo 3.5.3 punkto 4 dalis).

Komisijos reglamento Nr. 16/2003 5 straipsnio („Realios išlaidos“) 1 dalis numato, kad išlaidos, į kurias reikia atsižvelgti mokant Bendrijos paramos lėšas, turi būti realiai padarytos per išlaidų tinkamumo laikotarpį, kuris nurodytas Komisijos sprendime, atsižvelgiant į Komisijos reglamento (EB) Nr. 1386/2002(3) 8 straipsnio 2 dalies b punkto nuostatas, ir turi būti tiesiogiai susijusios su projektu. Išlaidos turi būti susijusios su valstybės narės patvirtintu mokėjimu, kurį ji realiai padarė arba išlaidos buvo padarytos jos vardu, arba, koncesijos atveju, koncesijos turėtojo, kuriam už įgyvendinimą atsakinga įstaiga perdavė projekto įgyvendinimą ir patvirtino gautomis sąskaitomis-faktūromis arba lygiavertės įrodomosios vertės apskaitos dokumentais. „Lygiavertės įrodomosios vertės apskaitos dokumentas“ – tai bet koks už įgyvendinimą atsakingos įstaigos pateiktas dokumentas, skirtas įrodyti, kad buhalterinis įrašas yra padarytas teisingai ir sąžiningai bei pateikia informaciją apie realius sandorius vadovaujantis standartine apskaitos praktika.

Komisijos reglamento Nr. 16/2003 22 straipsnio („Statybvietės paruošimas ir statyba“) 4 dalies d) punkte numatyta, kad tinkamos sąnaudos apima tik tas sąnaudas, kurios atsirado po 7 straipsnio 1 dalyje nurodytos datos ir tiesiogiai susijusios su projektu. Tinkamos sąnaudos gali apimti pridėtines išlaidas ir kitas sąnaudas, jeigu jos yra konkrečiai pagrįstos; jos turi būti paskirstytos sąžiningai vadovaujantis priimtais apskaitos standartais.

Byloje nėra ginčo dėl to, kad Rangos sutartis yra viešojo pirkimo-pardavimo sutartis, kurios sudėtine dalimi ((e) dalis) yra Tarptautinės inžinierių konsultantų federacijos (FIDIC) parengtos Rangovo projektuojamų statybos ir inžinerinių darbų elektros ir mechanikos įrenginių projektavimo ir statybos bei įrangos sutarties sąlygos (toliau – FIDIC „Geltonoji“ knyga). Rangos sutartis turėjo būti vykdoma laikantis Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo. Visos Rangos sutartį pasirašiusios šalys privalėjo vykdyti Rangos sutartį pagal Rangos sutarties sąlygas, kurios Rangos sutarties šalims turi įstatymo galią. Byloje nėra ginčo dėl to, ar pagrįstai pareiškėjas sumokėjo rangovui Rangos sutartyje numatytą, fiksuotą kainą, įskaitant ir numatytą kainą už draudimus (28 000,00 Lt) ir garantijas/laidavimus (20 000,00 Lt). Agentūra taip pat neginčija faktinės aplinkybės, kad išlaidos, kurios buvo pripažintos netinkamomis finansuoti, buvo patirtos per Europos Komisijos nustatytą išlaidų tinkamumo laikotarpį. Agentūra kaip Komisijos reglamento Nr. 16/2003 nuostatų pažeidimą vertina tai, kad dalis patirtų išlaidų (36 251,43 Lt iš 48 000,00 Lt) nebuvo konkrečiai pagrįstos (realios), nebuvo įrodyta, kad jos tiesiogiai susijusios su Projektu. Išvadoje Agentūra detaliai nurodė, kokie dokumentai buvo gauti ir kokią išlaidų sumą jie pagrindžia. Iš Išvados turinio matyti, kad didžioji išlaidų suma, anot Agentūros, nebuvo tinkamai pagrįsta, todėl Agentūra šią sumą pripažino netinkama finansuoti ir grąžintina (kaip nepagrįstai išmokėta).

Agentūra teismui nurodė, kad pagal FIDIC „Geltonosios“ knygos 18.1 dalies „Bendrieji draudimo reikalavimai“ 7-tą pastraipą, kai sumokama kiekviena draudimo įmoka, draudžiančioji šalis kitai šaliai privalo pateikti mokėjimo įrodymą. Pareiškėjas neginčijo, kad tokia sąlyga buvo numatyta Rangos sutartyje. Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija sutinka su Išvadoje pateikiamu Agentūros vertinimu, kad draudimo liudijimų ar garantijų pateikimas nors ir įrodo, kad buvo patirtos tam tikros išlaidos, tačiau neįrodo, kiek jų realiai buvo patirta, todėl išlaidų realumui ir konkrečiam pagrįstumui patvirtinti Agentūra 2013 m. lapkričio 14 d. raštu (t. III, b. l. 168–169) pagrįstai reikalavo, kad pareiškėjas pateiktų mokėjimo už draudimus ir garantijas/laidavimus įrodymus, kuriuos pagal Rangos sutartį turėjo gauti iš rangovų. Minėtame rašte Agentūra detaliai nurodė pareiškėjui trūkstamus dokumentus ir įspėjo, kad negavusi išlaidas pagrindžiančių dokumentų, nepagrįstas sumas Agentūra pripažins netinkamomis finansuoti lėšomis.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas susidūrė su sunkumais, gaunant Agentūros reikalaujamus dokumentus. Sunkumai buvo susiję su tuo, kad mokėjimus už draudimus ir garantijas/laidavimus tiesiogiai atliko ne pareiškėjas, o rangovas, t. y. A. Žilinskio ir ko UAB, kuris ignoravo pareiškėjo pagal Rangos sutartį pagrįstus prašymus pateikti mokėjimus įrodančius dokumentus. Byloje nustatyta, kad pareiškėjas 2013 m. lapkričio 15 d. kreipėsi į A. Žilinskio ir ko UAB, prašydamas iki 2013 m. lapkričio 20 d. pateikti reikiamus dokumentus (t. VI, b. l. 38), tačiau tokie dokumentai nebuvo gauti. Pareiškėjas apie susidariusią situaciją (dėl sunkumų gaunant dokumentus) informavo Agentūrą 2013 m. lapkričio 21 d. (t. VI, b. l. 17) ir paprašė tiesiogiai kreiptis į A. Žilinskio ir ko UAB dėl reikalaujamų dokumentų pateikimo.

Nustatyta, kad A. Žilinskio ir ko UAB reikiamus dokumentus pateikė tik Valstybės kontrolei (t. V, b. l. 117). A. Žilinskio ir ko UAB 2013 m. gruodžio 30 d. pateiktus dokumentus, Valstybės kontrolė tą pačią dieną elektroniniu paštu persiuntė Agentūrai (t. V, b. l. 116). Darytina išvada, kad Agentūra 2014 m. sausio 14 d. įsakymo priėmimo metu turėjo minėtus dokumentus, tačiau iš šių dokumentų Agentūra negalėjo nustatyti, kokios buvo realiai patirtos išlaidos, tiesiogiai susijusios su Projektu. Pagal Valstybės kontrolės Agentūrai pateiktus dokumentus, matyti, kad už garantijas/laidavimus buvo realiai apmokėta 5 521,11 Lt (t. V, b. l. 120, 125), o už draudimus – 183 293,82 Lt (t. V, b. l. 129, 134, 138–139, 143–144, 150–151, 155–158, 165–169, 171–174, 192–196, 198, 200; t. VI, b. l. 4, 11). Kaip minėta, pagal Rangos sutartį garantijoms buvo numatyta 20 000,00 Lt, o draudimams – 28 000,00 Lt. Matyti, kad apmokėta suma už garantijas/laidavimus buvo žymiai mažesnė, o suma už draudimus – žymiai didesnė. A. Žilinskio ir ko UAB teismui nurodė, kad draudimui pagal Rangos sutartį tenkanti išlaidų suma yra 2 292,13 Lt (t. VI, b. l. 43–44). Byloje nustatyta, kad A. Žilinskio ir ko UAB Agentūrai pateikė 2014 m. sausio 7 d. buhalterinę pažymą, kurioje nurodė, kad draudimų išlaidos vykdant Rangos sutartį sudaro 163 522,00 Lt (t. III, b. l. 152). 2014 m. sausio 8 d. Agentūra iš A. Žilinskio ir ko UAB gavo 2014 m. sausio 8 d. buhalterinę pažymą, kurioje nurodyta, kad Rangos sutarties vykdymui draudimo išlaidos sudaro 3 009,00 Lt (t. III, b. l. 128). Agentūra kreipėsi į A. Žilinskio ir ko UAB dėl šios informacijos paaiškinimo, prašydama detalizuoti pateiktus duomenis (t. III, b. l. 124), tačiau prašomas informacijos pagrindimas nebuvo gautas. Atsižvelgiant į tai, Agentūra pagrįstai Išvadoje konstatavo, kad iš A. Žilinskio ir ko UAB pateiktų dokumentų nėra galimybės nustatyti, kaip pateikti dokumentai yra susiję su vykdytais konkrečiais darbais pagal Rangos sutartį. Atsižvelgiant į tai, kad tiek Komisijos reglamento Nr. 16/2003 5 straipsnio 1 dalis, tiek 22 straipsnio 4 dalies d) punktas reikalauja, kad išlaidos būtų ne tik patirtos realiai, bet ir tiesiogiai susijusios su Projektu, Agentūra pagrįstai reikalavo pateikti informaciją taip, kad būtų įmanoma nustatyti, jog patirtos išlaidos yra tiesiogiai susijusios su Projektu. Atsižvelgiant į tai, kad būtent pareiškėjui yra numatyta pareiga pateikti Agentūrai visus išlaidas pagrindžiančius dokumentus (Sutarties dėl funkcijų paskirstymo 3.5.3 punkto 7 dalis), teisėjų kolegija daro išvadą, kad Agentūra, nustačiusi, jog pareiškėjas nepateikė dokumentų, pagrindžiančių realiai patirtas išlaidas ir jų tiesioginio sąryšio su Projektu, pagrįstai nustatė minėtų Komisijos reglamento Nr. 16/2003 nuostatų pažeidimą ir priėmė teisėtą sprendimą tinkamai nepagrįstas išlaidas pripažinti netinkamomis finansuoti ir jas susigrąžinti.

Atsižvelgdama į išdėstytą, teisėjų kolegija konstatuoja, kad panaikinti Agentūros direktoriaus 2014 m. sausio 14 d. įsakymą nėra teisinio pagrindo.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 88 straipsnio 1 punktu, 127 straipsnio 1 dalimi,

n u s p r e n d ž i a :

Pareiškėjo UAB „Kuršėnų vandenys“ skundą atmesti  kaip  nepagrįstą.

Sprendimas per 14 dienų nuo paskelbimo apeliaciniu skundu gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.

Teisėjai                                                                                 Arūnas Kaminskas

           Margarita Stambrauskaitė

           Halina Zaikauskaitė