Administracinė byla Nr. A-5468-552/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02387-2016-2

Procesinio sprendimo kategorija 22.7

 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2019 m. gruodžio 4 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko (pranešėjas) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. rugpjūčio 14 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų Ž. A. ir V. S. skundą atsakovui Vilniaus apskrities vyriausiajam policijos komisariatui (trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija) dėl kompensacijos priteisimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I.

1.       Pareiškėjai Ž. A. ir V. S. su skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydami: 1) ištirti, ar Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 „Dėl Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos“ (toliau – ir Įsakymas) 2.1 punktas, kuriame nustatytas vienodas vieno kilometro išlaidų dydis (0,08 Eur) ir Įsakymu patvirtinto Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 13 punktas ta apimtimi, kuria įtvirtinta vidaus tarnybos pareigūno važiavimo asmeniniu transportu išlaidų dydžio apskaičiavimo formulė, kurioje taikomas vienodas vieno kilometro išlaidų dydis (0,08 Eur) ir 15 punktas ta apimtimi, kuria vidaus tarnybos pareigūnams įtvirtintas kompensacijos už važiavimo išlaidas, patirtas vykstant į tarnybą ir iš jos, dydžio diferencijavimas pagal kuro tipą, taip pat numatytas kompensacijos už kitokio nei benzinas kuro išlaidų mažinimas būtent 35 procentais, neprieštarauja Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto (toliau – ir Statutas) 3 straipsnio 3 dalyje įtvirtintam lygiateisiškumo principui, 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, 8 dalyje įtvirtintam teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms principui, 60 straipsnio 6 daliai, įstatymo viršenybės, protingumo ir proporcingumo principams; 2) priteisti iš atsakovo Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato kompensacijos (toliau – ir Vilniaus AVPK) už 2016 m. sausio–kovo mėnesiais turėtas važiavimo išlaidas nepriemoką: Ž. A. – 34,48 Eur, V. S. – 39,87 Eur.

2.       Pareiškėjai nurodė, kad Ž. A. dirba Vilniaus AVPK Kelių policijos valdybos Kelių patrulių rinktinės vadu, V. S. dirba Vilniaus AVPK Vilniaus miesto antrojo policijos komisariato Viešosios policijos skyriaus Prevencijos poskyrio tyrėju. 2016 m. gegužės 10 d. Vilniaus AVPK išmokėjo pareiškėjams mažesnio dydžio kompensaciją už važiavimo, kai vykstama į tarnybos vietą ir iš jos, išlaidas (toliau – ir kompensacija), t. y. Ž. A. susidarė 34,48 Eur, o V. S. – 39,87 Eur kompensacijos nepriemoka. Pareiškėjai teigė, kad Apraše įtvirtintas kompensacijos už važiavimo išlaidas, patirtas vykstant į tarnybą ir iš jos, dydžio diferencijavimas pagal kuro tipą nepagrįstas jokiais techniniais tyrimais ar įvertinimais, taip pat sprendimas mažinti kuro išlaidas būtent 35 procentais nepagrįstas jokia apskaičiavimo metodika. Pareiškėjų nuomone, sprendimas mažinti net 35 procentais kitokio nei benzinas kuro išlaidų kompensavimą yra galbūt diskriminuojantis. Aprašo 15 punkte įtvirtintas kompensacijos už važiavimo išlaidas, patirtas vykstant į tarnybą ir iš jos, dydžio diferencijavimas pagal kuro tipą (benzinas, dyzelinas ir kt.), taip pat kompensacijos už kitokio nei benzinas kuro išlaidas mažinimas 35 procentais, Įsakymo 2.1 punkte vienodo vieno kilometro išlaidų dydžio įtvirtinimas nepagrįstas jokiais tyrimais, yra neproporcingas siekiamam tikslui (vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principo įgyvendinimui), todėl negali būti pripažintas teisėtu. Pareiškėjai teigė, kad nustatant ginčijamą teisinį reguliavimą buvo peržengtos Statuto 60 straipsnio 6 dalyje įtvirtinto pavedimo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijai (toliau – ir VRM) ribos, pažeisti įstatymo viršenybės, lygiateisiškumo, teisėtų lūkesčių ir kiti principai.

3.       Atsakovas Vilniaus apskrities vyriausiasis policijos komisariatas atsiliepime prašė pareiškėjų skundą atmesti kaip nepagrįstą.

4.       Atsakovas paaiškino, kad Vilniaus AVPK 2016 m. birželio 23 d. tarnybiniais pranešimais informavo pareiškėjus, jog 2016 m. pirmo ketvirčio važiavimo išlaidų kompensacijos apskaičiuotos ir išmokėtos vadovaujantis Įsakymu ir šiuo Įsakymu patvirtintu Aprašu. Vilniaus AVPK nurodė, kad, vadovaujantis Aprašo 13, 15 ir 16 punktais ir atsižvelgiant į pareiškėjų pateiktų 2016 m. pirmo ketvirčio važiavimo asmeniniu transportu išlaidų ataskaitų duomenis, pareiškėjams buvo apskaičiuotas važiavimo asmeniniu transportu išlaidų dydis, kuris buvo sumažintas 35 procentais, kadangi eksploatuojamoms transporto priemonėms naudojamas dyzelinas ir važiavimo išlaidos padidintos 10 procentų dėl automobilio eksploatacijos mieste, kuriame gyventojų skaičius yra didesnis kaip 100 000, ir 10 procentų už žiemos laikotarpį. Pareiškėjams buvo apskaičiuotos ir išmokėtos tokios kompensacijos: 1) Ž. A. – 82,97 Eur važiavimo išlaidų kompensacija, dėl netinkamai taikytų Aprašo 16 punkto nuostatų važiavimo išlaidų kompensacija buvo perskaičiuota ir papildomai išmokėta 6,07 Eur, iš viso – 89,04 Eur; 2) V. S. – 77,58 Eur važiavimo išlaidų kompensacija, dėl netinkamai taikytų Aprašo 16 punkto nuostatų važiavimo išlaidų kompensacija buvo perskaičiuota ir papildomai išmokėta 5,85 Eur, iš viso – 83,43 Eur. Vilniaus AVPK neturėjo teisinio pagrindo perskaičiuoti pareiškėjams išmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos, netaikant važiavimo išlaidų dydžio sumažinimo 35 procentais.

5.       Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija atsiliepime prašė pareiškėjų skundą atmesti kaip nepagrįstą.

6.       Ministerija nurodė, kad su VRM kompetencija sietinas tik pirmasis pareiškėjų skundo reikalavimas. Statuto 60 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė (toliau – ir Vyriausybė) ar jos įgaliota institucija gali nustatyti, kad pareigūnams (išskyrus šio straipsnio 5 dalyje nurodytus pareigūnus), kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, apmokamos kelionės išlaidos. Šių išlaidų dydį, apmokėjimo sąlygas ir tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Šios nuostatos netaikomos pareigūnams, kurie į tarnybos vietą vežami tarnybiniu transportu. Statuto 60 straipsnio 6 dalies nuostata suformuluota kaip dispozityvi teisės norma. Pareiškėjai klaidingai interpretuoja šią nuostatą kaip Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai įtvirtintą „pavedimą“. Priešingai nei Statuto 60 straipsnio 4 dalis, kuri nustato privalomą pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų (išskyrus išlaidas taksi) kompensavimą, Statuto 60 straipsnio 6 dalis nenustato Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai pareigos privalomai nustatyti pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimą (kompensavimą). Įstatymu būtent Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai suteikta diskrecija spręsti dėl tokių išlaidų apmokėjimo, o nusprendus jas kompensuoti – nustatyti šių išlaidų dydį, apmokėjimo sąlygas ir tvarką.

7.       VRM paaiškino, kad apskaičiuota, jog vidutinis degalų kiekis, reikalingas 1 km kelio nuvažiuoti, sudaro 0,075 l. Šio kiekio degalų vidutinė kaina – 0,08 Eur. Todėl Įsakymo 2.1 punkte nustatytas važiavimo į tarnybos vietą ir iš jos asmeniniu transportu vieno kilometro kompensuojamų išlaidų dydis – 0,08 Eur. Sprendžiant dėl Aprašo 15 punktu nustatomos tvarkos buvo vertinami apibendrinti pareigūnų pagal iki 2016 m. sausio 6 d. galiojusio Aprašo nustatytą tvarką teiktų išlaidų ataskaitų ir jas patvirtinančių dokumentų duomenys, kurie rodė, kad automobilio su dyzeliniu varikliu sunaudojamo kuro norma iš tiesų yra apie 30–40 procentais mažesnė, nei to paties (panašaus) modelio automobilio, kuriam eksploatuoti reikalingas benzinas. Tai, kad automobilių su dyzeliniais varikliais suvartojamo kuro norma yra apytiksliai 35 procentais mažesnė, lyginant su to paties modelio benzininį variklį turinčiais automobiliais, patvirtino ir oficialūs automobilių pardavėjų pateikiami duomenys. Todėl Aprašo 15 punkte nustatyta, kad naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas naftos dujas pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atsakovo nuomone, Apraše nustatyta pareigūnų, kurie į tarnybos vietą ir iš jos vyksta asmeniniu transportu, važiavimo išlaidų kompensavimo tvarka neprieštarauja Statuto nuostatoms, įstatymo viršenybės, protingumo ir proporcingumo principams.

II.

8.       Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. spalio 5 d. sprendimu nutraukė bylos dalį dėl pareiškėjų skundo reikalavimo ištirti, ar Įsakymo 2.1 punktas, Aprašo 13 ir 15 punktai neprieštarauja Statuto 3 straipsnio 3 dalyje įtvirtintam lygiateisiškumo principui, 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, 8 dalyje įtvirtintam teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms principui, 60 straipsnio 6 daliai, įstatymo viršenybės, protingumo ir proporcingumo principams. Kitą pareiškėjų skundo dalį teismas atmetė kaip nepagrįstą.

9.       Teismas konstatavo, kad nėra teisinio pagrindo perskaičiuoti pareiškėjams išmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos, netaikant važiavimo išlaidų dydžio sumažinimo 35 procentais. Teismas neturėjo pagrindo abejoti, kad Įsakymo 2.1 punktas, Aprašo 13 ir 15 punktai prieštarauja Statuto 3 straipsnio 3 dalyje įtvirtintam lygiateisiškumo principui, 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, 8 dalyje įtvirtintam teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms principui, 60 straipsnio 6 daliai, įstatymo viršenybės, protingumo ir proporcingumo principams.

III.

10.       Pareiškėjai Ž. A. ir V. S. apeliaciniame skunde prašė panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

11.       Pareiškėjai pažymėjo, kad klaidinga skaičiuoti dyzelinio automobilio eksploatavimo kaštus tiesiog dauginant kuro sąnaudas iš per mėnesį nuvažiuotų kilometrų skaičiaus. Dyzelinis automobilis ekonomiškesnis nei benzininis, tik jei per metus nuvažiuojama 20 tūkst. km ir daugiau. Sugedus dyzeliniam automobiliui, jo remonto išlaidos būna bent 20 procentų, o dažnai net pusantro ir daugiau kartų didesnės. Pareiškėjų teigimu, VRM atstovės teismo posėdžio metu nurodytas teiginys, kad vienodas vieno kilometro kompensavimo dydis įtvirtintas tik todėl, kad taip patogiau ir lengviau administruoti, t. y. apskaičiuoti kompensacijas už važiavimo išlaidas, yra teisiškai nepagrįstas.

12.       Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija atsiliepime prašė pareiškėjų apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

IV.

13.       Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2018 m. birželio 6 d. nutartimi pareiškėjų Ž. A. ir V. S. apeliacinį skundą tenkino.

14.       Teismo vertinimu, pirmosios instancijos teismas, spręsdamas dėl pareiškėjų prašymo ištirti norminio administracinio akto – Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymo Nr. 1V-3 ir juo patvirtinto Aprašo – atskirų nuostatų atitiktį aukštesnės galios teisės aktams, nepagrįstai kvalifikavo šį prašymą kaip abstraktų prašymą ištirti atitinkamo norminio administracinio akto teisėtumą ir nesiejo tokio prašymo su individualioje byloje pareikštais reikalavimais. Netinkamas pareikšto prašymo vertinimas nulėmė tai, kad sprendžiant jį buvo pritaikytos ne tos administracinės teisenos nuostatos, kurios turėjo būti taikomos, ir administracinės bylos dalis nepagrįstai buvo nutraukta Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 101 straipsnio 1 punkto pagrindu kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai (2000 m. rugsėjo 19 d. įstatymo Nr. VIII-1927 redakcija), o likusi dalis liko neišnagrinėta iš esmės.

15.       Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nustatęs, kad nagrinėjant bylą pirmosios instancijos teisme buvo padarytas esminis proceso teisės normų pažeidimas, dėl kurio galėjo būti iš esmės netinkamai išnagrinėta byla, ir šio pažeidimo nėra galimybės ištaisyti apeliacinės instancijos teisme, skundžiamą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. spalio 5 d. sprendimą panaikino ir perdavė bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo (ABTĮ 142 str. 1 d.).

V.

16.       Pirmosios instancijos teisme nagrinėjant bylą iš naujo buvo priimtas pareiškėjų Ž. A. ir V. S. teiktas skundo patikslinimas, kurį išnagrinėjęs Vilniaus apygardos administracinis teismas 2019 m. rugpjūčio 14 d. sprendimu jį tenkino iš dalies ir įpareigojo atsakovą Vilniaus apskrities vyriausiąjį policijos komisariatą apskaičiuoti ir išmokėti pareiškėjams kelionės išlaidų kompensacijos už kurą nepriemoką laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 3 d.

17.       Teismas pažymėjo, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2019 m. gegužės 16 d. priėmė administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019 (proc. Nr. 3-66-3-00052-2018-6) sprendimą, kuriame pripažino, kad Aprašo 2.1 punktas tiek, kiek jame nustatytas vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kompensuojamų vieno kilometro kelionės išlaidų dydis visiems pareigūnams taikomas vienodai, neprieštarauja Lietuvos Respublikos vidaus tarnybos statuto (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) 3 straipsnio 1 ir 3 dalyse įtvirtintam lygiateisiškumo principui ir 7 dalyje įtvirtintam vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principui, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui; Aprašo 15 punktas tiek, kiek jame nustatyta, jog, naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, pagal Aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, prieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui.

18.       Teismas, įvertinęs pažymas apie pareiškėjams neišmokėtas kompensacijos sumas, kurias parengė atsakovas Vilniaus AVPK, o pateikė pareiškėjo atstovė, sprendė, kad tarp šalių nėra ginčo dėl matematinių kompensacijos sumų paskaičiavimų laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 8 d.

19.       Byloje pateikto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2019 m. kovo 4 d. įsakymo Nr. 1V-216 „Dėl vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybos tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir Tvarkos aprašo patvirtinimo“ 2.4 punkte nustatyta, kad vidaus tarnybos sistemos pareigūnams, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, taip pat kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį keleiviniu ar asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, išskyrus taksi, važiavimo išlaidos, patirtos iki šio įsakymo įsigaliojimo, kompensuojamos vadovaujantis iki šio įsakymo įsigaliojimo galiojusia tvarka. Nuo 2019 m. kovo 4 d. galiojančiame Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2019 m. kovo 4 d. įsakyme Nr. 1V-216 nustatyta kelionės išlaidų kompensavimo tvarka. Atsižvelgus į tai, nuo 2019 m. kovo 4 d. pareiškėjams kelionės išlaidos turi būti kompensuojamos pagal naują kompensavimo tvarką ir dėl to ginčo tarp šalių nėra. Byloje nebuvo duomenų, kad atsakovas būtų atsisakęs pareiškėjams kompensuoti kelionės išlaidas pagal Įsakymu nustatytą tvarką. Atsižvelgiant į tai, teismas netenkino pareiškėjų skundo reikalavimo ta apimtimi, kuria pareiškėjai prašė priteisti kompensacijos už kelionės išlaidas nepriemoką laikotarpiu nuo 2019 m. kovo 4 d. iki 2019 m. kovo 8 d.

20.       Įvertinęs pareiškėjų pateiktus įrodymus dėl jiems mokėtų kompensacijų už kelionės išlaidas bei remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. gegužės 16 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019, teismas konstatavo, kad atsakovas nepagrįstai atsisakė išmokėti pareiškėjams kelionės išlaidų kompensavimo nepriemoką laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 3 d.

VI.

21.       Atsakovas Vilniaus AVPK apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. rugpjūčio 14 d. sprendimą ir grąžinti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

22.       Atsakovas teigia, jog teismas, nagrinėdamas administracinę bylą, neįsigilino į galiojantį teisinį reguliavimą ir sprendė bylą nenaikindamas individualių sprendimų, kurie buvo priimti dėl ginčo dalyko (kuro kompensacijos išmokėjimo) pareiškėjams. Bylai aktualiu laikotarpiu (nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 4 d.) galiojo Aprašas, kuris 2019 m. kovo 4 d. vidaus reikalų ministro įsakymu buvo panaikintas. Vadovaujantis šio Aprašo 8 punktu, įstaigos vadovas per 5 darbo dienas nuo Aprašo 5 punkte nurodyto prašymo gavimo dienos priima sprendimą dėl važiavimo išlaidų atlyginimo. Priėmus sprendimą atlyginti važiavimo išlaidas, prašymas perduodamas įstaigos finansų funkcijas vykdančiam padaliniui arba įgaliotam asmeniui. Vadovaujantis šia norma buvo priimti sprendimai dėl važiavimo išlaidų kompensavimo, t. y. buvo priimti administraciniai sprendimai, kurie nebuvo ginčijami.

23.       Pareiškėjai skunduose tiksliai nesuformulavo (ABTĮ 17 str. prasme), kokį ginčą jie kelia. Teismas nei skundo priėmimo metu, nei vėliau priimdamas patikslintus pareiškėjų skundus, nei nagrinėdamas bylą iš esmės neišsprendė esminio bylos klausimo – kokį ginčo dalyką formuoja pareiškėjai (individualių sprendimų nuginčijamas ar žalos atlyginimo priteisimas), dėl to byla nebuvo iš esmės teisingai išnagrinėta, buvo padaryta esminių proceso pažeidimų (pvz., priimti patikslinti skundai dėl reikalavimų, kurie susiję su individualių sprendimų nuginčijimu). Atsakovas reikalauja, kad sprendžiant dėl individualių administracinių sprendimų (Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisaro įsakymų) būtų laikomasi vieno mėnesio skundo padavimo termino, o toks terminas būtų atnaujintas tik esant objektyvioms, tai leidžiančioms aplinkybėms. Kita vertus, jeigu būtų sprendžiamas klausimas dėl viešojo administravimo įstaigos neteisėtų veiksmų (taikant neteisėtą Aprašo nuostatą) padarymo, tai pareiškėjas turėtų įrodyti patirtos žalos dydį. Kelionės išlaidų kompensavimas savo turiniu yra išmoka (pajamos), dėl kurios dydžio sprendžiama pagal faktines sąnaudas, atsižvelgiant į nuvažiuotą kelią. Savo turiniu negautos pajamos yra priskiriamos prie žalos atlyginimo (Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 6.249 str. 1 d.). Nusprendus, kad susidarė „nepriemoka“ (negautos pajamos), reikia išspręsti nepriemokos arba atlygintinos žalos dydį, t. y. kokio dydžio kompensacija turėtų būti išmokėta pareiškėjams. Teismas, išnagrinėjęs ginčą, neišsprendė – žalos dydžio klausimo, nors tokią teisę turi, o pareiškėjai susidariusios nepriemokos nepagrindė jokiais dokumentais (neįrodinėja patyrę žalą dėl neteisėto administracinio sprendimo).

24.       Pareiškėjai nepagrindė ir neargumentavo, jog jie faktiškai patyrė didesnes išlaidas nei tos, kurios buvo kompensuotos. Be to, byloje nėra duomenų, kuriais vadovaujantis galėjo būti priimtas sprendimas dėl kompensacijos dydžio. Pagal CK 6.271 straipsnio 4 dalį valstybės atsakomybė atsiranda tada, kai valdžios institucijų darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus šios institucijos darbuotojai privalėjo veikti. Atsakovo teigimu, Vilniaus AVPK (jo darbuotojai) veikė laikydamiesi galiojančio teisinio reguliavimo. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas dėl Aprašo nuostatų prieštaravimo įstatymams buvo priimtas 2019 m. gegužės 16 d., t. y. po to, kai Vilniaus AVPK jau buvo priėmęs sprendimus, dėl kurių turinio kyla ginčas, kitaip tariant įstaiga (jos darbuotojai) nepriėmė sprendimo, kuris būtų prieštaravęs įstatymui. Vilniaus AVPK neturėjo galimybės veikti kitaip, neturėjo galimybės ginčyti Aprašo reguliavimo ar pan. Be to, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendime konstatuota, kad neteisėtą sprendimą priėmė Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija, todėl nagrinėjant žalos atlyginimo klausimą atsakomybė sietina su neteisėtus sprendimus priėmusia institucija ir žalos atlyginimas priteistinas iš valstybės.

25.       Pareiškėjai Ž. A. ir V. S. atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o atsakovo apeliacinį skundą atmesti.

26.       Pareiškėjai pažymi, jog pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką valstybės tarnautojų pareikštiems reikalavimams dėl nesumokėto darbo užmokesčio priteisimo taikytinas Lietuvos Respublikos darbo kodekso 27 straipsnio 2 dalyje nustatytas trejų metų senaties terminas. Be to, vidaus administravimo akto, kuriuo nutarta mokėti valstybės tarnautojui ne visą jam priklausantį darbo užmokestį, nenuginčijimas neužkerta kelio reikalauti paties negauto darbo užmokesčio priteisimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. gruodžio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A1-638/2005). Tai reiškia, kad vieno mėnesio termino individualiam sprendimui ginčyti taikymas užkirstų kelią „ekonominių teisių“ gynybai, kurią pareiškėjai gali realizuoti per trejus metus nuo sužinojimo apie tokių teisių pažeidimą. Atsižvelgus į tai, atsakovo teiginys, kad pareiškėjai turėjo nuginčyti individualius Vilniaus AVPK viršininko sprendimus dėl nustatytų kompensacijos dydžių per vieną mėnesį nuo susipažinimo su jais dienos, yra nepagrįstas. Taip pat Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas išaiškino, jog reikalavimas priteisti negautą darbo užmokestį nėra reikalavimas dėl žalos atlyginimo ir nesiejamas su darbo užmokesčio nesumokėjusio subjekto (institucijos) kalte.

27.       Visus Vilniaus AVPK įsakymus dėl kompensacijų atsakovas turėjo galimybę pateikti nuo tos dienos, kai buvo atnaujintas individualios bylos nagrinėjimas, iki teismo posėdžio, t. y. nuo 2019 m. birželio 13 d. iki 2019 m. rugpjūčio 13 d. – lygiai per du mėnesius. Pareiškėjų teigimu, arba atsakovas minėtų įsakymų nelaikė su ginču susijusia medžiaga, arba tikslingai jų neteikė, siekdamas suklaidinti teismą ir vilkinti bylos nagrinėjimą.

28.       Atsakovas apeliaciniame skunde nesutinka su kompensacijos nepriemokos dydžiu, tačiau jis turėjo teisę ir galimybes sumą ginčyti bei teikti savo paskaičiavimus ir juos pagrindžiančius įrodymus dar bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu. Be to, pirmosios instancijos teismas pareiškėjams nepriteisė jokių konkrečių sumų, bet įpareigojo atsakovą apskaičiuoti ir išmokėti važiavimo išlaidų kompensacijos nepriemokas.

29.       Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija atsiliepime nurodė, kad sutinka su Vilniaus AVPK reikalavimu. Taip pat nurodė, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas neįvykdomas, nes yra neaiškus. Jei atsakovas tokį sprendimą įvykdytų, tai ginčas tęstųsi, o jo sprendimas būtų perkeltas antstoliui. Kartu pažymi, jog pašalinus Aprašo nuostatą, leidusią važiavimo išlaidas mažinti 35 procentais, lieka nebeaišku, koks dydis apskaičiuojant kompensacijas taikytinas – galimi variantai nuo 0 iki 35 procentų neimtinai. Pareiškėjai, ko gero, reikalautų nulinio dydžio, tačiau visuotinai žinoma, kad dyzeliniai automobiliai naudoja mažiau kuro už benzininius.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

VII.

30.       Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos priteisimo pareigūnams iš Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato.

31.       Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs byloje esančius įrodymus ir atsižvelgdamas į tai, jog norminio administracinio akto norma, kuria vadovaujantis pareiškėjams buvo apskaičiuota kelionės išlaidų kompensacijos suma, buvo pripažinta prieštaraujančia aukštesnės galios teisės aktams, konstatavo, kad atsakovas nepagrįstai atsisako išmokėti pareiškėjams kelionės išlaidų kompensavimo nepriemoką už laikotarpį nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 3 d., ir įpareigojo atsakovą Vilniaus apskrities vyriausiasis policijos komisariatą tokią nepriemoką apskaičiuoti ir išmokėti.

32.       Atsakovas Vilniaus AVPK apeliaciniame skunde su pirmosios instancijos teismo sprendimu nesutinka iš esmės teigdamas, jog sprendimai dėl kelionės išlaidų kompensavimo buvo priimti vadovaujantis galiojančiu teisiniu reguliavimu, be to, nagrinėjant bylą buvo padaryta esminių proceso pažeidimų.

33.       Pažymėtina, jog ginčo teisinius santykius iki 2019 m. sausio 1 d. reglamentavo Vidaus tarnybos statuto (toliau – ir Statutas) (2015 m. birželio 25 d. įstatymo Nr. XII-1855 redakcija) normos. Statuto 60 straipsnio 4 dalyje buvo nustatyta, kad pareigūnams, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, kompensuojamos važiavimo išlaidos, išskyrus išlaidas taksi. Pareigūnų važiavimo išlaidų kompensavimo tvarką ir maksimalų važiavimo išlaidų kompensacijos dydį nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. To paties straipsnio 6 dalyje buvo numatyta, kad Vyriausybė ar jos įgaliota institucija gali nustatyti, kad pareigūnams (išskyrus šio straipsnio 5 dalyje nurodytus pareigūnus), kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, apmokamos kelionės išlaidos. Šių išlaidų dydį, apmokėjimo sąlygas ir tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Šios nuostatos netaikomos pareigūnams, kurie į tarnybos vietą vežami tarnybiniu transportu. Iš esmės minėtos nuostatos liko nepakitusios ir nuo 2019 m. sausio 1 d. įsigaliojusioje Vidaus tarnybos statuto redakcijos 69 straipsnio 4 ir 6 dalyse.

34.       Statuto 3 straipsnio 7 dalyje buvo numatyta, kad pagal vidaus tarnybos ypatumų kompensavimo principą pareigūnų tarnybos ypatumai (didesnis pavojus gyvybei ar sveikatai, griežtesnė atsakomybė ir įvairūs su tarnyba susiję apribojimai) yra kompensuojami šiame statute ir kituose teisės aktuose nustatytomis socialinėmis garantijomis, o 8 dalyje buvo nustatyta, jog pagal teisėtų lūkesčių ir pagarbos įgytoms teisėms principą preziumuojama, kad asmenys, pasirinkdami vidaus tarnybą, yra įsitikinę, kad valstybė užtikrins jos pačios nustatytas pareigūnų teises ir socialines garantijas, dėl to pagal šį statutą ir kitus įstatymus pareigūnų teisėtai įgyta teisė į tam tikras socialines garantijas turi būti taikoma visą jų tarnybos laiką.

35.       Važiavimo išlaidų kompensavimas pareigūnams buvo įtvirtintas dešimtajame Statuto skirsnyje (nuo 2019 m. sausio 1 d. – vienuoliktajame skirsnyje), reguliuojančiame pareigūnų materialinį aprūpinimą, pensijas ir kitas socialines garantijas (šiame skirsnyje apariamas pareigūnų aprūpinimas tarnybine uniforma, gyvenamosiomis patalpomis, specialias tarnybines užduotis vykdančių ar atliekančių tarnybą lauko sąlygomis pareigūnų aprūpinimas maistu, pareigūnų ir kursantų draudimas ir pareigūnų pensijos, pareigūnams garantuojama teisinė pagalba, pareigūnų, jų šeimos narių ir jų nuosavybės apsauga, kompensacijos, pašalpos ir kitos išmokos). Taigi važiavimo išlaidų kompensavimas pareigūnams, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybos tikslais, yra socialinė garantija, skirta kompensuoti pareigūnų tarnybos ypatumus (didesnį pavojų gyvybei ar sveikatai, griežtesnė atsakomybę ir įvairius su tarnyba susijusius apribojimus).

36.       Vadovaudamasis Statuto 60 straipsnio 4 ir 6 dalimis bei Lietuvos Respublik?s Vyriausybės 2003 m. gruodžio 2 d. nutarimu Nr. 1510 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublik?s vidaus tarnybos statutą“, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministras 2016 m. sausio 6 d. Nr. 1V-3 įsakymu patvirtino Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo tvarkos aprašą (toliau – ir Aprašas), kuris reglamentavo vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, išskyrus dėl tarnybinio būtinumo arba rotacijos tvarka perkeltus į kitas pareigūno pareigas kitoje gyvenamojoje vietovėje pareigūnus, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu, išskyrus taksi, tarnybiniais tikslais važiavimo išlaidų kompensavimo, taip pat pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį keleiviniu ar asmeniniu transportu vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, išskyrus taksi, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygas ir tvarką (1 p.).

37.       Apraše numatyta prašymų dėl važiavimo išlaidų atlyginimo pateikimo tvarka: pareigūnas prašymą dėl važiavimo išlaidų atlyginimo, suderintą su tiesioginiu vadovu, teikia vidaus reikalų įstaigos, kurioje tarnauja, vadovui ir prideda prie jo reikalingus dokumentus (5, 6 p.); įstaigos vadovas per 5 darbo dienas nuo tvarkos aprašo 5 punkte nurodyto prašymo gavimo dienos priima sprendimą dėl važiavimo išlaidų atlyginimo. Priėmus sprendimą atlyginti važiavimo išlaidas, minėtas prašymas perduodamas įstaigos finansų funkcijas vykdančiam padaliniui ar įgaliotam asmeniui. Priėmus sprendimą neatlyginti važiavimo išlaidų, apie tai informuojamas pareigūnas, nurodant minėto sprendimo priežastis ir apskundimo tvarką (8 p.). Analizuojant važiavimo išlaidų apskaičiavimo ir atlyginimo tvarką svarbu pastebėti, jog jei priimtas sprendimas atlyginti pareigūno važiavimo išlaidas, pareigūnas už I–III ketvirčius – iki kito ketvirčio pirmo mėnesio 5 dienos, už spalio–lapkričio mėnesius – iki gruodžio 2 dienos, už gruodžio mėnesį – iki kitų metų sausio 5 dienos įstaigos finansų funkcijas vykdančiam padaliniui ar įgaliotam asmeniui pateikia važiavimo asmeniniu transportu išlaidų ataskaitą (1 priedas) arba važiavimo keleiviniu transportu išlaidų ataskaitą (2 priedas) ir važiavimo keleiviniu transportu išlaidas patvirtinančius dokumentus (bilietai, vienkartiniai bilietai, kortelių papildymo kasos čekiai ir pan.) (10 p.); įstaigos finansų funkcijas vykdantis padalinys ar įgaliotas asmuo, patikrinęs, ar tvarkos aprašo 10 punkte nurodytose ataskaitose pateikti duomenys teisingi, parengia įstaigos vadovo įsakymo projektą dėl važiavimo išlaidų atlyginimo (11 p.); konkretus mėnesio pareigūno važiavimo išlaidų atlyginimo dydis, atsižvelgiant į tvarkos aprašo 10 punkte nurodytose ataskaitose nurodytus duomenis ir neviršijant vidaus reikalų ministro nustatytų maksimalių važiavimo išlaidų kompensacijos dydžių, nustatomas įstaigos vadovo įsakymu (12 p.).

38.       Kaip matyti iš Aprašo, tam, kad pareigūnas gautų važiavimo išlaidų atlyginimą, jis turi pateikti prašymą su reikalingais dokumentais vidaus reikalų įstaigos vadovui, tuomet įstaigos vadovas priima sprendimą dėl važiavimo išlaidų atlyginimo. Aprašo 8 punkte numatyta, jog tuo atveju, kai priimamas sprendimas neatlyginti važiavimo išlaidų, apie tai informuojamas pareigūnas, nurodant minėto sprendimo priežastis ir apskundimo tvarką. Teisėjų kolegija pažymi, jog byloje nėra ginčo dėl to, kad pareiškėjai laikėsi Aprašo nustatytos tvarkos tam, jog gautų važiavimo išlaidų kompensaciją, t. y. teikė prašymus įstaigos vadovui. Byloje taip pat nėra ginčo dėl to, jog įstaigos vadovas priėmė sprendimus dėl važiavimo išlaidų atlyginimo pareiškėjams. Taigi byloje nagrinėjamu atveju pareiškėjams važiavimo išlaidos buvo atlygintos, dėl to jiems nebuvo pagrindo vadovautis Aprašo 8 punktu ir ginčyti įstaigos vadovo sprendimus. Tačiau važiavimo išlaidos pareiškėjams buvo atlygintos nevisiškai, t. y. šiuo atveju pareiškėjams išmokėtos kompensacijos už važiavimo išlaidas buvo apskaičiuotos vadovaujantis Aprašo 15 punktu, kuriame buvo numatyta, jog naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas naftos dujas, pagal tvarkos aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais. 

39.       Nagrinėdamas šią individualią bylą pirmosios instancijos teismas inicijavo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo bylą, kurioje Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2019 m. gegužės 16 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019 pripažino, kad Aprašo 15 punktas ta apimtimi, kiek jame nustatyta, jog naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, pagal tvarkos aprašo 13 punktą apskaičiuotos važiavimo išlaidos mažinamos 35 procentais, prieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui. Taigi pareiškėjams važiavimo išlaidų kompensacija buvo apskaičiuota vadovaujantis teisės norma, kuri pripažinta prieštaraujančia aukštesnės teisinės galios teisės aktams.

Dėl teisinių pasekmių, pripažinus norminio administracinio akto normą neteisėta

40.       Atsakovas apeliaciniame skunde nurodo, jog Vilniaus AVPK (jo darbuotojai) apskaičiuodami tam tikro dydžio išlaidų už kurą kompensacijas veikė laikydamiesi galiojančio teisinio reguliavimo, o Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas dėl Aprašo nuostatų prieštaravimo įstatymams buvo priimtas tik 2019 m. gegužės 16 d., t. y. po to, kai Vilniaus AVPK jau buvo priėmęs sprendimus, dėl kurių turinio kyla ginčas. Iš šios atsakovo pozicijos matyti, jog byloje keliamas klausimas ir dėl norminio administracinio akto dalies (šiuo atveju Aprašo 15 punkto) pripažinimo neteisėtu teisinių pasekmių.

41.       Nagrinėjamu aspektu pažymėtina, jog ABTĮ 118 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Taigi tuo atveju, kai administracinis teismas teisės aktą pripažįsta prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktui, toks šio teismo sprendimas pagal Konstituciją ir įstatymus turi erga omnes poveikį visai atitinkamų teisės aktų (jų dalių) taikymo praktikai (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d nutarimas), kas reiškia, kad norminis administracinis aktas, kurį kompetentingas administracinis teismas pripažino neteisėtu, nuo oficialaus atitinkamo administracinio teismo sprendimo paskelbimo dienos pašalinamas iš teisės sistemos ir nebegali būti taikomas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. rugsėjo 5 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I556-11/2007).

42.       Aiškindamas ABTĮ 118 straipsnio 1 dalies nuostatas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, jog konstrukcija „paprastai negali būti taikomas“ suponuoja išvadą, kad galimos minėtos taisyklės, jog aktas negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu, išimtys (2018 m. spalio 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-2577-624/2018, 2013 m. balandžio 9 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A602-778/2013). Tokia išimtis iš šios taisyklės ir yra tie atvejai, kai norminio teisės akto teisėtumas yra revizuojamas teisme nagrinėjamos individualios bylos pagrindu, kaip ir yra šioje byloje. Priešingu atveju konkretaus norminio akto teisėtumo revizavimas netektų prasmės, kadangi teisme nagrinėjamos individualios bylos baigčiai norminio akto panaikinimas neturėtų jokių teisinių pasekmių ir tektų laikyti, kad toks pripažintas neteisėtu norminis aktas buvo teisėtas ginčo, nagrinėjamo individualioje byloje, atsiradimo metu (2005 m. gruodžio 30 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A438-1690/2005, 2014 m. gegužės 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A552-778/2014).

43.       Šiuo atveju įsiteisėjus Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. gegužės 16 d. sprendimui dėl norminio akto dalies neteisėtumo ir teismui atnaujinus individualios bylos nagrinėjimą, toliau sprendžiant ginčą tokio teisės akto taikyti nebegalima, tad atsakovo nurodyta aplinkybė, jog apskaičiuojant tam tikro dydžio išlaidų už kurą kompensacijas dar galiojo vėliau neteisėta pripažinta Aprašo nuostata, ginčo situacijos vertinimo nekeičia. Tas pats pasakytina ir dėl Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos atsiliepime į apeliacinį skundą išdėstytų teiginių, jog lieka nebeaišku, koks dydis apskaičiuojant kompensacijas taikytinas, nes galimi variantai nuo 0 iki 35 procentų neimtinai. Teisėjų kolegija pabrėžia, jog Aprašo 15 punkto nuostatos dėl nepakankamo reguliavimo pagrindimo pripažintos neteisėtomis kaip prieštaraujančios konstituciniam atsakingo valdymo principui (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. gegužės 16 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019 49–50 punktus) ir šios nuostatos yra pašalintos iš teisės sistemos. Jokių nuostatų dėl kompensuojamų išlaidų mažinimo apskritai, nei dėl mažinimo kitokiu dydžiu Aprašo nuostatos neįtvirtino, todėl Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos išsakytos abejonės dėl kitokio dydžio kompensuojamų išlaidų mažinimo neturi jokio teisinio pagrindo.

44.       Pridurtina ir tai, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra nurodęs, jog pripažinus poįstatyminių teisės aktų neteisėtumą vienoje administracinėje byloje, analogiškos teisinės pasekmės turėtų būti sukuriamos ir kitoje administracinėje byloje, kurioje galutinis teismo sprendimas dar nėra priimtas (2018 m. birželio 20 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-651-602/2018, 2018 m. birželio 27 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-972-575/2018). Be to, aptariama išimtis taikoma, pavyzdžiui, tuo atveju, jei teisiniai santykiai tarp administracinio ginčo šalių nėra susiklostę galutinai (vyksta ginčas), t. y. norminis teisės aktas (jo dalis), kuris įsiteisėjusiu administracinio teismo sprendimu pripažįstamas neteisėtu, nuo tokio akto oficialaus paskelbimo dienos negali būti taikomas ir tiems teisiniams santykiams, kurie nėra išsisprendę galutinai. Priešingu atveju tektų daryti išvadą, kad galutinio teisinio stabilumo neįgijęs administracinis aktas yra teisėtas, nors jis ir buvo priimtas remiantis teisės normomis, prieštaraujančiomis aukštesnės galios teisės aktui, o apeliacinės instancijos teismas, atlikdamas galutinį teisinio stabilumo dar neįgijusio administracinio akto teisėtumo įvertinimą, turėtų remtis neteisėtomis (prieštaraujančiomis aukštesnės galios teisės aktui) teisės normomis (2018 m. birželio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-463-756/2018, 2017 m. lapkričio 29 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eA‑119‑442/2017 ir kt.).

45.       Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atsakovo argumentai, kad pripažinta neteisėta norminio administracinio akto nuostata gali būti netaikoma tik tiems teisiniams santykiams, kurie susiklostė po oficialaus administracinio teismo sprendimo norminėje byloje paskelbimo, atmestini kaip nepagrįsti, nes taip būtų paneigta pareiškėjų teisė ginti savo pažeistas teises, o teismui – vykdyti teisingumą.

Dėl pareiškėjų teisių gynimo būdo

46.       Teisėjų kolegija nustatė, jog šioje byloje pareiškėjai į teismą kreipėsi su savarankišku reikalavimu dėl įpareigojimo atlikti veiksmus, t. y. priteisti iš atsakovo neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos dalį, o reikalavimo panaikinti atsakovo sprendimus, kuriais pareiškėjams buvo apskaičiuotos važiavimo išlaidų kompensacijos, nekėlė (II t., b. l. 39–41). Atsakovo teigimu, norint apginti savo interesus, pareiškėjams buvo būtina kreiptis į teismą dėl individualių administracinių aktų, kuriais buvo neišmokėta visa kompensacija už kelionės išlaidas, panaikinimo. Taigi šiuo atveju yra svarbu įvertinti, ar pareiškėjai, kreipdamiesi į teismą, tinkamai suformulavo savo skundo reikalavimą ir pasirinko tinkamą savo teisių gynimo būdą.

47.       Būtina pažymėti tai, jog teismas gali nagrinėti tik tokias bylas, kuriose siekiama realiai apginti pažeistas teises ar teisėtus interesus, padarant konkretų poveikį atitinkamiems materialiniams teisiniams santykiams (panaikinant aktą, įpareigojant atsakovą atlikti tam tikrus veiksmus, priteisiant žalos atlyginimą ar pan.) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-484/2010, 2018 m. liepos 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-436-520/2018, 2018 m. vasario 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-134-602/2018 ir kt.).

48.       Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuostatos, kad savarankiškas reikalavimas dėl įpareigojimo atlikti veiksmus dažniausiai reiškiamas tada, kai atitinkama institucija neatlieka savo veiksmų pagal kompetenciją, vilkina ar atsisako juos atlikti (2006 m. spalio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS6-351/2006, 2019 m. rugsėjo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-617-415/2019 ir kt.). Tokiu atveju paprastai yra skundžiamas tam tikras institucijos neveikimas. Nesant atsakovo atsisakymo atlikti pareiškėjo pageidaujamus veiksmus, nėra galimas ir tokio reikalavimo nagrinėjimas teisme, nes iš esmės nėra ginčo (2012 m. sausio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS756-868/2011, 2019 m. kovo 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-184-415/2019 ir kt.). Prašant įpareigoti viešojo administravimo subjektą atlikti tam tikrus veiksmus, turi būti aiškiai nurodoma, kokie veiksmai turi būti atlikti, pateikiamas pagrindas, remiantis kuriuo reikalaujama atlikti atitinkamus veiksmus, įrodymai, pagrindžiantys aplinkybes, kad atitinkami veiksmai nebuvo atlikti ar juos atsisakyta atlikti (2012 m. vasario 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS858-111/2012, 2019 m. vasario 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-394-520/2019).

49.       Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką ne visais atvejais formuluojant skundo reikalavimą ir prašant įpareigoti atsakovą atlikti tam tikrus veiksmus yra būtina siekti konkrečių individualių administracinių aktų panaikinimo. Pavyzdžiui, reikalavimas dėl žalos atlyginimo nėra laikomas išvestiniu iš reikalavimo dėl administracinių aktų, dėl kurių galbūt ir kilo žala, panaikinimo, t. y. prašant atlyginti žalą, nėra būtina reikšti reikalavimą panaikinti konkretų individualų administracinį aktą (2011 m. gruodžio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS858-827/2011, 2014 m. vasario 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146-122/2014, išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. birželio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-416/2014, 2017 m. liepos 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-592-756/2017, 2018 m. sausio 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-566-520/2018 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, jog vidaus administravimo akto, kuriuo nutarta mokėti valstybės tarnautojui ne visą jam priklausantį darbo užmokestį, nenuginčijimas neužkerta kelio reikalauti paties negauto darbo užmokesčio priteisimo (išplėstinės teisėjų kolegijos 2005 m. gruodžio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A1-638/2005, 2012 m. vasario 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A62-136/2012 ir kt.). Nagrinėjant bylas dėl vidaus tarnybos sistemos pareigūnams įtvirtintos socialinės garantijos – statutinių pareigūnų aprūpinimo tarnybine uniforma – neužtikrinimo, iš pareiškėjų taip pat nebuvo reikalaujama ginčyti individualius administracinius aktus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2014 m. balandžio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-1032/2014, 2015 m. kovo 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-584-146/2015, 2015 m. gegužės 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-596-492/2015 ir kt.). Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas jau yra nagrinėjęs bylą dėl pareigūno reikalavimo priteisti iš atsakovo piniginę kompensaciją už važiavimo į tarnybos vietą ir iš jos išlaidas bei nevertino, jog pareiškėjui yra būtina reikšti reikalavimą dėl individualių administracinių aktų, kuriais buvo išmokėta kompensacija, panaikinimo (žr., pvz., 2010 m. rugsėjo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-981/2010). Tokios pat pozicijos laikytasi ir sprendžiant dėl pareigūnų reikalavimų priteisti maitinimosi išlaidų kompensacijas (2007 m. vasario 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-167/2007, 2007 m. vasario 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A469-166/2007, 2007 m. vasario 13 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-177/2007, 2007 m. vasario 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A248-168/2007).

50.       Pažymėtina, kad sprendžiant dėl pareiškėjų teisių gynimo būdo būtina atkreipti dėmesį į tai, kad važiavimo išlaidų kompensavimo apribojimas Aprašo 15 punktu buvo tęstinio pobūdžio, t. y. sprendimai, dėl kurių susidarė važiavimo išlaidų kompensavimo nepriemoka, buvo priimami ilgą laiko tarpą (pareiškėjų atveju nuo 2016 m. balandžio 28 d., II t., b. l. 95–200). Dėl to nėra jokio teisinio pagrindo reikalauti iš pareiškėjų, jog šie nuginčytų kiekvieną per ilgą laikotarpį priimtą individualų administracinį aktą. Be to, tai neatitiktų ir protingumo kriterijų, nes tokiu atveju kiltų ir individualių administracinių aktų apskundimo terminų praleidimo klausimas, o kreipiantis dėl kiekvieno sprendimo nuginčijimo atskirai, būtų nepaisoma proceso operatyvumo ir ekonomiško reikalavimų (ABTĮ 11 str.).

51.       Teisėjų kolegija, spręsdama dėl pareiškėjų teisių gynimo būdo, pažymi, jog šiuo atveju ginčas kyla dėl pareigūnų socialinės garantijos – važiavimo išlaidų kompensacijos – tinkamo užtikrinimo. Todėl yra būtina atsižvelgti į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, formuojamą panašaus pobūdžio bylose, t. y. jog ne visais atvejais kreipiantis į teismą dėl įpareigojimo atlikti veiksmus, susijusius su socialinės garantijos tinkamu įgyvendinimu, yra reikalaujama iš pareiškėjų nuginčyti individualius administracinius aktus, kurių pagrindų socialinės garantijos nėra užtikrinamos. Pridurtina, jog šiuo atveju atsakovo sprendimas išmokėti pareiškėjams tik dalį važiavimo išlaidų kompensacijos ir atsisakymas išmokėti pagal Aprašo 15 punktą nesumažintą kompensaciją yra aiškūs. Vadovaudamasi išdėstytais argumentais, teisėjų kolegija sprendžia, jog nustačius, kad atsakovas pareiškėjams važiavimo išlaidų kompensaciją išmokėjo apribodamas ją pagal Aprašo 15 punkto nuostatą, kuri pripažinta prieštaraujančia aukštesnės galios teisės aktams, pareiškėjų pažeistos teisės realiai gali būti apgintos priteisiant jiems neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos dalį,  o ne panaikinant kiekvieną individualų administracinį aktą atskirai. 

        Dėl neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos dalies priteisimo

52.       Pareiškėjai pirmosios instancijos teismui 2019 m. rugpjūčio 13 d. pateikė Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato pažymas, kuriose nurodytos Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato apskaičiuotos kompensacijos nepriemokų sumos. Iš pažymų turinio, kaip nurodė ir pirmosios instancijos teismas, matyti, kad laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 8 d. pareiškėjui Ž. A. buvo neišmokėta 250,66 Eur dydžio kompensacijos suma, pareiškėjui V. S. – 358,02 Eur dydžio kompensacijos suma (II t., b. l. 78–79). Pirmosios instancijos teismas vertino, kad tarp šalių nėra ginčo dėl matematinių kompensacijos sumų apskaičiavimo laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 8 d. Nenustačius, jog pareiškėjai ar atsakovas kvestionuotų važiavimo išlaidų kompensacijos nepriemokos sumas ar su jomis nesutiktų, teisėjų kolegija pritaria pirmosios instancijos teismo išvadoms ir vertina, kad yra pagrindas vadovautis šiomis Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato pateiktose pažymose nurodytomis važiavimo išlaidų kompensacijos nepriemokos sumomis.

53.       Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad byloje nėra duomenų apie tai, kokio dydžio kompensacijos sumos buvo neišmokėtos pareiškėjams laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 3 d., dėl to, tenkindamas pareiškėjų skundus iš dalies, įpareigojo atsakovą Vilniaus apskrities vyriausiasis policijos komisariatą apskaičiuoti ir išmokėti pareiškėjams važiavimo išlaidų kompensacijos už kurą nepriemokas laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 3 d. Tokią išvadą pirmosios instancijos teismas padarė įvertinęs tai, jog Aprašo nuostatos 2019 m. kovo 3 d. neteko galios. Tačiau, kaip matyti iš Teisės aktų informacinės sistemos duomenų, vidaus reikalų ministro 2019 m. kovo 4 d. įsakymas Nr. 1V-216 „Dėl Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybos tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, važiavimo išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos aprašo patvirtinimo“, kuriuo Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2016 m. sausio 6 d. įsakymas Nr. 1V-3 „Dėl Vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos pobūdį važinėja keleiviniu ar asmeniniu transportu tarnybiniais tikslais, važiavimo išlaidų kompensavimo ir vidaus tarnybos sistemos pareigūnų, kurie pagal tarnybos reikmes ar pobūdį vyksta į tarnybos vietą ir iš jos, kelionės išlaidų apmokėjimo sąlygų ir tvarkos“ su visais pakeitimais ir papildymais pripažintas netekusiu galios, įgaliojo 2019 m. kovo 8 d. Tai reiškia, jog iki 2019 m. kovo 8 d. atsakovas pareiškėjams važiavimo išlaidų kompensacijas skaičiavo taikydamas Aprašo 15 punkto nuostatas. Tai patvirtina ir atsakovo pateiktos pažymos (II t., b. l. 78–79). Dėl to pirmosios instancijos teismo išvada, jog nuo 2019 m. kovo 4 d. pareiškėjams kelionės išlaidos turi būti kompensuojamos pagal naują kompensavimo tvarką, yra nepagrįsta. 

54.       Dėmesys atkreiptinas į tai, kad Policijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos Buhalterinės apskaitos valdyba 2019 m. kovo 25 d. rašte Nr. 5-S-2832 (II t., b. l. 62) nurodė, jog važiavimo išlaidos vidaus sistemos pareigūnams nuo 2019 m. sausio 1 d. iki kovo 3 d. (imtinai) bus kompensuojamos vadovaujantis iki vidaus reikalų ministro 2019 m. kovo 4 d. įsakymo Nr. 1V-216 galiojimo galiojusia tvarka, o, vadovaujantis naujo teisinio reguliavimo nuostatomis, naudojant automobilius su dyzeliniais varikliais, hibridinius automobilius, elektromobilius ar vietoj benzino naudojant suskystintas dujas, apskaičiuotos važiavimo išlaidos nuo 2019 m. kovo 4 d. mažinamos nebus. Kaip jau minėta anksčiau, vidaus reikalų ministro 2019 m. kovo 4 d. įsakymas Nr. 1V-216, kuriuo Aprašas pripažintas netekusiu galios, įsigaliojo nuo 2019 m. kovo 8 d., o pagal atsakovo pateiktus duomenis, pareiškėjams važiavimo išlaidos kompensacijos, taikant Aprašo 15 punktą, taip pat buvo apskaičiuojamos iki 2019 m. kovo 8 d. Atsižvelgiant į tai, kad, Policijos departamento vertinimu, pareigūnams važiavimo išlaidų kompensacija nuo 2019 m. kovo 4 d. iki 2019 m. kovo 8 d. neturėtų būti ribojama, šią kompensaciją apribojus, laikytina, kad ginčo dėl to, jog pareiškėjams priklausanti važiavimo išlaidų kompensacijos suma apima laikotarpį iki 2019 m. kovo 8 d., nekyla. Atsakovas šios aplinkybės bylos nagrinėjimo metu ir neginčijo.

55.       Kaip jau minėta anksčiau, byloje nagrinėjamu atveju pareiškėjų pažeistos teisės realiai gali būti apgintos priteisiant jiems neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos dalį. Vis tik pirmosios instancijos teismas  tik įpareigojo atsakovą apskaičiuoti ir išmokėti pareiškėjams važiavimo išlaidų kompensacijos už kurą nepriemokas laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 3 d. Tokia teismo sprendimo formuluotė neatitinka teisinio aiškumo kriterijų, galėtų sukelti naujus teisinius ginčus ateityje, nes atsakovui tarsi paliekama diskrecija iš naujo nustatyti, kokio dydžio važiavimo išlaidų kompensacija turėtų būti sumokama. Nustačiusi, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad nuo 2019 m. kovo 4 d. pareiškėjams kelionės išlaidos turi būti kompensuojamos pagal naują kompensavimo tvarką, t. y. jog atsakovas atsisakė neišmokėtą važiavimo išlaidų kompensaciją mokėti tik iki 2019 m. kovo 3 d., taip pat nustačius, jog ginčo dėl matematinių kompensacijos sumų apskaičiavimo laikotarpiu nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 8 d. tarp šalių nėra, bei tai, jog pareiškėjams priklausanti važiavimo išlaidų kompensacijos suma apima laikotarpį iki 2019 m. kovo 8 d., teisėjų kolegija vertina, kad yra pagrindas pirmosios instancijos teismo sprendimą pakeisti ir priteisti pareiškėjams iš atsakovo konkrečias neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos sumas. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pirmosios instancijos teismo sprendimo rezoliucinė dalis keistina ir  iš atsakovo priteistinos  pareiškėjams neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos sumos už laikotarpį nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 8 d., t. y. pareiškėjui Ž. A. – 250,66 Eur, o V. S. – 358,02 Eur. 

56.       Atsakovas apeliaciniame skunde, be kita ko, prašė grąžinti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Tačiau teisėjų kolegija vertina, jog bylos grąžinimas nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui šiuo konkrečiu atveju nebūtų tikslingas ir neprisidėtų prie operatyvaus, ekonomiško ir koncentruoto ginčo išsprendimo. Pastebėtina, kad pareiškėjui Ž. A. 2019 m. kovo mėn. kompensacijos nepriemoka nesusidarė, o pareiškėjui V. S. už 2019 m. kovo mėn., t. y. iki 2019 m. kovo 8 d. buvo nepriteista tik 0,63 Eur kompensacijos dalis. Taigi, teisėjų kolegijai pakeičiant pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priteisiant konkrečias neišmokėtos kompensacijos dalis pareiškėjams už laikotarpį iki 2019 m. kovo 8 d., kompensacijos suma, palyginus su pirmosios instancijos teismo apibrėžtu laikotarpiu (iki 2019 m. kovo 3 d.)  tik dėl vieno iš pareiškėjų (V. S.) yra padidinama itin nežymiai. Be to, kaip jau minėta, Policijos departamento duomenimis, nuo 2019 m. kovo 4 d. vidaus sistemos pareigūnams važiavimo išlaidos apskaičiuojamos jų nemažinant, o atsakovas bylos nagrinėjimo metu pripažino, kad važiavimo išlaidų kompensacijos ribojimą pareiškėjams taikė iki 2019 m. kovo 8 d.

57.       Primintina, jog administraciniame procese teismas yra aktyvus. Tai matyti ir iš įvairių teisės normų, įtvirtintų ABTĮ, ypač iš tų, kurios numato administracinio teismo įgaliojimus renkant, tiriant ir vertinant įrodymus (ABTĮ 56 str. 4 d., 80 str.). Be to, aktyvus teismo vaidmuo nagrinėjant administracines bylas, administracinio proceso operatyvumo principas suponuoja tai, kad ginčo nagrinėjimas gali būti grąžinamas į ankstesnę jo stadiją tik išimtiniais atvejais, paprastai susijusiais su papildomu įrodymų rinkimu, sudėtingų skaičiavimų atlikimu, papildomų patikrinimų atlikimo būtinybe (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2004 m. rugsėjo 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A5-757/2004). Tais atvejais, kai egzistuoja aplinkybių visuma (naujų įrodymų rinkti nereikia, bylai reikšmingos faktinės aplinkybės yra žinomos, šalys argumentus teikia tiek bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu, tiek ginčydamos tam tikras aplinkybes apeliacijos metu ir kt.), lemianti, jog atitinkamas procesinis sprendimas iš esmės gali būti priimtas apeliacinės instancijos teisme, byla į pirmosios instancijos teismą neturėtų būti grąžinama (2011 m. gruodžio 15 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A62-1119/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 22, p. 287?318). 

58.       Teisėjų kolegijos vertinimu, išdėstytos aplinkybės suponuoja, jog šiuo konkrečiu atveju pirmosios instancijos teismo sprendimo pakeitimas nelaikytinas atsakovo padėties pabloginimu, kadangi tokiu būdu, atsakovui iš esmės nekvestionuojant neišmokėtos kompensacijos dalies dydžio ir laikotarpio, yra prisidedama prie teisinio aiškumo užtikrinimo, užkertamas kelias naujo ginčo kilimui bei įgyvendinami proceso operatyvumo, ekonomiškumo ir koncentruotumo principai.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 ir 3 punktais, teisėjų kolegija

nutaria:

Atsakovo Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2019 m. rugpjūčio 14 d. sprendimą pakeisti ir jo rezoliucinę dalį išdėstyti taip:

„Pareiškėjų Ž. A. ir V. S. skundą tenkinti iš dalies.

Priteisti iš atsakovo Vilniaus apskrities vyriausiojo policijos komisariato pareiškėjui Ž. A. 250,66 Eur (du šimtus penkiasdešimt eurų šešiasdešimt šešis euro centus), o pareiškėjui V. S. 358,02 Eur (tris šimtus penkiasdešimt aštuonis eurus du euro centus) neišmokėtos važiavimo išlaidų kompensacijos  už laikotarpį nuo 2016 m. sausio 1 d. iki 2019 m. kovo 8 d.“

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai        Laimutis Alechnavičius

        Ramūnas Gadliauskas

        Arūnas Sutkevičius